FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 19. oktober 2016 (1)
Sag C-452/16 PPU
Openbaar Ministerie
mod
Krzysztof Marek Poltorak
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene))
»Politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager – rammeafgørelse 2002/584/RIA – europæisk arrestordre – begreberne »judiciel myndighed« og »retsafgørelse««
1. I den ordning, der er indført ved rammeafgørelse 2002/584/RIA (2), som erstatter den traditionelle udleveringsordning, er det medlemsstaternes judicielle myndigheder, som har den afgørende rolle. Rammeafgørelsen vedrører således både den udstedende judicielle myndighed, som udsteder den europæiske arrestordre (3), og den fuldbyrdende judicielle myndighed i den modtagende stat, som skal fuldbyrde den på behørig vis.
2. Domstolen er ikke tidligere blevet anmodet om at foretage en fortolkning af begreberne »judiciel myndighed« (som fremgår af rammeafgørelsens artikel 6) og »retsafgørelse« (rammeafgørelsens artikel 1). Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene) har med denne forelæggelse rejst fire spørgsmål, med hvilke den nærmere bestemt ønsker at få afklaret betydningen af disse udtryk for at kunne efterkomme eller, i givet fald, ophæve en europæisk arrestordre udstedt af en svensk politimyndighed med henblik på fuldbyrdelse af en endelig dom.
3. Sideløbende med denne sag har samme forelæggende ret forelagt andre præjudicielle spørgsmål om begrebet »retsafgørelse«, som indeholder et af kravene i rammeafgørelsens artikel 8, og de vedrører således den europæiske arrestordre, men den nationale arrestordre, som går forud for den. Jeg fremsætter også forslaget til afgørelse i denne anden sag i dag (4).
I – Retsforskrifter
A – EU-retten
1. EU-traktaten
4. Artikel 6 bestemmer følgende:
»1. Unionen anerkender de rettigheder, friheder og principper, der findes i chartret om grundlæggende rettigheder [herefter »chartret«], der har samme juridiske værdi som traktaterne.
Chartrets bestemmelser udvider ikke på nogen måde Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne.
Rettighederne, frihederne og principperne i chartret skal fortolkes i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i chartrets afsnit VII vedrørende fortolkning og anvendelse af chartret og under behørigt hensyn til de forklaringer, der henvises til i chartret, og som anfører kilderne til disse bestemmelser.
2. Unionen tiltræder den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«)]. Tiltrædelse af denne konvention ændrer ikke Unionens beføjelser som fastsat i traktaterne.
3. De grundlæggende rettigheder, som de er garanteret ved [EMRK], og som de følger af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner, udgør generelle principper i EU-retten.«
2. Chartret
5. Artikel 47, som har overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, bestemmer:
»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.
Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. Enhver skal have mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret.
[…]«
3. Rammeafgørelsen
6. Femte betragtning har følgende ordlyd:
»Den Europæiske Unions erklærede mål at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed har skabt et ønske om at afskaffe udlevering mellem medlemsstaterne og indføre en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder. […]«
7. Følgende fremgår af sjette betragtning:
»Den europæiske arrestordre, som denne rammeafgørelse omhandler, er den første udmøntning på det strafferetlige område af princippet om gensidig anerkendelse, som Det Europæiske Råd har udråbt til en »hjørnesten« i det retlige samarbejde.«
8. Endvidere har tiende betragtning følgende ordlyd:
»Ordningen med den europæiske arrestordre er baseret på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne. Anvendelsen af den kan kun suspenderes i tilfælde af, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder de principper, der er fastlagt i artikel 6, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union, hvilket skal fastslås af Rådet i henhold til samme traktats artikel 7, stk. 1, med de følger, der er fastsat i stk. 2 i samme artikel.«
9. Artikel 1, som har overskriften »Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre«, fastsætter:
»1. Den europæiske arrestordre er en retsafgørelse truffet af en medlemsstat med det formål, at en anden medlemsstat anholder og overgiver en eftersøgt person med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.
2. Medlemsstaterne fuldbyrder enhver europæisk arrestordre på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse og i overensstemmelse med bestemmelserne i denne rammeafgørelse.
3. Denne rammeafgørelse indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union.«
10. Artikel 6, som har overskriften »Fastlæggelse af kompetente judicielle myndigheder«, bestemmer:
»1. Den udstedende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at udstede en europæisk arrestordre.
2. Den fuldbyrdende judicielle myndighed er den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat, der i henhold til denne medlemsstats lovgivning er kompetent til at fuldbyrde en europæisk arrestordre.
3. Hver medlemsstat underretter Generalsekretariatet for Rådet om, hvilken judiciel myndighed der er kompetent efter dens nationale lovgivning.«
11. Artikel 7 om den centrale myndighed har følgende ordlyd:
»1. Hver medlemsstat kan udpege en central myndighed eller, hvis det er foreskrevet i dens retssystem, flere centrale myndigheder til at bistå de kompetente judicielle myndigheder.
2. En medlemsstat kan, hvis det bliver nødvendigt på grund af dens retssystem, overdrage den administrative fremsendelse og modtagelse af europæiske arrestordrer samt al anden officiel korrespondance i den forbindelse til sin eller sine centrale myndigheder.
[…]«
12. For så vidt angår forholdet til andre juridiske instrumenter fastsætter artikel 31, stk. 1, litra a), følgende:
»1. Uden at det berører anvendelsen mellem medlemsstaterne og tredjelande af bestemmelserne i denne rammeafgørelse, træder de den 1. januar 2004 i stedet for de tilsvarende bestemmelser i de gældende konventioner om udlevering, der finder anvendelse mellem medlemsstaterne:
a) den europæiske konvention af 13. december 1957 om udlevering, tillægsprotokollen hertil af 15. oktober 1975, anden tillægsprotokol af 17. marts 1978 og den europæiske konvention af 27. januar 1977 om bekæmpelse af terrorisme, for så vidt angår udlevering
[…]«
B – Svensk ret
13. Den 29. maj 2009 underrettede (5) Sverige i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, Generalsekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union om en ajourføring af oplysningerne om, hvilken judiciel myndighed der var kompetent efter dens nationale lovgivning, hvoraf følgende fremgik:
»[I henhold til] artikel 6, stk. 3,
har følgende myndigheder i Sverige kompetence til at udstede og fuldbyrde en europæisk arrestordre:
Den udstedende judicielle myndighed
[…]
Rigspolitistyrelsen (Rikspolisstyrelsen) udsteder en europæisk arrestordre med henblik på fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning […]«.
14. I henhold til det i forelæggelsesafgørelsen anførte, hvilket den svenske regering har bekræftet i sit skriftlige indlæg og under retsmødet, er det i Sverige ikke de judicielle myndigheder, som er ansvarlige for fuldbyrdelsen af endelige domme og af afgørelser, som efterfølgende skal træffes på området i dette land, og navnlig er det ikke de retter, som har afsagt dommene. (6)
15. I sin besvarelse med hensyn til de oplysninger, som Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) havde anmodet om, meddelte den svenske politimyndighed (Swedish Police Authority) ved skrivelse af 1. august 2016, at den:
a) har kompetence til at træffe afgørelse om en europæisk arrestordre, der har til formål at fuldbyrde en frihedsstraf
b) alene udsteder europæiske arrestordrer på anmodning fra det svenske fængsels- og rehabiliteringsinstitut (»fængselsinstituttet«), som politimyndigheden imidlertid er uafhængig af
c) har uddelegeret beføjelser til en eller flere af de medlemmer af politiet, som gør tjeneste i den internationale politisamarbejdsafdeling
d) udøver disse beføjelser uden at være underlagt kontrol og uafhængigt af retsinstanserne, justitsministeriet eller den domstol, som har afsagt dommen.
II – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
16. Den 23. maj 2016 anmodede anklagemyndigheden ved Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) denne ret om at efterkomme en europæisk arrestordre udstedt af den svenske rigspolitistyrelse (7) den 30. juni 2014 vedrørende anholdelse og overgivelse af Krzysztof Marek Poltorak, som for tiden er indsat i arresthuset i Alphen aan den Rijn (Nederlandene).
17. Den europæiske arrestordre er baseret på en endelig dom afsagt af en domstol i Göteborg (Sverige) den 21. december 2012 (reference nr. B 9380/12), hvorved Krzysztof Marek Poltorak blev idømt en frihedsstaf på et år og tre måneder for en aggressionsforbrydelse med alvorlige kvæstelser til følge (8).
18. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den europæiske arrestordre er blevet udstedt af en »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, og om den derfor er en »retsafgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 1. Endvidere har den forelæggende ret anført, at spørgsmålet især er relevant set i lyset af Domstolens bemærkninger i dom af 1. juni 2016, Bob-Dogi (9).
19. Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) har derfor valgt at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er udtrykkene »judiciel myndighed« i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584/RIA og »retsafgørelse« i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584/RIA selvstændige EU-retlige begreber?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, på grundlag af hvilke kriterier kan det da afgøres, om en myndighed i den udstedende medlemsstat er en sådan »judiciel myndighed« og en af denne myndighed udstedt europæisk arrestordre følgelig er en sådan »retsafgørelse«?
3) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, er [den svenske rigspolitistyrelse] da omfattet af begrebet »judiciel myndighed« som omhandlet i [rammeafgørelsens] artikel 6, stk. 1, […] og er en af denne myndighed udstedt europæisk arrestordre følgelig en »retsafgørelse« som omhandlet i [rammeafgørelsens] artikel 1, stk. 1 […]?
4) Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende, er udpegelsen af en national politimyndighed som [den svenske rigspolitistyrelse] som udstedende judiciel myndighed i overensstemmelse med EU-retten?«
20. Den forelæggende rets vurdering, hvilken der er redegjort for i forelæggelsesafgørelsens afsnit 4.2-4.6, er følgende:
– Udtrykket »judiciel myndighed« i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, bør fortolkes således, at det overlades til den udstedende medlemsstats lovgivning at fastsætte begrebet »judiciel myndighed«, eller således at udpegelsen af den kompetente myndighed udelukkende overdrages til denne retsorden. (10) I det første tilfælde vil »judiciel myndighed« ikke være et EU-retligt begreb, og der vil således ikke være krav om en selvstændig og ensartet fortolkning. I det andet tilfælde vil det være et selvstændigt EU-retligt begreb, men uden at der foreligger nogen klar fortolkning heraf (11) eller tidligere domme fra Domstolen, som vil gøre det til en »acte éclairé« (12).
– Der kan hverken af konteksten, navnlig af den europæiske konvention om udlevering, eller af forarbejderne, navnlig forslaget til rammeafgørelsen (13) klart udledes noget om, hvorvidt andre myndigheder end de retlige kan have kompetence til at udstede europæiske arrestordrer som omhandlet i artikel 6, stk. 1, til trods for, at der i den lovgivningsmæssige udvikling siden den europæiske konvention om udlevering kan observeres en tendens til at afløse relationer mellem medlemsstaterne med relationer mellem judicielle myndigheder.
– Målet med rammeafgørelsen om at indføre en forenklet ordning for overgivelse af personer, der er støttet på princippet om gensidig anerkendelse, og hvis gennemførelse er underlagt domstolskontrol, (14) indebærer beskyttelse på to niveauer af de processuelle rettigheder og de grundlæggende rettigheder (15), dvs. på niveauet for den udstedende medlemsstat og på niveauet for den fuldbyrdende medlemsstat, således at princippet om gensidig anerkendelse og princippet om tillid kan påvirkes negativt, såfremt denne beskyttelse ikke foreligger.
III – Retsforhandlingerne ved Domstolen
21. Forelæggelsesafgørelsen indgik til Domstolen den 16. august 2016 med anmodning om, at sagen blev undergivet den præjudicielle hasteprocedure (artikel 267, stk. 4, TEUF). Den forelæggende ret begrunder sin anmodning med, at Krzysztof Marek Poltorak er blevet frihedsberøvet, og at hans fortsatte frihedsberøvelse afhænger af afgørelsen af sagens realitet.
22. Under det administrative møde den 1. september 2016 besluttede Domstolen at behandle sagen ved den præjudicielle hasteprocedure.
23. Der er afgivet skriftlige indlæg af Krzysztof Marek Poltoraks forsvarer, den nederlandske og den svenske regering samt af Europa-Kommissionen.
24. Den 5. oktober 2016 blev der afholdt retsmøde sammen med sag C-477/16 PPU (Kovalkovas), hvor de interesserede parter, nemlig den svenske regering, i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen blev anmodet om at besvare de spørgsmål, som den var blevet rejst.
25. Repræsentanterne for Krzysztof Marek Poltorak, den nederlandske, tyske, græske, finske og svenske regering samt for Kommissionen afgav indlæg under retsmødet.
IV – Bedømmelse
A – Det første præjudicielle spørgsmål
26. Den nederlandske ret har ønsket oplyst, om udtrykkene »judiciel myndighed« i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, og »retsafgørelse« i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 1, skal fortolkes som værende selvstændige EU-retlige begreber.
27. Ifølge Domstolens faste praksis følger det såvel af kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at såfremt indholdet af en EU-retlig bestemmelse ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, skal den normalt undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen. Denne retspraksis er blevet anvendt specifikt på nogen af bestemmelserne i rammeafgørelsen (16) og begrebet »domstol med kompetence i navnlig straffesager« i artikel 1, litra a), nr. iii), i Rådets rammeafgørelse 2005/214/RIA af 24. februar 2005 om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på bødestraffe (17).
28. Ingen af de nævnte artikler i rammeafgørelsen henviser til medlemsstaternes lovgivning med henblik på at fastslå dens betydning og rækkevidde. Ganske vist nævner artikel 6, stk. 1, den »judicielle myndighed […], der i henhold til […] medlemsstat[ens] lovgivning er kompetent til at udstede en europæisk arrestordre«. Denne henvisning angår imidlertid ikke en definition af »judiciel myndighed«, men alene tildeling af kompetence til at udstede europæiske arrestordrer for nationale domstole i overensstemmelse med den nationale retsorden.
29. Ud fra en afvejning af deres ordlyd, sammenhæng og målet med den retsakt, som de indgår i, bør der ved udtrykkene »judiciel myndighed« og »retsafgørelse« i henholdsvis artikel 6, stk. 1, og artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelsen således forstås selvstændige EU-retlige begreber, som skal fortolkes selvstændigt og ensartet på Unionens område (18).
30. Denne påstand bør dog nuanceres: Henset til den processuelle sammenhæng, som begge udtrykkene indgår i, skal der ved fortolkningen heraf tages hensyn til medlemsstaternes frihed til at udforme lovgivningen vedrørende såvel udpegning af de kompetente retter som fastsættelse af de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne (19).
31. Den bekræftende besvarelse af det første spørgsmål fjerner grundlaget for det fjerde spørgsmål, som alene er rejst for det tilfælde, at besvarelsen skulle være benægtende.
B – Det andet og det tredje præjudicielle spørgsmål
32. Med det andet og det tredje spørgsmål ønsker Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) nærmere bestemt oplyst, om et organ som den svenske rigspolitistyrelse opfylder kravene til at blive kvalificeret som »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, således at den europæiske arrestordre, som rigspolitistyrelsen udstedte i den foreliggende sag, har karakter af en »retsafgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 1.
33. Som jeg tidligere har bemærket, drejer den forelæggende rets spørgsmål sig – til forskel fra den præjudicielle forelæggelse i C-453/16 PPU – ikke om, hvilken myndighed der har kompetence til at udstede en forudgående national arrestordre, men om hvilken myndighed der har kompetence til at udstede en europæisk arrestordre i henhold til rammeafgørelsen.
34. Indledningsvis skal det bemærkes, at den sammenlægning af det andet og det tredje spørgsmål, som jeg foreslår, kommer sig af min overbevisning om, at der består en nær tilknytning mellem en retsafgørelses art og karakteren af den judicielle myndighed, som behandler den. Derfor er det egentlig begrebet »judiciel myndighed«, som skal afklares i denne sag.
35. Det synes logisk at antage, at hvis den svenske rigspolitistyrelse ikke kan regnes blandt de enheder og organer, der betegnes som judicielle myndigheder, vil den europæiske arrestordre, som den udsteder, mangle det afgørende kendetegn, som ligeledes er det første krav til en »rets«-afgørelse, dvs. at den hidrører fra et af de organer, som hører ind under retsvæsenet.
36. I forbindelse med en manglende definition (20) af begrebet »judiciel myndighed« i rammeafgørelsens tekst, skal der i overensstemmelse med Domstolens sædvanlige fortolkningskriterier tages hensyn til dens ordlyd, sammenhæng og formål.
37. For at undgå misforståelser er det imidlertid nødvendigt indledningsvis at påpege, at der efter min opfattelse ikke er noget retsgrundlag for at behandle europæiske arrestordrer, som tilsigter fuldbyrdelse af en dom, anderledes end europæiske arrestordrer, som tilsigter fuldbyrdelse af andre retsskridt i straffesager, som går forud for domsafsigelsen (såsom arrestordrer og lignende). Eftersom de alle drejer sig om en medlemsstats overgivelse af personer, som er eftersøgt i en anden medlemsstat, er det med henblik på fortolkningen af begreberne judiciel myndighed, som udsteder den europæiske arrestordre, og judiciel myndighed, som modtager en europæisk arrestordre, uden betydning, om eftersøgningen sker med henblik på at stille en dømt person eller en retsforfulgt person, som endnu ikke er dømt, for den nationale dommer.
38. Det er nødvendigt med en sådan præcisering, eftersom det i mangel heraf kunne antages, at den »judicielle myndigheds« intervention med hensyn til europæiske arrestordrer, som tilsigter fuldbyrdelse af en dom, udelukkes ved dommens afsigelse, og at myndigheden følgelig ikke længere kan udøve indflydelse med hensyn til dommens fuldbyrdelse. Efter min opfattelse forholder det sig ikke således, og i en ordning for overgivelse, der er karakteriseret ved en tilnærmelsesvis retslig kontrol og efterfølgende gensidig anerkendelse af retsafgørelserne, indebærer en europæisk arrestordre efter en domsafsigelse ligeledes forudgående vedtagelse af visse afgørelser, som alene kan være retslige, idet de vedrører frihedsberøvelse, denne være sig midlertidig eller ej, og proportionalitetsvurderingen med henblik på vedtagelse af afgørelsen (21).
39. For så vidt angår fortolkningen af artikel 6 og først og fremmest den sædvanlige forståelse af ordene »myndighed« og »judiciel« bemærkes, at det første af ordene henviser til en enhed, som varetager ledelsen på et givent område i den offentlige sfære, idet den er blevet tildelt beføjelser og kompetencer og nyder ret til at udøve disse. Adjektivet »judiciel« giver det substantiv, som det lægger sig til, en konnotation, hvorefter myndigheden skal høre ind under retsvæsnet (22), og således ikke – i henhold til den klassiske magtfordeling – under den lovgivende eller den udøvende magt.
40. I samtlige de sprogudgaver af rammeafgørelsen, som jeg har undersøgt, henvises der således til retsvæsnet: »autorité judiciaire« i den franske udgave, »judicial authority« i den engelske udgave, »Justizbehörde« i den tyske udgave, »autorità giudiziaria« i den italienske udgave, »autoridade judiciária« i den portugisiske udgave, »rättsliga myndighet« i den svenske udgave, »tiesu iestāde« i den lettiske udgave.
41. Der kan således allerede her observeres en første indikation på, at den myndighed, som bl.a. rammeafgørelsens artikel 6 henviser til, skal være en del af retsvæsenet. Denne første indikation støttes, som Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam) med rette har anført, af de lovgivningsmæssige forarbejder. I den europæiske konvention om udlevering og forslaget til rammeafgørelsen (23) besluttede man sig for at anvende henholdsvis udtrykkene »kompetent myndighed« og »retslig myndighed« med henblik på at omfatte retterne og den offentlige anklager, men udtrykkeligt udelukke politimyndighederne (24).
42. Denne opfattelse understøttes for det andet af den sammenhæng, hvori den nævnte artikel 6 indgår. I henhold til ordlyden af sin overskrift danner artikel 6, sammen med artikel 7, der vedrører »anvendelse af den centrale myndighed«, den institutionelle struktur af den forenklede procedure, som rammeafgørelsen indfører. Ordningen fungerer i henhold til et grundlæggende mønster, som jeg vil behandle i det følgende.
43. Således som det kan udledes af femte betragtning, erstattes udlevering mellem medlemsstaterne i princippet af en ordning for overgivelse mellem de judicielle myndigheder, som er dannet på grundlag af princippet om gensidig anerkendelse (25). Søjlen for en sådan anerkendelse består netop i den dialog inter pares, som artikel 6 omhandler, dvs. mellem den udstedende judicielle myndighed, der udsteder en europæisk arrestordre, og den fuldbyrdende eller modtagende judicielle myndighed, som skal efterkomme den. Som følge af denne fastsættelse af relationerne mellem medlemsstaterne, som er via deres respektive judicielle myndigheder, opnås der en gensidig tillid til, at medlemsstaternes respektive nationale retsordener er i stand til at yde samme effektive beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt på EU-plan, og navnlig i chartret (26).
44. Lovgiver tillader kun afvigelse fra dette mønster i et enkelt tilfælde, som er omhandlet i rammeafgørelsens artikel 7, hvorefter myndigheder, som ikke henhører under det »judicielle« område, undtagelsesvis kan intervenere. Bestemmelsens ordlyd giver imidlertid for en gangs skyld ikke anledning til tvivl: De ord, som beskriver den underordnede karakter af de »centrale myndigheders« handlinger, er valgt omhyggeligt for at afgrænse disse myndigheders opgaver for så vidt angår dialogen mellem judicielle myndigheder.
45. I henhold til rammeafgørelsens artikel 7, stk. 1, er medlemsstaterne tildelt beføjelsen til at udpege denne type centrale myndigheder med henblik på, at disse myndigheder skal »bistå« de kompetente judicielle myndigheder. Heraf kan det klart udledes, at de blot har en hjælpefunktion og ikke en beslutningstagende eller ledende, således en medvirkende arbejdsfunktion, som bestyrker den i artikel 7, stk. 2, anvendte ordlyd, hvorefter de opgaver, som den udpegede centrale myndighed kan varetage er den administrative »fremsendelse« og »modtagelse« af europæiske arrestordrer samt »al anden officiel korrespondance i den forbindelse«.
46. Ved en sammenligning af disse opgaver med dem, som er tildelt de judicielle myndigheder (den udstedende judicielle myndighed er i henhold til artikel 6, stk. 1, »kompetent til at udstede en […] arrestordre«, og den fuldbyrdende judicielle myndighed er i henhold til artikel 6, stk. 2,»kompetent til at fuldbyrde en […] arrestordre«), understreges det, at de centrale myndigheder blot kan udføre administrative opgaver, og at de ikke er tillagt nogen beføjelse til at iværksætte nødvendige procedurer, dvs. til at gennemføre mekanismen for udstedelse af en europæisk arrestordre.
47. Selv om lovgiver har foreskrevet, at en særlig type administrativt organ kan indtræde i den dialog mellem judicielle myndigheder, som rammeafgørelsen tilsigter, er organets mulighed for intervention derfor meget begrænset: a) for det første kan en myndighed kun inddrages, hvis den er blevet udtrykkeligt udpeget hertil af medlemsstaten (som har meddelt dette til Generalsekretariatet for Rådet), og b) for det andet er de opgaver, som myndigheden kan udøve, afgrænset til en administrativ støtte for de organer, som har beføjelse til at træffe afgørelser, dvs. de judicielle myndigheder, som skal træffe afgørelse om at udstede eller fuldbyrde europæiske arrestordrer.
48. Denne fortolkning kan ligeledes udledes af begrundelsen til forslaget til rammeafgørelsen (27). I begrundelsen, som er inddelt efter hver artikel, er det med hensyn til den nugældende artikel 7 anført, at den »bygger på bestemmelserne i Den Europæiske Unions konvention af 1996 om udlevering og Den Europæiske Unions konvention af 2000 om gensidig retshjælp i straffesager […], [at] der er tale om en praktisk bestemmelse, der tager sigte på at lette fremsendelsen af oplysninger mellem medlemsstater […]« og, at de »centrale myndigheders rolle skal bestå i at fremme formidlingen og fuldbyrdelsen af [europæiske] arrestordrer medlemsstaterne imellem […], [og at de bl.a. skal] sørge for oversættelse og administrativ støtte til fuldbyrdelsen af disse arrestordrer« (28).
49. For det tredje er den europæiske arrestordres institutionelle struktur den, som bedst forliges med målet om at indføre en ny forenklet og mere effektiv ordning for overgivelse af personer, der er dømt eller mistænkt for overtrædelse af straffeloven, og således fremme og fremskynde det retslige samarbejde med henblik på at nå Unionens erklærede mål om at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed på grundlag af den høje grad af tillid, der skal være mellem medlemsstaterne (29).
50. Såvel dialogen mellem judicielle myndigheder, der forfatningsmæssigt i det væsentlige har karakter af at høre under den dømmende magt i de respektive medlemsstater, som dennes forpligtelse til at sikre, at de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder i artikel 6 TEU overholdes, er udtryk for kernen i denne gensidige tillid. Der må ikke forekomme utidig indblanding i dialogen fra myndigheder, der ikke er judicielle, og som i givet fald blot må have en bistående funktion inden for de rammer, som rammeafgørelsens artikel 7 fastsætter.
51. Således som Domstolen allerede har fastslået, er gennemførelsen af den overgivelsesprocedure mellem medlemsstater, som er indført ved rammeafgørelsen, endvidere underlagt domstolsprøvelse (30).
52. Der findes yderligere et argument til støtte for, at det strafferetlige samarbejde med hensyn til europæiske arrestordrer begrænses til retlige organer, nemlig i det materielle retsgrundlag for selve rammeafgørelsen: artikel 31 TEU, stk. 1, litra a) og b). I den udgave af traktaten, som var gældende i 2002 (31), blev der endnu talt om at fremme og fremskynde samarbejdet »mellem […] ministerier og retlige eller tilsvarende myndigheder«. Efter Lissabontraktaten er denne bestemmelse imidlertid indført i EUF-traktaten, hvor den nu er blevet artikel 82, hvis stk. 1 indfører princippet om gensidig anerkendelse af domme og retsafgørelser i straffesager, og hvis stk. 1, litra d), gentager indholdet af den tidligere artikel 31 TEU, stk. 1, litra a), men med den væsentlige ændring, at den udtrykkelige henvisning til ministerierne er udeladt (32). Denne ændring skal haves for øje ved fortolkningen af rammeafgørelsen i overensstemmelse med den nye retning, hvorefter denne form for samarbejde i straffesager indskrænkes yderligere til det retlige område (33). I denne forbindelse skal der henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter en bestemmelse i den afledte EU-ret i videst muligt omfang skal fortolkes i overensstemmelse med traktaternes bestemmelser (34).
53. For så vidt angår politisamarbejde og retligt samarbejde i straffesager har Domstolen fastslået, at Lissabontraktaten grundlæggende ændrede den institutionelle ramme, og at artikel 9 i protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser bl.a. tilsigter at sikre, at de retsakter, der er vedtaget inden for rammerne af dette samarbejde, kan fortsætte med effektivt at finde anvendelse på trods af ændringen af den institutionelle ramme, som det reguleres af (35).
54. Denne udtalelse, som Domstolen fremkom med i forbindelse med et annullationssøgsmål, er ikke – snarere tværtimod – uforenelig med en udviklingsfortolkning af rammeafgørelsen, hvorefter rammeafgørelsen, selv om den er vedtaget på et tidligere gældende retsgrundlag, sættes i overensstemmelse med ordlyden og målene med det nye retsgrundlag, dvs. den bliver mere forenelig med den drejning, som lovgiver har taget på området for det retlige samarbejde i straffesager. Såfremt retsakten fortsat blev fortolket udelukkende i overensstemmelse med den retning, der knyttede sig til det tidligere gældende retsgrundlag, ville der være risiko for, at retsordnen blev lammet i strid med selve EUF-traktaten og lovgivers senere klare hensigter.
55. Set i lyset af det ovenstående opstår der logisk set tvivl om, hvorvidt et politiorgan kan have karakter af »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsen, når den myndighed, hvorfra den europæiske arrestordre hidrører, og som i det foreliggende tilfælde er en »politimyndighed«, og afgørelsen om arrestordren ikke er truffet af nogen domstol. Selv om politiet ganske vist er en del af statens tvangsmyndighed – sædvanligvis under den udøvende magts ledelse – bistår det også ofte de judicielle myndigheder med efterforskning af lovovertrædelser og af og til med at fuldbyrde retsafgørelser. Den omstændighed, at politiet indgår i dette samarbejde eller yder denne bistand, gør det dog ikke til en judiciel myndighed.
56. Af de oplysninger, som den svenske politimyndighed som svar på den forelæggende rets spørgsmål har fremlagt (36), fremgår det, at den myndighed, der er betroet opgaven at udstede europæiske arrestordrer, har følgende karakteristika: a) politiet er en retshåndhævende myndighed med vide beføjelser til at træffe foranstaltninger, b) myndigheden er ikke underlagt instrukser fra justitsministeriet med hensyn til europæiske arrestordrer, c) den er hverken direkte eller indirekte forbundet med den domstol, som har dømt den eftersøgte person, d) på området for europæiske arrestordrer handler myndigheden på begæring af fængselsvæsenet, men den modtager ikke instrukser fra dette, og den kan udøve et skøn med henblik på udstedelse af arrestordrerne, og e) myndigheden har delegeret en administrativ underafdeling i IPO (37) bestående af jurister, hvoraf kun tre er bemyndiget til at underskrive de svenske europæiske arrestordrer, beføjelsen til at udstede en europæisk arrestordre, som tilsigter at fuldbyrde en endelig dom om frihedsberøvelse.
57. Af alle disse særlige kendetegn er det, der vedrører udpegelsen af den udstedende myndighed med hensyn til europæiske arrestordrer i henhold til den svenske lov, som gennemførte rammeafgørelsen i den nationale retsorden, netop det, der set i lyset af den svenske regerings underretning af Rådet i 2009 i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, giver anledning til mest tvivl (38).
58. Det står fast, at Rådet anbefalede Sverige (39) at træffe passende foranstaltninger med henblik på at sikre, at de europæiske arrestordrer i sager om straffuldbyrdelse blev udstedt af en judiciel myndighed eller under den judicielle myndigheds tilsyn i overensstemmelse med rammeafgørelsen.
59. Den svenske regering efterkom utvivlsomt ikke denne anbefaling, henset til den måde, hvorpå den gennemførte ordningen med den europæiske arrestordre i sin nationale retsorden. I henhold til denne regerings opfattelse er det således korrekt (40), at fuldbyrdelsen af en straffedom, hvorefter en dømt person skal udleveres fra en anden medlemsstat, ikke forudsætter, at den europæiske arrestordre hidrører fra en judiciel myndighed. Til gengæld har den svenske regering gjort gældende, at eftersom den nationale ordning for fuldbyrdelse af domme afsagt af dommere og domstole tildeler en anden type – ikke nødvendigvis judicielle – myndigheder kompetence, er det ikke i strid med rammeafgørelsen, at disse myndigheder, hvis ikke-judicielle karakter den anerkender, ligeledes træffer afgørelse om udstedelse af en europæisk arrestordre.
60. Henset til ovennævnte betragtninger er den institutionelle ordning, som den svenske regering støtter, efter min opfattelse imidlertid ikke i overensstemmelse med rammeafgørelsen. Ordningen ville kun eventuelt være i overensstemmelse med rammeafgørelsen, hvis den politimyndighed, der udsteder den europæiske arrestordre, som tilsigter fuldbyrdelse af en dom, opfyldte følgende betingelser, som efter min opfattelse er nødvendige for at opretholde niveauet for de retlige garantier, som ordningen med den europæiske arrestordre bygger på: a) den skal handle efter bemyndigelse fra og under tilsyn af en judiciel myndighed som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, og b) den må ikke være tillagt skønsmæssige beføjelser eller en skønsmargen med hensyn til udstedelsen af den europæiske arrestordre, men bør henholde sig til den bemyndigelse, som den er blevet tildelt af den judicielle myndighed. Endvidere bør den judicielle myndighed i tilfælde af tvivl med hensyn til arrestordren henvende sig til Domstolen med et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af rammeafgørelsen.
61. Som det fremgår af sagens akter og den svenske regerings skriftlige indlæg, opfylder den svenske rigspolitistyrelse ikke disse betingelser. Organisatorisk set befinder rigspolitistyrelsen sig uden for retsvæsenet, og henset til, at den ikke er forbundet med domstolene eller den offentlige anklager, er afgørelserne om udstedelse af europæiske arrestordrer, med hensyn til hvilke rigspolitistyrelsen er tillagt et skøn, ikke underlagt de judicielle myndigheders obligatoriske kontrol.
62. Denne konklusion ændres ikke af den omstændighed, at politimyndigheden måtte være uafhængig af justitsministeriet og fængselsinstituttet, som den ikke modtager instrukser fra. Efter min opfattelse har denne omstændighed ingen betydning med henblik på at kvalificere politiet som værende »judiciel myndighed«. Og for så vidt angår den skønsmargen, som politimyndigheden kan anvende med henblik på udstedelse af en arrestordre, er det den omstændighed, at myndigheden hverken skal anmode om, at en afgørelse træffes, eller kan drages til ansvar ved den domstol, som har dømt den eftersøgte person, som er af afgørende betydning. Selv om denne omstændighed understøtter, at politimyndigheden står i et uafhængigt forhold til den domstol, som træffer afgørelse, er den samtidig bevis på en manglende domstolskontrol i strid med den retspraksis, hvorefter gennemførelsen af den med rammeafgørelsen indførte overgivelsesprocedure mellem medlemsstater skal være underlagt domstolskontrol (41).
63. Endelig har medlemsstaterne i kraft af deres selvbestemmelsesret den nødvendige frihed til i deres nationale retsordener at bestemme, hvilke myndigheder de vil tillægge processul kompetence (i dette tilfælde kompetence med hensyn til udstedelse af europæiske arrestordrer). Det følger af fast retspraksis, at når der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det hver enkelt medlemsstat i sin interne retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne, men disse regler må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (42).
64. Da rammeafgørelsen var vedtaget, meddelte visse medlemsstater imidlertid Generalsekretariatet for Rådet i henhold til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 3, hvilke myndigheder der i henhold til deres nationale lovgivning havde kompetence til at udstede eller fuldbyrde europæiske arrestordrer, og Sverige inkluderede politimyndighederne (rigspolitistyrelsen) med hensyn til europæiske arrestordrer, som tilsigter fuldbyrdelse af en frihedsstraf eller en anden frihedsberøvende foranstaltning.
65. Imidlertid hverken berører eller betinger disse meddelelser i streng juridisk forstand den enkelte medlemsstats håndtering af rammeafgørelsens indhold. Bestemmelsen giver medlemsstaterne beføjelse til blandt sine judicielle myndigheder at udpege eller vælge dem, der skal have kompetence til at modtage eller udstede europæiske arrestordrer, men beføjelsen indebærer ikke, at de kan udvide begrebet judiciel myndighed ved at lade det omfatte organer, som ikke har denne status.
66. I denne forbindelse er kravet om, at Sverige (i overensstemmelse med den anbefaling, som Rådet gav den svenske regering) skal træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at politimyndighederne – såfremt Sverige fortsat ønsker dette – inddrages med hensyn til europæiske arrestordrer under en faktisk judiciel myndigheds ledelse og tilsyn, efter min opfattelse ikke for indgribende i den model, som Sverige i kraft af sin processuelle selvbestemmelsesret har valgt til at regulere domsfuldbyrdelse med. Denne ændring ville ikke underminere grundlaget for Sveriges nationale ordning, og den ville fremme, at ordningen blev tilpasset udformningen af det retlige samarbejde, som fastsætter rammeafgørelsen.
67. En politimyndighed med tilsvarende beføjelser som dem, der er tillagt den svenske rigspolitistyrelse, er derfor efter min opfattelse ikke omfattet af begrebet »judiciel myndighed« i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, hvorfor en europæisk arrestordre, som er udstedt af denne myndighed, heller ikke kan kvalificeres som en »retsafgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 1.
V – Om en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af Domstolens dom
68. Visse af de regeringer, som deltog i retsmødet, samt Kommissionen foreslog, at Domstolen, såfremt den skulle afvise, at de af den svenske rigspolitistyrelse udstedte europæiske arrestordrer har karakter af retsafgørelser (hvilket logisk set vil hindre, at den judicielle myndighed i den fuldbyrdende stat kan efterkomme dem), skulle fastsætte en tidsmæssig begrænsning af virkningerne af sin dom, således at denne alene vil have virkning for fremtiden.
69. Dette forslag bør efter min opfattelse ikke følges. Som bemærket i andre forslag til afgørelse af nyere dato (43) er den generelle regel, at den fortolkning, som [Domstolen] foretager af en EU-retlig regel under udøvelse af sin kompetence i henhold til artikel 267 TEUF, i nødvendigt omfang belyser og præciserer betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde være forstået og anvendt fra sin ikrafttræden. Det følger af det ovenstående, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes af domstolene endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen, såfremt betingelserne for at anlægge sag om anvendelsen af den nævnte regel i øvrigt er opfyldt.
70. Efter min opfattelse er der i denne sag ikke grundlag for at gøre en undtagelse til denne regel, eftersom:
a) Den forelæggende ret ikke har rejst noget spørgsmål om den tidsmæssige rækkevidde af Domstolens dom (strengt taget har den heller ikke rejst spørgsmål om dommens umiddelbare konsekvenser for den europæiske arrestordre), idet dens tvivl er begrænset til de spørgsmål, som allerede er behandlet.
b) Det tilkommer domstolene i hver enkelt medlemsstat fra sag til sag at vurdere, om de europæiske arrestordrer, der er under behandling, opfylder de kriterier, som Domstolen har fastsat i sin praksis, hvilket ligeledes kan påvirke aktuelle situationer, ikke mindst når der er tale om frihedsberøvelse af personer, som endnu tilbageholdes og afventer deres overdragelse. Afgørelsen af hver sag afhænger af forskellige forhold, som på dette tidspunkt er vanskelige af forudse, bl.a. til eksempel et tilfælde af en eventuel efterfølgende afhjælpning af den »mangel«, som den oprindelige europæiske arrestordre er behæftet med.
c) Det endelig med hensyn til de overdragelser, som allerede er gennemført (og som Kommissionen synes hovedsagligt at være optaget af), netop er de nationale retter, der skal vurdere den virkning, som Domstolens dom vil have på disse, hvorved de ikke kan se bort fra de krav, som er forbundet med princippet om materiel retskraft.
VI – Forslag til afgørelse
71. På baggrund af ovennævnte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de rejste spørgsmål fra Rechtbank Amsterdam (retten i første instans i Amsterdam, Nederlandene) således:
»1) Udtrykkene »retsafgørelse« og »judiciel myndighed«, som fremgår af henholdsvis artikel 1, stk. 1, og artikel 6, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne, som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009, er selvstændige EU-retlige begreber, som skal fortolkes ensartet i hele Den Europæiske Union.
2) En politimyndighed med tilsvarende beføjelser som dem, der er tillagt den svenske rigspolitistyrelse, opfylder ikke kravene til at blive kvalificeret som »judiciel myndighed« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/584/RIA, og den europæiske arrestordre, som myndigheden udstedte i den foreliggende sag, har følgelig ikke karakter af en »retsafgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 1.«