CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 19 octombrie 2016(1)
Cauza C‑452/16 PPU
Openbaar Ministerie
împotriva
Krzysztof Marek Poltorak
[cerere de decizie preliminară formulată de Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam, Țările de Jos)]
„Cooperare polițienească și judiciară în materie penală – Decizia‑cadru 2002/584/JAI – Mandat european de arestare – Noțiunile «autoritate judiciară» și «decizie judiciară»”
1. În cadrul sistemului instituit prin Decizia‑cadru 2002/584/JAI(2), care a înlocuit mecanismul de extrădare tradițional, autoritățile judiciare ale statelor membre dețin rolul principal. Mai precis, Decizia‑cadru privește atât autoritatea judiciară emitentă a mandatului european de arestare(3), cât și pe cea de executare din statul destinatar, care trebuie să îl pună în aplicare în mod corespunzător.
2. Până în prezent, Curtea nu a mai fost sesizată cu privire la interpretarea noțiunilor „autoritate judiciară” (prevăzută la articolul 6 din decizia‑cadru) și „decizie judiciară” (articolul 1 din același text normativ). Prin prezenta trimitere preliminară, Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam, Țările de Jos) adresează Curții patru întrebări preliminare prin care, pe scurt, îi solicită să stabilească sensul expresiilor respective pentru ca acesta să încuviințeze executarea sau, după caz, să respingă un MEA emis de o autoritate polițienească suedeză în vederea executării unei hotărâri definitive.
3. În paralel cu prezenta cauză, aceeași instanță a quo a adresat alte întrebări preliminare cu privire la noțiunea „decizie judiciară”, menționată în cuprinsul uneia dintre condițiile impuse la articolul 8 din decizia‑cadru, care însă nu se referă la MEA, ci la mandatul național de arestare care trebuie să îl preceadă. Prezentăm tot astăzi concluziile aferente celeilalte cauze(4).
I – Cadrul normativ
A – Dreptul Uniunii
1. Tratatul privind Uniunea Europeană
4. Conform articolului 6:
„(1) Uniunea recunoaște drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale [denumită în continuare «carta»], care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor.
Dispozițiile cuprinse în [c]artă nu extind în niciun fel competențele Uniunii astfel cum sunt definite în tratate.
Drepturile, libertățile și principiile prevăzute în [c]artă se interpretează în conformitate cu dispozițiile generale din titlul VII al [c]artei privind interpretarea și punerea sa în aplicare și cu luarea în considerare în mod corespunzător a explicațiilor menționate în [c]artă, care prevăd izvoarele acestor dispoziții.
(2) Uniunea aderă la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale [semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, denumită în continuare «CEDO»]. Competențele Uniunii, astfel cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare.
(3) Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin [CEDO] și astfel cum rezultă din tradițiile constituționale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii.”
2. Carta
5. Conform articolului 47, intitulat „Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil”:
„Orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite de prezentul articol.
Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public și într‑un termen rezonabil, în fața unei instanțe judecătorești independente și imparțiale, constituită în prealabil prin lege. Orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată și reprezentată.
[…]”
3. Decizia‑cadru
6. În considerentul (5) se arată:
„Obiectivul stabilit pentru Uniune, și anume de a deveni un spațiu de libertate, securitate și justiție, duce la eliminarea extrădării între statele membre și la înlocuirea acesteia cu un sistem de predare între autoritățile judiciare. […]”
7. Conform considerentului 6:
„Mandatul de arestare european prevăzut în prezenta decizie‑cadru constituie prima concretizare, în domeniul dreptului penal, a principiului recunoașterii reciproce pe care Consiliul European l‑a calificat drept «piatra de temelie» a cooperării judiciare.”
8. În plus, în considerentul (10) se arată:
„Mecanismul mandatului european de arestare se bazează pe un grad ridicat de încredere între statele membre. Punerea în aplicare a acestuia nu poate fi suspendată decât în caz de încălcare gravă și persistentă de către unul din statele membre a principiilor enunțate la articolul 6 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, constatată de Consiliu, în aplicarea articolului 7 alineatul (1) din tratatul menționat anterior și cu consecințele prevăzute la alineatul (2) din același articol.”
9. Conform articolului 1, intitulat „Definiția mandatului european de arestare și obligația de executare a acestuia”:
„(1) Mandatul european de arestare este o decizie judiciară emisă de un stat membru în vederea arestării și a predării de către un alt stat membru a unei persoane căutate, pentru efectuarea urmăririi penale sau în scopul executării unei pedepse sau a unei măsuri de siguranță privative de libertate.
(2) Statele membre execută orice mandat european de arestare, pe baza principiului recunoașterii reciproce și în conformitate cu dispozițiile prezentei decizii‑cadru.
(3) Prezenta decizie‑cadru nu poate avea ca efect modificarea obligației de respectare a drepturilor fundamentale și a principiilor juridice fundamentale, astfel cum sunt acestea consacrate de articolul 6 din Tratatul privind Uniunea Europeană.”
10. Articolul 6, intitulat „Stabilirea autorităților judiciare competente”, prevede:
„(1) Autoritatea judiciară emitentă este autoritatea judiciară a statului membru emitent care este competentă să emită un mandat european de arestare, în conformitate cu dreptul acestui stat.
(2) Autoritatea judiciară de executare este autoritatea judiciară a statului membru de executare care este competentă să execute mandatul european de arestare, în conformitate cu dreptul acestui stat.
(3) Fiecare stat membru informează Secretariatul General al Consiliului despre autoritatea judiciară competentă, în conformitate cu dreptul intern.”
11. Potrivit articolului 7, privind autoritatea centrală:
„(1) Fiecare stat membru poate desemna o autoritate centrală sau, atunci când sistemul juridic al acestuia prevede astfel, mai multe autorități centrale, pentru a asista autoritățile judiciare competente.
(2) Un stat membru poate, în cazul în care se dovedește necesar din motive de organizare a sistemului său judiciar, să încredințeze autorității sau autorităților sale centrale transmiterea și primirea administrative a mandatelor europene de arestare, precum și a oricărei alte corespondențe oficiale în legătură cu acestea.
[…]”
12. În ceea ce privește raporturile cu alte instrumente legale, articolul 31 alineatul (1) litera (a) prevede:
„(1) Fără a aduce atingere aplicării acestora în relațiile dintre statele membre și statele terțe, prezenta decizie‑cadru înlocuiește, de la 1 ianuarie 2004, dispozițiile corespunzătoare ale următoarelor convenții aplicabile în materie de extrădare, în relațiile dintre statele membre:
(a) Convenția europeană privind extrădarea din 13 decembrie 1957, Protocolul adițional al acesteia din 15 octombrie 1975, al doilea Protocol adițional al acesteia din 17 martie 1978 și Convenția europeană pentru reprimarea terorismului din 27 ianuarie 1977, în partea referitoare la extrădare;
[…]”
B – Dreptul suedez
13. La 29 mai 2009, Suedia a transmis(5) Secretariatului General al Consiliului Uniunii Europene, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din decizia‑cadru, informații actualizate cu privire la autoritățile judiciare competente conform dreptului său național, în cuprinsul cărora arăta că:
„[Cu privire la] articolul 6 alineatul (3)
În Suedia, autoritățile competente pentru emiterea și executarea unui mandat european de arestare sunt următoarele:
Autoritatea judiciară emitentă
[…]
Mandatul european de arestare pentru executarea unei pedepse sau a unei măsuri de siguranță privative de libertate este emis de Direcția Generală a Poliției Naționale (Rikspolisstyrelsen) […].”
14. Conform ordonanței de trimitere, și astfel cum a confirmat guvernul suedez în observațiile scrise și în cadrul ședinței, executarea hotărârilor definitive, precum și adoptarea ulterioară a deciziilor în acest scop în Suedia revin în sarcina unor autorități diferite de cele judiciare și în special de instanțele care au pronunțat aceste hotărâri(6).
15. De asemenea, în răspunsul formulat cu privire la informațiile solicitate de Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam), autoritatea polițienească suedeză (Swedish Police Authority) a comunicat instanței, prin scrisoarea din 1 august 2016, că această autoritate:
a) este competentă să emită un MEA care are ca obiect executarea unei pedepse privative de libertate;
b) emite MEA numai la cererea Institutului Suedez al Penitenciarelor și pentru Reintegrare Socială („Institutul penitenciarelor”), în raport cu care este însă independentă;
c) a delegat atribuții unuia sau mai multor membri ai poliției din cadrul Departamentului de Cooperare Polițienească Internațională;
d) exercită aceste atribuții fără să fie în subordinea instanțelor sau supusă controlului acestora, al Ministerului Justiției sau al instanței care a pronunțat hotărârea de condamnare.
II – Litigiul principal și întrebările preliminare
16. La 23 mai 2016, procurorul de pe lângă Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam) a solicitat acestei instanțe să încuviințeze executarea unui MEA emis la 30 iunie 2014 de Direcția Generală a Poliției Naționale suedeze(7) în vederea arestării și a predării domnului K. M. Poltorak, care este închis în centrul de detenție din Alphen aan de Rijn (Țările de Jos).
17. MEA se întemeiază pe hotărârea definitivă pronunțată de o instanță din Göteborg (Suedia) la 21 decembrie 2012 (referința B 9380/12), prin care domnul Poltorak a fost condamnat la o pedeapsă privativă de libertate de un an și trei luni, în calitate de autor al unei infracțiuni care a avut ca rezultat vătămări corporale grave(8).
18. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă MEA a fost emis de o „autoritate judiciară” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru și, prin urmare, dacă reprezintă o „decizie judiciară” în sensul articolului 1 alineatul (1) din aceeași decizie‑cadru. Instanța de trimitere adaugă că această problemă rezultă în primul rând din considerațiile formulate de Curte în Hotărârea din 1 iunie 2016, Bob‑Dogi(9).
19. În acest context, Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam) a decis să suspende procedura și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Expresia «autoritate judiciară», prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI, și expresia «decizie judiciară», prevăzută la articolul 1 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI, sunt noțiuni autonome ale dreptului Uniunii?
2) Dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ: în baza căror criterii se poate determina dacă o autoritate a statului membru emitent este o «autoritate judiciară» de această natură și dacă [MEA] emis de aceasta este, în consecință, o «decizie judiciară» de această natură?
3) Dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ: Direcția Generală a Poliției Naționale suedeze se încadrează în noțiunea «autoritate judiciară», prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI, iar [MEA] emis de această autoritate este, în consecință, o «decizie judiciară», astfel cum este prevăzută aceasta la articolul 1 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI?
4) Dacă răspunsul la prima întrebare este negativ: desemnarea unei autorități naționale polițienești precum Direcția Generală a Poliției Naționale drept autoritate judiciară emitentă este conformă cu dreptul Uniunii?”
20. Conform analizei instanței a quo, prezentată la punctele 4.2-4.6 din ordonanța de trimitere:
– expresia „autoritate judiciară”, prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, poate fi interpretată în sensul că lasă dreptului statului membru emitent definirea acestei noțiuni sau în sensul că nu lasă acestei ordini juridice decât stabilirea autorității competente(10). În primul caz, „autoritate judiciară” nu ar reprezenta o noțiune a dreptului Uniunii și nu ar necesita, prin urmare, o interpretare autonomă și uniformă. În cel de al doilea caz, aceasta ar fi o noțiune autonomă a dreptului Uniunii, care nu beneficiază însă de o interpretare clară(11) și nici de hotărâri anterioare ale Curții care să îi confere calitatea de „acte éclairé”(12);
– din context, și în special din Convenția europeană privind extrădarea („CEE”), precum și din precedentele legislative, cu precădere din Propunerea de decizie‑cadru(13), nu reiese în mod clar dacă alte autorități în afară de cele judiciare pot fi competente să emită MEA în sensul articolului 6 alineatul (1), în pofida tendinței observate în reglementările dezvoltate ulterior adoptării Convenției europene privind extrădarea de a înlocui relațiile dintre statele membre cu relații între autoritățile judiciare;
– obiectivul deciziei‑cadru de a introduce un sistem simplificat de predare a persoanelor, bazat pe principiul recunoașterii reciproce și care să se desfășoare sub control judiciar(14), implică o protecție pe două niveluri a drepturilor în materie de procedură și a drepturilor fundamentale(15), cu alte cuvinte, în statul membru emitent și în cel de executare, astfel încât lipsa unei astfel de protecții în cadrul unuia dintre cele două niveluri ar putea să contravină principiilor recunoașterii și încrederii reciproce.
III – Procedura în fața Curții
21. Trimiterea preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 16 august 2016, solicitându‑se soluționarea acesteia prin aplicarea procedurii preliminare de urgență (articolul 267 al patrulea paragraf TFUE). Instanța de trimitere își întemeia cererea pe faptul că domnul Poltorak era privat de libertate și că menținerea sa în această situație depindea de soluționarea fondului cauzei.
22. În reuniunea administrativă din 1 septembrie 2016, Curtea a hotărât judecarea prezentei cauze potrivit procedurii preliminare de urgență.
23. Au formulat observații scrise apărătorul domnului Poltorak, guvernele neerlandez și suedez, precum și Comisia Europeană.
24. La 5 octombrie 2016 s‑a desfășurat o ședință în comun cu cauza C‑477/16 PPU (Kovalkovas), în cadrul căreia s‑a solicitat părților interesate – concret, guvernului suedez –, în conformitate cu articolul 23 din Statutul Curții, să răspundă la întrebările adresate.
25. În cadrul acestei ședințe au prezentat observații avocatul domnului Poltorak, reprezentanții guvernelor Țărilor de Jos, Germaniei, Greciei, Finlandei și Suediei, precum și cei ai Comisiei.
IV – Analiză
A – Cu privire la prima întrebare preliminară
26. Instanța neerlandeză solicită să se stabilească dacă expresiile „autoritate judiciară”, în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, și „decizie judiciară”, în sensul articolului 1 alineatul (1) din același text normativ, trebuie interpretate ca noțiuni autonome ale dreptului Uniunii.
27. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, atât din cerințele aplicării uniforme a dreptului Uniunii, cât și din cele ale principiului egalității rezultă că termenii unei dispoziții a dreptului Uniunii care nu face nicio trimitere expresă la dreptul statelor membre pentru a stabili sensul și domeniul său de aplicare trebuie în mod normal să primească în întreaga Uniune Europeană o interpretare autonomă și uniformă. Această jurisprudență a fost aplicată în mod specific în ceea ce privește anumite dispoziții din decizia‑cadru(16), precum și noțiunea „instanță judecătorească cu competență specială în materie penală”, prevăzută la articolul 1 litera (a) punctul (iii) din Decizia‑cadru 2005/214/JAI din 24 februarie 2005 privind aplicarea principiului recunoașterii reciproce a sancțiunilor financiare(17).
28. Or, niciunul dintre cele două articole menționate din decizia‑cadru nu face trimitere la dreptul statelor membre în vederea stabilirii sensului și a domeniului lor de aplicare. Desigur, articolul 6 alineatul (1) se referă la autoritatea judiciară „care este competentă […] în conformitate cu dreptul [statului membru]”. Cu toate acestea, prezenta trimitere preliminară nu vizează definiția „autorității judiciare”, ci doar atribuirea competenței pentru emiterea MEA uneia sau mai multor instanțe naționale, în conformitate cu dreptul național.
29. Prin urmare, trebuie să se constate că expresiile „autoritate judiciară” și „decizie judiciară”, prevăzute la articolul 6 alineatul (1) și, respectiv, la articolul 1 alineatul (1) din decizia‑cadru, sunt noțiuni autonome ale dreptului Uniunii, care trebuie interpretate în mod autonom și uniform pe teritoriul acesteia, ținând seama în același timp de termenii acestei dispoziții, de contextul său, precum și de obiectivele reglementării din care fac parte(18).
30. Această afirmație comportă însă anumite nuanțări: având în vedere contextul procedural în care se înscriu cele două expresii, cu ocazia interpretării lor trebuie să se țină seama de libertatea statelor membre de a stabili cadrul de reglementare în ceea ce privește atât desemnarea instanțelor competente, cât și stabilirea modalităților procedurale aplicabile acțiunilor în justiție destinate să asigure protecția drepturilor conferite cetățenilor de dreptul Uniunii(19).
31. Având în vedere răspunsul afirmativ la prima întrebare preliminară, cea de a patra întrebare, adresată numai în cazul în care răspunsul respectiv este negativ, rămâne fără obiect.
B – Cu privire la cea de a doua și la cea de a treia întrebare preliminară
32. Prin intermediul celei de a doua și a celei de a treia întrebări, Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam) solicită, în definitiv, să se stabilească dacă un organ precum DGPN suedeză întrunește condițiile necesare pentru a fi calificat drept „autoritate judiciară” în sensul articolului 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, astfel încât MEA pe care l‑a emis în prezenta cauză să aibă calitatea de „decizie judiciară” în sensul articolului 1 alineatul (1) din același act normativ.
33. După cum am subliniat deja, spre deosebire de trimiterea preliminară în cauza C‑453/16 PPU, întrebările preliminare adresate de instanța a quo în prezenta cauză nu se referă la autoritatea competentă pentru emiterea mandatului național prealabil, ci la cea competentă pentru emiterea MEA în conformitate cu decizia‑cadru.
34. Cu titlu preliminar, dorim să atragem atenția că modificarea pe care o propunem în ceea ce privește cea de a doua și cea de a treia întrebare preliminară rezultă din convingerea noastră că există o legătură strânsă între natura unei decizii judiciare și calitatea autorității judiciare de la care emană. Prin urmare, în realitate, noțiunea care trebuie cu adevărat clarificată în prezenta cauză este „autoritate judiciară”.
35. Este logic să se considere că, în cazul în care DGPN suedeză nu ar putea fi inclusă printre entitățile și organele care prezintă specificitățile unor autorități judiciare, MEA emis de aceasta ar fi lipsit de caracteristica determinantă și nici nu ar întruni prima condiție a unei decizii de natură „judiciară”, și anume să emane de la unul dintre organele din cadrul administrației justiției.
36. Având în vedere lipsa definiției(20) „autorității judiciare” în textul deciziei‑cadru, trebuie să se țină seama, conform criteriilor hermeneutice uzuale ale Curții, de sensul literal al textului, de contextul său, precum și de obiectivele sale.
37. Pentru a nu se crea confuzii, considerăm că se impune totuși să subliniem încă de la început că, în opinia noastră, nu există temei juridic pentru a trata în mod diferit MEA care pun în aplicare o hotărâre și cele care pun în aplicare alte măsuri penale, anterioare pronunțării hotărârii (precum mandatele de arestare și altele similare). Toate acestea vizează predarea de către un stat membru a persoanelor căutate într‑un alt stat membru, astfel încât este irelevant pentru interpretarea noțiunilor de autoritate judiciară emitentă și, respectiv, de autoritate judiciară care primește MEA faptul că scopul căutării este de a pune la dispoziția instanței naționale o persoană condamnată prin hotărâre sau o persoană care face obiectul procedurii penale și care nu a fost încă judecată.
38. Această mențiune este esențială, deoarece, în cazul în care nu se ține seama de ea, s‑ar putea considera că, în ceea ce privește MEA pentru executarea unei hotărâri de condamnare, intervenția „autorității judiciare” a încetat la momentul pronunțării hotărârii respective și, prin urmare, nu ar mai avea niciun cuvânt de spus referitor la executarea acesteia. În opinia noastră, acest lucru nu este valabil, iar în cadrul unui sistem de predare caracterizat prin natura judiciară și prin recunoașterea reciprocă ulterioară a deciziilor judiciare, MEA emis după pronunțarea hotărârii implică de asemenea adoptarea prealabilă a anumitor decizii, care nu pot fi altfel decât judiciare, întrucât vizează privarea provizorie sau permanentă de libertate și analiza proporționalității în vederea executării acestuia(21).
39. În ceea ce privește interpretarea articolului 6 și, în primul rând, accepțiunea uzuală a noțiunilor „autoritate” și „judiciar”, trebuie subliniat că prima dintre acestea face trimitere la o entitate care exercită mandatul încredințat într‑un anumit domeniu al vieții publice, ca urmare a faptului că i s‑au conferit competențe și atribuții și că are legitimitate în acest sens. Adjectivul „judiciar” conferă substantivului pe care îl însoțește conotația că autoritatea respectivă trebuie să aparțină administrației justiției(22), în contrast, conform separației clasice a puterilor, cu puterea legislativă și cu cea executivă.
40. Astfel, versiunile lingvistice ale deciziei‑cadru supuse analizei fac referire în mod invariabil la justiție: „autorité judiciaire”, în limba franceză; „judicial authority”, în limba engleză; „Justizbehörde”, în limba germană; „autorità giudiziaria”, în limba italiană; „autoridade judiciária”, în limba portugheză; „rättsliga myndighet”, în limba suedeză și „tiesu iestāde”, în limba letonă.
41. Prin urmare, în acest stadiu reiese deja un prim indiciu că autoritatea la care se referă în special articolul 6 din decizia‑cadru trebuie să facă parte din administrarea justiției. Iar acest prim indiciu este confirmat, astfel cum arată în mod corect Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam), de precedentele legislative. Atât în cuprinsul Convenției europene privind extrădarea, cât și în propunerea de decizie‑cadru(23) se opta pentru utilizarea noțiunilor „autoritate competentă” și, respectiv, „autoritate judiciară” în sensul includerii instanțelor și a Ministerului Public, dar cu excluderea în mod expres a autorităților polițienești(24).
42. Această considerație este confirmată, în al doilea rând, de contextul articolului 6. Împreună cu articolul 7, care vizează „recursul la autoritatea centrală”, după cum este intitulat, acestea definesc arhitectura instituțională a procedurii simplificate instituite de decizia‑cadru. Iar acest sistem funcționează conform unei scheme de bază la care vom face referire în continuare.
43. În principiu, astfel cum rezultă din considerentul (5), extrădarea între statele membre este înlocuită cu un sistem de predare între autoritățile judiciare, bazat pe principiul recunoașterii reciproce(25). Pilonul unei asemenea recunoașteri este tocmai dialogul inter pares instituit de articolul 6, și anume între autoritatea judiciară emitentă a MEA și cea de executare sau destinatară, care trebuie să îi dea curs. Această configurație a relațiilor dintre statele membre, prin intermediul autorităților judiciare aferente, generează încrederea reciprocă cu privire la faptul că ordinile lor juridice naționale sunt în măsură să furnizeze o protecție echivalentă și efectivă a drepturilor fundamentale recunoscute la nivelul Uniunii, în special în cartă(26).
44. Singura derogare de la funcționarea acestui sistem acceptată de legiuitor este prevăzută la articolul 7 din decizia‑cadru, care permite, în mod excepțional, intervenția autorităților din afara domeniului „judiciar”. De această dată însă, textul acestei dispoziții nu lasă loc de îndoieli: termenii utilizați pentru a descrie caracterul subordonat al activităților acestor „autorități centrale” au fost aleși cu atenție pentru a defini funcțiile pe care le exercită în dialogul dintre autoritățile judiciare.
45. Așadar, conform articolului 7 alineatul (1) din decizia‑cadru, statelor membre li se acordă competența de a desemna astfel de autorități centrale pentru „a asista” autoritățile judiciare competente. Prin urmare, rezultă în mod clar rolul acestora de simpli colaboratori, în niciun caz de decidenți sau de coordonatori, activitate instrumentală confirmată de termenii utilizați la alineatul (2) al aceluiași articol: sarcinile pe care și le poate asuma autoritatea centrală desemnată sunt „transmiterea” și „primirea” pe cale administrativă a MEA, precum și a „oricărei alte corespondențe oficiale în legătură cu acestea”.
46. Comparând aceste sarcini cu cele atribuite autorităților judiciare [cea emitentă este „competentă să emită un mandat” și cea de executare este „competentă să execute mandatul”, în sensul articolului 6 alineatele (1) și (2)], rezultă că autoritățile centrale sunt însărcinate cu activități pur administrative, neavând nicio competență pentru a oferi impulsul procedural necesar, cu alte cuvinte, pentru a iniția mecanismul de emitere a unui MEA.
47. În consecință, cu toate că legiuitorul a prevăzut includerea unui tip special de organ administrativ în dialogul dintre autoritățile judiciare urmărit prin decizia‑cadru, intervenția sa este foarte limitată: a) pe de o parte, singura autoritate care poate acționa este cea expres desemnată de statul membru (notificată de acesta Secretariatul General al Consiliului), iar nu alta; b) pe de altă parte, funcțiile pe care le poate exercita sunt cele de asistență administrativă a adevăratelor organe de decizie, respectiv a autorităților judiciare care trebuie să ia decizia de a emite sau de a executa MEA.
48. Această interpretare reiese de asemenea din expunerea de motive a propunerii de decizie‑cadru(27). În explicațiile pe articole se arată, în ceea ce privește actualul articol 7, că „este inspirat din dispozițiile Convenției Uniunii Europene din 1996 privind extrădarea și din cele ale Convenției Uniunii Europene din 2000 privind asistența judiciară reciprocă în materie penală […], fiind vorba despre o dispoziție practică al cărei scop este de a facilita transmiterea informațiilor între statele membre […]” și că „[…] rolul acestor autorități centrale trebuie să fie de a facilita transmiterea și executarea [MEA] între statele membre, [care] trebuie în special să asigure traducerea, precum și asistența administrativă pentru executarea mandatelor”(28).
49. Arhitectura instituțională a MEA astfel configurată este, în al treilea rând, cea care respectă în cea mai mare măsură obiectivul de a introduce un nou sistem simplificat și mai eficient de predare a persoanelor condamnate sau bănuite că au încălcat legea penală, astfel încât să faciliteze și să accelereze cooperarea judiciară în scopul de a contribui la realizarea obiectivului încredințat Uniunii de a deveni un spațiu de libertate, securitate și justiție întemeiat pe gradul ridicat de încredere care trebuie să existe între statele membre(29).
50. Dialogul dintre autoritățile judiciare, care au în comun, în esență, caracteristica constituțională că aparțin sistemului judiciar din statele membre respective, precum și angajamentul lor de a asigura respectarea drepturilor și a libertăților fundamentale la care face referire articolul 6 TUE, reprezintă elementul‑cheie al acestei încrederi reciproce. Absența unor interferențe din partea altor autorități nejudiciare, al căror rol, după caz, poate fi numai de simpli asistenți în limitele stabilite de articolul 7 din decizia‑cadru, este inerentă acestui dialog.
51. Pe de altă parte, astfel cum Curtea a constatat deja, întreaga procedură de predare între statele membre prevăzută de decizia‑cadru se desfășoară sub control judiciar(30).
52. Există și un argument suplimentar care confirmă limitarea cooperării penale în ceea ce privește MEA la organele judiciare: temeiul juridic material al deciziei‑cadru, articolul 31 alineatul (1) literele (a) și (b) TUE. În versiunea tratatului respectiv, în vigoare în anul 2002(31), se discuta încă despre facilitarea și accelerarea cooperării „dintre ministere și autoritățile judiciare sau echivalente”. Cu toate acestea, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, această dispoziție a fost transferată în TFUE, dând naștere articolului 82, care, la alineatul (1), introduce principiul recunoașterii reciproce a hotărârilor și a deciziilor în materie penală, iar la litera (d) preia conținutul fostului articol 31 alineatul (1) litera (a) TUE, însă cu o schimbare semnificativă constând în eliminarea referirii explicite la ministere(32). Trebuie să se țină seama de această modificare cu ocazia interpretării deciziei‑cadru în conformitate cu noul spirit, care limitează într‑o măsură și mai mare la sistemul judiciar această formă de cooperare în materie penală(33). În această privință, se impune să facem referire la jurisprudența constantă a Curții potrivit căreia un text de drept derivat al Uniunii trebuie să fie interpretat în măsura posibilului în sensul conformității sale cu dispozițiile tratatelor(34).
53. În contextul cooperării polițienești și judiciare în materie penală, Curtea a statuat că Tratatul de la Lisabona a modificat în mod substanțial cadrul instituțional și că articolul 9 din Protocolul nr. 36 privind dispozițiile tranzitorii trebuie înțeles în sensul că vizează îndeosebi să asigure că actele adoptate în cadrul acestei cooperări vor putea continua să fie aplicate în mod eficace în pofida modificării cadrului instituțional al cooperării menționate(35).
54. Această constatare, efectuată în cadrul unei acțiuni în anulare, nu contravine, ci, dimpotrivă, susține o exegeză evolutivă a deciziei‑cadru care, deși a fost adoptată pe un temei juridic anterior, o pune în acord cu textul și cu obiectivele noului temei, cu alte cuvinte, asigură într‑o măsură mai mare conformitatea cu modificarea efectuată de legiuitor în ceea ce privește cooperarea judiciară în materie penală. Dacă actul normativ ar continua să fie interpretat numai în conformitate cu spiritul temeiului juridic anterior, ar exista riscul ca sistemul juridic să devină imuabil, contrar TFUE și intenției explicite ulterioare a legiuitorului.
55. Având în vedere considerațiile anterioare, atunci când, ca în prezenta cauză, autoritatea emitentă a MEA face parte din „organele de poliție”, fără ca decizia ei să fie confirmată de o instanță, este firesc să se pună întrebarea dacă un organ de poliție poate avea calitatea de „autoritate judiciară” în sensul deciziei‑cadru. Deși este adevărat că poliția face parte din forța coercitivă a statului, aflându‑se, în mod normal, sub comanda deținătorilor puterii executive, totuși aceasta asistă deseori și autoritățile judiciare în cercetarea infracțiunilor, iar uneori în executarea deciziilor judiciare, însă acest element de cooperare sau de asistență nu o transformă într‑o autoritate judiciară.
56. Din informațiile furnizate de autoritatea polițienească suedeză(36) ca răspuns la întrebările instanței de trimitere reies următoarele caracteristici ale autorității responsabile cu emiterea MEA: a) poliția este o autoritate represivă cu o marjă largă de acțiune; b) autoritatea respectivă nu primește instrucțiuni cu privire la MEA de la Ministerul Justiției; c) nu are nicio legătură, directă sau indirectă, cu instanța care a condamnat persoana căutată; d) acționează, în domeniul MEA, la cererea serviciilor penitenciare, dar nu primește instrucțiuni de la acestea, și dispune de marjă de apreciere în ceea ce privește emiterea mandatelor; e) a delegat în sarcina IPO(37), o subdiviziune administrativă alcătuită din juriști, dintre care doar trei sunt autorizați să semneze MEA suedeze, competența de a emite un MEA în vederea executării unei hotărâri definitive de condamnare la o pedeapsă privativă de libertate.
57. Dintre toate aceste caracteristici distinctive, cea referitoare la desemnarea autorității emitente a MEA, în conformitate cu legislația suedeză care a transpus decizia‑cadru în ordinea internă, este tocmai aceea în privința căreia există cea mai mare preocupare, având în vedere comunicarea guvernului suedez transmisă Consiliului în anul 2009 în aplicarea articolului 6 alineatul (3) din decizia‑cadru(38).
58. Astfel, este cert că Consiliul a recomandat Suediei(39) să adopte măsurile corespunzătoare pentru a asigura că, în cazurile de executare a pedepselor, MEA sunt emise de o autoritate judiciară sau sub supravegherea unei autorități judiciare, în conformitate cu decizia‑cadru.
59. Răspunsul negativ al guvernului suedez la această recomandare este clar în ceea ce privește modalitatea de punere în aplicare a sistemului MEA în ordinea sa internă. Pe scurt(40), guvernul respectiv consideră că este corect ca executarea unei hotărâri penale, în temeiul căreia se solicită predarea persoanei condamnate dintr‑un alt stat membru, să nu necesite emiterea MEA de către o autoritate judiciară stricto sensu. Acesta susține, dimpotrivă, că, întrucât sistemul național de executare a hotărârilor pronunțate de instanțe conferă competența respectivă altor autorități, nu neapărat judiciare, nu este contrar deciziei‑cadru ca aceste autorități – care, astfel cum recunoaște, nu au caracter judiciar – să hotărască de asemenea cu privire la emiterea MEA.
60. Or, având în vedere considerațiile prezentate anterior, apreciem că sistemul instituțional preconizat de guvernul suedez nu respectă decizia‑cadru. Sistemul respectiv ar putea fi eventual conform cu aceasta numai în cazul în care autoritatea polițienească de la care emană MEA pentru executarea unei hotărâri ar îndeplini următoarele condiții, pe care le considerăm indispensabile pentru a menține nivelul garanțiilor judiciare pe care se întemeiază sistemul MEA: a) ar trebui să acționeze sub mandatul și sub supravegherea unei autorități judiciare în sensul articolului 6 din decizia‑cadru; b) nu ar putea avea libertate de decizie sau de apreciere cu privire la emiterea MEA, fiind obligată să respecte mandatul primit de la autoritatea judiciară. În plus, în cazul în care există îndoieli privind mandatul, autoritatea judiciară ar trebui să sesizeze Curtea cu titlu preliminar cu privire la interpretarea deciziei‑cadru.
61. După cum reiese din dosarul cauzei și din observațiile guvernului suedez, DGPN suedeză nu îndeplinește aceste condiții. Integrarea sa organică o situează în afara administrării justiției și, având în vedere că acționează independent de instanțe și de Ministerul Public, lipsește controlul obligatoriu al unei autorități judiciare în privința deciziilor de emitere a MEA, în raport cu care DGPN dispune de o putere discreționară.
62. Această concluzie nu este afectată de independența autorității polițienești în raport cu Ministerul Justiției și cu Institutul penitenciarelor, de la care nu primește instrucțiuni. În opinia noastră, această caracteristică este irelevantă pentru calificarea autorității polițienești drept „autoritate judiciară”. În ceea ce privește marja de apreciere de care dispune pentru emiterea unui MEA, relevant este faptul că autoritatea polițienească nu trebuie să solicite instanței care a condamnat persoana căutată să se pronunțe și nici să răspundă în fața acesteia. Această informație consolidează autonomia sa față de instanța care a pronunțat hotărârea și în același timp evidențiază lipsa controlului judiciar, contrar jurisprudenței potrivit căreia orice procedură de predare între statele membre prevăzută de decizia‑cadru trebuie să se desfășoare sub control judiciar(41).
63. În sfârșit, autonomia statelor membre le conferă marja de libertate necesară pentru a stabili în ordinile lor interne autoritățile cărora le atribuie competențe procedurale (în prezenta cauză, cele privind emiterea MEA). Potrivit jurisprudenței constante a Curții, în lipsa unor reglementări comunitare în domeniu, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru sarcina de a desemna instanțele competente și de a reglementa procedurile aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii, cu condiția ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor similare de drept intern (principiul echivalenței) și să nu fie concepute astfel încât să facă imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(42).
64. Or, după adoptarea deciziei‑cadru, unele state membre au comunicat Secretariatului General al Consiliului, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din aceasta, lista autorităților competente să emită sau să execute MEA, în conformitate cu dreptul lor național, iar Suedia a inclus autoritatea polițienească (Direcția Generală a Poliției Naționale sau Rikspolisstyrelsen) în ceea ce privește MEA pentru executarea unei pedepse sau a unei măsuri de siguranță privative de libertate.
65. Aceste comunicări însă nu aduc atingere și nici nu condiționează, din punct de vedere strict juridic, adaptarea comportamentului fiecărui stat membru la conținutul deciziei‑cadru. Dispoziția autorizează statele membre să desemneze sau să aleagă dintre autoritățile lor judiciare pe cele care sunt competente să primească sau să emită MEA, dar nu le permite să extindă noțiunea de autoritate judiciară astfel încât să includă organe care nu beneficiază de acest statut.
66. În acest context, considerăm că cerința (în acord cu recomandarea Consiliului adresată guvernului suedez) privind adoptarea măsurilor necesare pentru ca, în cazul în care un stat membru dorește să mențină intervenția autorităților polițienești în privința MEA, să o facă prin realizarea acesteia sub mandatul și sub controlul unei autorități judiciare autentice, care să o supravegheze, nu implică o ingerință excesivă în modelul ales de statul respectiv, în temeiul autonomiei sale procedurale, pentru a controla executarea hotărârilor. O astfel de modificare nu ar submina fundamentele sistemului său național și ar facilita adaptarea acestuia la modelul cooperării judiciare stabilit în această materie de decizia‑cadru.
67. Prin urmare, considerăm că o autoritate polițienească având competențe precum cele de care dispune DGPN suedeză nu respectă noțiunea „autoritate judiciară” prevăzută la articolul 6 alineatul (1) din decizia‑cadru, astfel încât un MEA emis de această autoritate nu poate fi calificat drept „decizie judiciară” în sensul articolului 1 alineatul (1) din decizia‑cadru.
V – Cu privire la limitarea în timp a efectelor hotărârii Curții
68. Unele dintre guvernele care au participat la ședință, precum și Comisia au propus Curții ca, în cazul în care în final ar statua că MEA emise de DGPN suedeză nu sunt decizii judiciare (ceea ce în mod normal ar împiedica autoritatea judiciară din statul de executare să le dea curs), să limiteze efectul în timp al hotărârii sale, astfel încât acesta să fie numai pro futuro.
69. În opinia noastră, această sugestie nu trebuie urmată. Așa cum am amintit în alte concluzii recente(43), regula generală este că „interpretarea de către Curte a unei norme de drept al Uniunii, în exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE, lămurește și precizează semnificația și domeniul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la intrarea sa în vigoare. Rezultă că norma astfel interpretată poate și trebuie să fie aplicată de instanță chiar și raporturilor juridice născute și constituite înainte de hotărârea asupra cererii de interpretare dacă sunt reunite și condițiile care permit supunerea litigiului privind aplicarea normei respective instanțelor competente”.
70. Considerăm că nu există motive suficiente pentru a face o excepție de la această regulă în prezenta cauză, deoarece:
a) instanța de trimitere nu a formulat nicio întrebare cu privire la domeniul de aplicare în timp al hotărârii Curții (strict vorbind, nu a sesizat Curtea nici măcar cu privire la consecințele sale imediate cu privire la MEA), concentrându‑și îndoielile în întrebările deja examinate;
b) instanțelor din fiecare stat membru le va reveni sarcina de a determina de la caz la caz dacă MEA în curs de executare respectă criteriile stabilite de Curte în hotărârile sale, ceea ce poate afecta de asemenea cauzele pendinte, cu atât mai mult cu cât este în joc privarea de libertate a persoanelor aflate încă în detenție în așteptarea predării. Soluționarea fiecărui caz depinde de variabile care în acest moment sunt dificil de anticipat, printre care, de exemplu, ipoteza unei posibile remedieri a posteriori a „viciului” care afectează MEA inițial;
c) în sfârșit, în ceea ce privește predările efectuate deja (a căror soartă pare să fie principala preocupare a Comisiei), tot instanțele naționale sunt cele care trebuie să analizeze efectele hotărârii Curții asupra acestora, neputând ignora în acest scop cerințele inerente principiului autorității de lucru judecat.
VI – Concluzie
71. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Rechtbank Amsterdam (Tribunalul de Primă Instanță din Amsterdam, Țările de Jos) după cum urmează:
„1) Expresiile «decizie judiciară» și «autoritate judiciară», prevăzute la articolul 1 alineatul (1) și, respectiv, la articolul 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI a Consiliului din 13 iunie 2002 privind mandatul european de arestare și procedurile de predare între statele membre, astfel cum a fost modificată prin Decizia‑cadru 2009/299/JAI a Consiliului din 26 februarie 2009, sunt noțiuni autonome ale dreptului Uniunii și trebuie interpretate în mod uniform pe întreg teritoriul Uniunii Europene.
2) O autoritate polițienească având competențe precum cele ale Direcției Generale a Poliției Naționale suedeze nu îndeplinește condițiile necesare pentru a fi calificată drept «autoritate judiciară» în sensul articolului 6 alineatul (1) din Decizia‑cadru 2002/584/JAI, iar mandatul european de arestare emis de aceasta în prezenta cauză nu are caracterul unei «decizii judiciare» în sensul articolului 1 alineatul (1) din respectiva decizie‑cadru.”