РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
12 май 2015 година(*)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи във връзка с две испански производства в областта на конкуренцията — Документи, предадени на Комисията от национален орган по конкуренция в рамките на сътрудничеството, предвидено в разпоредбите на правото на Съюза — Отказ да бъде предоставен достъп — Изключение, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Изключение, свързано със защитата на търговските интереси на трето лице — Липса на задължение на съответната институция за извършване на конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на документите, посочени в заявлението за достъп, когато въпросното разследване е окончателно приключило — Липса на необходимост от процесуално-организационно действие, с което се иска представянето на спорните документи — Невземане предвид на особеното положение на заявителя“
По дело T‑623/13
Unión de Almacenistas de Hierros de España, установен в Мадрид (Испания), за който се явяват A. Creus Carreras и A. Valiente Martin, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват J. Baquero Cruz и F. Clotuche-Duvieusart, в качеството на представители,
ответник,
подкрепяна от
Федерална република Германия, за която се явяват T. Henze, K. Petersen и M.A. Lippstreu, в качеството на представители,
встъпила страна,
с предмет искане за отмяна на решението на Комисията от 18 септември 2013 г. за отказ да се предостави на жалбоподателя достъп до определени документи, разменени между Комисията и Comisión Nacional de la Competencia (CNC, испанската национална комисия по конкуренция), относно две национални производства, образувани от последната,
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: M. E. Martins Ribeiro, председател, S. Gervasoni (докладчик) и L. Madise, съдии,
секретар: J. Palacio González, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 ноември 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1. Правна уредба на Европейския съюз в областта на достъпа до документи
1 Съгласно член 15, параграф 3 ДФЕС:
„Всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза, независимо от вида на техния носител, при спазване на принципите и условията, които следва да бъдат определени в съответствие с настоящия параграф.
[…]“.
2 Тези принципи и условия са определени в Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, глава 1, том 3, стр. 76).
3 Член 2 от Регламент № 1049/2001 гласи:
„1. Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и ограниченията, определени в настоящия регламент.
[…]
3. Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз.
[…]“.
4 Според член 4 от Регламент № 1049/2001 относно изключенията от правото на достъп:
„[…]
2. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
– търговските интереси на определено физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуалната собственост,
– съдебните процедури и правни становища,
– целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
3. Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
4. По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът се оповестява или не.
5. Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие.
6. Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват.
7. Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на лична неприкосновеност или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе“.
5 Член 6, параграф 1 от Регламент (EО) № 1049/2001 гласи:
„Заявленията за достъп до документ се формулират в писмена форма, включително и с електронни средства, на един от езиците, посочени в член 314 от [EО], и се изготвят достатъчно точно, за да могат институциите да идентифицират документа. Заявителят не е длъжен да посочва мотивите за заявлението си“.
6 По силата на член 12, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1049/2001:
„Институциите следва, доколкото е възможно, да правят документите пряко достъпни за обществото в електронен формат или чрез регистър в съответствие с правилата на въпросните институции“.
2. Правна уредба на Европейския съюз в областта на конкуренцията
7 Член 11 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 г. относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (ОВ L 1, стр. 1; Специално издание на български език, глава 8, том 1, стр. 167), предвижда:
„1. Комисията и органите по конкуренция на държавите членки прилагат общностното право на конкуренция в тясно сътрудничество.
[…]
4. В срок, не по-дълъг от 30 дни преди приемане на решение, с което се изисква прекратяване на нарушение, се приемат ангажименти или се оттегля възможността за прилагане на регламент за групово освобождаване от забрана, органите по конкуренция на държавите членки информират Комисията. За тази цел те представят на Комисията резюме на случая, решението, което се предвижда, или при липса на такова, всякакви други документи, посочващи предложената посока на действие. Тази информация може да се предостави също и на органите по конкуренция на другите държави членки. По искане на Комисията органът по конкуренция, който е предприел действия, предоставя на Комисията и други документи, с които той разполага, които са необходими за оценката на случая. Информацията, предоставена на Комисията, може да се предостави също и на органите по конкуренция на другите държави членки. Националните органи по конкуренция могат също да обменят помежду си информация, необходима за оценката на случай, по който те работят във връзка с член [101 ДФЕС] или [102 ДФЕС].
[…]“.
8 Член 27, параграф 2 от Регламент № 1/2003 гласи:
„Правото на защита на засегнатите страни се съблюдава в хода на цялото производство. На тях се предоставя правото на достъп до материалите по делото пред Комисията при условия на зачитане на законния интерес на предприятията от опазване на техните търговски тайни. Правото на достъп до преписката не може да се разширява до поверителната информация и вътрешните документи на Комисията или на органите по конкуренция на държавите членки. По-специално правото на достъп не може да се разширява до кореспонденцията между Комисията и органите по конкуренция на държавите членки или между последните, включително и до документи, изготвени по членове 11 и 14. Нищо в настоящия параграф не може да възпрепятства Комисията да оповестява и използва информация, необходима за доказване на нарушение“.
9 По силата на член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003:
„Без да се засяга обменът и използването на информацията, предвидено в членове 11, 12, 14, 15 и 27, Комисията и органите по конкуренция на държавите членки, техните длъжностни лица, служители и други лица, работещи под контрола на тези органи, както и длъжностни лица и държавни служители на други органи на държавите членки са длъжни да не разгласяват информация, придобита или обменена от тях по реда на настоящия регламент и от естеството, обхванато от задължението за опазване на служебната тайна. Това задължение се прилага също и за всички представители и експерти на държавите членки, които присъстват на заседания на консултативния комитет по член 14“.
Обстоятелства, предхождащи спора
10 На 25 февруари 2013 г. жалбоподателят, Unión de Almacenistas de Hierros de España, подава до Европейската комисия две първоначални заявления, с които иска получаване на достъп до всички документи, разменени в рамките, предвидени по член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003, между Комисията и Comisión Nacional de la Competencia (CNC, испанската национална комисия по конкуренция), относно две национални производства, образувани от последната по член 101 ДФЕС.
11 След като получава становището на CNC, Комисията отговаря на първоначалните заявления на жалбоподателя с писмо от 11 април 2013 г. Тя предоставя достъп до обратните разписки, изпратени от нейната генерална дирекция (ГД) по конкуренция на CNC. Тя посочва също така, че нейната ГД не е предала никакъв отговор след съобщаването от CNC на информацията, спомената в член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003. Накрая, тя отказва достъп до останалите поискани документи, от една страна, проектите на решения на CNC относно двете разглеждани национални производства и от друга страна, резюметата на английски език на тези две дела, образувани от CNC.
12 С писмо от 25 април 2013 г. жалбоподателят подава потвърждение на заявлението съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. В същото писмо той подава и ново първоначално заявление за получаване на достъп до регистъра и до резюметата на евентуалните разговори между Комисията и CNC относно двете национални производства, образувани от последната.
13 С писмо от 18 септември 2013 г. Комисията изрично отхвърля потвърждението на заявлението, подадено с писмото от 25 април 2013 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
14 В обжалваното решение Комисията се позовава на три мотива, първият от които се основава на изключението, свързано със защитата на търговските интереси, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, вторият — на изключението, свързано със закрилата на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и третият — на изключението, свързано със засягането на процеса на вземане на решения от институцията, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от същия регламент. Освен това тя отказва да предостави на основание член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 частичен достъп до спорните документи.
15 По същество Комисията се позовава на съществуването на обща презумпция, според която оповестяването на документи като спорните би засегнало защитата на търговските интереси на засегнатите предприятия, както и целите на дейностите по разследване.
16 Комисията посочва, че практиката на Съда предвижда, по-конкретно в областта на контрола на концентрациите, прилагането на такава обща презумпция.
17 Същевременно, все според Комисията, такава презумпция се прилага по аналогия за документите, които са ѝ предадени от национален орган по конкуренция на основание член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003.
18 Комисията обосновава и своя отказ да предостави частичен достъп до спорните документи със съществуването на такава презумпция.
19 Освен това Комисията отговаря на доводите, развити от жалбоподателя в потвърдителното му заявление. В частност тя посочва, че обстоятелството, че жалбоподателят е организация с нестопанска цел, е без значение за правото на достъп до документите, като се има предвид, че Регламент № 1049/2001 има за цел да осигури публичен достъп до документите на институциите, а не да въвежда правила, предназначени да защитават конкретния интерес на отделно лице.
20 Комисията посочва също така, че диалогът, който е въвела с националните органи по конкуренция, изисква климат на взаимно доверие между нея и тези органи и че същите били готови да участват в такъв диалог само ако становищата, които те изразяват в този контекст, са поверителни.
21 Накрая, Комисията отбелязва, че никакъв по-висш обществен интерес не може да обоснове оповестяването на спорните документи.
Производство и искания на страните
22 На 27 ноември 2013 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
23 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да разпореди на Комисията да представи документите, до които е отказала достъп, за да може Общият съд да ги разгледа и да провери основателността на доводите в жалбата,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
24 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата като неоснователна,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
25 С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 16 май 2014 г., Федерална република Германия е поискала да встъпи в подкрепа на Комисията.
26 С определение на председателя на втори състав на Общия съд от 9 юли 2014 г. е допуснато встъпването на Федерална република Германия по настоящото дело в подкрепа на исканията на Комисията. Тъй като молбата за встъпване е подадена след изтичането на срока по член 115, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, удължен със срока поради отдалеченост, предвиден в член 102, параграф 2 от същия Процедурен правилник, на Федерална република Германия е дадена възможност да представи становището си по време на устната фаза на производството въз основа на изпратения ѝ доклад за съдебното заседание.
От правна страна
1. По исканията за отмяна
27 Жалбоподателят изтъква две правни основания. С първото той твърди, че Комисията не е извършила конкретен и индивидуализиран анализ на заявлението му. Той поддържа, че такава липса на конкретен и индивидуализиран анализ води до незаконосъобразност на обжалваното решение.
28 С второто правно основание жалбоподателят оспорва всеки от трите мотива, възприети от Комисията (вж. точка 14 по-горе). Той поддържа, че никое от изключенията, на които Комисията се основава в обжалваното решение, не ѝ позволява да откаже достъп до спорните документи и че вследствие на това обжалваното решение е опорочено от грешка в правото при прилагането на разпоредбите на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, както и на член 4, параграф 3 от същия регламент.
По първото правно основание, изведено от липсата на конкретно и индивидуално разглеждане на заявлението за достъп, подадено от жалбоподателя
29 Следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията не е извършила конкретен и индивидуален анализ на заявлението за достъп, подадено от жалбоподателя.
30 В това отношение Комисията поддържа, че след като с основание е предположила, че достъпът до спорните документи би засегнал интересите, защитени от член 4, параграф 2, първо и трето тире и параграф 3 от Регламент № 1049/2001, тя не е била длъжна да разглежда конкретно и индивидуално дали този достъп може да се предостави на жалбоподателя.
31 Следователно трябва да се анализира дали, както поддържа Комисията, прилагането на обща презумпция би позволило да се обоснове отказ на достъп до тези документи, без да е нужно да се разглежда индивидуално съдържанието на всеки от спорните документи.
32 Подобен анализ обаче се вписва в контрола по прилагане, който е направен от Комисията на релевантните разпоредби на Регламент № 1049/2001 и следователно на преценката за основателност на второто правно основание, на което се позовава жалбоподателят. Поради това второто правно основание трябва да се разгледа, преди да се предостави окончателен отговор по първото.
По второто правно основание, изведено от грешка в правото при прилагането на разпоредбите на Регламент № 1049/2001
33 Жалбоподателят поддържа, че понятието за разследване, както произтича от разпоредбите на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, препраща към институциите или агенциите на Съюза, а не към национални такива.
34 Той изтъква освен това, че CNC е извлякла последиците от разследванията, които е провела, като е приела окончателни решения, и че при това положение вече не е възможно за Комисията да се позовава валидно на изключенията, изведени от защитата на дейностите по разследване, на търговските интереси и на процеса на вземане на решение. Обстоятелството, че тези решения са били предмет на съдебно обжалване към датата на обжалваното решение, е без значение в това отношение, щом като евентуална съдебна отмяна на тези решения не би могла — поради правилата за погасяване по давност на нарушенията, предвидени в испанското законодателство в областта на конкуренцията — да доведе до възобновяване на разследванията.
35 Жалбоподателят се позовава и на елементи, изведени от неговото особено положение. В това отношение той изтъква най-напред факта, че някои от поисканите документи са му били предадени от испанските национални органи. Той посочва също така, че е единственото юридическо лице, засегнато от разглежданите производства.
36 Жалбоподателят уточнява, че е образувание с нестопанска цел и не развива търговска дейност. Така, като се има предвид, че той е единственото юридическо лице, засегнато от разглежданите производства, предоставянето на поисканите от него документи не можело да накърни търговски интерес по смисъла на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
37 Накрая жалбоподателят добавя, че Комисията при обстоятелствата в конкретния случай не е била започнала никакъв процес по вземане на решение по смисъла на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 и че освен това спорните документи не са имали характер на вътрешни документи.
38 Като се позовава по-конкретно на обща презумпция, според която оповестяването на документи като спорните би засегнало защитата на търговските интереси на съответните предприятия, както и целите на дейностите по разследване, Комисията поддържа, че доводите на жалбоподателя не могат да бъдат уважени.
39 Най-напред трябва да се разгледа дали Комисията е приложила точно разпоредбите на член 4, параграф 2, първо и трето тире и параграф 3 от Регламент № 1049/2001. За тази цел следва, на първо място, да се провери дали спорните документи, които са били предадени на Комисията от национален орган по конкуренция на основание член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003, попадат в обхвата на дейност, спомената в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, след което, на второ място, да се разгледа дали за такива документи се прилага обща презумпция.
Документи, попадащи в обхвата на дейност, спомената в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001
40 В самото начало следва да се припомни, че по силата на изключенията, съдържащи се в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, освен ако по-висш обществен интерес не налага оповестяването на посочения документ, институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало съответно защитата на търговските интереси на определено физическо или юридическо лице или защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит.
41 Безспорно е, че документите, които са били предадени на Комисията от CNC, са предадени на основание член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003.
42 Член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003 гласи, че преди приемане на решение, с което се изисква прекратяване на нарушение, се приемат ангажименти или се оттегля възможността за прилагане на регламент за групово освобождаване от забрана, органите по конкуренция на държавите членки представят на Комисията резюме на случая, решението, което се предвижда, и по искане на Комисията, други документи, с които разполагат, необходими за оценката на случая.
43 На първо място, предадените в случая на Комисията данни са събрани от CNC в рамките на разследване относно прилагането на член 101 ДФЕС с цел да събере достатъчно данни и доказателства, за да накаже конкретни практики, извършвани в разрез с тази разпоредба (вж. по аналогия решение от 13 септември 2013 г., Нидерландия/Комисия, T‑380/08, Сб., EU:T:2013:480, т. 33).
44 Обстоятелството, че въпросното разследване е проведено от публичен орган на държава членка, а не от институция, няма въздействие върху включването на документите в приложното поле на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, Rec, EU:T:2006:190, т. 121—124). Всъщност от текста на тази разпоредба не следва, че визираните дейности по инспектиране, разследване и одит са само тези на институциите на Съюза, обратно на това, което важи за член 4, параграф 3 от същия регламент, който цели да защити процеса на вземане на решение на „институцията“. Освен това Съдът вече е постановил, че процесът на вземане на решения, уреден в член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, свързан с документи, изхождащи от държава членка, изисква съответната институция и съответната държава членка да се придържат към предвидените в член 4, параграфи 1—3 от същия регламент материални изключения. Той добавя обаче, че защитата на законните интереси на държавите членки може да бъде осигурена въз основа на посочените изключения (решение от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, Сб., EU:C:2007:802, т. 83). Следователно тези изключения трябва да се анализират като целящи да защитят не само дейностите на институциите на Съюза, но и интересите, които има една държава членка, например защитата на дейностите по инспектиране, разследване и одит, които извършват службите на тази държава членка.
45 На второ място, когато проверява, както в разглеждания конкретен случай, свързан с двете национални производства (вж. точка 10 по-горе), дали едно или няколко предприятия са се ангажирали в рамките на съгласувани действия, които могат значително да засегнат конкуренцията, CNC събира чувствителни търговски данни, отнасящи се до търговските стратегии на участващите предприятия, размера на техните продажби, пазарните им дялове или търговските им отношения, така че достъпът до документите в такова производство може да накърни защитата на търговските интереси на посочените предприятия (вж. по аналогия решение Нидерландия/Комисия, т. 43 по-горе, EU:T:2013:480, т. 34).
46 Следователно спорните документи, които са резултат от производство, проведено от орган по конкуренция на държава членка по силата на член 101 ДФЕС, се числят към дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и тяхното оповестяване би засегнало защитата на търговските интереси на определено физическо или юридическо лице по смисъла на член 4, параграф 2, първо тире от този регламент.
47 От гореизложеното следва, че в обжалваното решение Комисията правилно е приела, че спорните документи попадат в приложното поле на разпоредбите, споменати в точка 46 по-горе.
48 Следва обаче да се припомни, че съгласно установената съдебна практика, за да се обоснове отказът да се предостави достъп до документ, чието оповестяване е поискано, по принцип не е достатъчно документът да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Съответната институция трябва също така да предостави обяснения, що се отнася до въпроса по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл да засегне конкретно и действително интереса, защитен от предвидено в този член изключение (вж. решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C‑365/12 P, Сб., EU:C:2014:112, т. 64 и цитираната съдебна практика).
49 Същевременно, както бе посочено в точка 29 по-горе, в обжалваното решение Комисията не е извършила конкретен и индивидуализиран анализ на заявлението за достъп, подадено от жалбоподателя.
50 Въпреки това Комисията обосновава отказа си да откаже достъп до спорните документи, като се позовава на съществуването на обща презумпция (вж. точки 15—18 по-горе).
51 Следователно трябва да се разгледа дали такава презумпция е приложима за документите, предадени на Комисията от национален орган по конкуренция на основание член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003.
Прилагане на обща презумпция
52 В началото е необходимо да се напомни, че съгласно член 15, параграф 3 ДФЕС всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза при спазване на принципите и условията, определени в съответствие с обикновената законодателна процедура. Целта на Регламент № 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите. От този регламент, и по-специално от член 4 от него, който предвижда режим на изключения в това отношение, е видно, че това право на достъп все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 61).
53 Така Съдът вече е признал наличието на общи презумпции, що се отнася в частност до документите от административната преписка по производство за контрол върху държавните помощи (решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Сб., EU:C:2010:376, т. 61), документите, разменяни между Комисията и уведомяващите страни или трети лица в рамките на производство за контрол върху концентрациите между предприятия (решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Сб., EU:C:2012:393, т. 123 и Комисия/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Сб., EU:C:2012:394, т. 64), и документите, съдържащи се в преписка във връзка с производство съгласно член 101 ДФЕС (решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 81).
54 В областта на контрола върху концентрациите и санкционирането на картелите Съдът вече е постановил, че Комисията има право да презумира, че оповестяването на документите, за които става въпрос по тези дела, по принцип засяга защитата на търговските интереси на участващите в тези производства предприятия, както и защитата на целите на дейностите по разследване, свързани с тези производства по смисъла на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 (решения Комисия/Éditions Odile Jacob, точка 53 по-горе, EU:C:2012:393, т. 123 и Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 80). Съдът уточнява също така, че изключенията относно защитата на търговските интереси и защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит на институциите на Съюза са тясно свързани (решения Комисия/Éditions Odile Jacob, точка 53 по-горе, EU:C:2012:393, т. 115 и Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 79).
55 За да приеме съществуването на презумпция, Съдът се основава в частност на факта, че когато документите, посочени заявлението за достъп, попадат в определена област от правото на Съюза, изключенията от правото на достъп до документите, които се съдържат по-специално в член 4 от този регламент, не биха могли да се тълкуват, без да се държи сметка за специфичните правила, уреждащи достъпа до тези документи (решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 83).
56 За документите, предадени на Комисията от национален орган по конкуренция на основание член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003, се прилагат специфични правила.
57 Така съображение 15 от Регламент № 1/2003 гласи, че „Комисията и органите по конкуренция на държавите членки следва заедно да формират мрежа от обществени органи, като прилагат правото [на Съюза в областта] на конкуренцията при условия на тясно сътрудничество [и че з]а тази цел е необходимо да се изградят механизми за обмен на информация и консултации“. Според съображение 32 от Регламент № 1/2003 „поверителността на информацията, обменена в мрежата, следва също така да се гарантира“.
58 Освен това член 27, параграф 2 от Регламент № 1/2003 предвижда, че дори засегнатите страни в провеждано от Комисията производство по член 101 ДФЕС нямат достъп до документите, изготвени в изпълнение на член 11 от посочения регламент. Следователно по аргумент за по-силното основание Регламент № 1/2003 изключва възможността за достъп на всяко друго лице до тези документи.
59 Накрая, по силата на член 28, параграф 2 от Регламент № 1/2003 длъжностните лица и служителите на Комисията и на органите по конкуренция на държавите членки са длъжни да не разгласяват информация, придобита или обменена от тях и която по естеството си е обхваната от задължението за опазване на служебната тайна.
60 По този начин Регламент № 1/2003 цели по-конкретно да гарантира поверителността на информацията и опазването на служебната тайна в производствата по член 101 ДФЕС, особено в рамките на механизма за обмен на информация, създаден от мрежата от обществени органи, които осигуряват спазването на правилата на Съюза в областта на конкуренцията.
61 Такава цел се обосновава в частност с факта, че в тези производства се разглежда търговска информация, която евентуално е чувствителна, както припомня съображение 32 от Регламент № 1/2003, според което „[п]ри гарантиране на правото на защита на съответните предприятия, по-специално правото на достъп до материалите по случая, от съществено значение е да се защитават търговските тайни“.
62 Следователно Регламент № 1/2003 преследва в областта на достъпа до документи различна цел от тази, която си поставя Регламент № 1049/2001, който цели да улесни максимално упражняването на правото на достъп до документи, както и да насърчава добрите административни практики, осигурявайки възможно най-голяма прозрачност в процеса на вземане на решения от органите на публична власт, както и на информацията, на която се основават техните решения (вж. в този смисъл решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 83).
63 Важно е впрочем да се добави, че според практиката на Съда административната дейност на Комисията не изисква същия по обхват достъп до документите, както законодателната дейност на институция на Съюза (решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 91). Именно в рамките на своята административна дейност Комисията участва в мрежата от обществени органи, които осигуряват спазването на правилата на Съюза в областта на конкуренцията.
64 От всички гореизложени съображения произтича, че съществува обща презумпция, че оповестяването на документите, предадени на основание член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003, по принцип засяга както защитата на търговските интереси на предприятията, за които се отнася разглежданата информация, така и защитата, която е тясно свързана с нея (вж. точка 54 по-горе), на целите на дейностите по разследване на съответния национален орган по конкуренция.
65 Именно с оглед на тази презумпция трябва да се преценява основателността на направените от жалбоподателя възражения относно условията за прилагане на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
По възраженията на жалбоподателя относно условията за прилагане на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001
66 В самото начало следва да се отбележи, че посочената по-горе обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване се иска, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 100).
67 В това отношение жалбоподателят изтъква на първо място, че провежданите от CNC производства били окончателно приключени. На второ място жалбоподателят се позовава на елементи, изведени от неговото особено положение, които обосновавали да му бъде предоставен достъп до спорните документи.
68 Тези два довода следва да бъдат разгледани последователно.
– По обстоятелството, че провежданите от CNC производства били окончателно приключени
69 За да се отговори на този довод следва да се определи, за документи като разглежданите в конкретния случай, периодът, през който се прилага споменатата в точка 64 по-горе обща презумпция.
70 В това отношение следва да се припомни, че в областта на контрола на концентрациите от Комисията Съдът е постановил, че презумпцията се прилага независимо от това дали заявлението за достъп се отнася до вече приключило производство за контрол, или до висящо производство (решение Комисия/Éditions Odile Jacob, точка 53 по-горе, EU:C:2012:393, т. 124 и 125).
71 Всъщност, на първо място, достъпът на обществеността до чувствителна информация относно икономическата дейност на участващите в концентрацията предприятия може да засегне търговските им интереси, без значение дали има висящо контролно производство или не. На второ място, само перспективата за подобен достъп на обществеността до тази информация след приключване на производството може да възпре предприятията да съдействат в случаите на висящо производство. На трето място, съгласно член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 изключенията относно търговските интереси или чувствителните документи могат да се прилагат за период от тридесет години, а при необходимост дори и за по-дълъг период (решение Комисия/Éditions Odile Jacob, точка 53 по-горе, EU:C:2012:393, т. 124 и 125).
72 Същите съображения се прилагат от Общия съд в областта на контрола на картелите от Комисията (решение Нидерландия/Комисия, точка 43 по-горе, EU:T:2013:480, т. 43 и 44, и решение от 7 октомври 2014 г., Schenker/Комисия, T‑534/11, Сб., EU:T:2014:854, т. 58 и 59).
73 Поради мотиви като изложените в точка 71 по-горе същите съображения следва да се прилагат и за спорните документи и вследствие на това да се отхвърли доводът на жалбоподателя, изведен от факта, че разглежданите производства, проведени от CNC, били окончателно приключени.
74 Следва също така да се отхвърли тълкуването на точки 98 и 99 от решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе (EU:C:2014:112), предложено от жалбоподателя в хода на съдебното заседание.
75 Според това тълкуване Съдът бил приел, че когато решението, с което приключва разследване в областта на картелите, стане окончателно, дейностите по разследване могат да се считат за приключени и при това положение, че изключението относно защитата на целите на дейностите по разследване и това, което е тясно свързано с нея, относно защитата на търговските интереси, вече не са приложими.
76 Трябва да се припомни, че по това дело, в което е оспорен отказът да се предостави достъп до документи от производството, довело до приемането от Комисията на санкция в областта на картелите, Общият съд като първа инстанция е направил извода, че оповестяването на поисканите документи не е можело да засегне защитата на целите на дейностите по разследване в това производство. Съдът обаче, основавайки се на факта, че Общият съд освен това е констатирал, че към датата на приемане на обжалваното решение е имало висящи дела по жалби срещу приетата от Комисията санкция, се ограничава в рамките на подадената до него жалба да отмени извода, направен от Общия съд.
77 В допълнение, дори да се предположи, че тълкуването, предложено от жалбоподателя на точки 98 и 99 от решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе (EU:C:2014:112), може да бъде възприето, това не променя факта, че споменатата в точка 64 по-горе обща презумпция трябва да продължи да се прилага по отношение на спорните документи след окончателното приключване на провежданите от CNC производства.
78 Всъщност, на първо място, правилното функциониране на механизма за обмен на информация, създаден от мрежата от обществени органи, които осигуряват спазването на правилата на Съюза в областта на конкуренцията, предполага така обменената информация да остане поверителна (вж. точки 57—60 по-горе). Ако всяко лице беше в състояние на основание Регламент № 1049/2001 да получи достъп до документи, предадени на Комисията от националните органи по конкуренция на държавите членки, гаранцията за засилена защита, с която се ползва предадената информация, на която се опира този механизъм, би била поставена под съмнение. Следва да се добави, че Регламент № 1/2003 не предвижда тази защита да се преустанови след окончателното приключване на дейностите по разследване, позволили събирането на тази информация.
79 На второ място, ограничаването на периода, през който се прилага дадена обща презумпция, не би могло в този особен контекст да се обоснове с вземането предвид на правото на обезщетение, което имат лицата, увредени вследствие на нарушение на член 101 ДФЕС.
80 Несъмнено това право би могло да представлява по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, в частност защото то укрепва оперативния характер на правилата на Съюза относно конкуренцията, допринасяйки по този начин за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Европейския съюз (вж. в този смисъл решения от 14 юни 2011 г., Pfleiderer, C‑360/09, Сб., EU:C:2011:389, т. 29, от 6 юни 2013 г., Donau Chemie и др., C‑536/11, Сб., EU:C:2013:366, т. 23 и Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 104 и 108).
81 В това отношение следва да се отбележи, че документите, съдържащи се в преписка относно производство по член 101 ДФЕС, провеждано от Комисията, биха могли да съдържат информация, позволяваща на лица да получат обезщетение за вредите, които са им били причинени вследствие на поведение, което може да ограничи или наруши конкуренцията.
82 Спорните документи по настоящото дело обаче, а именно решението, което предвижда националният орган по конкуренция, и резюмето на случая, чието предаване е предвидено в член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003, не засягат разследване на Комисията, а разследване, провеждано от национален орган по конкуренция. Съответно доказателствените елементи, необходими за обосноваване на искане за обезщетение биха могли да фигурират не в спорните документи, а в преписката по разследване на съответния национален орган по конкуренция, дори и в тези документи да се споменаваха такива елементи. По този начин лицата, които смятат, че са увредени от нарушение на член 101 ДФЕС, биха могли да поискат от компетентния национален орган достъп до документите по това производство и евентуално сезираните национални юрисдикции биха могли да претеглят, във всеки отделен случай съгласно националното право, интересите, обосноваващи оповестяването на разглежданата информация, и тези, обосноваващи защитата на същата (вж. в този смисъл решение Donau Chemie и др., точка 80 по-горе, EU:C:2013:366, т. 34).
83 Следователно правото на всяко лице да получи обезщетение за вредите, които са му били причинени в резултат на поведение, което може да ограничи или наруши конкуренцията, не налага да се ограничи до периода, предхождащ датата, на която може да се констатира, че разследването е окончателно приключено, период, през който може да се прилага презумпцията относно изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, когато разглежданите документи са предвижданото от националния орган по конкуренция решение и резюмето на случая.
84 От гореизложеното произтича, че доводът на жалбоподателя, изведен от окончателния характер на приключването на разследването, трябва при всички случаи да бъде отхвърлен.
– По доводите, изведени от особеното положение на жалбоподателя
85 На първо място жалбоподателят изтъква факта, че някои от поисканите документи са му били предадени от испанските национални органи. Той посочва също така, че е единственото юридическо лице, засегнато от разглежданите производства.
86 В това отношение следва да се припомни, че Регламент № 1049/2001 има за цел да осигури право на публичен достъп в общ смисъл до документи на институциите, а не да постанови правила, предназначени да защитят специфичния интерес, който едно или друго лице би могло да има от достъпа до някой от тези документи (решение от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, Сб., EU:C:2007:75, т. 43).
87 Това е видно по-конкретно от член 2, параграф 1, член 6, параграф 1 и член 12, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, както и от заглавието и от съображения 4 и 11 от този регламент. Първата от тези разпоредби всъщност гарантира без разлика правото на достъп на всеки гражданин на Съюза и на всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище е в държава членка, като втората конкретизира в това отношение, че заявителят не е длъжен да посочва мотивите за заявлението си. Член 12, параграф 1 от посочения регламент предвижда, че институциите следва, доколкото е възможно, да правят документите „пряко“ достъпни за обществото в електронен формат или чрез регистър. Заглавието на Регламент № 1049/2001, както и съображения 4 и 11 от него подчертават също така, че този регламент има за цел да направи документите на институциите „публично“ достъпни (решение Sison/Съвет, точка 86 по-горе, EU:C:2007:75, т. 44).
88 Анализът на документите, довели до приемането на Регламент № 1049/2001, впрочем разкрива, че е разгледана възможността предметът на регламента да се разшири, като се предвиди вземането под внимание на определени специфични интереси, на които едно лице може да се позове, за да получи достъп до документ. Така по-специално тридесет и първото изменение, съдържащо се в законодателното предложение, което фигурира в доклада на Комисията по граждански права и свободи, правосъдие и вътрешни работи на Европейския парламент, предлага включването на нов член 4, параграф 1а в предложението на Комисията за Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2000 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (OВ C 177 E, стр. 70), според който „[к]огато разглежда интереса на обществеността от оповестяването на документ, институцията освен това взема под внимание интереса, на който се позовава даден заявител, жалбоподател или друг бенефициер, който има право, интерес или задължение в съответната област“. По същия начин седмото изменение, предложено в становището, дадено от Комисията по петиции на Европейския парламент и фигуриращо в същия доклад, е насочено към включването на параграф в член 1 от посоченото предложение на Комисията, за да се уточни, че „[з]аявител, жалбоподател или всяко физическо или юридическо лице, чиито права, интереси или задължения са предмет на дадено дело (страна в това дело), също има право на достъп до документ, който не е публичнодостъпен, но може да окаже влияние върху разглеждането на делото, както е предвидено в настоящия регламент и в приетите от институциите разпоредби.“ В този смисъл обаче е необходимо да се приеме за установено, че нито едно от така формулираните предложения не е възприето в разпоредбите на Регламент № 1049/2001 (решение Sison/Съвет, точка 86 по-горе, EU:C:2007:75, т. 45).
89 Освен това, макар режимът на изключения, предвиден в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, да е основан на претегляне на интереси, които се противопоставят в дадена ситуация, а именно, от една страна, интересите, които биха се оказали застрашени от оповестяването на съответните документи, и от друга страна — тези, които биха били облагоприятствани от това оповестяване, по отношение на последните може да се вземе предвид само по-висш обществен интерес.
90 От гореизложените съображения става ясно, че специалният интерес на даден заявител от разкриването на документи, както и неговото индивидуално положение не биха могли, освен когато са свързани с по-висш обществен интерес, да се вземат предвид от институцията, призована да се произнесе дали публичното им оповестяване би засегнало интересите, защитавани от член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решение от 21 октомври 2010 г., Umbach/Комисия, T‑474/08, EU:T:2010:443, т. 70).
91 Вярно е, че Общият съд е приел, от една страна, че една институция не може на основание член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 да откаже достъп до документи, с мотива че оповестяването им би засегнало частния живот и личната неприкосновеност на дадено лице, когато разглежданите документи съдържат лични данни, които се отнасят само до заявителя на достъп, и от друга страна, че в подобна хипотеза правото на последния да получи оповестяването им на основание на правото на достъп до документите на институциите, не може да доведе до осигуряване на право на публичен достъп в общ смисъл до посочените документи (решение от 22 май 2012 г., Internationaler Hilfsfonds/Комисия, T‑300/10, Сб., EU:T:2012:247, т. 107—109).
92 В настоящия случай обаче Комисията не се е основала на член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001, за да приеме обжалваното решение.
93 Следователно в обжалваното решение Комисията правилно е преценила, че елементите, на които се позовава жалбоподателят и които са изведени от неговото индивидуално положение и не са свързани с никакъв по-висш обществен интерес, не трябва да се вземат предвид с цел да се определи дали оповестяването на спорните документи би засегнало интересите, защитени от член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
94 Във всички случаи, що се отнася до обстоятелството, че жалбоподателят е единственото юридическо лице, засегнато от разглежданите производства, той признава, че по двете национални производства, образувани от CNC, има и друго засегнато юридическо лице. Освен това не е изключено елементи, свързани с лица, които не участват в тези производства, да фигурират в спорните документи. В това отношение Комисията посочва, без това да е оспорено, че документите съдържат поверителни данни относно други физически и юридически лица. Поради това твърдението на жалбоподателя не може да се счита за доказано.
95 На второ място, жалбоподателят уточнява, че е образувание с нестопанска цел и не развива търговска дейност. Така, доколкото той е единственото лице, засегнато от разглежданите национални производства, никакъв търговски интерес по смисъла на член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 не може да бъде накърнен.
96 Този довод трябва да се отхвърли. Действително той не позволява да се установи съществуването на по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
97 Във всички случаи, както бе посочено по-горе, не е установено, че жалбоподателят е единственото лице, засегнато от тези национални производства. Освен това Комисията правилно отговаря, от една страна, че жалбоподателят представлява сдружение на предприятия и от друга страна, че той е бил санкциониран на основание член 101 ДФЕС, т.е. за действия, за които се счита, че биха могли да засегнат търговията между държавите членки.
98 От гореизложеното произтича, че второто правно основание, повдигнато от жалбоподателя, трябва да бъде отхвърлено в частта му, която визира мотивите на обжалваното решение, отнасящи се до член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
99 Тези мотиви обаче сами по себе си са достатъчни, за да обосноват правно това решение. При тези условия опорочаването на другия мотив на решението, свързан с член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, са при всички случаи без въздействие върху неговата законосъобразност. Вследствие на това оплакването на жалбоподателя, с което оспорва конкретно последния мотив, е неотносимо и не следва да бъде уважено (решение от 6 ноември 1990 г., Италия/Комисия, C‑86/89, Rec, EU:C:1990:373, т. 20).
100 Следва впрочем да се отбележи, че с подаденото в случая от жалбоподателя заявление се иска получаване на достъп до всички документи, разменени в рамките, предвидени по член 11, параграф 4 от Регламент № 1/2003, между Комисията и CNC относно две национални производства, образувани от последната по член 101 ДФЕС (вж. точка 10 по-горе). Следователно става въпрос за общо заявление. В тези случаи признаването на обща презумпция, според която оповестяването на документи от определено естество по принцип би засегнало защитата на някой от интересите, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001, позволява на съответната институция да разгледа общо искане и да му отговори по съответния начин, без да извършва конкретна и индивидуална преценка на всеки от документите, за които е поискан достъп (вж. решения Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 67 и 68 и цитираната съдебна практика и от 19 ноември 2014 г., Ntouvas/ECDC, T‑223/12, EU:T:2014:975, т. 34 и цитираната съдебна практика).
101 Следователно второто правно основание трябва да бъде отхвърлено изцяло.
102 Вследствие на това и предвид факта, че споменатата в точка 64 по-горе обща презумпция е била приложима в конкретния случай и че жалбоподателят не е установил никакъв по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването на спорните документи, първото правно основание, изведено от липата на конкретно и индивидуализирано разглеждане на заявлението за достъп до тези документи, трябва да бъде отхвърлено.
103 От всичко изложено по-горе следва, че исканията за отмяна трябва да се отхвърлят изцяло.
2. По исканията за приемане на процесуално-организационни действия
104 Жалбоподателят е поискал от Общия съд да разпореди на Комисията да представи документите, до които е отказала достъп, за да може Общият съд да ги разгледа и да провери основателността на доводите в жалбата.
105 В това отношение следва да се припомни, че съдебният контрол върху решението за отказ трябва да се отнася до мотивите, на които то се основава. Ако тези мотиви са изведени от преценка на относителната тежест на последиците, до които оповестяването на документа може да доведе за някои блага, ценности или интереси, контролът върху тях би бил възможен единствено доколкото Общият съд може да си изгради собствено мнение относно материалното съдържание на документа (заключение на генералния адвокат Cruz Villalón по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, Сб., EU:C:2012:118, т. 73). В тази хипотеза Общият съд трябва да се запознае с документа in camera (решение от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, Сб., EU:C:2012:376, т. 73).
106 Същевременно при прилагане на обща презумпция институцията може да отговори на общо заявление, без да извършва конкретна и индивидуална преценка на всеки от документите, за които е поискан достъп (решение Комисия/EnBW, точка 48 по-горе, EU:C:2014:112, т. 67, 68, 127 и 128).
107 Такава презумпция е приложима в конкретния случай. Освен това жалбоподателят не е успял да докаже нито че един от документите, чието оповестяване е поискал, е извън приложното поле на тази презумпция, нито че съществува по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването му.
108 При това положение Общият съд не може сам да извърши конкретна преценка на всеки от поисканите документи, за да се увери, че достъпът до тези документи би засегнал посочените интереси.
109 От всичко гореизложено произтича, че искането за приемане на процесуално-организационни действия трябва да бъде отхвърлено.
110 Следователно жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
111 По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено искане в този смисъл. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той понася направените от него съдебни разноски, както и тези на Комисията.
112 Освен това съгласно член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Тази разпоредба следва да се приложи за Федерална република Германия.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Unión de Almacenistas de Hierros de España понася направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.
3) Федерална република Германия понася направените от нея съдебни разноски.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Постановено в публично съдебно заседание в Люксембург на 12 май 2015 година.
Подписи