ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 10 март 2022 година(1)
Дело C‑804/21 PPU
C,
CD
в присъствието на:
Syyttäjä
(Преюдициално запитване, отправено от Korkein oikeus (Върховен съд, Финландия)
„Преюдициално запитване — Сътрудничество по наказателноправни въпроси — Европейска заповед за арест — Рамково решение 2002/584 — Предаване на издирвано лице на отправилия искане съдебен орган — Срок за предаване — Невъзможност за предаване поради непреодолима сила — Компетентност за установяване на непреодолима сила — Изтичане на срока за предаване — COVID‑19 — Молба за убежище“
I. Въведение
1. Член 23 от Рамково решение 2002/584(2) урежда предаването на издирвано с европейска заповед за арест лице, след като компетентните органи на изпълняващата държава членка са постановили окончателно решение за екстрадиране на лицето. Когато издирваното лице не бъде предадено в много кратък срок, то трябва да бъде освободено съгласно член 23, параграф 5. Ако поради непреодолима сила e налице пречка за предаването, този срок може да бъде удължен съгласно член 23, параграф 3. При това в разпоредбата не се прави разграничение дали заповедта за арест е издадена с цел наказателно преследване, или изпълнение на наказание.
2. Разглежданото преюдициално запитване дава възможност на Съда да уточни тълкуването на член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 по въпроса дали полицейски органи на изпълняващата държава членка могат да установяват наличието на непреодолима сила. Освен това трябва да се изясни какво значение има подадена от издирваното лице молба за убежище с оглед на сроковете за предаване и освобождаването. Също така се поставя въпросът при какви условия изобщо се прилага член 23.
II. Правна уредба
А. Европейска конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ)
3. В член 5 от ЕКПЧ се признава правото на свобода и сигурност:
„1. Всеки има право на свобода и сигурност. Никой не може да бъде лишен от свобода, освен в следните случаи и по реда, предвиден от закона:
а) законосъобразно лишаване от свобода по силата на постановена от компетентен съд присъда;
b) […]
c) законосъобразен арест или лишаване от свобода с цел да се осигури явяване пред компетентния съгласно закона орган по обосновано подозрение за извършено престъпление, или когато задържането обосновано може да се смята за необходимо, за да се попречи на лицето да извърши престъпление или да се укрие, след като е извършило престъпление;
[…]
f) законосъобразен арест или лишаване от свобода на дадено лице с цел да се предотврати незаконното му влизане в страната, или на лице, против което се предприемат действия за неговото експулсиране или екстрадиране.
2. […]
3. Всеки арестуван или лишен от свобода в съответствие с разпоредбите на параграф 1 c) на този член трябва своевременно да бъде изправен пред съдия или пред длъжностно лице, упълномощено от закона да изпълнява съдебни функции, и има право на гледане на неговото дело в разумен срок или на освобождаване преди гледането на неговото дело в съда. Освобождаването може да бъде обусловено от даването на гаранции за явяване в съда.
4. Всеки арестуван или лишен от свобода има право да обжалва законосъобразността на своето задържане в съда, който е задължен в кратък срок да се произнесе; в случай че задържането е неправомерно, съдът е длъжен да нареди незабавното освобождаване на задържаното лице.
5. […]“.
Б. Рамково решение 2002/584
4. Член 1, параграф 1 от Рамково решение 2002/584 очертава обхвата на европейската заповед за арест:
„Европейската заповед за арест е съдебно решение, което е издадено от държава членка, с оглед задържане и предаване на друга държава членка на издирвано лице, с цел наказателно преследване или изпълнение на присъда за лишаване от свобода или на мярка, изискваща задържане“.
5. Член 6, параграфи 1 и 2 от Рамково решение 2002/584 определя компетентните органи:
„1. Издаващият съдебен орган е съдебният орган на държавата членка, издала европейската заповед за арест, компетентен да я издаде съгласно правото на тази държава.
2. Изпълняващият съдебен орган е съдебният орган на изпълняващата държава членка, който е компетентен да изпълни европейската заповед за арест съгласно правото на тази държава“.
6. Съображение 8 от Рамково решение 2002/584 пояснява ролята на изпълняващия съдебен орган:
„Решенията за привеждане в изпълнение на заповедите за арест трябва да бъдат предмет на достатъчен контрол, което означава, че съдебният орган на държавата членка, в която издирваното лице е задържано, следва да вземе решение за неговото предаване“.
7. Член 7 от Рамково решение 2002/584 допуска участието на централен орган:
„1. Всяка държава членка може да определи централен орган, а когато правната ѝ система го предвижда, и повече от един централен орган, който да подпомага компетентните съдебни органи.
2. Държавата членка има право, когато е необходимо с оглед вътрешната структура на съдебната ѝ система, да натовари централния си орган/и с административното предаване и получаване на европейските заповеди за арест, както и с цялата свързана с тях официална кореспонденция.
[…]“.
8. В това отношение съображение 9 от Рамково решение 2002/584 установява:
„Ролята на централните органи при изпълнението на европейската заповед за арест трябва да бъде ограничена до практическа и административна помощ“.
9. Член 23 от Рамково решение 2002/584 урежда сроковете за предаване на издирваното лице, след като компетентните органи на изпълняващата държава членка са постановили окончателно решение за изпълнение на европейската заповед за арест:
„1. Издирваното лице трябва да бъде предадено възможно най-скоро на определената от съответните органи дата.
2. То следва да бъде предадено не по-късно от 10 дни след окончателното решение за изпълнение на европейската заповед за арест.
3. Когато предаването на издирваното лице не може да се извърши в определения в параграф 2 срок поради обстоятелства извън контрола на държавите членки, изпълняващият и издаващият съдебен орган трябва незабавно да осъществят връзка помежду си и да насрочат нова дата за предаване. В този случай то следва да се състои в 10‑дневен срок от така съгласуваната дата.
4. По изключение предаването може да бъде временно отложено поради сериозни причини от хуманитарно естество, например, когато съществуват съществени основания да се счита, че то явно ще застраши живота или здравето на издирваното лице. Изпълнението на европейската заповед за арест трябва да се извърши възможно най-скоро след отпадане на тези основания. Изпълняващият съдебен орган следва незабавно да уведоми издаващия съдебен орган и заедно да насрочат нова дата за предаване. В този случай то следва да се състои в 10‑дневен срок от така съгласуваната дата.
5. След изтичане на посочените в параграфи от 2 до 4 срокове, ако лицето продължава да е задържано, то следва да бъде освободено“.
В. Транспониране във финландското право
10. Финландия транспонира Рамково решение 2002/584 посредством Laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä (1286/2003) (Закон 1286/2003 относно предаването поради извършено престъпление между Република Финландия и останалите държави — членки на Европейския съюз, наричан по-нататък „Закон за предаването в рамките на ЕС“). Член 23 от Рамковото решение е транспониран в членове 46—48 от Закона.
11. Следва да се изтъкне член 46, параграф 2 от Закона за предаването в рамките на ЕС, с който се транспонира член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 и в който се предвижда, че „компетентните органи“ (toimivaltaisten viranomaisten) насрочват нова дата за предаване. За разлика от него в член 23, параграф 3 от Рамковото решение и в текста на тази разпоредба на фински език се използва понятието „съдебен орган“ (oikeusviranomaisen).
12. Съдебните органи, компетентни да решават относно предаването и продължаването на задържането, са Helsingin käräjäoikeus (първоинстанционен съд) и като въззивна инстанция — Korkein oikeus (Върховен съд) (членове 11, 19 и 37 от Закона за предаването в рамките на ЕС). Съгласно член 44 от Закона за предаването в рамките на ЕС обаче компетентно да изпълни решението за предаване е keskusrikospoliisi (централно управление „Криминална полиция“).
III. Факти и преюдициално запитване
13. В акта за преюдициално запитване се излагат следните предхождащи спора обстоятелства.
14. На 19 май 2015 г. компетентният румънски съдебен орган издава европейска заповед за арест на C, а на 27 май 2015 г. — за арест на CD, и двамата румънски граждани. Целта на заповедите е те да бъдат предадени на Румъния за изпълнението на наказания лишаване от свобода за срок от пет години и на допълнителни наказания за срок от три години. Наказанията са наложени за трафик с рискови и високорискови наркотични вещества и за участие в организирана престъпна група.
15. Според наличната информация С и CD пребивават първоначално в Швеция. Поради това с решение от 8 април 2020 г. (NJA 2020, стр. 430) шведският Върховен съд разпорежда C да бъде предаден на Румъния. С решение от 30 юли 2020 г. апелативният съд, област Свеаланд, Швеция, разпорежда CD да бъде предаден на Румъния. И двамата обаче напускат Швеция, за да отидат във Финландия, преди изпълнението на тези решения за предаване.
16. На 15 декември 2020 г. C и CD са арестувани и задържани във Финландия въз основа на европейската заповед за арест. С влезли в сила решения от 16 април 2021 г. (KKO 2021:24 и № 582/2021) Korkein oikeus (Върховен съд) разпорежда C и CD да бъдат предадени на Румъния. По искане на румънските органи финландското keskusrikospoliisi (централно управление „Криминална полиция“) определя първо 7 май 2021 г. за срок за предаване, тъй като преди тази дата не е имало съответен полет поради пандемията от COVID‑19.
17. На 3 май 2021 г. C и CD подават молба до Korkein oikeus (Върховен съд) за отмяна на решението за предаване. На 4 май 2021 г. Korkein oikeus (Върховен съд) най-напред временно забранява изпълнението на решенията за предаване, а след това на 31 май 2021 г. отхвърля молбите за отмяна. Така отпада основанието за решението относно забрана на изпълнението. Втората дата, насрочена за предаването, 11 юни 2021 г., също е отложена, тъй като няма полети до Румъния и не е било възможно да се организира въздушен превоз през друга държава членка в уговорения срок. Впоследствие C и CD подават други молби за спиране на изпълнението на решенията за предаване, които са отхвърлени.
18. В крайна сметка CD е трябвало да бъде предаден на Румъния на 17 юни 2021 г., а C — на 22 юни 2021 г. Предаването обаче е възпрепятствано, тъй като те подават молба за убежище във Финландия. На 12 ноември 2021 г. Maahanmuuttovirasto (Национална имиграционна служба) отхвърля молбите за убежище, но C и CD обжалват тези решения пред hallinto-oikeus (Административен съд).
19. Успоредно с процедурата по разглеждане на молбите за убежище С и CD подават молби за освобождаване до общите съдилища. В рамките на това производство на 20 декември 2021 г. Korkein oikeus (Върховен съд) отправя до Съда следните въпроси:
„1. Ако задържано лице не е предадено в срок, изисква ли член 23, параграф 3 във връзка с член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584 изпълняващият съдебен орган по член 6, параграф 2 от Рамковото решение да определи нова дата за предаване и да провери дали са налице обстоятелства извън контрола на държавите членки, както и дали са спазени изискванията за задържането, или производство, в което съдът разглежда тези въпроси само по искане на страните, също е съвместимо с Рамковото решение? Ако се приеме, че удължаването на срока изисква участието на съдебния орган, липсата на такова участие означава ли задължително, че предвидените в Рамковото решение срокове са изтекли и в такъв случай задържаното лице трябва да бъде освободено съгласно член 23, параграф 5 от същото Рамково решение?
2. Трябва ли член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 да се тълкува в смисъл, че понятието за обстоятелства извън контрола на държавите членки включва и правни пречки за предаването, които се основават на националното законодателство на изпълняващата държава членка, като например забрана за изпълнение, постановена за срока на съдебното производство, или правото на търсещото убежище лице да остане в изпълняващата държава до произнасянето по молбата му за убежище?“.
20. На Съда са представени писмени становища от C и CD, Румъния и Европейската комисия. В проведеното на 2 март 2022 г. съдебно заседание са участвали C и CD, Република Финландия, Кралство Нидерландия и Европейската комисия.
IV. Правен анализ
21. Член 23 от Рамково решение 2002/584 установява стриктни срокове за предаването на лице, което е издирвано с европейска заповед за арест. Предаването трябва да се извърши възможно най-скоро (параграф 1), но по правило не по-късно от 10 дни след окончателното решение за изпълнение на европейската заповед за арест (параграф 2). Член 23, параграф 3 обаче предвижда насрочване на нова дата за предаване, когато предаването на издирваното лице е невъзможно в посочения в член 23, параграф 2 срок поради обстоятелства извън контрола на държавите членки(3).
22. В преюдициалното запитване се повдигат три въпроса във връзка с понятието за обстоятелства извън контрола на държавите членки, което трябва да бъде взето предвид при прилагането на член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584.
23. С първата част на първия въпрос се цели да се изясни дали винаги съдебен орган трябва да преценява наличието на обстоятелства извън контрола на държавите членки при прилагането на член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 и да насрочва нова дата за предаване, или тези мерки първоначално могат да бъдат предприети от полицейски орган, когато съд разглежда този въпрос по искане на заинтересовано лице (вж. по този въпрос точка В по-долу).
24. Вторият въпрос се отнася до тълкуването на понятието за обстоятелства извън контрола на държавите членки в смисъл дали подадена от издирваното лице молба за убежище и свързаното с това забавяне на предаването следва да се разглеждат като обстоятелства извън контрола на държавите членки (вж. по този въпрос точка Г по-долу).
25. Тези два въпроса са от значение по настоящото дело, тъй като член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584 предвижда без допълнително ограничение, че засегнатото лице следва да бъде освободено, ако продължава да е задържано след изтичане на посочените в член 23, параграфи 2—4 срокове. Ето защо с втората част на първия въпрос Korkein oikeus (Върховен съд) иска да се установи дали е необходимо освобождаване още, щом нито един съд не е проверил дали са налице обстоятелства извън контрола на държавите членки, вследствие на което започва да тече нов срок. Въпреки че запитващата юрисдикция поставя този въпрос само в случай, че действително е необходим съдебен контрол, преди да разгледам другите два въпроса, ще разясня дали при изтичането на сроковете действително трябва да се извърши освобождаване, тъй като по този начин ще станат ясни засегнатите интереси и правни положения (вж. по този въпрос точка Б).
26. Най-напред обаче следва да се разгледа твърдението на Комисията, че член 23 от Рамково решение 2002/584 не се прилага, докато е висящо производството по обжалване на предаването.
А. По приложимостта на член 23 от Рамково решение 2002/584
27. От член 23, параграф 2 от Рамковото решение следва, че сроковете по този член започват да текат едва от окончателното решение относно изпълнението на европейската заповед за арест.
28. Така член 23 се намира в края на една доста сложна процедура за предаване, която е уредена в глава 2 от Рамково решение 2002/584. Той може да се приложи едва след като вече са извършени всички други необходими стъпки от страна на изпълняващия съдебен орган, и по-специално приемането на решение изпълнение на европейската заповед за арест(4).
29. На пръв поглед в настоящия случай този момент е настъпил с влязлото в сила решение на Korkein oikeus (Върховен съд) от 16 април 2021 г.
30. Комисията обаче убедително посочва, че такова решение губи окончателния си характер, щом бъде подадена жалба срещу предаването. Такава жалба може по-конкретно да е ефективна само ако представлява пречка за предаването. А когато вътрешното право предвижда такива жалби, то поне теоретично трябва да е възможно, ако бъдат уважени, те най-малкото временно да попречат на предаването. Вследствие на това постановеното преди това решение за изпълнение губи окончателния си характер. Ето защо член 23 от Рамково решение 2002/584 може да се прилага отново едва след отхвърлянето на тази жалба.
31. Следователно, ако разглежданото преюдициално запитване, съдържащо въпроси относно член 23 от Рамково решение 2002/584, беше отправено в рамките на такова производство по обжалване, то не би било от значение за решаването на делото и не би било необходимо да се предоставят отговори по него. Достатъчно би било да се уведоми Korkein oikeus (Върховен съд), че член 23 не е приложим.
32. Строго погледнато обаче главното производство няма за предмет жалби срещу предаването, а е образувано във връзка с процедурите по предоставяне на убежище на издирваните лица. Предметът на спора по тези процедури е различен от жалба срещу предаването. Освен това Съдът вече е постановил, че правото на убежище на основание на Протокол № 24 относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз, не е основание да се откаже изпълнението на европейска заповед за арест(5). В този случай решението за предаване би продължило да е окончателно.
33. De facto в настоящото производство обаче процедурата по предоставяне на убежище е пречка за предаването и в малко вероятния случай на уважаване на молбите за убежище тя поставя под въпрос решението за изпълнение на европейската заповед за арест. Ето защо, за да се прилага член 23 от Рамковото решение, тя следва да има същото действие като обжалването на предаването.
34. Следователно член 23 от Рамково решение 2002/584 не се прилага, когато предаването е невъзможно поради процедура по предоставяне на убежище.
35. Въз основа на този извод отговорите на поставените от Korkein oikeus (Върховен съд) въпроси не са от значение за решаването на делото по главното производство. При все това ще ги разгледам, в случай че Съдът не сподели моето становище.
Б. По освобождаването на издирваното лице
36. Втората част на първия въпрос се отнася до освобождаването на издирваното лице. В това отношение първо ще разгледам нормативните условия за освобождаване и последиците от него и след това ще се спра на някои съмнения относно тяхната целесъобразност. Накрая, ще систематизирам тези съображения в контекста на основното право на свобода съгласно член 6 от Хартата на основните права.
1. Нормативни условия за освобождаване и последици от него
37. Съгласно член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584 съответното лице се освобождава, ако след изтичане на посочените в член 23, параграфи 2—4 срокове продължава да е задържано.
38. Член 23, параграф 2 от Рамково решение 2002/584 установява много кратък срок. В съответствие с него лицето следва да бъде предадено не по-късно от 10 дни след окончателното решение за изпълнение на европейската заповед за арест. Точната дата за предаване в рамките на този срок се определя от съответните органи (член 23, параграф 1).
39. Когато се прилага член 23, параграф 3 или 4 от Рамково решение 2002/584 обаче, краят на срока не може да се определи автоматично. Въпреки че и в двете разпоредби се посочва срок от 10 дни, този срок започва да тече едва на насрочена нова дата за предаване.
40. Насрочването на такава нова дата за предаване е възможно, когато предаването на първоначално насрочената дата не може да се извърши поради обстоятелства извън контрола на държавите членки (член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584) или поради сериозни причини от хуманитарно естество (член 23, параграф 4).
41. Тази нова дата за предаване не се уточнява конкретно в член 23, параграфи 3 и 4 от Рамково решение 2002/584. От член 23, параграф 1 обаче следва, че и в тези случаи предаването следва да бъде извършено възможно най-скоро. Както е постановил Съдът, продължаване на задържането е допустимо само ако процедурата по предаване — включително с оглед на член 6 от Хартата на основните права(6) — е водена достатъчно грижливо и съответно ако срокът на задържането не е прекомерен(7).
42. Във всеки случай за новата дата за предаване по член 23, параграфи 3 и 4 от Рамково решение 2002/584 не се прилага срокът от 10 дни по член 23, параграф 2. Това личи от самия факт, че законодателят изрично е определил кратки срокове от 10 дни в посочените две разпоредби, но те започват да текат едва от насрочената нова дата за предаване, а не се отнасят до определянето на тази дата. Не би имало смисъл да се определя срок за новата дата за предаване, тъй като в случаите по член 23, параграфи 3 и 4 не може да се предвиди колко дълго ще продължава да е налице съответната пречка.
43. Ако обаче сроковете са изтекли, съгласно член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584 издирваното лице трябва да бъде освободено, ако продължава да е задържано. Не са предвидени изключения от това правило.
44. Този извод, потвърден от Съда в решение Vilkas(8), е изненадващ, тъй като създава опасност издирваното лице да избегне последващото изпълнение на заповедта за арест, като се укрие.
45. В това отношение генералният адвокат Bobek дори застъпва становището, че освобождаването на издирваното лице съгласно член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584 означава действително и безусловно освобождаване, което изключва мерки за предотвратяване укриването на издирваното лице въз основа на европейската заповед за арест(9).
46. Аз обаче разбирам констатациите на Съда в решение Vilkas в смисъл, че изпълняващата държава има задължението дори след освобождаване съгласно член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584 да предприеме други необходими мерки, за да осигури предаването, стига издирваното лице да не бъде задържано за тази цел. Съдебните органи на тази държава членка всъщност имат и занапред задължението да продължат процедурата по изпълнение на европейската заповед за арест и да извършат предаването на издирваното лице. За тази цел те трябва да насрочат нова дата за предаване(10). За да изпълни задължението си, изпълняващата държава трябва по-специално да разполага с правомощието да предприема необходимите принудителни мерки, пряко свързани с предаването. Би било в противоречие със задължението за продължаване на производството(11), ако до предаването за изпълняващата държава са налице пречки да предприеме други, ограничаващи свободата мерки за предотвратяване на укриването, които не достигат предела на мерки, включващи лишаване от свобода(12).
47. Съгласно член 12 от Рамково решение 2002/584 във връзка с член 6 и член 52, параграф 1 от Хартата на основните права задържането на издирвано лице обаче е допустимо само ако е необходимо(13). Следователно не трябва да е възможно да се осигури изпълнението на европейската заповед за арест с по-малко ограничителни средства. Ето защо обстоятелството, че издирваните лица често се задържат в изпълняващата държава, сочи, че понякога алтернативните мерки не представляват също толкова подходящо средство за предотвратяване на укриването(14).
2. Целесъобразност на освобождаването
48. Ето защо обстоятелствата в разглеждания случай пораждат съмнения относно целесъобразността на освобождаване съгласно член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584.
49. На първо място, са налице сериозни основания да се приеме, че съществува значителна опасност от укриване. Всъщност издирваните лица вече са избягали от Швеция, за да избегнат изпълнението на европейската заповед за арест, а преди това вероятно и от Румъния. Във връзка със сроковете за вземане на решение за изпълнение на европейска заповед за арест Съдът обаче вече е постановил, че когато съществува опасност от укриване, която не може да бъде сведена до приемливо равнище чрез налагането на подходящи мерки, освобождаването от задържане не е съвместимо с Рамково решение 2002/584(15).
50. На второ място, забавянията на предаването в главното производство се дължат най-малкото отчасти на поведението на издирваните лица, тъй като те първо обжалват предаването, а след това подават молба за убежище, въпреки че prima facie не е налице нито един от малкото останали изключителни случаи по Протокол № 24 относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз, в които е възможно да им се предостави убежище. Според Румъния те дори са допринесли за невъзможността да се преодолеят свързаните с COVID‑19 пречки за предаване, като са отказали да направят необходимите тестове. Следователно освобождаването им би могло да поощри практиките за възпрепятстване на изпълнението на европейските заповеди за арест(16).
51. И на трето място, съдилищата на Румъния, т.е. съдилища на държава членка, са наложили на издирваните лица с влезли сила присъди дългосрочни наказания лишаване от свобода. Въпреки възможните мерки за намаляване на опасността от укриване, освобождаването на издирваните лица увеличава опасността това наказание да не може да бъде изпълнено. Подобна последица би била в противоречие с доверието между държавите членки и с принципа на взаимно признаване, въведени с Рамково решение 2002/584(17). Обратно, в случая на разглежданите понастоящем заповеди за арест с цел изпълнение на наказания лишаване от свобода издирваните лица биха понесли много малка или дори никаква тежест при продължаване на задържането, тъй като издаващата държава членка приспада срока на задържането на основание изпълнението на европейската заповед за арест съгласно член 26 от Рамково решение 2002/584(18).
52. Въпреки това в решение Vilkas Съдът приема, че и в такива случаи съответните лица трябва да бъдат освободени(19).
53. По дело Vilkas опасността от укриване е най-малкото вероятна, тъй като съпротивата на издирваното лице срещу предаването свидетелства, че то не желае да изтърпи наложеното му наказание лишаване от свобода и да бъде подложено на по-нататъшно наказателно преследване.
54. Освен това по посоченото дело закъсненията се дължат и на поведението на издирваното лице, тъй като то се е противопоставило успешно на предаването посредством търговски полет(20), което Съдът би приел за обстоятелство извън контрола на държавите членки само в изключително редки случаи(21).
55. В крайна сметка решение Vilkas — както и настоящото производство — се отнася до заповед за арест с цел изпълнение на наказание лишаване от свобода. Наистина, нито в заключението на генералния адвокат(22), нито в решението(23), нито пък в акта за преюдициално запитване по въпросното дело се посочва основанието за двете спорни по делото заповеди за арест. В производството по това дело Ирландия обаче посочва, че една от заповедите за арест е за наказателно преследване по-специално за нанесена тежка телесна повреда, а другата — за изпълнението на наказание лишаване от свобода по-специално за грабеж и нарушаване на обществения ред(24). Следователно Съдът не е можел да приеме, че заповедите за арест са били издадени само с цел наказателно преследване. Най-малкото съображенията на генералния адвокат Bobek, че предвидимостта на смущенията от страна на издирваното лице трябва да се преценяват с оглед на „престъпленията, за които лицето е издирвано или е осъдено“(25) и „преписката и обстоятелствата по конкретното дело“(26), сочат, че са му били известни основанията за двете заповеди за арест.
56. Следва обаче да се вземе предвид фактът, че в решение Vilkas Съдът не е установил изрично, че освобождаването съгласно член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584 се налага безусловно след изтичане на срока дори в случай на издадена европейска заповед за арест с цел изпълнение на наказание лишаване от свобода. Следователно не би представлявало отклонение от тази съдебна практика, ако по настоящото дело Съдът тълкува стеснително прилагането на посочения член 23, параграф 5 спрямо такива заповеди за арест. Това трябва да се прецени с оглед на основното право на свобода по член 6 от Хартата на основните права.
3. Основното право на свобода
57. Съгласно член 6 от Хартата всеки има право на свобода и сигурност, в това число и осъденият на лишаване от свобода, но укрил се извършител на престъпление.
58. Член 52, параграф 1 от Хартата допуска налагането на ограничения при упражняването на права като закрепените в член 6 от нея, ако тези ограничения са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на посочените права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора(27).
59. Освен това от член 52, параграф 3 от Хартата следва, че доколкото тя съдържа права, съответстващи на правата, гарантирани от ЕКПЧ, техният смисъл и обхват са същите, като дадените им в посочената конвенция. Член 53 от Хартата добавя, че никоя нейна разпоредба не трябва да се тълкува като ограничаваща или накърняваща правата, признати по-специално от ЕКПЧ(28).
60. В съответствие с практиката на ЕСПЧ ограничението на правото на свобода изисква по-специално да е налице правно основание, което е достатъчно достъпно, точно и предвидимо в своето прилагане, за да се избегне всякакъв риск от произвол(29). Това трябва да се отнася именно за задържани лица, осъдени за престъпление, тъй като в тази хипотеза рискът от произвол при третирането им е особено голям.
61. В рамките на процедурата по екстрадиция правното основание за задържането трябва първо да се търси в разпоредбите на Рамково решение 2002/584, както и в приетото за транспонирането му национално законодателство(30). Както член 23, параграф 5 от Рамково решение 2002/584, така и член 48 от финландския Закон за предаването в рамките на ЕС обаче предвиждат без никакво ограничение, че издирваното лице трябва да бъде освободено след изтичането на сроковете по член 23 от Рамковото решение. Тълкуване на тези разпоредби, което допуска задържане въпреки изтичането на сроковете, вече не би било предвидимо, а дори contra legem. Поради това е съмнително дали ограничаване на прилагането на член 23, параграф 5 от Рамковото решение по отношение на европейските заповеди за арест, издадени с цел изпълнение на наказание лишаване от свобода, би било съвместимо с основното право на свобода по член 6 от Хартата и в член 5 от ЕКПЧ.
62. Освен това, когато е издадена заповед за арест с цел изпълнение на наказание лишаване от свобода, може да се счита, че тази осъдителна присъда заедно с приложените наказателни разпоредби представляват правно основание за продължаване на задържането. Рамково решение 2002/584 обаче не съдържа никаква специална разпоредба в това отношение.
63. По-скоро релевантно за изпълнението на наказания лишаване от свобода, наложени в други държави членки, би било Рамково решение 2008/909(31). Нито в акта за преюдициално запитване, нито в представените становища обаче се посочва, че условията за такова изпълнение са налице. Няма данни и за съществуването на подходящи разпоредби във финландското право.
64. Следователно, докато законодателят не промени член 23, параграф 5 от Рамковото решение, и в случай на европейски заповеди за арест, издадени с цел изпълнение на наказание лишаване от свобода, следва да се приеме, че издирваните лица трябва да бъдат освободени, ако продължават да са задържани след изтичане на посочените в член 23, параграфи 2—4 срокове.
65. Ето защо, другите два въпроса, отнасящи се до обстоятелствата, при които се прилага предвиденото в член 23, параграф 3 от Рамковото решение удължаване на срока, придобиват още по-голямо значение.
В. По участието на съдебния орган
66. С първата част от първия въпрос Korkein oikeus (Върховен съд) иска да се установи дали удължаването на срока по член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 се прилага само ако съдебният орган установи, че обстоятелства извън контрола на държавите членки са възпрепятствали предаването в срок.
67. В основата на този въпрос стои фактът, че във финландското право задачите, свързани с изпълнението на предаването, са възложени на keskusrikospoliisi (централно управление „Криминална полиция“), след като постановеното от съда решение за предаване влезе в сила. Този орган отговаря за прилагането на практика на решението за предаване, осъществява контакти с компетентните органи на издаващата държавата членка и насрочва нова дата за предаване, когато предаването не е извършено в 10‑дневния срок, какъвто е случаят по настоящото дело.
68. Лицето, което следва да бъде предадено, винаги има право да се извърши по съдебен ред контрол на обстоятелството дали удължаването на срока на задържането му все още е обосновано, или то трябва да бъде освободено поради прекомерната продължителност на задържането. При това положение съдът трябва да прецени по-специално дали фактът, че предаването не е извършено, се дължи на обстоятелства извън контрола на държавите членки по смисъла на член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584, който допуска удължаване на срока за предаване и продължаване на задържането на лицето, което следва да бъде предадено, независимо от разпоредбите на член 23, параграф 5. Въпреки това нито keskusrikospoliisi (централно управление „Криминална полиция“), нито друг орган автоматично сезира съд с въпроса относно продължаване на задържането.
69. Както обаче отбелязва Korkein oikeus (Върховен съд), член 23, параграф 3, първо изречение от Рамково решение 2002/584 изрично предвижда, че когато предаването на издирваното лице не може да се извърши в определения в член 23, параграф 2 срок поради обстоятелства извън контрола на държавите членки, изпълняващият съдебен орган и издаващият съдебен орган незабавно осъществяват връзка помежду си и насрочват нова дата за предаване(32).
70. Макар че тази разпоредба не уточнява кой орган проверява наличието на обстоятелства извън контрола на държавите членки, това не променя факта, че поне съгласно текста на разпоредбата насрочването на нова дата за предаване предполага да се установи наличието на обстоятелства извън контрола на държавите членки. Следователно изпълняващият и издаващият съдебен орган могат да направят такова насрочване само ако считат, че са били налице обстоятелства извън контрола на държавите членки.
71. Финландското keskusrikospoliisi (централно управление „Криминална полиция“) обаче не може да се счита за съдебен орган.
72. Понятието „съдебен орган“ по смисъла на Рамковото решение е самостоятелно понятие от правото на Съюза(33). То се отнася за съд или юрисдикция, или съдебен орган, като например прокуратурата на държава членка, който участва в наказателното правораздаване на тази държава членка и притежава необходимата независимост от изпълнителната власт(34). Съгласно съображение 8 от Рамково решение 2002/584 решенията за привеждане в изпълнение на европейска заповед за арест, и по-специално за предаване на издирваното лице, трябва да бъдат вземани от изпълняващия съдебен орган.
73. Министерствата или полицейските служби обаче не са съдебни органи, тъй като принадлежат към изпълнителната власт(35). За тези органи в член 7 от Рамково решение 2002/584 се предвижда само, че като „централни органи“ те може да бъдат натоварени с административното предаване и получаване на европейските заповеди за арест, както и с цялата свързана с тях официална кореспонденция. Съгласно съображение 9 ролята им при изпълнението на европейската заповед за арест трябва да бъде ограничена до практическа и административна помощ.
74. Самото уговаряне на условията за предаване би могло да се счита за част от практическата и административната помощ.
75. В контекста на прилагането на член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 обаче този практически аспект е свързан с решение за продължаване на задържането: първо е необходимо решение дали са изпълнени условията за прилагане на тази разпоредба, а именно дали са налице обстоятелства извън контрола на държавите членки. А с последващото насрочване на нова дата за предаване се определя допълнителен срок за задържане. В това отношение въз основа на конкретна проверка на разглежданото положение, като се вземат предвид всички релевантни обстоятелства, следва да се гарантира, че процедурата по предаване е водена достатъчно грижливо и че съответно продължителността на задържането не е прекомерна(36).
76. Както посочва и Комисията, става въпрос за решение относно изпълнението на европейската заповед за арест, което съгласно съображение 8 следва да се вземе от съдебните органи. Съответно в Румъния по данни на нейното правителство продължаването на задържането в случай на непреодолима сила се постановява от съдилища.
77. Тази защита по член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 надхвърля изискванията по член 5 от ЕКПЧ. Член 5, параграф 3 от ЕКПЧ изисква само задържането по смисъла на член 5, параграф 1, буква c) от нея да подлежи на незабавен съдебен контрол. За разлика от това в случай на задържане с цел екстрадиция съгласно член 5, параграф 1, буква f) е достатъчно съответното лице да може да поиска от съда да се произнесе в кратък срок относно законосъобразността на неговото лишаване от свобода и да нареди освобождаването му, ако то е неправомерно.
78. В това отношение не е необходимо да се разглежда въпросът дали член 6 от Хартата се ограничава до този минимален стандарт или предоставя по-широка защита по смисъла на член 52, параграф 3, второ изречение от Хартата. Във всеки случай Рамково решение 2002/584, и по-специално член 23, параграф 3, изрично установява такава по-широка защита.
79. Ако държава членка се отклони от това правило, като предостави на полицейски орган правомощието да приеме решението относно наличието на обстоятелства извън контрола на държавите членки и относно нова дата на предаване, тя действа в противоречие с член 23, параграф 3 от Рамковото решение. При такова противоречие свързаното с удължаването на срока продължаване на задържането вече не би било достатъчно достъпно, точно и предвидимо в своето прилагане и следователно би била несъвместимо с член 6 от Хартата на основните права.
80. Следователно удължаването на срока за предаване съгласно член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 и продължаването на задържането след изтичането на срока по член 23, параграф 2 е допустимо само ако съдебен орган установи, че предаването в 10‑дневния срок след окончателното решение за изпълнение на европейската заповед за арест е било невъзможно поради обстоятелства извън контрола на държавите членки, и насрочи нова дата за предаване.
81. Липсата на такова установяване от съдебен орган обаче не води до незабавното освобождаване на издирваното лице. Всъщност полицейски орган също не може да вземе решение относно освобождаването на издирвано лице и така евентуално да възпрепятства екстрадирането му, което представлява действителната цел на Рамково решение 2002/584.
82. Напротив, когато първоначално полицейски орган е взел решение по въпроса дали предаването е било възпрепятствано от обстоятелства извън контрола на държавите членки, и евентуално дори е насрочил нова дата за предаване, за да поправи тази нередовност, този орган трябва незабавно да сезира съд, който да упражни контрол върху тези решения. В зависимост от това как посоченият съд ще прецени тези въпроси, той ще трябва да разпореди или продължаване на задържането, или освобождаване.
Г. По последицата от молбите за убежище
83. Вторият въпрос на Korkein oikeus (Върховен съд) се отнася до последицата от подадените от двете издирвани лица молби за убежище за сроковете по член 23 от Рамково решение 2002/584. Посочената юрисдикция иска да се установи дали свързаната с тях забрана за изпълнение на европейска заповед за арест до приключването на съдебното производство или правото на търсещото убежище лице да пребивава в изпълняващата държава членка до произнасянето на решението по молбата му за убежище трябва да се считат за обстоятелства извън контрола на държавите членки.
1. Тълкуване на член 23, параграф 3 от Рамковото решение
84. Въз основа на текста на някои езици на член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 отговорът на този въпрос е ясен. Съгласно посочената разпоредба, за да се допусне насрочването на нова дата за предаване, е достатъчно предаването да не може да се извърши поради обстоятелства извън контрола на държавите членки(37). По принцип обстоятелството дали издирваните лице ще подадат молба за убежище е извън контрола на държавите членки.
85. В текста на други езици обаче се използва понятието „непреодолима сила“(38).
86. С оглед на тези разлики в текста на различните езици в решение Vilkas Съдът, подобно на генералния адвокат Bobek(39), приема, че с оглед на своя генезис член 23, параграф 3 от Рамковото решение(40) се прилага само в случаи на непреодолима сила(41).
87. Както в други области на правото на Съюза, понятието „непреодолима сила“ трябва да се разбира в смисъл на извънредни и непредвидими обстоятелства, които са извън контрола на позоваващото се на нея лице и чиито последици не са могли да бъдат избегнати въпреки цялата положена дължима грижа(42). В това отношение обхватът на тази дерогация трябва да се тълкува стриктно(43), така че тя обхваща само случаи, в които предаването е наистина невъзможно, а не просто по-трудно(44).
88. Съмнявам се обаче, че това тълкуване на член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 е съвместимо с целите на Рамковото решение или е необходимо с оглед на член 6 от Хартата. В настоящия случай пречката за предаването се дължи на подадена молба за убежище, изгледите за уважаването на която са много съмнителни на основание на Протокол № 24 относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз. Това обстоятелство, а също и поведението на издирваното лице по дело Vilkas ясно показват опасността издирваните лица да възпрепятстват предаването си чрез представляващо злоупотреба поведение, без да са изпълнени условията за наличие на непреодолима сила. Съгласно постоянната съдебна практика обаче правните субекти не могат да се позовават на нормите на Съюза с цел измама или злоупотреба(45).
89. Ето защо ми се струва необходимо да уточня тълкуването на член 23, параграф 3, първо изречение от Рамково решение 2002/584 в смисъл, че тази разпоредба обхваща всички обстоятелства, които въпреки положената дължима грижа(46) правят невъзможно предаването и са извън контрола на държавите членки.
90. Това не променя факта, че съгласно членове 18, 47 и 48 от Хартата издирваните лица по принцип имат право на разглеждане в разумен срок на тяхната молба за убежище, както и на ефективна съдебна защита. Макар Протокол № 24 относно убежището, предоставяно на гражданите на държавите — членки на Европейския съюз, да ограничава значително правото на убежище на гражданите на Съюза в други държави членки, а молбата за убежище също не е основание да се откаже екстрадицията(47), това право все пак не се премахва окончателно. Следователно, дори да положат възможно най-голяма грижа, органите не разполагат с никакво средство, за да попречат на издирваните лица да забавят предаването си по този начин.
2. При условията на евентуалност: прекъсване на срока поради молбата за убежище
91. Ако обаче Съдът приеме, че член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 остава ограничен до случаите на непреодолима сила, в настоящия случай не са изпълнени предвидените в тази разпоредба условия.
92. Действително по принцип подаването на молба за убежище от издирваните лица е извън контрола на изпълняващата държава членка. Държавата членка не може да избегне свързаното с това забавяне на предаването, дори да положи цялата дължима грижа(48). При определени обстоятелства подобна молба може да бъде и изненадваща.
93. При стриктно тълкуване на понятието за непреодолима сила обаче това не е необичайно и непредвидимо събитие. Ако се окаже, че по този начин издирвани лица са в състояние да възпрепятстват предаването си и да постигнат освобождаване, подаването на подобни молби вероятно би станало дори редовна практика. Най-късно при установяване на подобна практика би било изключено молбата за убежище и свързаната с нея пречка за екстрадиране да се считат за непреодолима сила.
94. Така този извод би могъл да подтикне издирваните лица да възприемат представляващо злоупотреба поведение, но Съдът по принцип е приел тази последица в решение Vilkas. Всъщност Съдът приема, че освен в редки изключителни случаи(49) оказаната от издирваното лице съпротива срещу предаването му не може да се счита за непредвидима и следователно за непреодолима сила(50). А ако не може да се установи непреодолима сила, той подчертава, че издирваното лице трябва да бъде освободено(51).
95. Тези констатации обаче се основават на съображението, че при полагане на дължимата грижа съответните органи разполагат със средства, които най-често им позволяват да преодолеят оказаната от издирваното лице съпротива(52).
96. Както вече беше изтъкнато обаче(53), органите не разполагат с такива средства, когато е подадена молба за убежище. Ето защо е обосновано поради подобно забавяне сроковете по член 23 от Рамковото решение да се прекъснат, без при това молбата за убежище да се счита за непреодолима сила. Това следва от тълкуване на член 23 с оглед на целите на Рамковото решение и на общите принципи на правото на Съюза.
97. Всъщност различни разпоредби от правото на Съюза, които предвиждат, че действията по правоприлагане, разследване и наказателно преследване(54) прекъсват давностните срокове, показват, че това прекъсване е израз на общ принцип.
98. Този принцип намира отражение и в посоченото по-горе становище на Комисията, че жалбите срещу предаването изключват прилагането на член 23 от Рамково решение 2002/584(55).
99. В същия смисъл Съдът е постановил, че по принцип е несъвместимо с принципа на ефективност за исковете за обезщетение, предявени на основание на правото на Съюза поради нарушение на конкуренцията, с национални разпоредби да се установяват кратки давностни срокове, които не могат да се спират или прекъсват по време на съдебни производства за установяване на въпросните нарушения(56).
100. По-близко до обстоятелствата в настоящия случай е решение Arslan, в което Съдът e постановил, че може да е съвместимо със съответните разпоредби на правото на Съюза продължаване на задържането на гражданин на трета страна, който вече е задържан с цел извеждане поради опасност от укриване, когато подаде молба за убежище с цел да забави извеждането си(57).
101. Наистина би било в съответствие с изискванията за наличие на законово основание за лишаването от свобода това прекъсване на сроковете да бъде изрично уредено, подобно на хипотезите на непреодолима сила и на причините от хуманитарно естество по член 23, параграфи 3 и 4 от Рамково решение 2002/584 или на току-що посочените по-горе основания за прекъсване на давностните срокове. Ако обаче издирваните лица със собствените си решения умишлено създават непреодолими правни пречки за предаването си, те не биха могли да твърдят, че това забавяне и необходимостта от по-продължително задържане не са били предвидими за тях.
102. Следователно сроковете по член 23 от Рамковото решение се прилагат отново едва след окончателното приключване на производството по молбата за убежище и отпадането на съответната пречка за предаване.
103. В това отношение обаче не е логично срокът, спрян с подаването на молбата за убежище, просто да продължи. Всъщност, ако издирваното лице е избрало съобразително датата на подаване на молба за убежище, възможно е да няма достатъчно време за предаването му в оставащия срок.
104. Също така не изглежда целесъобразно да се прилага отново срокът от 10 дни съгласно член 23, параграф 2 от Рамково решение 2002/584. Този срок се отнася за изпълняващия съдебен орган или за подпомагащите го органите, които участват пряко в процедурата относно решението за изпълнение на европейската заповед за арест. Следователно за тези органи началото на срока не е изненадващо и те могат да предприемат необходимите мерки, за да може предаването да се извърши в срок.
105. Решението по молба за убежище обаче е в ръцете на други органи. Следователно приключването на това производство може в много по-голяма степен да се сравни с отпадането на пречка, основана на непреодолима сила. Ето защо трябва да се насрочи нова дата за предаване в съответствие с член 23, параграф 3.
106. Следователно свързаната с молба за убежище забрана за изпълнение на европейска заповед за арест до приключването на съдебното производство или правото на търсещото убежище лице да пребивава в изпълняващата държава членка до произнасянето по молбата му за убежище, прекъсват сроковете по член 23 от Рамково решение 2002/584. В случай че молбата за убежище бъде окончателно отхвърлена, трябва да се насрочи нова дата за предаване в съответствие с член 23, параграф 3.
107. В заключение, следва да се припомни, че задължението за полагане на дължимата грижа, така че етапът на предаването да е възможно най-кратък(58), важи и за административните органи и съдилищата, които се произнасят по молбата за убежище. Това обаче не означава, че те трябва да предоставят на това производство абсолютно предимство пред всички други висящи производства. Достатъчно е те надлежно да вземат предвид особената му неотложност в сравнение с неотложността на другите производства.
V. Заключение
108. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване по следния начин:
„Член 23 от Рамково решение 2002/584 не се прилага, когато предаването е невъзможно поради процедура по предоставяне на убежище“.
109. Ако Съдът не сподели горното становище, предлагам да отговори на преюдициалното запитване по следния начин:
„1) Удължаването на срока за предаване съгласно член 23, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 и продължаването на задържането след изтичането на срока по член 23, параграф 2 е допустимо само ако съдебен орган установи, че предаването в 10‑дневния срок след окончателното решение за изпълнение на европейската заповед за арест е било невъзможно поради непреодолима сила, и насрочи нова дата за предаване. Ако първоначално по тези въпроси се е произнесъл полицейски орган, то за да се отстрани тази нередовност, той трябва незабавно да сезира съд, който да упражни контрол върху тези решения.
2) Член 23, параграф 3, първо изречение от Рамково решение 2002/584 обхваща всички обстоятелства, които въпреки положената дължима грижа правят невъзможно предаването и са извън контрола на държавите членки“.