Language of document : ECLI:EU:C:2021:218

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 18 marca 2021 r.(1)

Sprawa C848/19 P

Republika Federalna Niemiec

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej,

Komisji Europejskiej

Odwołanie – Rynek wewnętrzny gazu ziemnego – Artykuł 194 ust. 1 TFUE – Dyrektywa 2009/73/WE – Wniosek władz niemieckich (Bundesnetzagentur) o zmianę warunków zastosowania odstępstwa od przepisów Unii dotyczących zasad korzystania z gazociągu OPAL – Decyzja Komisji w sprawie zmiany warunków zastosowania odstępstwa od przepisów Unii – Zasada solidarności energetycznej






1.        Republika Federalna Niemiec kwestionuje w swym odwołaniu wyrok Sądu z dnia 10 września 2019 r.(2), w którym została stwierdzona nieważność decyzji Komisji Europejskiej z dnia 28 października 2016 r. w sprawie przeglądu (przyjętych we wcześniejszej decyzji) warunków wyłączenia gazociągu OPAL(3) z zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej(4).

2.        Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji ze względu na to, że została ona wydana „z naruszeniem zasady solidarności energetycznej sformułowanej w art. 194 ust. 1 TFUE”.

3.        Choć stwierdzono nieważność wydanej przez nią decyzji, Komisja, będąca stroną pozwaną w postępowaniu przed Sądem, nie wniosła odwołania od wyroku. Republika Federalna Niemiec podniosła przede wszystkim, że solidarność energetyczna jest jedynie pojęciem o charakterze politycznym, nie zaś prawnym, z którego można by było bezpośrednio wyprowadzić prawa i obowiązki Unii czy też państw członkowskich.

4.        Rzeczpospolita Polska, Republika Łotewska i Republika Litewska opowiadają się za przyjęciem wykładni dokonanej przez Sąd. Ich zdaniem solidarność energetyczna jest zasadą, która może służyć jako kryterium kontroli sądowej norm prawa wtórnego i decyzji wydawanych w dziedzinie energetyki.

5.        Wniesione odwołanie nakłada zatem na Trybunał obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie istnienia zasady solidarności i, ewentualnie, jej charakteru i zakresu(5).

I.      Ramy prawne

A.      Prawo Unii

6.        Artykuł 194 ust. 1 TFUE przewiduje:

„W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska, polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi:

a)      zapewnienie funkcjonowania rynku energii;

b)      zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii;

c)      wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii; oraz

d)      wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii”.

7.        Wspólne dla rynków gazu i energii elektrycznej uregulowania zostały zawarte w dyrektywie 2009/73/WE(6). Jej art. 32, identyczny jak art. 18 dyrektywy 2003/55, dotyczy dostępu stron trzecich do sieci i stanowi:

„1.      Państwa członkowskie zapewniają wdrożenie systemu dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego oraz do instalacji LNG [dla skroplonego gazu ziemnego, liquid natural gas, zwanego dalej »LNG«] opartego na opublikowanych taryfach, mającego zastosowanie do wszystkich uprawnionych odbiorców, w tym również do przedsiębiorstw dostarczających gaz, oraz stosowanego w sposób obiektywny i bez dyskryminacji pomiędzy użytkownikami systemu. Państwa członkowskie zapewniają, aby te taryfy, lub metody stosowane do ich kalkulacji, były zatwierdzane przez organ regulacyjny, o którym mowa w art. 39 ust. 1, przed ich wejściem w życie zgodnie z art. 41, a także zapewniają publikację tych taryf oraz metod – w przypadku gdy zatwierdzane są jedynie metody – przed ich wejściem w życie.

2.      Operatorzy systemów przesyłowych mają dostęp do sieci innych operatorów systemów przesyłowych, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania ich funkcji w związku z przesyłem transgranicznym.

3.      Przepisy niniejszej dyrektywy nie uniemożliwiają zawierania umów długoterminowych w zakresie, w jakim są one zgodne ze wspólnotowymi zasadami konkurencji”.

8.        Dotyczący nowej infrastruktury art. 36 dyrektywy 2009/73, który zastąpił art. 22 dyrektywy 2003/55, stanowi:

„1.      Istotna nowa infrastruktura gazowa, tj. połączenia wzajemne, instalacje i instalacje magazynowe, mogą na wniosek zostać zwolnione na czas określony ze stosowania przepisów art. 9, 32, 33 i 34 oraz art. 41 ust. 6, 8 i 10 pod następującymi warunkami:

a)      inwestycja musi zwiększać konkurencję w dostawach gazu i zwiększać bezpieczeństwo dostaw;

b)      poziom ryzyka związanego z inwestycją musi być taki, że inwestycja nie miałaby miejsca bez udzielenia zwolnienia;

c)      infrastruktura musi być własnością osoby fizycznej lub prawnej, która jest odrębna, przynajmniej w swojej formie prawnej, od operatorów systemów, w których systemach zostanie wybudowana ta infrastruktura;

d)      na użytkowników infrastruktury muszą zostać nałożone opłaty; oraz

e)      zwolnienie nie może mieć szkodliwego wpływu na konkurencję i skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego gazu ziemnego lub na skuteczne funkcjonowanie systemu podlegającego regulacji, do którego podłączona jest dana infrastruktura.

[…]

3.      [Krajowy o]rgan regulacyjny […] może, indywidualnie dla każdego przypadku, podjąć decyzję o zwolnieniu, o którym mowa w ust. 1 i 2.

[…]

6.      Zwolnienie może obejmować całość lub część zdolności nowej infrastruktury lub istniejącej infrastruktury o znacząco zwiększonej zdolności.

Przy podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnienia należy zwrócić uwagę, indywidualnie dla każdego przypadku, na potrzebę nałożenia warunków dotyczących okresu obowiązywania zwolnienia i niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury. W trakcie podejmowania decyzji w sprawie tych warunków uwzględnia się w szczególności dodatkową zdolność, która ma być zbudowana lub zmianę istniejącej zdolności, horyzont czasowy projektu oraz uwarunkowania krajowe.

[…]

8.      Organ regulacyjny niezwłocznie przekazuje Komisji kopię każdego wniosku o zwolnienie z chwilą jego otrzymania. Decyzja jest niezwłocznie zgłaszana przez właściwy organ do Komisji wraz ze wszystkimi istotnymi informacjami, które jej dotyczą. Informacje te mogą zostać przedstawione Komisji w formie zbiorczej, umożliwiając jej podjęcie uzasadnionej decyzji. Informacje zawierają w szczególności:

a)      szczegółowe powody, na podstawie których organ regulacyjny lub państwo członkowskie przyznały zwolnienie lub odmówiły jego przyznania, wraz z odniesieniem do ust. 1, łącznie z odpowiednią literą lub literami tego ustępu, na których oparta jest taka decyzja, w tym również informacje finansowe uzasadniające potrzebę zastosowania zwolnienia;

b)      przeprowadzoną analizę wpływu przyznania zwolnienia na konkurencję i na skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego gazu ziemnego;

c)      powody przyjętego czasu i wielkości udziału całkowitej zdolności danej infrastruktury gazowej, dla których udzielono zwolnienia;

d)      w przypadku zwolnienia dotyczącego połączenia wzajemnego, wyniki konsultacji z zainteresowanymi organami regulacyjnymi; oraz

e)      wpływ infrastruktury na dywersyfikację dostaw gazu.

9.      W terminie dwóch miesięcy od dnia po otrzymaniu powiadomienia Komisja może podjąć decyzję zobowiązującą organ regulacyjny do zmiany decyzji lub cofnięcia decyzji w sprawie przyznaniu zwolnienia. Ten dwumiesięczny termin może zostać przedłużony o dodatkowy okres dwóch miesięcy, w przypadku gdy Komisja zwraca się o dalsze informacje. Okres dodatkowy rozpoczyna się następnego dnia po otrzymaniu kompletnej informacji. Początkowy dwumiesięczny termin może również zostać przedłużony za wspólną zgodą Komisji oraz organu regulacyjnego.

[…]

Organ regulacyjny stosuje się do decyzji Komisji w sprawie zmiany decyzji lub cofnięcia decyzji o zwolnieniu w terminie miesiąca i odpowiednio informuje Komisję.

[…]”.

9.        Już po zaistnieniu okoliczności faktycznych niniejszego sporu dyrektywa 2009/73 została zmieniona dyrektywą (UE) 2019/692(7).

B.      Prawo niemieckie

10.      Artykuł 28a § 1 Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz – EnWG) z dnia 7 lipca 2005 r.(8), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, uprawnia Bundesnetzagentur (federalną agencję ds. sieci, Niemcy; zwaną dalej „BNetzA”) m.in. do zwalniania połączeń wzajemnych między Republiką Federalną Niemiec a innymi państwami z zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci. Warunki zastosowania tego artykułu odpowiadają zasadniczo przesłankom zastosowania art. 36 ust. 1 dyrektywy 2009/73.

II.    Okoliczności poprzedzające wydanie spornej decyzji

11.      Okoliczności powstania niniejszego sporu, aż do momentu wydania spornej decyzji, zostały opisane w pkt 5–15 zaskarżonego wyroku, których nie uważam za konieczne przytaczać w całości. Ograniczę się do wskazania tych, które uważam za najważniejsze.

12.      W dniu 13 marca 2009 r. BNetzA podała do wiadomości Komisji dwie decyzje z dnia 25 lutego 2009 r. wyłączające transgraniczną zdolność przesyłową projektu gazociągu OPAL z zakresu stosowania zasad dostępu stron trzecich przewidzianych w art. 18 dyrektywy 2003/55 i regulacji taryfowej przewidzianej w art. 25 ust. 2–4 tej dyrektywy(9).

13.      W drodze decyzji C(2009) 4694 (zwanej dalej „decyzją pierwotną”) z dnia 12 czerwca 2009 r., Komisja zwróciła się do BNetzA na podstawie art. 22 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy 2003/55 (obecnie art. 36 ust. 9 dyrektywy 2009/73) o dokonanie przeglądu wydanych przez ten urząd decyzji z dnia 25 lutego 2009 r. poprzez dodanie do nich pewnych warunków.

14.      W dniu 7 lipca 2009 r. BNetzA zmodyfikowała swoje decyzje z dnia 25 lutego 2009 r., dostosowując je do warunków wymienionych w poprzednim punkcie. BNetzA przyznała zwolnienie z zakresu zastosowania zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej na okres 22 lat.

15.      Gazociąg OPAL został oddany do eksploatacji w dniu 13 lipca 2011 r.(10).

16.      Na mocy decyzji pierwotnej oraz decyzji BNetzA z dnia 25 lutego 2009 r., zmienionych decyzjami z dnia 7 lipca 2009 r., zdolności przesyłowe gazociągu OPAL zostały wyłączone pod pewnymi warunkami z zakresu stosowania zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej określonych w dyrektywie 2003/55.

17.      W obecnej konfiguracji technicznej gaz ziemny może być dostarczany do punktu wejścia gazociągu koło Greifswaldu przez gazociąg Nord Stream, wykorzystywany przez grupę Gazprom do przesyłu gazu pochodzącego ze złóż rosyjskich. Jako że Gazprom nie uruchomił programu uwalniania gazu, o którym mowa w decyzji pierwotnej(11), 50% niezarezerwowanej przepustowości tego gazociągu nigdy nie zostało wykorzystane, tak że wykorzystywano jedynie 50% zdolności przesyłowej gazociągu OPAL.

18.      W dniu 12 kwietnia 2013 r. OGT, OAO Gazprom i Gazprom Eksport LLC zwróciły się do BNetzA z wnioskiem o zmianę zwolnienia przyznanego w 2009 r., który to wniosek nie został uwzględniony. Gazprom zorganizował we wrześniu roku 2015 i roku 2016 aukcje, które nie przyciągnęły uczestników, co przysporzyło mu argumentów przemawiających za tym, aby po raz kolejny zwrócić się o zmianę decyzji pierwotnej(12).

19.      W dniu 13 maja 2016 r. BNetzA zgłosiła Komisji na podstawie art. 36 dyrektywy 2009/73 swój zamiar, związany z wnioskiem złożonym przez spółki OGT, OAO Gazprom i Gazprom Eksport, zmiany zwolnienia przyznanego w 2009 r. w odniesieniu do części gazociągu OPAL, którego eksploatację powierzono spółce OGT(13).

III. Sporna decyzja

20.      W dniu 28 października 2016 r. Komisja wydała na podstawie art. 36 ust. 9 dyrektywy 2009/73 skierowaną do BNetzA sporną decyzję.

21.      Sąd podsumował (pkt 16 i 17 zaskarżonego wyroku) zawarte w spornej decyzji postanowienia w następujący sposób:

„W odniesieniu do warunków merytorycznych, jakim powinna podlegać taka zmiana, instytucja ta uznała, że w braku szczególnych postanowień dotyczących przeglądu modyfikacje wprowadzone odnośnie do zasięgu przyznanego uprzednio wyłączenia lub odnośnie do warunków obwarowujących to wyłączenie muszą być uzasadnione, oraz że w tym względzie nowe okoliczności faktyczne, które zaistniały od czasu wydania pierwotnej decyzji w sprawie wyłączenia, mogą stanowić ważny powód do dokonania przeglądu tej pierwotnej decyzji.

Co do istoty Komisja zatwierdziła zaskarżoną decyzją zamierzone przez BNetzA zmiany systemu ustanawiającego wyłączenie z zastrzeżeniem pewnych zmian, a mianowicie w szczególności:

–        pierwotna oferta zdolności przesyłowych do sprzedaży na aukcji powinna dotyczyć 3 200 000 kWh/h (około 2,48 mld m3/rok) zdolności typu FZK oraz 12 664 532 kWh/h (około 9,83 mld m3/rok) zdolności typu DZK;

–        zwiększenie wolumenu zdolności typu FZK do sprzedaży na aukcji powinno nastąpić w odniesieniu do następnego roku, jeżeli w ramach rocznych aukcji popyt przekroczy 90% oferowanych zdolności; zwiększenie to powinno następować w transzach wynoszących 1 600 000 kWh/h (około 1,24 mld m3/rok), aż do osiągnięcia pułapu wynoszącego 6 400 000 kWh/h (około 4,97 mld m3/rok);

–        przedsiębiorstwo lub grupa przedsiębiorstw zajmujące pozycję dominującą w Republice Czeskiej lub kontrolujące więcej niż 50% gazu wprowadzanego [w punkcie wejścia gazociągu OPAL] w Greifswaldzie mogą uczestniczyć w aukcjach zdolności typu FZK wyłącznie po cenie bazowej, która nie może być wyższa od średniej ceny bazowej ustalonej w regulowanej taryfie dla sieci przesyłowej z obszaru Gaspool do Republiki Czeskiej w tym samym roku dla porównywalnych produktów”.

22.      Sąd dodał (w pkt 18 zaskarżonego wyroku), że „[w] dniu 28 listopada 2016 r. BNetzA zmieniła, zgodnie z zaskarżoną decyzją, wyłączenie przyznane w swojej decyzji z dnia 25 lutego 2009 r. w odniesieniu do udziału gazociągu OPAL eksploatowanego przez OGT, zawierając ze spółką OGT umowę publicznoprawną, zastępującą – zgodnie z prawem niemieckim – decyzję administracyjną”.

23.      W praktyce sporna decyzja sprzyjała sprawowaniu przez grupę Gazprom kontroli przepływów gazu gazociągiem OPAL i, w tym samym stopniu, ewentualnym redukcjom tego przepływu gazociągami jamalskim i Braterstwo(14), a także wzmocnieniu pozycji Gazpromu na rynkach gazu państw Europy Środkowej i Wschodniej(15).

IV.    Spór dotyczący gazociągu OPAL

24.      Sporna decyzja zwiększyła istniejące po stronie niektórych operatorów gazowych i niektórych rządów państw Europy Środkowej i Wschodniej obawy związane ze zwiększeniem kontroli sprawowanej przez Gazprom na rynku gazu, co tłumaczy ich interes we wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności tego aktu.

25.      To właśnie bez powodzenia uczynili polski operator Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, współwłaściciel polskiej części gazociągu Jamał-Europa(16) i niemiecka spółka zależna (PGNiG Supply & Trading GmbH) tego polskiego operatora(17).

26.      Trybunał potwierdził w postępowaniu odwoławczym wydane przez Sąd odpowiednio postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności(18).

27.      Rzeczpospolita Polska wniosła ponadto do Sądu kolejną skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, która doprowadziła do wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.

V.      Skarga Rzeczypospolitej Polskiej na sporną decyzję i zaskarżony wyrok

28.      Rzeczpospolita Polska podniosła sześć zarzutów przemawiających za nieważnością spornej decyzji. Opierały się one na: po pierwsze – naruszeniu art. 36 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/73 w związku z art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE i zasadą solidarności; drugi – braku kompetencji Komisji i naruszeniu art. 36 ust. 1 dyrektywy 2009/73; trzeci – naruszeniu art. 36 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2009/73; czwarty – naruszeniu art. 36 ust. 1 lit. a) i e) dyrektywy 2009/73; piąty – naruszeniu zawartych przez Unię umów międzynarodowych; zaś szósty – naruszenia zasady pewności prawa.

29.      Sąd uwzględnił pierwszy zarzut skargi bez orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów i stwierdził nieważność spornej decyzji.

30.      W swej analizie „[w] przedmiocie zakresu zasady solidarności energetycznej” Sąd stwierdził, że nie ogranicza się ona do sytuacji nadzwyczajnych, lecz „obejmuje także spoczywający na Unii i państwach członkowskich ogólny obowiązek”, efektem czego zarówno Unia, jak i te państwa „są obowiązane starać się w ramach wykonywania kompetencji przysługujących im w związku z tą polityką unikać podejmowania środków, które mogą naruszać interesy Unii i pozostałych państw członkowskich w zakresie bezpieczeństwa dostaw, ich efektywności gospodarczej i politycznej oraz dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia lub dostaw, i to aby zaakceptować ich faktyczną współzależność i solidarność”(19).

31.      Sąd złagodził powyższe stwierdzenia, wskazując, że „[s]tosowanie zasady solidarności energetycznej nie oznacza jednak, że polityka Unii w dziedzinie energetyki nie może w żadnym wypadku mieć negatywnych skutków dla szczególnych interesów danego państwa członkowskiego w dziedzinie energetyki. Niemniej instytucje Unii i państwa członkowskie są w ramach stosowania tej polityki zobowiązane uwzględniać zarówno interesy Unii, jak i interesy poszczególnych państw członkowskich oraz wyważać te interesy w przypadku sprzeczności”(20).

32.      Oceniając, „czy zaskarżona decyzja narusza zasadę solidarności energetycznej”, Sąd uznał, że Komisja nie wspomniała w niej o tej zasadzie i że dopuściła się jej naruszenia, skoro:

–        „[n]ie przeprowadziła natomiast badania skutków zmiany warunków korzystania z gazociągu OPAL dla bezpieczeństwa dostaw w Polsce”(21);

–        „[n]ie wydaje się, by Komisja zbadała, jakie mogą być średnioterminowe skutki – zwłaszcza dla polityki Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie energetyki – przekierowania na trasę tranzytu Nord Stream 1/OPAL części ilości gazu ziemnego przesyłanych uprzednio gazociągami Jamał i Braterstwo, ani by wyważyła te skutki ze stwierdzonym przez nią zwiększeniem bezpieczeństwa dostaw na poziomie Unii”(22).

33.      Na tej podstawie Sąd wywiódł, że „[sporna] decyzja została wydana z naruszeniem zasady solidarności energetycznej sformułowanej w art. 194 ust. 1 TFUE”(23).

VI.    Zdarzenia, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego wyroku i wpływ dyrektywy (UE) 2019/692

34.      Nawet jeśli nie dotyczą one bezpośrednio rozstrzygnięcia, które ma zostać wydane w postępowaniu odwoławczym, należy uwzględnić pewne zdarzenia, które nastąpiły po wydaniu wyroku Sądu i mogące mieć wpływ na jego wykonanie.

35.      W dniu 13 września 2019 r. BNetzA wykonała zaskarżony wyrok(24), co pociągnęło za sobą powrót do ograniczeń wprowadzonych w decyzji pierwotnej z 2009 r. i wyeliminowanie sytuacji wynikającej ze spornej decyzji.

36.      Bezpośrednim wpływem tego środka wydaje się być to, że Gazprom zaprzestał wykorzystywać około 12–13 mld metrów sześciennych rocznie z przepustowości gazociągu OPAL, co jest rekompensowane większym przepływem przez gazociągi przechodzące przez Ukrainę(25).

37.      Wnioski płynące z zaskarżonego wyroku mogłyby również mieć znaczenie dla innych gazociągów, takich jak Nord Stream 2 i jego odgałęzienie lądowe EUGAL(26), czy też gazociąg Turk Stream II(27). Jeśli teza Sądu w przedmiocie zasady solidarności energetycznej zostałaby potwierdzona, Gazprom i związane z nim przedsiębiorstwa mogłyby napotkać większe trudności w uzyskaniu czasowego zwolnienia ze stosowania przepisów Unii (nakazujących całkowitą liberalizację przepływów gazu) w odniesieniu do gazociągu Nord Stream 2, w przedmiocie którego również istnieją zawisłe przed Trybunałem spory(28).

38.      Należy ponadto przypomnieć, że dyrektywa 2019/692, w drodze której zmieniono dyrektywę 2009/73, ma zgodnie z motywem 3 „na celu usunięcie przeszkód, które utrudniają zakończenie tworzenia rynku wewnętrznego gazu ziemnego, wynikających z tego, że zasady rynku unijnego nie znajdują zastosowania do linii przesyłowych gazu do i z państw trzecich. Zmiany wprowadzone [tą] dyrektywą mają zapewnić, aby zasady mające zastosowanie do linii przesyłowych gazu łączących dwa państwa członkowskie lub większą ich liczbę miały również zastosowanie, w obrębie Unii, do linii przesyłowych gazu do i z państw trzecich”(29).

39.      Jednakże, w drodze wyjątku od tej zamierzonej liberalizacji, w drodze dyrektywy 2019/692 dodano do dyrektywy 2009/73 art. 49a ust. 1, który zezwala na przyznanie zwolnień w odniesieniu do linii przesyłowych między państwem członkowskim a państwem trzecim, które zostały zakończone przed dniem 23 maja 2019 r.(30).

40.      Spółki Nord Stream i Nord Stream 2 wniosły skargę o stwierdzenie nieważności dyrektywy 2019/692, lecz Sąd uznał ich skargi za niedopuszczalne ze względu na brak czynnej legitymacji procesowej ze względu na to, że ta dyrektywa nie dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie, ponieważ wymaga ona krajowych środków transponujących(31).

41.      W dniu 15 maja 2020 r. BNetzA oddaliła wniosek o zastosowanie zwolnienia w odniesieniu do Nord Stream 2 na podstawie (nowego) art. 49a dyrektywy 2009/73. Oparła się na okoliczności polegającej na tym, że fizyczna budowa tego gazociągu nie została ukończona przed dniem 23 maja 2019 r., i, ponadto, na tym, że prawodawca Unii chciał wyłączyć wnioskodawcę z zakresu zastosowania systemu zwolnień przewidzianego w art. 49a(32).

42.      Kolejnym elementem niepozostającym bez wpływu na spór dotyczący gazociągu OPAL jest sporządzone przez zespół orzekający Światowej Organizacji Handlu (WTO) z dnia 10 sierpnia 2018 r.(33) sprawozdanie odnoszące się do sporu, w którym Rosja zakwestionowała zgodność z uregulowaniami WTO szeregu uregulowań unijnych dotyczących wprowadzania do obrotu gazu ziemnego. Jednym z nich było stosowanie systemu zwolnień z art. 36 dyrektywy 2009/73 w odniesieniu do gazociągu OPAL.

43.      Zespół orzekający WTO oddalił większość z rosyjskich żądań. Uznał on jednak za niezgodne z art. XI ust. 1 Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu (GATT) z 1994 r. dwa dotyczące gazociągu OPAL warunki, jakie przewidywała decyzja pierwotna (z 2009 r.), czyli maksymalny limit zdolności przesyłowych wynoszący 50% (ograniczający alokację zdolności przesyłowych Gazpromowi i powiązanym z nim przedsiębiorstwom) oraz program uwalniania gazu, który nakłada na Gazprom i związane przedsiębiorstwa po to, aby mogli przekroczyć ten próg, obowiązek uwolnienia rocznie 3 mld metrów sześciennych gazu rocznie.

44.      Rosja argumentowała, że przepisy te skutkują w rzeczywistości ograniczeniem ilościowym wolumenu importowanego gazu. Zespół orzekający WTO stwierdził, że ograniczają one możliwości konkurowania w zakresie importu rosyjskiego gazu ziemnego do Unii Europejskiej(34).

45.      Unia Europejska powiadomiła w dniu 21 września 2018 r. Organ Rozwiązywania Sporów WTO o swej decyzji o zakwestionowaniu pewnych zawartych w tym sprawozdaniu zespołu orzekającego kwestii prawnych oraz dokonanej w nim wykładni przepisów(35). Zaprzestanie działalności Organu Rozwiązywania Sporów ze względu na to, że nie doszło do wymiany jego członków, stanęło aktualnie na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia w tej sprawie.

46.      Sporna decyzja mogłaby oznaczać niemal całkowite wyeliminowanie czynników mogących przesądzać o niezgodności z uregulowaniami WTO systemu mającego zastosowanie do gazociągu Nord Stream/OPAL. Ponieważ jednak Sąd stwierdził nieważność tej decyzji, zastosowanie znajduje ponownie przewidziany w decyzji pierwotnej (z 2009 r.) system zwolnień, który został uznany za niezgodny z art. XI ust. 1 GATT 1994. W związku z tym konieczne może okazać się przeprowadzenie oceny ewentualności kolizji przyjętego rozwiązania z uregulowaniami WTO.

VII. Postępowanie przed Trybunałem

47.      W odwołaniu Republika Federalna Niemiec wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o:

–        uchylenie wyroku Sądu z dnia 10 września 2019 r. w sprawie T‑883/16;

–        skierowanie sprawy T‑883/16 do Sądu Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania;

–        zastrzeżenie rozstrzygnięcia o kosztach.

48.      Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o:

–        oddalenie odwołania w całości jako bezzasadnego i odrzucenie podniesionego w nim zarzutu trzeciego jako niedopuszczalnego;

–        obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.

49.      Republika Łotewska i Republika Litewska wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołania.

50.      Podczas rozprawy Komisja opowiedziała się za uwzględnieniem pierwszego zarzutu odwołania.

51.      Na poparcie swego odwołania Republika Federalna Niemiec podnosi pięć zarzutów, z których, pokrótce rzecz ujmując, zarzuty pierwszy i drugi dotyczą zasady solidarności energetycznej i niezastosowania jej w spornej decyzji. W zarzutach trzecim, czwartym i piątym (w zakresie, w jakim Trybunał orzeknie, że zasada ta ma zastosowanie) podważane jest to, iż Sąd uznał, że Komisja nie uwzględniła zasady solidarności energetycznej.

VIII. Pierwszy zarzut odwołania: brak prawnego charakteru zasady solidarności energetycznej

A.      Uwagi wstępne

52.      Zanim wypowiem się w przedmiocie tego zarzutu odwołania, właściwe wydaje mi się przeanalizowanie sformułowania prawnego solidarności w prawie Unii i odzwierciedlenia tej zasady w przepisach dotyczących polityki energetycznej.

1.      Solidarność w prawie pierwotnym Unii

53.      Poza art. 194 TFUE odniesienia do solidarności można odnaleźć w innych postanowieniach prawa pierwotnego Unii, zarówno traktatu UE, jak i traktatu FUE.

54.      Pojęcie to zostało wspomniane w preambule traktatu UE („pragnąc pogłębić solidarność między swymi narodami w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji”). Jest o nim również mowa w art. 2 tego traktatu, jako o jednej z cech charakterystycznych społeczności, która podziela wspólne dla państw członkowskich Unii wartości(36), oraz w jego art. 3, w którym zostało zadeklarowane, że „Unia wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi” (ust. 3)(37).

55.      W art. 21 ust. 1 TUE usankcjonowano solidarność jako jedną z zasad przewodnich, którymi Unia kieruje się w działaniach zewnętrznych. Należący do „Postanowień szczególnych dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa” art. 24 ust. 2 i 3 TUE wspomina o „wzajemnej solidarności politycznej” państw członkowskich(38).

56.      Co się tyczy traktatu FUE, jego art. 67 ust. 2 łączy kwestie wspólnej polityki w dziedzinie azylu, imigracji i kontroli granic zewnętrznych z solidarnością między państwami członkowskimi, o czym świadczy art. 80 TFUE(39).

57.      Jeśli chodzi o politykę gospodarczą, art. 122 ust. 1 i 2 TFUE również zawiera wyraźne odesłanie do ducha solidarności między państwami członkowskimi(40). Na tego ducha solidarności powołują się też art. 194 ust. 1 TFUE, którego dotyczy niniejszy spór, i art. 222 TFUE(41).

58.      Tytuł IV Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zatytułowany „Solidarność”, obejmuje szereg praw społecznych i z zakresu prawa pracy (art. 27–34), w dziedzinie ochrony zdrowia, dostępu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ochrony środowiska naturalnego lub ochrony konsumentów (art. 35–38).

59.      Oprócz tych przepisów istnieją inne normy prawa pierwotnego stanowiące podstawę dla zasady solidarności. Jest tak w przypadku mechanizmu pomocy finansowej dla państw nienależących do strefy euro (art. 143 TFUE) lub przepisów dotyczących spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej (art. 174–178 TFUE).

60.      Trudno jest jednak wyprowadzić z całokształtu tych postanowień pełną i wszechstronną koncepcję solidarności w prawie Unii. Jest to pojęcie związane zarówno ze stosunkami horyzontalnymi (między państwami członkowskimi, między instytucjami, między narodami lub pokoleniami oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi), jak i wertykalnymi (między Unią a jej państwami członkowskimi), i to w różnorodnych dziedzinach(42).

61.      Przeciwnie, należy podkreślić, że solidarność jest wspominana w prawie pierwotnym Unii posiadającym rangę, którą można uznać za odpowiadającą przedmiotowo konstytucyjnej, jako wartość (art. 2 TUE) i jako cel (art. 3 TUE), który ma ona realizować. W tym samym zakresie ma ona w coraz większym stopniu służyć za inspirację dla wyborów politycznych i gospodarczych samej Unii(43).

62.      W niektórych przytoczonych powyżej postanowieniach traktatu FUE mowa jest o „duchu solidarności”, podczas gdy inne posługują się bezpośrednio wyrażeniem „zasada solidarności” (art. 80 TFUE).

63.      Kluczową kwestią jest to, czy ta solidarność ma rangę zasady prawnej, a jeśli tak, to jakie są jej cechy charakterystyczne i zakres. Alternatywą byłoby uznanie, że pojęcie to ma czysto symboliczną wartość pozbawioną mocy normatywnej.

64.      Z punktu widzenia doktryny spór jest prowadzony z tymi, którzy odmawiają uznania solidarności za zasadę prawną (lub przynajmniej ogólną zasadę prawa)(44), a tymi, którzy bronią jej konstytucyjnego lub strukturalnego charakteru(45), lub też uważają ją za ogólną zasadę prawa, ściśle związaną z zasadą lojalnej współpracy(46), której granice zostały lepiej określone.

2.      Solidarność w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości

65.      Trybunał posługiwał się zasadą solidarności w swoim orzecznictwie, nie definiując jej jednak w sposób ogólny. Trybunał zwykle posługiwał się nią w ramach sporów dotyczących sprzecznych z tą zasadą środków państwowych.

66.      Tak było początkowo w dotyczącej pomocy państwa sprawie rozstrzygniętej w wyroku Komisja/Francja(47) czy też innej, późniejszej sprawie, rozstrzygniętej w wyroku Komisja/Włochy(48), dotyczącym nieprzestrzegania przepisów Unii w dziedzinie polityki rolnej. W rozstrzygnięciu tym Trybunał Sprawiedliwości zapewnił, że „uchybienie obowiązkom solidarności, które państwa członkowskie przyjmują na siebie w związku z przystąpieniem do Wspólnoty, narusza same fundamenty wspólnotowego porządku prawnego”.

67.      W pewnych wyrokach wspomniano również o solidarności między producentami, celem uzasadnienia podziału obciążeń i korzyści wynikającego z przepisów Unii, nie określając jednak jej jako ogólnej zasady prawa(49); wspominano o niej też, choć w ograniczony sposób, w innych wyrokach w odniesieniu do obywatelstwa Unii i środków socjalnych. Pojęcie to nie zostało użyte, przynajmniej w wyraźny sposób, w wyrokach dotyczących środków pomocy finansowej, jakie zostały przyjęte w następstwie kryzysu gospodarczego w 2008 r.(50)

68.      Pod względem przedmiotowym dziedziną, w której posłużenie się przez Trybunał pojęciem solidarności stanowi kluczowy element służący wykładni postanowienia traktatu FUE, jest obszar polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji (art. 80 TFUE).

69.      Trybunał odniósł się bowiem wyraźnie do zasady solidarności, gdy musiał wydać orzeczenie w przedmiocie podziału między państwa członkowskie kwot wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową(51). Po stwierdzeniu, że „zgodnie z art. 80 TFUE [zasada solidarności jest] zasadą przewodnią polityk Unii w dziedzinie […] azylu”(52), Trybunał wyciągnął z tego odpowiednie konsekwencje prawne, włącznie z tym, iż ustalił, że należy uwzględnić skargi wniesione przez Komisję przeciwko państwom członkowskim, które uchybiły swoim zobowiązaniom w tej dziedzinie.

70.      Z tej pobieżnej analizy orzecznictwa wynika, że nawet jeśli zasada solidarności jest wieloaspektowa i posiada wiele stopni szczegółowości, jej znaczenie w prawie pierwotnym jako wartości i cel procesu integracji europejskiej(53) uzasadnia nadanie jej takiego znaczenia, aby mogła ona wywoływać skutki prawne.

71.      To podejście orzecznicze opiera się w swej istocie na pewnej koncepcji wartości normatywnej traktatów: ich postanowienia mają walor norm rangi konstytucyjnej i do podmiotów zobowiązanych do dokonywania ich wykładni (w ostatecznym rozrachunku jest to Trybunał Sprawiedliwości) należy określenie zawartych w nich wiążących norm.

72.      Prawdą jest, że niejednorodność przejawów zasady solidarności utrudnia jej stosowanie we wszystkich dziedzinach, w których Unii przysługują kompetencje, w taki sam sposób czy też z taką samą intensywnością. Tymczasem pragnę podkreślić, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby w niektórych z tych dziedzin uznać możliwość zastosowania jej jako „zasady przewodniej” związanego z nim działania Unii, co znajduje przełożenie na jej użyteczność pod względem prawnym.

73.      Tak jest w przypadku zasady solidarności w dziedzinie polityki azylowej i moim zdaniem powinno to w drodze analogii mieć miejsce również w przypadku polityki energetycznej.

3.      Zasada solidarności energetycznej

74.      Artykuł 194 ust. 1 TFUE ma następujące brzmienie:

„[…] polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi:

a)      zapewnienie funkcjonowania rynku energii;

b)      zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii;

c)      wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii; oraz

d)      wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii”.

75.      Artykuł 194 TFUE został wprowadzony w traktacie z Lizbony jako podstawa prawna dla rozwoju uprawnień przysługujących Unii w dziedzinie energetyki(54).

76.      Ten „duch solidarności” musi wpływać na cele polityki energetycznej Unii i wspierać jej rozwój. Z tego punktu widzenia solidarność energetyczna nie może oznaczać samego tylko bezpieczeństwa energetycznego (lub „bezpieczeństwa dostaw energii”), które stanowi tylko jeden z jej przejawów(55).

77.      Solidarność ta leży u podstaw wszystkich innych celów polityki energetycznej Unii, czyniąc z nich spójną całość. W szczególności:

–        w zakresie dotyczącym „funkcjonowania rynku energetycznego”, które powinno przyczyniać się do zaopatrzenia w państwach członkowskich na najlepszych warunkach konkurencyjnych;

–        w zakresie dotyczącym „wzajemnych połączeń sieci energetycznych”, kluczowych dla urzeczywistnienia wewnętrznego rynku energii;

–        w zakresie dotyczącym „wspierania efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii”, umożliwiając większą solidarność energetyczną między państwami członkowskimi, pozostającej w zgodności z celem polegającym na lepszej ochronie środowiska.

78.      Fakt włączenia ducha solidarności energetycznej do tekstu prawa pierwotnego został złagodzony poprzez załączoną do traktatu UE i do traktatu FUE deklarację nr 35, zgodnie z którą „Konferencja uważa, że artykuł 194 nie wpływa na prawo państw członkowskich do przyjmowania niezbędnych postanowień w celu zapewnienia dostaw energii zgodnie z warunkami przewidzianymi w artykule 347”. Deklaracja ta zakładała w rzeczywistości ochronę suwerenności państwa w dziedzinie energetycznej, uzupełniającą ochronę wynikającą z art. 194 ust. 2 akapit drugi TFUE(56).

79.      Fakt włączenia do norm prawa pierwotnego tych gwarancji suwerenności państwowej wobec rozwoju kompetencji Unii w dziedzinie energetyki można lepiej zrozumieć, obserwując rozwój unijnej polityki energetycznej zainspirowanej zasadą solidarności, włączając w to również szczególny sposób, w jaki dano jej wyraz w prawie pierwotnym. Prawny charakter tej zasady wydaje mi się równie niepodważalny jak potrzeba ochrony suwerenności państwa, która została ustanowiona w celu jej zniuansowania.

80.      Trybunał Sprawiedliwości uznał początkowo, że bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię danego kraju stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego(57), należący do sfery bezpieczeństwa narodowego (wyłączna kompetencja państw członkowskich, zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE).

81.      Pomimo tych gwarancji dla suwerenności państwowej w dziedzinie energii Unia stopniowo rozwijała swoją politykę energetyczną poprzez przepisy prawa wtórnego, w których solidarność energetyczna zyskiwała na znaczeniu. Zmiany te były ponadto stymulowane poprzez przyjętą przez Komisję strategię na rzecz realizacji unii energetycznej(58), stanowiącą podstawę dla przyjęcia najnowszych przepisów unijnych dotyczących rynku gazu ziemnego.

82.      Ze względu na cechy charakterystyczne tych rynków, zarówno techniczne, jak i ekonomiczne, potwierdzenie zasady solidarności ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia przez politykę energetyczną Unii wyznaczonych jej celów, w chwili obecnej coraz mocniej powiązanych z ochroną środowiska(59).

83.      W szczególności rozwój transgranicznej infrastruktury gazowej, również na styku z państwami trzecimi może zostać uznany za niezbędny do zapewnienia solidarności energetycznej między państwami członkowskimi, z którego to powodu Unia aktywnie wspierała rozwój takiego rodzaju infrastruktury(60).

84.      Odzwierciedlenie zasady solidarności w przepisach prawa stanowionego, z tej i innych perspektyw, stanowią w szczególności:

–        rozporządzenie (UE) 2017/1938(61), które zastąpiło rozporządzenie (UE) nr 994/2010(62). W tym ostatnim przypadku ustanowiono mechanizm służący reakcji na kryzysy dostaw gazu ziemnego za pomocą mających wyjątkowy charakter środków, za które ostateczną odpowiedzialność ponosiły państwa(63). Działanie tego systemu zostało usprawnione w drodze rozporządzenia 2017/1938(64), efektem czego zwiększono skuteczność zasady solidarności energetycznej(65);

–        rozporządzenie (UE) 2019/452(66), ustanawiające system współpracy między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a Komisją, efektem czego państwa te mogą przedstawiać uwagi, zaś Komisja – wydawać opinie w przedmiocie wpływu wywieranego przez zagraniczne inwestycje bezpośrednie i ich ewentualne ograniczenia na ich odpowiednich terytoriach lub w odniesieniu do całej Unii. Dotyczy ono między innymi inwestycji w „fizyczną lub wirtualną infrastrukturę krytyczną, w tym infrastrukturę związaną z energią,” oraz „dostawy nakładów krytycznych, w tym energii […]”.

85.      Wszystko to potwierdza, że prawodawca Unii nie wahał się przyjąć zasady solidarności energetycznej jako motywu przewodniego dla polityki w tej dziedzinie. Pozostaje sprawdzić, czy oprócz tej funkcji zasada ta, której rzecznik generalny P. Mengozzi nadał już charakter „konstytucyjny”(67), może wywoływać skutki na poziomie wyższym niż legislacyjny.

86.      To właśnie uwzględniając powyższe rozważania, przeprowadzę analizę pierwszego zarzutu odwołania.

B.      Argumentacja stron

87.      W pierwszym zarzucie odwołania Republika Federalna Niemiec podnosi, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, orzekając, że solidarność energetyczna, o której mowa w art. 194 ust. 1 TFUE, jest zasadą prawną, która rodzi prawa i obowiązki zarówno dla Unii, jak i dla państw członkowskich.

88.      Zdaniem wnoszącej odwołanie solidarność energetyczna jest jedynie „pojęciem czysto politycznym”, a nie kryterium prawnym, z którego można bezpośrednio wyprowadzić prawa i obowiązki Unii czy też państw członkowskich. Na pojęcie solidarności energetycznej, z uwagi na jego abstrakcyjność i niedookreśloność, nie można powoływać się „przed sądem”(68).

89.      Republika Federalna Niemiec podnosi, że Komisja, jako organ wykonawczy Unii, była zobowiązana stosować wyłącznie prawo pochodne (a konkretnie art. 36 ust. 1 dyrektywy 2009/73). Artykuł ten stanowi jej zdaniem jedyny parametr dla kontroli zgodności z prawem spornej decyzji. Inne aspekty zasady solidarności energetycznej „nie powinny być badane i nie stanowią kryteriów dla decyzji Komisji”.

90.      W każdym razie zasada ta obowiązuje „co najwyżej prawodawcę Unii”. Komisja – podkreśla Republika Federalna Niemiec – gdy przyjmuje decyzje o zwolnieniu zgodnie z art. 36 dyrektywy 2009/73 „nie jest związana ani art. 194 TFUE, ani zasadą solidarności energetycznej”.

91.      Komisja, która nie wniosła odwołania od wyroku Sądu i została wezwana przez Trybunał do udziału w rozprawie w charakterze interwenienta, podniosła, że solidarność energetyczna jest zasadą przewodnią polityki energetycznej Unii, która obowiązuje prawodawcę unijnego przy przyjmowaniu norm prawa wtórnego.

92.      Jednakże zdaniem Komisji solidarność z art. 194 TFUE jest pojęciem zbyt ogólnym i abstrakcyjnym, aby mogła funkcjonować jako autonomiczna zasada, która może być stosowana w ramach kontroli zgodności z prawem wydanych przez nią aktów. Przyjmując sporną decyzję powinna ona była ograniczyć się do zastosowania art. 36 dyrektywy 2009/73, rezygnując z jakiejkolwiek dodatkowej oceny opartej wyłącznie na zasadzie solidarności.

93.      Komisja przyznała jednak, że kontrola zgodności z prawem jej decyzji może zostać przeprowadzona „w świetle zasady solidarności energetycznej” stosowanej jako kryterium służące wykładni norm prawa wtórnego.

94.      Rzeczpospolita Polska, Republika Łotewska i Republika Litewska zakwestionowały argumentację Republiki Federalnej Niemiec i Komisji.

C.      Ocena

95.      Moim zdaniem Sąd słusznie uznał, nie dopuszczając się błędu, że zasada solidarności energetycznej „obejmuje prawa i obowiązki zarówno dla Unii, jak i dla państw członkowskich”(69).

96.      W mojej ocenie zasada solidarności energetycznej z art. 194 ust. 1 TFUE wywołuje skutki prawne, a nie wyłącznie polityczne: a) jako kryterium służące wykładni norm prawa wtórnego przyjętych w wykonaniu kompetencji przysługujących Unii w dziedzinie energetyki; b) jako element służący wypełnieniu luk stwierdzonych w tych właśnie normach; i c) jako parametr w kontroli sądowej, czy to zgodności z prawem tych norm prawa wtórnego, czy to decyzji wydawanych w tej dziedzinie przez organy Unii.

97.      W tych miejscach traktatów, w których zamierzano podkreślić czysto polityczną składową solidarności, wyraźnie tak uczyniono. Dotyczy to „Postanowień szczególnych dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, spośród których art. 24 ust. 2 i 3 TUE odnosi się do „wzajemnej solidarności politycznej” państw członkowskich.

98.      Inaczej jest w przypadku zasady solidarności mającej zastosowanie w kontekście polityki azylowej (art. 67 TFUE) czy też energii (art. 194 TFUE). Skoro ten pierwszy z nich, jak już przypomniałem, umożliwił Trybunałowi uznanie jej wartości normatywnej celem wyciągnięcia pewnych konsekwencji, tak samo powinno być w przypadku drugiego(70).

99.      Zgadzam się zatem z Sądem co do prawnego charakteru zasady solidarności energetycznej, który przesądza o tym, że zasada ta może być stosowana pod względem prawnym. Jako taka, w odróżnieniu od „zwykłych” norm, może ona wywoływać skutki – w zależności od ich charakteru – nie tylko wtedy, gdy znajduje wyraz w normie prawa wtórnego, lecz również ewentualnie w przypadku jej braku i, co za tym idzie, w ramach kontroli sądowej decyzji wydanych w zakresie przedmiotowym, dla którego została ona ustanowiona.

100. Nie podzielam zatem tezy bronionej na rozprawie przez Republikę Federalną Niemiec i Komisję, zgodnie z którą zasada solidarności energetycznej jest zbyt abstrakcyjna, aby można ją było wykorzystać, sprawując kontrolę zgodności z prawem wydawanych przez Komisję aktów.

101. Na rozprawie Komisja przyznała, że można powołać się na zasadę solidarności energetycznej w celu zakwestionowania zgodności z prawem art. 36 dyrektywy 2009/73 w ramach zarzutu niezgodności z prawem oraz w celu interpretowania w jej świetle aktów, do których przepis ten znajduje zastosowanie. W tych okolicznościach nie widzę powodu, dla których należałoby odrzucić twierdzenie, zgodnie z którym zasada ta może funkcjonować samodzielnie jako parametr kontroli legalności skarg bezpośrednich na decyzje Komisji.

102. W zaskarżonym wyroku Sąd potwierdził, że zasada solidarności energetycznej jest wiążąca dla Unii i państw członkowskich, które w ramach wykonywania przysługujących im odpowiednio kompetencji mają obowiązek uwzględniania interesów pozostałych podmiotów(71). Ponieważ niniejszy spór ogranicza się do kontroli sądowej decyzji Komisji, w celu jego rozstrzygnięcia nie jest niezbędne badanie wpływu, jaki ma ta zasada na działania (jednostronne czy też interakcje) państw członkowskich, lecz jedynie na moc wiążącą wobec Komisji.

103. Argument, zgodnie z którym zasada ta wiąże w danym przypadku wyłącznie prawodawcę unijnego (Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski przy przyjmowaniu norm prawa wtórnego), nie zaś Komisję, wydaje mi się bezzasadny. Przeciwnie, stoję na stanowisku, że zasada ta, we wskazanym już wymiarze „konstytucyjnym”, jest wiążąca dla wszystkich instytucji i organów Unii, chyba że prawo pierwotne wyraźnie stanowi inaczej, która to sytuacja nie zachodzi w dziedzinie energii.

104. Jak już wskazałem, zasada solidarności energetycznej nie zostaje wyczerpana poprzez zapewnienie bezpieczeństwa dostaw, o którym mowa w art. 36 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2009/73. Zwiększenie skali dostaw gazu niekoniecznie będzie oznaczać większą solidarność na wewnętrznym rynku gazu: jeżeli zwiększenie dostaw koncentruje się w kilku tylko państwach członkowskich i pozostaje w rękach przedsiębiorstwa dominującego mogącego zakłócić konkurencję na tym rynku, możliwe jest, że będzie to naruszać w sposób nieuzasadniony (niesolidarnie) interesy innego lub innych państw członkowskich.

105. Niewątpliwie w art. 36 dyrektywy 2009/73 nie wymieniono wyraźnie solidarności energetycznej wśród elementów, które należy uwzględnić przy przyznawaniu zwolnienia (spod zasad dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowych) nowym gazociągom w celu wspierania inwestycji w ich budowę. Jednakże ten brak wyraźnej wzmianki nie zwalniał Komisji z obowiązku dokonania oceny wpływu zasady solidarności energetycznej na jej decyzje o zwolnieniu, ponieważ wymóg jej przestrzegania został ustanowiony art. 194 TFUE(72).

106. Jak bowiem podniosła Rzeczpospolita Polska na rozprawie, Komisja po wydaniu zaskarżonego wyroku bez większych trudności włączyła do swej praktyki administracyjnej stosowanie zasady solidarności energetycznej w przypadku innych decyzji o zwolnieniach, analogicznych do tej rozpatrywanej w niniejszym przypadku(73).

107. Argumentem przemawiającym za koniecznością przeprowadzenia oceny konsekwencji, jakie ma zasada solidarności energetycznej dla decyzji Komisji, jest zmiana wprowadzona w drodze dyrektywy 2019/692 w art. 36 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2009/73.

108. Ta konieczność wprowadzenia wyraźnej zmiany mogła, moim zdaniem, zostać wywiedziona z wcześniejszego brzmienia tekstu tegoprzepisu, interpretowanego w świetle zasady solidarności energetycznej: zwolnienie to nie może mieć szkodliwego wpływu „na konkurencję na odpowiednich rynkach, na które inwestycja może mieć wpływ, na skuteczne funkcjonowanie rynku wewnętrznego gazu ziemnego, na skuteczne funkcjonowanie danych systemów podlegających regulacji ani na bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego w Unii”.

109. W ten sposób zasada solidarności energetycznej zostaje uwzględniona, a jej stosowanie ułatwia ponadto uprzednie przeprowadzenie konsultacji z organami władz państw członkowskich lub państw trzecich, których to zwolnienie dotyczy(74).

110. Moim zdaniem brak informacji, na który powołała się Komisja na rozprawie jako mający stanowić uzasadnienie dla niedokonania w spornej decyzji oceny zasady solidarności energetycznej, nie stanowi poważnego argumentu. W tak ważnej dla rynku wewnętrznego gazu sprawie jak zwolnienie gazociągu OPAL służby Komisji nie mogą powoływać się na brak informacji ze strony państw członkowskich, aby zwolnić się w ten sposób z obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu zasady solidarności energetycznej.

111. Przyznaję, że, podobnie jak ma to miejsce w przypadku większości zasad prawnych, składową zasady solidarności energetycznej jest pewna dawka abstrakcji, co nie ułatwia jej stosowania.

112. Ten względnie abstrakcyjny charakter z samej definicji oznacza, że nie zawsze jest łatwo wyprowadzić z zasady solidarności energetycznej jednoznaczne rozwiązania, ponieważ w praktyce jest ona stosowana zarówno w dziedzinach, które są jednoznaczne, jak w innych, bardziej „szarych strefach”, po których podmiot dokonujący wykładni będzie musiał się poruszać, stawiając starannie wyważone kroki.

113. Moim zdaniem (zbieżnym po raz kolejny ze stanowiskiem Sądu), z zasady tej wynika wymóg, aby podmiot stosujący ją w praktyce – w niniejszej sprawie Komisja – przeprowadził w każdym przypadku z osobna indywidualną ocenę wchodzących w grę interesów. Nie chodzi tu o przyjęcie podejścia, które pomija wyjątkowość poszczególnych spraw, to znaczy takiego, które przesądzałoby w każdym przypadku o osiągnięciu określonego rezultatu(75).

114. Chociaż nie mam wątpliwości co do tego, że ten zarzut należy oddalić, przyznaję, że z ostrożnością należy oceniać dogłębność kontroli, jaką Sąd (lub, w odpowiednim przypadku, Trybunał) może sprawować nad wydawanymi przez Komisję decyzjami takimi jak ta sporna w niniejszym przypadku, przyjmując za punkt odniesienia zasadę solidarności energetycznej.

115. Kontrola ta powinna być ograniczona, ponieważ chodzi o decyzje dotyczące złożonych kwestii technicznych, w których Komisja, w większym zakresie niż sądy, dysponuje możliwościami przeprowadzenia bardziej dogłębnej analizy, również technicznej i ekonomicznej. Dlatego też, zgodnie z postulatem zawartym w zaskarżonym wyroku, Komisja powinna ocenić wszelkiego rodzaju konsekwencje, zarówno ekonomiczne, jak i inne, nierozłącznie związane z warunkami i intensywności użytkowania danego gazociągu, jak również ich wpływ na rynek europejski i krajowe rynki gazu.

116. Kontrola sądowa tych decyzji wymaga przede wszystkim ustalenia, czy instytucje Unii dokonały takiego wyważenia wchodzących w grę interesów, które byłoby zgodne z zasadą solidarności energetycznej, uwzględniając przy tym, powtarzam, zarówno interesy państw członkowskich, jak i Unii jako całości. W przypadku gdy podczas takiego wyważania sytuacji doszło do oczywistego przeoczenia jednego lub szeregu państw członkowskich, decyzja Komisji nie spełnia wymogów wynikających z tej zasady.

117. Tak jak miało to miejsce w przypadku innych zasad prawa Unii, ta dokonywana w świetle zasady solidarności energetycznej ocena interesów powinna zyskać podczas weryfikowania jej przez Sąd na dogłębności i będzie ona miała rozwojowy charakter, co będzie również miało wpływ na przyszły kształt polityki energetycznej Unii(76).

118. Uwzględniając powyższe rozważania, proponuję oddalenie pierwszego zarzutu odwołania.

IX.    Drugi zarzut odwołania: ograniczenie zastosowania zasady solidarności energetycznej do sytuacji kryzysowych

A.      Argumentacja stron

119. Republika Federalna Niemiec podnosi, że zasada solidarności energetycznej nie miała zastosowania w spornej decyzji. Zasada ta obowiązuje jedynie w sytuacjach kryzysowych w zakresie zaopatrzenia i nie może być rozumiana jako ustanawiająca wymóg „bezwarunkowej lojalności” wobec interesów wszystkich państw członkowskich. W przeciwnym razie doszłoby do zablokowania procesu decyzyjnego w dziedzinie polityki energetycznej.

120. Zdaniem tego państwa członkowskiego odniesienia do solidarności zawarte w art. 194 ust. 1 TFUE wymagają, w celu doprecyzowania treści tego pojęcia, wzięcia pod uwagę art. 222 TFUE, z czego wynika, że solidarność energetyczna przesądza o istnieniu obowiązku wzajemnej pomocy jedynie w sytuacjach kryzysowych. Zdaniem tego państwa członkowskiego za przyjęciem takiego twierdzenia przemawia również art. 13 rozporządzenia nr 2017/1938.

121. Rzeczpospolita Polska, Republika Łotewska i Republika Litewska nie zgadzają się z tymi twierdzeniami.

B.      Ocena

122. Nie podzielam stanowiska Republiki Federalnej Niemiec. Przeciwnie, zgadzam się z Sądem, że zasada solidarności energetycznej może wywoływać skutki prawne wykraczające poza przewidziane w art. 222 TFUE sytuacje kryzysowe.

123. Sąd nie naruszył w żaden sposób prawa, stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że „zasada solidarności energetycznej nie może ograniczać się do takich nadzwyczajnych sytuacji, które wchodzą wyłącznie w zakres kompetencji prawodawcy Unii” i „obejmuje także spoczywający na Unii i państwach członkowskich ogólny obowiązek uwzględniania interesów pozostałych podmiotów w ramach wykonywania przysługujących im odpowiednio kompetencji” (pkt 71 i 72).

124. Artykuł 222 TFUE stanowi jeden (lecz nie jedyny) z wyrazów zasady solidarności w prawie pierwotnym Unii. Artykuł ten przewiduje wzajemną pomoc między państwami członkowskimi w przypadku ataku terrorystycznego czy też klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka.

125. Nie widzę jednak żadnego przekonywającego powodu, aby twierdzić, że odniesienie do solidarności energetycznej zawarte w art. 194 ust. 1 TFUE powinno ograniczać się do sytuacji krytycznych z art. 222 TFUE.

126. Po pierwsze, atak terrorystyczny czy też klęska żywiołowa lub katastrofa spowodowana przez człowieka wcale nie muszą powodować kryzysu energetycznego wpływającego na żywotne interesy danego państwa członkowskiego.

127. Po drugie, solidarność energetyczna pomiędzy państwami może być niezbędna w sytuacjach innych niż ataki, klęska żywiołowa lub katastrofa, o których mowa w art. 222 TFUE.

128. Byłoby tak co najmniej w przypadku poważnej dekoniunktury gospodarczej (w którym to przypadku istotne jest odniesienie do trudności w dziedzinie energii zawarte w art. 122 ust. 1 TFUE) lub w przypadku znacznego ograniczenia dostaw ze względu na różnice istniejące między państwem trzecim będącym eksporterem gazu a państwem trzecim, przez które przebiega jego tranzyt (przykładowo kryzys, jaki zaistniał między Ukrainą a Rosją w 2006 r.).

129. Wyjaśniłem już, że moim zdaniem solidarność energetyczna wykracza poza samo tylko bezpieczeństwo dostaw energii. Nawet jeśli zasada ta ograniczałaby się do niego, służy ona zapobieganiu kryzysom dostaw, jak sugeruje Rzeczpospolita Polska w swoich uwagach, co wyjaśnia, dlaczego większość mechanizmów przewidzianych w rozporządzeniu 2017/1938 ma prewencyjny charakter. Lepszym rozwiązaniem jest przyjęcie, że solidarność energetyczna ma nie dopuszczać do powstania tych kryzysów i znajduje odzwierciedlenie nie tylko w mechanizmach reakcji na nie.

130. Nie podzielam również argumentu, w którym Republika Federalna Niemiec zarzuca Sądowi, że uznał on, iż zasada solidarności energetycznej stanowi wyraz obowiązku bezwarunkowej lojalności, czyli wyważania interesów wszystkich państw członkowskich.

131. Argument ten nie jest zgodny z właściwą interpretacją zaskarżonego wyroku, w którego pkt 77 Sąd stwierdził, iż „[s]tosowanie zasady solidarności energetycznej nie oznacza jednak, że polityka Unii w dziedzinie energetyki nie może w żadnym wypadku mieć negatywnych skutków dla szczególnych interesów danego państwa członkowskiego w dziedzinie energetyki”.

132. W konsekwencji, wbrew temu, co twierdzi Republika Federalna Niemiec, Sąd nie stwierdził, że zasada solidarności energetycznej powinna wiązać się z bezwarunkową lojalnością, która uwzględnia interesy wszystkich państw członkowskich.

133. W zaskarżonym wyroku przyjęto (i taką ocenę przyjmuję też ja), że zasada ta zobowiązuje do dokonania przy wydawaniu decyzji w dziedzinie polityki energetycznej wyważenia wchodzących w grę interesów poszczególnych państw członkowskich i Unii.

134. W rezultacie należy oddalić zarzut drugi odwołania.

X.      Trzeci zarzut odwołania: błąd, jakiego dopuścił się Sąd, uznając, że Komisja uchybiła zasadzie solidarności energetycznej

A.      Argumentacja stron

135. Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec Sąd niesłusznie orzekł, że Komisja nie wyważyła konsekwencji, jakie ma zastosowanie zasady solidarności energetycznej i spornej decyzji dla polskiego rynku gazu.

136. To państwo członkowskie podnosi, że Komisja dokonała prawidłowej oceny tego wpływu, o czym mają świadczyć następujące dowody:

–        przedstawienie przez Rzeczpospolitą Polską w 2013 r. uwag w ramach procedury doradczej poprzedzającej przyjęcie spornej decyzji;

–        fakt, że grupa robocza, w skład której weszli przedstawiciele ministerstwa energii Federacji Rosyjskiej, Komisji, BNetzA i Gazpromu, przeanalizowała to, jakie będzie najbardziej efektywne wykorzystanie gazociągu OPAL;

–        treść komunikatu prasowego Komisji dotyczącego spornej decyzji;

–        sytuacja faktyczna Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie dotyczącym dostaw gazu i treść zawartej z Gazpromem umowy tranzytowej obowiązującej do 2022 r.

–        wpływ zwiększenia skali korzystania z gazociągu OPAL na korzystanie z gazociągu jamalskiego;

–        wyrażony w procentach udział importu rosyjskiego gazu do Polski oraz rosnące wykorzystanie skroplonego gazu ziemnego, w związku z którymi to liczbami Polska pragnie uniezależnić się od rosyjskiego gazu ziemnego w perspektywie lat 2022/2023;

–        korzyści ze spornej decyzji dla polskiego rynku gazu, transgranicznej wymiany handlowej i bezpieczeństwa dostaw.

137. Przyjmując za podstawę te okoliczności faktyczne, Republika Federalna Niemiec jest zdania, że Komisja odpowiednio uwzględniła w spornej decyzji sytuację polskiego rynku gazu, bez konieczności przeprowadzania pogłębionej analizy tej sytuacji.

138. Rzeczpospolita Polska uważa, że zarzut jest niedopuszczalny w zakresie, w jakim został on skierowany po prostu przeciwko dokonanej przez Sąd ocenie okoliczności faktycznych, a gdyby został on uznany za dopuszczalny, powinien zostać oddalony w odniesieniu do Republiki Łotewskiej.

139. Republika Litewska odnosi się do tego zarzutu i zarzutu czwartego łącznie, również opowiadając się za jego oddaleniem.

B.      Ocena

140. W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł, że „[w] świetle takiego zakresu zasady solidarności w ramach wydawania [spornej decyzji] to na Komisji ciążył obowiązek dokonania oceny, czy zaproponowana przez niemiecki organ regulacyjny zmiana warunków korzystania z gazociągu OPAL może naruszyć interesy innych państw członkowskich w dziedzinie energetyki, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – wyważenia tych interesów z interesem, jaki owa zmiana stanowi dla Republiki Federalnej Niemiec, i w stosownym wypadku dla Unii”(77).

141. Zdaniem Sądu sporna decyzja nie zawiera takiej analizy: „[N]ie tylko bowiem Komisja nie wspomina o zasadzie solidarności w [spornej] decyzji, ale także z decyzji tej nie wynika, iż instytucja ta przeprowadziła de facto badanie tej zasady”(78).

142. Sąd przyznaje, że „w pkt 4.2 [spornej] decyzji (motywy 48–53) Komisja poczyniła uwagi na temat kryterium […] bezpieczeństwa dostaw” w Unii jako całości(79). Równocześnie wskazuje, że „nie przeprowadziła [ona] natomiast badania skutków zmiany warunków korzystania z gazociągu OPAL dla bezpieczeństwa dostaw w Polsce”.

143. Sąd dodał, tak jak już wskazałem(80), odnośnie do spornej decyzji, że „nie wydaje się, by Komisja zbadała, jakie mogą być średnioterminowe skutki – zwłaszcza dla polityki Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie energetyki – przekierowania na trasę tranzytu Nord Stream 1/OPAL części ilości gazu ziemnego przesyłanych uprzednio gazociągami Jamał i Braterstwo, ani by wyważyła te skutki ze stwierdzonym przez nią zwiększeniem bezpieczeństwa dostaw na poziomie Unii”(81).

144. Komisja, która była bezpośrednim adresatem krytyki wyrażonej w wyroku przez Sąd w tej kwestii, nie zakwestionowała jej.

145. Z art. 256 ust. 1 TFUE oraz z art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości wynika, że odwołanie ogranicza się do kwestii prawnych.

146. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie Sąd jest właściwy do ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, jak również do przeprowadzenia oceny przedstawionych na ich poparcie dowodów. Jeśli zatem dowody te uzyskano w prawidłowy sposób przy poszanowaniu ogólnych zasad prawa i wymogów proceduralnych dotyczących ciężaru dowodu i postępowania dowodowego, wyłącznie do Sądu należy ocena, jaką wagę należy przywiązywać do przedstawionych mu dowodów. Ocena ta nie stanowi zatem, z wyłączeniem przypadków przeinaczenia tych dowodów, kwestii prawnej, która jako taka podlega kontroli Trybunału(82).

147. Aby przeinaczenie mogło zostać stwierdzone przez Trybunał, musi ono wynikać w sposób oczywisty z akt sprawy, bez konieczności przeprowadzania nowej oceny faktów i dowodów(83).

148. Tym zaś, co rzuca się przede wszystkim w oczy w ramach tego zarzutu, jest to, że Republika Federalna Niemiec nie powołała się na przeinaczenie poddanych ocenie Sądu okoliczności faktycznych i dowodów.

149. Ten zarzut odwołania ogranicza się do przedstawienia wersji okoliczności faktycznych, którą wnosząca odwołanie uważa za udowodnioną, i na tej podstawie wyciąga wniosek, że sporna decyzja „nie groziła bezpieczeństwu zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej [w gaz]”.

150. Zdaniem wnoszącej odwołanie, po wykazaniu bezpieczeństwa zaopatrzenia Polski [w gaz], „nie ma żadnego powodu, aby badać konsekwencje [jakie ma sporna decyzja] dla Rzeczypospolitej Polskiej w sposób bardziej szczegółowy, to znaczy w zakresie porównywalnym do tego zastosowanego w przypadku Republiki Czeskiej”.

151. Przyjmując ten punkt wyjścia (pkt 38 i 39 pisma wszczynającego postępowanie odwoławcze), można zakwestionować dalsze rozwinięcie tego zarzutu odwołania, ponieważ nie wskazano, że:

–        z jednej strony Sąd wyraźnie zakwestionował to, że Komisja miała dokonać w swojej analizie oceny „wpływu zmiany systemu korzystania z gazociągu OPAL na bezpieczeństwo dostaw dla Polski”;

–        ponadto skierowana przeciwko spornej decyzji krytyka Sądu wykraczała poza bezpieczeństwo zaopatrzenia Polski w energię elektryczną; krytyka Sądu dotyczyła tego, że w tym względzie Komisja nie poruszyła „szerszych aspektów [zastosowania] zasady solidarności energetycznej”.

152. Trzeci zarzut odwołania w zakresie, w jakim zakwestionowano w nim te zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenia, nie powołując się jednocześnie na przeinaczenie poddanych ocenie Sądu okoliczności faktycznych, jest niedopuszczalny.

XI.    Czwarty zarzut odwołania: Komisja nie była zobowiązana do wyraźnego wskazania w spornej decyzji zasady solidarności energetycznej

A.      Argumentacja stron

153. Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, orzekając w pkt 79 zaskarżonego wyroku, iż „[n]ie tylko bowiem Komisja nie wspomina o zasadzie solidarności w [spornej] decyzji, ale także z decyzji tej nie wynika, iż instytucja ta przeprowadziła de facto badanie tej zasady”.

154. Zdaniem wnoszącej odwołanie nie można wymagać od Komisji, aby przytaczała wyraźnie zasadę solidarności energetycznej. Wydając swe decyzje Komisja nie jest zobowiązana do przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia; przedstawienie podstawowych względów prawnych wystarczy, aby pojąć rozumowanie uzasadniające taką decyzję.

155. Rzeczpospolita Polska i Republika Litewska kwestionują te twierdzenia.

B.      Ocena

156. Zarzut czwarty jest bezskuteczny w zakresie, w jakim został skierowany przeciwko stwierdzeniu Sądu, które nie stanowi istoty jego orzeczenia.

157. Sąd – który niewątpliwie podkreślił, że w spornej decyzji Komisja nie wspomniała o zasadzie solidarności energetycznej – nie stwierdził nieważności tej decyzji ze względu na ten właśnie brak, ale dlatego, że Komisja nie przeprowadziła odpowiedniej analizy, czy spełnione zostały wymogi wynikające z tej zasady.

158. Zdaniem Sądu, jak już powiedziałem, analiza ta zobowiązywała Komisję do uwzględnienia wpływu, jaki miało korzystanie z gazociągu OPAL jako całości na polski rynek gazu, na inne państwa członkowskie i na całą Unię.

159. Istotne jest zatem nie samo przytoczenie tej zasady(84), lecz prawidłowa ocena jej wpływu na wchodzące w grę interesy w [przyznaniu] zwolnienia dla gazociągu OPAL. Sąd nie uważa, żeby przeprowadzono takie wyważenie, niezależnie od tego, czy, gdyby zostało ono dokonane, czy mogłoby ono doprowadzić do całkowitej liberalizacji gazociągu OPAL z korzyścią dla Gazpromu i powiązanych z nim przedsiębiorstw.

160. Zarzut czwarty został zatem oparty na błędnym zrozumieniu zaskarżonego wyroku, w którym – powtarzam – Sąd nie stwierdził nieważności spornej decyzji ze względu na to, że nie wspomniano w niej wyraźnie o zasadzie solidarności energetycznej.

161. Można by zarzucić zaskarżonemu wyrokowi formalistyczny charakter(85), gdyby nieprzytoczenie tej zasady miało rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia nieważności, i, ponadto, było równoważone treścią decyzji świadczącą w oczywisty sposób o rzeczywistym uwzględnieniu tej zasady w odniesieniu do wszystkich wchodzących w grę podmiotów. Sąd nie zgadza się zaś właśnie z tym ostatnim stwierdzeniem.

162. Sąd wskazuje bowiem, że Komisja zbadała głównie wpływ rozszerzenia tego zwolnienia gazociągu OPAL na czeski rynek gazu, lecz pominęła analizę jego wpływu na polski rynek gazu i na rynki innych państw Europy Środkowej i Wschodniej(86).

163. Czwarty zarzut odwołania należy zatem oddalić.

XII. Piąty zarzut odwołania: rzekome uchybienia formalne

A.      Argumentacja stron

164. Republika Federalna Niemiec utrzymuje w pierwszej kolejności, że nawet gdyby uzasadnienie spornej decyzji należało uznać za niewystarczające, błąd ten pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W konsekwencji Sąd nie powinien był stwierdzić nieważności tej decyzji(87).

165. W drugiej kolejności podnosi ona, że żądanie stwierdzenia nieważności powinno było zostać wniesione w związku z decyzją pierwotną (z 2009 r.). Sąd jej zdaniem popełnił błąd proceduralny, uwzględniając twierdzenie Rzeczypospolitej Polskiej – które Republika Federalna Niemiec uważa za przedstawione zbyt późno – dotyczące naruszenia w spornej decyzji zasady solidarności energetycznej.

166. Rzeczpospolita Polska i Republika Litewska kwestionują te twierdzenia.

B.      Ocena

167. Należy oddalić pierwszy z argumentów podniesionych w ramach piątego zarzutu odwołania, ponieważ Sąd nie stwierdził nieważności spornej decyzji z powodu niewystarczającego uzasadnienia, lecz ze względu na naruszenie wynikającej z art. 194 ust. 1 TFUE zasady solidarności energetycznej.

168. Należy również oddalić drugi z argumentów w zakresie, w jakim kwestionuje się w nim w bezzasadny sposób prawo Rzeczpospolitej Polskiej do zażądania w terminie stwierdzenia nieważności spornej decyzji ze względu na to, że to państwo członkowskie nie wniosło wcześniej skargi na decyzję pierwotną (z 2009 r.).

169. Taki argument musi się wiązać przynajmniej z założeniem, że Rzeczpospolita Polska miała interes w stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej, i, przede wszystkim, że w spornej decyzji powtórzona została jej treść.

170. Z argumentem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ to właśnie w decyzji z 2016 r. (spornej decyzji) zmienione zostały warunki zwolnienia przyjęte w decyzji pierwotnej, co otwiera drogę do jej kontroli sądowej niezależnej od tej, jaką można by przeprowadzić w stosunku do decyzji z 2009 r.

171. Czwarty zarzut odwołania należy zatem oddalić.

XIII. W przedmiocie kosztów

172. Zgodnie z art. 138 § 1 w związku z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

173. W niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska wniosła o obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania.

XIV. Wnioski

174. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby:

1)      oddalił pierwszy, drugi, czwarty i piąty z zarzutów odwołania wniesionego przez Republikę Federalną Niemiec;

2)      stwierdził niedopuszczalność trzeciego zarzutu odwołania wniesionego przez Republikę Federalną Niemiec;

3)      nakazał Republice Federalnej Niemiec pokrycie własnych kosztów oraz tych poniesionych przez Rzeczpospolitą Polską.


1      Język oryginału: hiszpański.


2      Wyrok Polska/Komisja (T‑883/16, EU:T:2019:567; zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”).


3      OPAL jest skrótowcem utworzonym z pierwszych liter nazwy Ostseepipeline-Anbindungsleitung. Gazociąg OPAL stanowi zachodni odcinek lądowy gazociągu Nord Stream, którego punkt wejścia znajduje się w pobliżu miejscowości Lubmin nieopodal Greifswaldu w Niemczech, zaś punkt wyjścia – w gminie Brandov w Republice Czeskiej. Za pomocą gazociągu Nord Stream jest przesyłany do Niemiec dnem Morza Bałtyckiego gaz pochodzący ze złóż rosyjskich. Nord Stream posiada inne odgałęzienie lądowe, a mianowicie gazociąg NEL (Nordeuropäische Erdgasleitung) o zdolności przesyłowej 20 mln metrów sześciennych, ciągnący się od Greifswaldu do Niderlandów i dalej do pozostałej części Europy Północno-Zachodniej.


4      Decyzja Komisji C(2016) 6950 final z dnia 28 października 2016 r. w sprawie przeglądu warunków wyłączenia gazociągu OPAL, przyznanych na podstawie dyrektywy 2003/55/WE, spod zasad dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej (zwana dalej „sporną decyzją”). Wersja niemiecka tej decyzji jest wersją autentyczną, ponadto istnieje jedynie dodatkowa wersja w języku angielskim. Została ona opublikowana na stronie internetowej Komisji w dniu 3 stycznia 2017 r.


5      Potwierdzenie możliwości zastosowania zasady solidarności energetycznej mogłoby mieć wpływ na rozwój polityki energetycznej Unii, coraz bardziej powiązanej z prowadzoną przez nią polityką klimatyczną, nie wspominając o innych skutkach o charakterze geopolitycznym (odnośnie do zaopatrzenia Europy w gaz przez Rosję i rosyjskie przedsiębiorstwo państwowe Gazprom) czy też gospodarczych (odnośnie do wykorzystywania gazociągów zaopatrujących Europę i przedsiębiorstw będących ich operatorami).


6      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 94; zwana dalej „dyrektywą 2009/73”), która uchyliła i zastąpiła dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/55/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i w drodze której uchylono dyrektywę 98/30/WE (Dz.U. 2003, L 176, s. 57).


7      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 kwietnia 2019 r. zmieniająca dyrektywę 2009/73/WE dotyczącą wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego (Dz.U. 2019, L 117, s. 1).


8      Niemiecka ustawa o zaopatrzeniu w energię elektryczną i gaz (BGBl. 2005 I, s. 1970, 3621).


9      Obie te decyzje dotyczyły udziałów przypadających odpowiednio na dwóch właścicieli gazociągu OPAL, należącego w 80% do WIGA Transport Beteiligungs-GmbH (zwanej dalej „WIGA”, uprzednio W & G Beteiligungs-GmbH & Co. KG, uprzednio Wingas GmbH & Co. KG), zaś w 20% – do E.ON Ruhrgas AG. WIGA pozostaje pod kontrolą sprawowaną wspólnie przez OAO Gazprom i BASF SE. Spółką będącą operatorem należącego do WIGA gazociągu OPAL jest OPAL Gastransport GmbH & Co. KG (zwana dalej „OGT”).


10      Gazociąg OPAL ma przepustowość 36,5 mld m³/rok w jego części północnej między Greifswaldem a punktem wejścia Groß-Köris położonym na południe od Berlina (Niemcy). W części południowej, pomiędzy Groß-Köris i punktem wyjścia w miejscowości Brandov ma on zdolność produkcyjną 32 mld m³/rok. Różnica w wysokości 4,5 mld m³/rok była przeznaczona do sprzedaży w obszarze handlowym Gaspool, obejmującym północ i wschód Niemiec.


11      Według A. Ridleya: „Gazprom refused to provide a gas release programme because it would have resulted in an open auction for gas with third parties. In such an auction, the prices set at market could have been used against Gazprom. For example, customers with long term supply contracts with Gazprom, with price review clauses, could have been incentivised to use the evidence of those auctions to take Gazprom to arbitration to force a reduction in the price they themselves paid for gas. Therefore, Gazprom and its German ally were limited to using no more than half of the pipeline capacity” (A. Ridley, The „principle of solidarity”: OPAL, Nord Stream, and the shadow over Gazprom, Atlantic Council, 17 października 2019 r., https://www.atlanticcouncil.org/blogs/energysource/the-principle-of-solidarity-opal-nord-stream-and-the-shadow-over-gazprom/).


12      K. Yafimava, The OPAL Exemption Decision: past, present, and future, Oxford Institute for Energy Studies, 2017, s. 10‐13, dostępne na stronie https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2017/01/The-OPAL-Exemption-Decision-past-present-and-future-NG-117.pdf.


13      W istocie zamierzona przez BNetzA zmiana polegała na zastąpieniu ograniczenia zdolności przesyłowych, które mogą zostać zarezerwowane przez przedsiębiorstwa dominujące, ustanowionego zgodnie z decyzją pierwotną, ciążącym na OGT obowiązkiem oferowania co najmniej 50% eksploatowanych przez tę spółkę zdolności przesyłowych, to jest 15 864 532 kWh/h (około 12,3 mld m3/rok) w ramach aukcji, z czego 14 064 532 kWh/h (około 10,98 mld m3/rok) w postaci stałych dynamicznie przydzielanych zdolności (feste dynamisch zuordenbare Kapazitäten, zwanych dalej „DZK”) i 1 800 000 kWh/h (około 1,38 mld m3/rok) w postaci stałych swobodnie przydzielanych zdolności (feste frei zuordenbare Kapazitäten, zwanych dalej „FZK”) w punkcie wyjścia w miejscowości Brandov. Na wypadek gdyby w ciągu dwóch następujących po sobie lat popyt na zdolności typu FZK przekroczył pierwotną podaż w wysokości 1 800 000 kWh/h, OGT byłoby zobowiązane pod pewnymi warunkami zwiększyć podaż takich zdolności do pułapu wynoszącego 3 600 000 kWh/h (około 2,8 mld m3/rok).


14      Gazociąg Braterstwo bierze początek w Rosji, przechodzi przez Ukrainę i Słowację, aby zakończyć swój bieg w Republice Czeskiej, skąd gaz jest dalej transportowany za pomocą podłączonych doń gazociągów do innych państw członkowskich. Gazprom dostarcza również gaz za pośrednictwem gazociągu jamalskiego, który przecina Białoruś, kraje bałtyckie, Polskę i wchodzi do Niemiec, skąd dalej kontynuuje swój bieg.


15      Według A. Ridleya: „In December 2016, Gazprom – with the assistance and approval of the German energy regulator – was able to obtain an amendment to the 2009 OPAL exemption from the European Commission. In essence, the cap was lifted. 50 percent of OPAL’s capacity would be exempt from third party access and tariff regulation. The rest of the pipeline’s capacity would be subject to two auction regimes. However, as Gazprom was dominant in the marketplace, the reality was that Gazprom or Gazprom’s allies would take up all the auctioned capacity. In essence, Gazprom was gifted the rest of the capacity by the Commission. The actual operation of the pipeline after December 2016 demonstrated that this is exactly what happened. OPAL wholly became a route for flooding Gazprom-controlled gas from Nord Stream 1, while gas flows through the Ukrainian transit route along the Brotherhood pipeline network fell” (A. Ridley, The „principle of solidarity”: OPAL, Nord Stream, and the shadow over Gazprom, Atlantic Council, 17 października 2019 r., https://www.atlanticcouncil.org/blogs/energysource/the-principle-of-solidarity-opal-nord-stream-and-the-shadow-over-gazprom/).


16      Sąd odrzucił jako niedopuszczalną wniesioną przez to przedsiębiorstwo skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji ze względu na brak legitymacji procesowej, uznając, że sporna decyzja nie dotyczy go ani bezpośrednio, ani indywidualnie, ani nie stanowi też aktu regulacyjnego. Postanowienie Sądu z dnia 15 marca 2018 r., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisja (T‑130/17, niepublikowane, EU:T:2018:155).


17      Sąd odrzucił również jako niedopuszczalną, również ze względu na brak legitymacji procesowej, wniesioną przezeń skargę postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r., PGNiG & Trading/Komisja (T‑849/16, EU:T:2017:924).


18      Wyroki: z dnia 4 grudnia 2019 r., Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Komisja (C‑342/18 P, niepublikowany, EU:C:2019:1043); z dnia 4 grudnia 2019 r., PGNiG & Trading/Komisja (C‑117/18 P, niepublikowany, EU:C:2019:1042); postanowienie z dnia 4 grudnia 2019 r., Polska/Komisja (C‑181/18 P, niepublikowane, EU:C:2019:1041).


19      Zaskarżony wyrok, pkt 71–73.


20      Ibidem, pkt 77.


21      Ibidem, pkt 81.


22      Ibidem, pkt 82.


23      Ibidem, pkt 83.


24      „Bundesnetzagentur orders IMMEDIATE implementation of OPAL judgment of European Court”, www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/2019/20190913_Opal.html.


25      Konkretnie rzecz ujmując, w dniu 30 grudnia 2019 r. Gazprom i Naftogaz Ukrainy podpisały umowy obejmujące tranzyt rosyjskiego gazu przez Ukrainę w latach 2020–2024, w skali 65 mld m3 w 2020 r. i 40 mld m3/rok w latach 2021–2024 (czyli 225 mld m3), przewidujące również przepisy dotyczące wysłki w razie konieczności dodatkowych ilości. Zobacz odpowiednio w tym względzie S. Pirani, J.Sharples,: The Russia-Ukraine gas transit deal: opening a new chapter, Energy Insight: 64, Oxford Institute for Energy Studies, February 2020, dostępny pod adresem https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2020/02/The-Russia-Ukraine-gas-transit-deal-Insight-64.pdf.


26      Gazociąg Nord Stream 2 składa się z dwóch rur i umożliwi przepływ gazu z Wyborga (Rosja) do miejscowości Lubmin (Niemcy), w pobliżu Greifswaldu (Niemcy). Po dotarciu na terytorium Niemiec gaz płynący przez Nord Stream 2 jest przesyłany gazociągiem lądowym ENEL i nowo zbudowanym gazociągiem lądowym EUGAL; korzystanie z obu tych gazociągów odbywa się w Niemczech według regulacji na podstawie dyrektywy 2009/73.


27      Zobacz analizę, którą sporządzili S. Pirani, J. Sharples, K. Yafimava, i V. Yermakov, Implications of the Russia-Ukraine Gas Transit Deal for Alternative Pipeline Routes and the Ukrainian and European markets, Energy Insight: 65, Oxford Institute for Energy Studies, March 2020, dostępny pod adresem https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2020/03/Insight-65-Implications-of-the-Russia-Ukraine-gas-transit-deal-for-alternative-pipeline-routes-and-the-Ukrainian-and-European-markets.pdf.


28      Zobacz przypis 31 niniejszej opinii.


29      Zgodnie z art. 2 ust. 17 dyrektywy 2009/73 po zmianach pojęcie „połączenia wzajemnego” oznacza nie tylko „linię przesyłową przebiegającą przez granicę lub łączącą obie strony granicy między państwami członkowskimi, która ma na celu połączenie krajowego systemu przesyłowego tych państw członkowskich” lecz również „linię przesyłową między państwem członkowskim a państwem trzecim do terytorium państw członkowskich lub morza terytorialnego tego państwa członkowskiego”.


30      Konkretnie rzecz ujmując, w tym art. 49a ust. 1 dyrektywy 2019/692 wskazano, że „[w] odniesieniu do linii przesyłowych gazu między państwem członkowskim a państwem trzecim wybudowanych przed dniem 23 maja 2019 r. państwo członkowskie, w którym znajduje się pierwszy punkt połączenia takiej linii przesyłowej z siecią [tego] państwa członkowskiego, może podjąć decyzję o zastosowaniu odstępstwa od [określonych przepisów dyrektywy 2009/73] w odniesieniu do odcinków takiej linii przesyłowej gazu znajdujących się na jego terytorium lub morzu terytorialnym z powodów obiektywnych, takich jak umożliwienie odzyskania poczynionej inwestycji lub ze względów bezpieczeństwa dostaw, pod warunkiem że odstępstwo to nie będzie miało szkodliwego wpływu na konkurencję na rynku wewnętrznym gazu ziemnego lub na skuteczne funkcjonowanie tego rynku ani na bezpieczeństwo dostaw w Unii”. W art. 49a ust. 1 wskazano również, po pierwsze, że to zwolnienie „jest ograniczone w czasie do 20 lat na podstawie obiektywnego uzasadnienia, jest odnawialne w uzasadnionym przypadku i może być warunkowane wymaganiami, które przyczyniają się do spełnienia wyżej wymienionych warunków” i, po drugie, że „[t]akie odstępstwa nie mają zastosowania do linii przesyłowych między państwem członkowskim a państwem trzecim, które ma obowiązek transpozycji niniejszej dyrektywy i które w sposób skuteczny wdraża [dyrektywę 2009/73 po zmianach do swojego porządku prawnego”.


      Ponadto dyrektywa 2019/692 zmieniła art. 36 dyrektywy 2009/73, dodając w jego ust. 1 lit. e), że zwolnienie przyznane zgodnie z tym przepisem na rzecz istniejącej nowej infrastruktury nie może mieć szkodliwego wpływu na „bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego w Unii”.


31      Postanowienia Sądu z dnia 20 maja 2020 r., Nord Stream/Parlament i Rada (T‑530/19, EU:T:2020:213); i Nord Stream 2/Parlament i Rada (T‑526/19, EU:T:2020:210), z których to drugie jest przedmiotem zawisłego odwołania w sprawie C‑348/20 P Nord Stream 2/Parlament i Rada.


32      Decyzja BK7‑20‑004 BNetzA z dnia 15 maja 2020 r., dostępna na stronie: https://www.bundesnetzagentur.de/DE/Beschlusskammern/1_GZ/BK7-GZ/2020/BK7‑20‑0004/BK7‑20‑0004_Beschluss_EN_download.pdf?_blob=publicationFile&v=3.


33      Sprawa WT/DS476/R, Unia Europejska i jej państwa członkowskie – Różnego rodzaju środki dotyczące sektora energetycznego. Informacje dotyczące tego sporu znajdują się w Internecie na stronie WTO.


34      Op.cit., w szczególności pkt 7.1000–7.1003. Zobacz analizę, którą sporządzili V. Pogoretsky i K.Talus, The WTO Panel Report in EU-Energy Package and its implications for the EU’s gas market and energy security, World Trade Review, 2020, No 4, s. 531–549.


35      Z decyzji zespołu orzekającego WTO wynika, że program uwalniania zdolności przesyłowych gazociągu OPAL umożliwiłby Gazpromowi korzystanie z całej przepustowości gazociągu, nawet jeśli w tym celu musiałby on sprzedawać na aukcji prawie połowę przesyłanego gazu ziemnego, czego przedsiębiorstwo to uniknęło, ponieważ, jak się wydaje, nie jest to dlań, jak już wyjaśniłem, interesujące pod względem komercyjnym.


36      Wartości, na których opiera się Unia, „są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn” (wyróżnienie własne).


37      Wyróżnienie własne. W art. 3 TUE jest również mowa o „solidarności między pokoleniami” (ust. 3) oraz „solidarności i wzajemnym szacunku między narodami” (ust. 5).


38      Zgodnie z ust. 2 tego przepisu „Unia Europejska prowadzi, określa i realizuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, opartą na rozwoju wzajemnej solidarności politycznej między państwami członkowskimi”. Ustęp 3 przewiduje, że „państwa członkowskie popierają, aktywnie i bez zastrzeżeń, politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności […]. Państwa członkowskie działają zgodnie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej”.


39      Te polityki i ich wdrażanie „podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej. Akty Unii przyjęte na podstawie niniejszego rozdziału zawierają, w każdym niezbędnym przypadku, odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady”.


40      Zgodnie z ust. 1 tego przepisu Unia „może postanowić, w duchu solidarności między państwami członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii”. Zgodnie z ust. 2 Unia może przyznać państwu członkowskiemu pomoc finansową „w przypadku gdy ma [ono] trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą”.


41      „Unia i jej państwa członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek państwo członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka”.


42      Celem uzyskania ogólnego i interdyscyplinarnego obrazu solidarności w prawie Unii zob. R. Coman, L. Fromont i A. Weyembergh, (éd.): Les solidarités européennes. Entre enjeux, tensions et reconfigurations, Bruxelles, Bruylant, 2019.


43      Zatwierdzenie w Radzie Europejskiej w dniach 10 i 11 grudnia 2020 r. wieloletnich ram finansowych na lata 2021–2027 oraz planu naprawy Unii Europejskiej (Next Generation EU) wiąże się z przyjęciem założenia potencjalnie największego postępu osiągniętego przez Unię pod względem solidarności w całej swej historii. Po raz pierwszy Unia zadłuży się w celu pozyskania środków pieniężnych na rynkach kapitałowych dla finansowania za pomocą zakrojonych na szeroką skalę dotacji i pożyczek naprawy gospodarek państw członkowskich, w zależności od ich dotknięcia [skutkami] COVID-19.


44      P. Van Cleynenbreugel wspomina o solidarności jako „a background inspirational value for EU law and policy initiatives, without, however, being fundamentally guiding as a legal principle […]” (P. Van Cleynenbreugel, Typologies of solidarity in EU law: a non-shifting landscape in the wake of economic crise, w: E. Biondi, E. Dagilyté i E. Küçük (eds.), The solidarity in EU Law. Legal principle in the making, Cheltenham, Edward Elgar, 2018, s. 25, 36. Natomiast E. Dagilyté, Solidarity: a general principle of EU law? Two variations on the solidarity theme, w: E. Biondi, E. Dagilyté i E. Küçük (eds.): op.cit., s. 62, stwierdza: „although solidarity is inherent in the EU legal order as a foundational value, it cannot (yet) be defined as a general principle of EU law”.


45      A. Levade, La valeur constitutionnelle du principe de solidarité, w: C. Boutayeb (sous direction), La solidarité dans l’Union européenne: éléments constitutionnels et matériels, Paris, Dalloz, 2011, s. 41 i nast.; M. Ross, Solidarity: A new constitutional paradigm for the EU?, w: M. Ross i Y. Borgmann-Prebil, (eds..): Promoting Solidarity in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2010, s. 23–45.


46      A. Berrandane, „Solidarité, loyauté dans le droit de l’Union européenne, w : C. Boutayeb (sous direction), La solidarité dans l’Union européenne: éléments constitutionnels et matériels, Paris, Dalloz, 2011, s. 55 i nast.


47      Wyrok z dnia 10 grudnia 1969 r. (6/69 i 11/69, niepublikowany, EU:C:1969:68, pkt 16).


48      Wyrok z dnia 7 lutego 1973 r. (39/72, EU:C:1973:13), pkt 25.


49      Wyroki: z dnia 22 stycznia 1986 r., Eridania zuccherifici nazionali i in. (250/84, EU:C:1986:22, pkt 20); z dnia 29 września 1987 r., Fabrique de fer de Charleroi i Dillinger Hüttenwerke/Komisja (351/85 i 360/85, EU:C:1987:392, pkt 21); z dnia 11 maja 2000 r., Gascogne Limousin viandes (C‑56/99, EU:C:2000:236, pkt 40, 42).


50      Pragnę odesłać do analizy, którą przeprowadził E. Küçük, The solidarity in EU Law: an elusive political statement or a legal principle with fonction?, w: A. Biondi, E. Dagilyé i E. Küçük (eds.): The solidarity in EU Law. Legal principle in the making, Cheltenham, Edward Elgar, 2018, s. 56–60.


51      Wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (tymczasowy mechanizm relokacji wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 80, 181). Zobacz również wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada (C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, pkt 291).


52      Wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (tymczasowy mechanizm relokacji wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 80, 181): „[…] obciążenia, które wiążą się z zastosowaniem środków tymczasowych przewidzianych w decyzjach 2015/1523 i 2015/1601, powinny – skoro zostały one przyjęte na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE w celu wsparcia Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej, aby mogły one lepiej sprostać sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli krajów trzecich na ich terytorium – co do zasady zostać rozdzielone między wszystkie pozostałe państwa członkowskie, zgodnie z zasadą solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwa członkowskie, na której zgodnie z art. 80 TFUE opiera się polityka azylowa Unii”.


53      Rzecznik generalna E. Sharpston w opinii z dnia 31 października 2019 r. w sprawach połączonych Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (tymczasowy mechanizm relokacji wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2019:917, pkt 253), stwierdziła, że „solidarność jest siłą napędową projektu europejskiego”.


54      Wydaje się, że kraje bałtyckie oraz Europy Środkowej i Wschodniej wywierały nacisk na włączenie tego odniesienia do solidarności wskutek zagrożenia wystąpieniem niedoborów zaopatrzenia w gaz będącego następstwem kryzysu, do jakiego doszło między Rosją a Ukrainą w 2006 r. Zobacz S. Andoura, La solidarité énergétique en Europe: de l’indépendance à l’interdépendance, Notre Europe, juillet 2013, s. 33–35.


55      Na rozprawie przyznały to zarówno Republika Federalna Niemiec, jak i Komisja.


56      Zgodnie z brzmieniem tego przepisu normy prawa unijnego „[n]ie naruszają […] prawa państwa członkowskiego do określania warunków wykorzystania jego zasobów energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury jego zaopatrzenia w energię, bez uszczerbku dla artykułu 192 ustęp 2 litera c)”. W myśl wyroku z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742) pkt 48 i 49, zgodnie z tym przepisem dokonanie wyboru energii jądrowej należy do państw członkowskich.


57      Wyroki: z dnia 10 lipca 1984 r., Campus Oil i in. (72/83, EU:C:1984:256), pkt 34, 35; a także z dnia 4 czerwca 2002 r., Komisja/Belgia (C‑503/99, EU:C:2002:328), pkt 46.


58      COM(2015) 80 wersja ostateczna z dnia 25 lutego 2015 r., komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Banku Inwestycyjnego – Strategia ramowa na rzecz stabilnej unii energetycznej opartej na przyszłościowej polityce w dziedzinie klimatu. W strategii tej Komisja wskazuje, że „duch solidarności w zakresie energetyki jest wyraźnie wspomniany w traktacie i jest centralnym elementem unii energetycznej” (s. 4).


59      Zobacz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 i (WE) nr 715/2009, dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE, 98/70/WE, 2009/31/WE, 2009/73/WE, 2010/31/UE, 2012/27/UE i 2013/30/UE, dyrektyw Rady 2009/119/WE i (UE) 2015/652 oraz uchylenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 (Dz.U. 2018, L 328, s. 1) oraz dokumenty COM(2020) 80 final z dnia 4 marca 2020 r., wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ramy na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 („Europejskie prawo o klimacie”), oraz COM(2019) 640 final z dnia 11 grudnia 2019 r., komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie Europejskiego Zielonego Ładu.


60      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej, uchylające decyzję nr 1364/2006/WE oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 713/2009, (WE) nr 714/2009 i (WE) nr 715/2009 (Dz.U. 2013, L 115, s. 39).


61      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2017 r. dotyczące środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (UE) nr 994/2010 (Dz.U. 2017, L 280, s. 1).


62      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 października 2010 r. w sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylenia dyrektywy Rady 2004/67/WE (Dz.U. 2010, L 295, s. 1).


63      W przedmiocie tego mechanizmu zob. wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Eni i in. (C‑226/16, EU:C:2017:1005).


64      W art. 13 rozporządzenia nr 2017/1938 został uregulowany mechanizm solidarności chroniący państwo członkowskie znajdujące się w sytuacji kryzysowej z powodu nieposiadania ilości gazu wystarczającej do zaopatrywania swoich odbiorców chronionych. W tych okolicznościach państwo lub państwa członkowskie, z którymi połączone jest państwo, które dotknął kryzys, są zobowiązane dostarczać mu gaz, by zaopatrywało ono swoich odbiorców chronionych, nawet za cenę zmniejszenia zaopatrzenia odbiorców niechronionych na ich terytoriach. Mechanizm ten zostaje uruchomiony dopiero wówczas, gdy państwo dotknięte kryzysem nie było w stanie go przezwyciężyć, stosując środki przewidziane w jego krajowym planie na wypadek sytuacji nadzwyczajnej. Ponadto jest ono zobowiązane do wypłaty godziwej rekompensaty państwu członkowskiemu, które dostarcza mu gazu.


65      Istniejący równolegle mechanizm pomocy w sytuacji kryzysu elektroenergetycznego został stworzony na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/941 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie gotowości na wypadek zagrożeń w sektorze energii elektrycznej i uchylającego dyrektywę 2005/89/WE (Dz.U. 2019, L 158, s. 1).


66      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 marca 2019 r. ustanawiające ramy monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii (Dz.U. 2019, L 79, s. 1).


67      W swej opinii w sprawie Eni i in. (C‑226/16, EU:C:2017:616), pkt 33, 34, stwierdził on: „To odniesienie [w art. 194 ust. 1 TFUE] do solidarności między państwami członkowskimi – dodane podczas redakcji tekstu traktatu z Lizbony – umiejscawia się w kontekście, w którym zasada solidarności między państwami członkowskimi przyjęła charakter »zasady konstytucyjnej«. […] zasada solidarności między państwami członkowskimi nabiera szczególnego znaczenia w świetle dostaw w dziedzinie energii”.


68      Na rozprawie Republika Federalna Niemiec złagodziła to twierdzenie i przyznała, że solidarność energetyczna jest zasadą prawną, lecz Sąd w zaskarżonym wyroku zastosował je w błędny sposób.


69      Zaskarżony wyrok, pkt 70.


70      Nie byłoby łatwo wyjaśnić państwom, którym słusznie zarzucono naruszenie wymogów prawnych wynikających z zasady solidarności w odniesieniu do relokacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, że zasada ta nie wywołuje skutków prawnych w odniesieniu do solidarności energetycznej.


71      Ibidem, pkt 70–72.


72      Trybunał wyjaśnił już w dziedzinie pomocy państwa, że jeżeli narusza ona ogólne zasady prawa Unii, nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Zobacz podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast (C‑390/06, EU:C:2008:224), pkt 50, 51; z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja (C‑594/18 P, EU:C:2020:742), pkt 44. W tej ostatniej sprawie, dotyczącej pomocy państwa na rzecz elektrowni jądrowej Hinkley Point (Zjednoczone Królestwo), Trybunał Sprawiedliwości (pkt 49) rozważył możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Komisji, na mocy której pomoc ta została zatwierdzona, w zastosowaniu zasad ochrony środowiska, ostrożności, „zanieczyszczający płaci” i zrównoważonego rozwoju. Jednakże te ogólne zasady nie stoją na przeszkodzie, niezależnie od okoliczności, przyznaniu przewidzianej w traktacie Euratom pomocy na budowę lub eksploatację elektrowni jądrowej.


73      Decyzja Komisji C(2020) 8377 final z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie wyłączenia Alexandroupolis Independent Natural Gas System LNG Terminal spod przepisów dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej (pkt 29–32); oraz decyzja Komisji C(2020) 8948 final z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie zwolnienia LNG Terminal South Hook spod przepisów dotyczących dostępu stron trzecich do sieci oraz regulacji taryfowej w zastosowaniu art. 36 dyrektywy 2009/73/WE (pkt 43–46).


74      Nowe brzmienie art. 36 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy 2009/73 po zmianach jest następujące:


      „Przed przyjęciem decyzji o zwolnieniu krajowy organ regulacyjny lub, w stosownych przypadkach, inny właściwy organ tego państwa członkowskiego konsultuje się z:


      a) krajowymi organami regulacyjnymi państw członkowskich, na których rynki nowa infrastruktura może wywierać wpływ; oraz


      b) odpowiednimi organami państw trzecich, w przypadku gdy dana infrastruktura jest połączona z siecią unijną objętą jurysdykcją państwa członkowskiego i rozpoczyna się lub kończy w państwie trzecim lub w państwach trzecich”.


75      Zobacz D. Buschle i K. Talus, One for All and All for One? The General Court ruling in the OPAL Case, Oil, Gas & Energy Law Intelligence, 2019, No 5, s. 8.


76      A. Boute, The principle of solidarity and the geopolitics of energy: Poland v. Commission (OPAL Pipeline), Common Market Law Review, No 3, 2020, s. 889–914, w szczególności s. 912.


77      Zaskarżony wyrok, pkt 78.


78      Ibidem, pkt 79.


79      Ibidem, pkt 80, 81.


80      Punkt 32 niniejszej opinii.


81      Zaskarżony wyrok, pkt 82.


82      Wyroki: z dnia 9 czerwca 2016 r., Repsol Lubricantes y Especialidades i in./Komisja (C‑617/13 P, EU:C:2016:416), pkt 63; z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), pkt 25.


83      Wyrok z dnia 20 stycznia 2016 r., Toshiba Corporation/Komisja (C‑373/14 P, EU:C:2016:26), pkt 41.


84      Sporna decyzja jest tekstem składającym się z dziewięciu artykułów, i długiego, niemalże wyczerpującego, uzasadnienia za pomocą stu siedemdziesięciu motywów. Znamienne jest, że w podobnej długości uzasadnieniu zabrakło odniesienia do zasady solidarności energetycznej i jej wpływu na przyjęte środki.


85      Krytyka zaskarżonego wyroku, którą sporządził A. Boute, The principle of solidarity and the geopolitics of energy: Poland v. Commission (OPAL Pipeline), Common Market Law Review, 2020, s. 913.


86      Zobacz w tym względzie krytykę dokonanej przez Komisję oceny, którą sporządził M. Szydło, Disputes over the pipelines importing Russian gas to the EU: how to ensure consistency in EU energy law and policy?, Baltic Journal of Law & Politics, 2018, No 11, s. 95–126.


87      Powołuje się ona w szczególności na wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., Gemeinde Altrip i in. (C‑72/12, EU:C:2013:712), pkt 51.