ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
VERICA TRSTENJAK
της 29ης Νοεμβρίου 2011 (1)
Υπόθεση C‑606/10
Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE)
κατά
Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'immigration
[αίτηση του Conseil d’État (Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Κανονισμός 562/2006 — Κώδικας συνόρων του Σένγκεν — Άρθρο 13 — Άρνηση εισόδου — Άρθρο 5 — Προϋποθέσεις για την είσοδο στον χώρο Σένγκεν υπηκόων τρίτων χωρών που υπόκεινται σε υποχρέωση θεωρήσεως — Υπουργική εγκύκλιος — Επάνοδος υπηκόων τρίτων χωρών με προσωρινό τίτλο διαμονήςοι οποίοι υπόκεινται σε υποχρέωση θεωρήσεως — Θεώρηση επιστροφής — Διέλευση υπηκόων τρίτων χωρών — Ασφάλεια δικαίου — Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη»
1. Η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως του γαλλικού Conseil d’État αφορά την ερμηνεία του κανονισμού (ΕΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) (2). Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί το περιεχόμενο και το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του ανωτέρω κανονισμού που αφορούν την άρνηση εισόδου υπηκόων τρίτων χωρών που υπόκεινται σε υποχρέωση θεωρήσεως, καθώς και τη χορήγηση θεωρήσεως επιστροφής σε υπηκόους τρίτων χωρών.
I – Εφαρμοστέο δίκαιο
Α — Δίκαιο της Ένωσης
1. Κώδικας συνόρων του Σένγκεν (3)
2. Το άρθρο 2 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (στο εξής και ως: ΚΣΣ) προβλέπει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
[…]
15. “τίτλος διαμονής”
α) κάθε τίτλος διαμονής εκδιδόμενος από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τον ενιαίο τύπο που καθορίζεται από τον κανονισμό (ΕΚ) 1030/2002 του Συμβουλίου, της 13ης Ιουνίου 2002, για την καθιέρωση αδειών διαμονής ενιαίου τύπου για τους υπηκόους τρίτων χωρών·
β) κάθε άλλο έγγραφο χορηγούμενο από κράτος μέλος σε υπηκόους τρίτου κράτους με το οποίο τους επιτρέπεται η παραμονή ή η επανείσοδος στο έδαφός του, εκτός των προσωρινών αδειών που χορηγούνται μέχρις ότου εξετασθεί η πρώτη αίτηση τίτλου διαμονής κατά το στοιχείο α΄ ή αίτηση ασύλου·
[…]».
3. Το άρθρο 3 του ΚΣΣ επιγράφεται «Πεδίο εφαρμογής» και προβλέπει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται στα πρόσωπα που διέρχονται τα εσωτερικά ή εξωτερικά σύνορα κράτους μέλους, υπό την επιφύλαξη:
α) των δικαιωμάτων των προσώπων που απολαύουν του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας·
β) των δικαιωμάτων των προσφύγων και των αιτούντων διεθνή προστασία, κυρίως όσον αφορά την μη επαναπροώθηση.»
4. Το άρθρο 5 του ΚΣΣ επιγράφεται «Προϋποθέσεις εισόδου για τους υπηκόους τρίτων χωρών» και προβλέπει τα εξής:
«1. Για παραμονή μικρότερη του τριμήνου ανά εξάμηνο, οι υπήκοοι τρίτων χωρών οφείλουν να πληρούν τις ακόλουθες προϋποθέσεις εισόδου:
α) να διαθέτουν έγκυρο ταξιδιωτικό έγγραφο ή έγγραφα που επιτρέπουν τη διέλευση των συνόρων·
β) να διαθέτουν έγκυρη θεώρηση, εφόσον απαιτείται σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 539/2001 του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2001, περί του καταλόγου τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων υπόκεινται στην υποχρέωση θεώρησης για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών, και του καταλόγου των τρίτων χωρών οι υπήκοοι των οποίων απαλλάσσονται από την υποχρέωση αυτή, εκτός εάν διαθέτουν έγκυρο τίτλο διαμονής ή έγκυρη θεώρηση μακράς διαμονής.
[…]
4. Κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις της παραγράφου 1:
α) Στους υπηκόους τρίτης χώρας οι οποίοι δεν πληρούν όλες τις προϋποθέσεις εισόδου της παραγράφου 1, αλλά διαθέτουν τίτλο διαμονής ή θεώρηση επιστροφής που έχει εκδοθεί από κράτος μέλος, ή έχουν και τα δύο αυτά έγγραφα, επιτρέπεται η είσοδος στις επικράτειες των άλλων κρατών μελών, για σκοπούς διέλευσης προκειμένου να μπορέσουν να φθάσουν στην επικράτεια του κράτους μέλους το οποίο χορήγησε τον τίτλο διαμονής ή τη θεώρηση επιστροφής, εκτός εάν οι υπήκοοι αυτοί έχουν καταχωριστεί στον εθνικό πίνακα ανεπιθύμητων του κράτους μέλους τα εξωτερικά σύνορα του οποίου επιδιώκουν να διέλθουν και η καταχώριση συνοδεύεται από οδηγίες για άρνηση εισόδου ή διέλευσης.
β) Στους υπηκόους τρίτης χώρας οι οποίοι πληρούν τις προϋποθέσεις της παραγράφου 1, εκτός από το στοιχείο β΄, και παρουσιάζονται στα σύνορα μπορεί να επιτραπεί η είσοδος στις επικράτειες των κρατών μελών, εάν εκδοθεί θεώρηση στα σύνορα σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 415/2003 του Συμβουλίου, της 27ης Φεβρουαρίου 2003, σχετικά με τη χορήγηση θεωρήσεων στα σύνορα, συμπεριλαμβανομένης της χορήγησης των εν λόγω θεωρήσεων σε διερχόμενους ναυτικούς.
[…]
γ) Στους υπηκόους τρίτης χώρας οι οποίοι δεν πληρούν μία ή περισσότερες από τις προϋποθέσεις της παραγράφου 1 μπορεί να επιτραπεί από κράτος μέλος η είσοδος στο έδαφός του για λόγους ανθρωπιστικούς ή εθνικού συμφέροντος ή λόγω διεθνών υποχρεώσεων. […]»
5. Το άρθρο 13, παράγραφος 1, του ΚΣΣ επιγράφεται «Άρνηση εισόδου» και προβλέπει τα εξής:
«Η είσοδος στην επικράτεια των κρατών μελών απαγορεύεται στους υπηκόους τρίτων χωρών που δεν πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων εισόδου, όπως καθορίζονται με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και δεν υπάγονται στις κατηγορίες προσώπων του άρθρου 5, παράγραφος 4. Τα ανωτέρω ισχύουν με την επιφύλαξη της εφαρμογής των ειδικών διατάξεων σχετικά με το δικαίωμα ασύλου και τη διεθνή προστασία ή την έκδοση θεωρήσεων μακράς διαρκείας.»
Β — Η εθνική νομοθεσία
6. Το άρθρο L. 311‑4 του κώδικα εισόδου και διαμονής αλλοδαπών και δικαιώματος ασύλου προβλέπει τα εξής:
«Η κατοχή αποδείξεως παραλαβής αιτήσεως εκδόσεως ή ανανεώσεως αδείας διαμονής, αποδείξεως παραλαβής αιτήσεως ασύλου ή προσωρινής αδείας διαμονής επιτρέπει την παρουσία του αλλοδαπού στη Γαλλία, χωρίς να προδικάζει την οριστική απόφαση που θα ληφθεί όσον αφορά το δικαίωμά του διαμονής […]».
II – Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου και τα προδικαστικά ερωτήματα
7. Αντικείμενο της κύριας δίκης είναι η από 21 Σεπτεμβρίου 2009 υπουργική εγκύκλιος περί των προϋποθέσεων εισόδου στον χώρο Σένγκεν υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι διαθέτουν προσωρινή άδεια διαμονής ή βεβαίωση των γαλλικών αρχών ότι έχει παραληφθεί αίτηση ασύλου ή αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής. Συναφώς, η εγκύκλιος προβλέπει μεταξύ άλλων ότι υπήκοοι τρίτων χωρών που υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως, οι οποίοι εγκατέλειψαν τη γαλλική επικράτεια έχοντας μόνο βεβαίωση περί της υποβολής πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως ασύλου, ήτοι μόνον προσωρινή άδεια διαμονής εκδοθείσα στο πλαίσιο της εξετάσεως αιτήσεως ασύλου, μπορούν να επιστρέψουν στον χώρο Σένγκεν μόνον εφόσον λάβουν θεώρηση επιστροφής εκδοθείσα από τις προξενικές αρχές ή, κατ’ εξαίρεση, από τις νομαρχιακές αρχές. Βάσει της ανωτέρω εγκυκλίου, η θεώρηση επιστροφής που έχει εκδοθεί από τις νομαρχιακές αρχές παρέχει τη δυνατότητα διελεύσεως των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν κατ’ αρχήν μόνον από περιοχές του γαλλικού εδάφους.
8. Η Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE) ζητεί, ως προσφεύγουσα της κύριας δίκης, την ακύρωση αυτής της εγκυκλίου στον βαθμό που ορίζει ότι απαγορεύεται η επάνοδος των κατόχων αποδείξεως παραλαβής της πρώτης αιτήσεως για χορήγηση τίτλου διαμονής ή παραλαβής της αιτήσεως ασύλου. Υποστηρίζει ότι η εγκύκλιος δεν περιορίζεται να συναγάγει τις συνέπειες από τον κώδικα συνόρων του Σένγκεν, αλλά διευρύνει τις διατάξεις του. Πέραν αυτού, η εγκύκλιος δεν λαμβάνει υπόψη την αρχή της ασφάλειας δικαίου, καθώς και την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, δεδομένου ότι είναι απευθείας εφαρμοστέα, μολονότι υπήκοοι τρίτων χωρών με προσωρινό τίτλο διαμονής, οι οποίοι εγκατέλειψαν το γαλλικό έδαφος πριν από την έκδοση αυτής της υπουργικής εγκυκλίου, μπορούσαν να αναμένουν, λόγω της μέχρι τότε επικρατούσας ερμηνείας του άρθρου L. 311‑4 του κώδικα εισόδου και διαμονής αλλοδαπών και δικαιώματος ασύλου, ότι θα τους επιτραπεί η επάνοδος στο γαλλικό έδαφος.
9. Το αιτούν δικαστήριο κατέληξε ότι η εκτίμηση της εν λόγω προσφυγής θέτει αναπάντητα μέχρι τούδε ζητήματα σχετικά με την ερμηνεία και την εφαρμογή του κώδικα των συνόρων Σένγκεν. Ως εκ τούτου, ανέστειλε την κύρια δίκη και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα ερωτήματα για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως:
«1) Τυγχάνει εφαρμογής το άρθρο 13 του κανονισμού (EΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) στην επιστροφή στο έδαφος του κράτους μέλους που εξέδωσε τον προσωρινό τίτλο διαμονής, όταν η επιστροφή στο έδαφός του δεν προϋποθέτει ούτε είσοδο ούτε διέλευση ούτε διαμονή στο έδαφος άλλων κρατών μελών;
2) Υπό ποιες προϋποθέσεις μπορεί κράτος μέλος να χορηγήσει «θεώρηση επιστροφής» σε υπήκοο τρίτης χώρας, κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ίδιου κανονισμού; Ειδικότερα, είναι δυνατό τέτοιου είδους θεώρηση να περιορίσει την είσοδο σε σημεία μόνον της εθνικής επικράτειας;
3) Καθόσον ο κανονισμός 562/2006 αποκλείει κάθε δυνατότητα εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών υπηκόων τρίτων χωρών που δεν διαθέτουν προσωρινή άδεια η οποία εκδόθηκε μέχρις ότου εξετασθεί η πρώτη αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή επ’ ευκαιρία της υποβολής αιτήσεως ασύλου, αντιθέτως προς ό,τι καθιστούσαν δυνατό οι ρήτρες της Σύμβασης Εφαρμογής της Συμφωνίας του Σένγκεν της 19ης Ιουνίου 1990, ως είχε πριν την τροποποίησή της από τον εν λόγω κανονισμό, επέβαλλαν οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης τη λήψη προσωρινών μέτρων για τους υπηκόους τρίτων χωρών που εγκατέλειψαν το έδαφός τους, παρότι δεν διέθεταν προσωρινή άδεια διαμονής η οποία εκδόθηκε μέχρις ότου εξετασθεί η πρώτη αίτηση για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αίτηση ασύλου και επιθυμούν να επιστρέψουν μετά τη θέση σε ισχύ του ως άνω κανονισμού;»
III – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
10. Η διάταξη περί παραπομπής της 15ης Δεκεμβρίου 2010 περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 22 Δεκεμβρίου 2010. Στο πλαίσιο της γραπτής διαδικασίας υπέβαλαν παρατηρήσεις η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η Γαλλική και η Βελγική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 20ής Οκτωβρίου 2011, παραστάθηκαν οι εκπρόσωποι της προσφεύγουσας της κύριας δίκης, της Γαλλικής Κυβερνήσεως και της Επιτροπής.
IV – Επιχειρήματα των διαδίκων
11. Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, τη Βελγική Κυβέρνηση και την Επιτροπή, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 13 του ΚΣΣ πρέπει να εφαρμόζεται και επί υπηκόων τρίτων χωρών, των οποίων η επάνοδος στην επικράτεια του κράτους μέλους το οποίο τους χορήγησε προσωρινό τίτλο διαμονής δεν απαιτεί ούτε είσοδο ούτε διέλευση ούτε διαμονή στην επικράτεια των άλλων κρατών μελών.
12. Αντιθέτως, η απάντηση της προσφεύγουσας της κύριας δίκης στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα είναι ότι το άρθρο 5 σε συνδυασμό με το άρθρο 13 του ΚΣΣ πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η είσοδος βάσει τίτλου διαμονής, ο οποίος δεν πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 2, σημείο 15, του ΚΣΣ, μπορεί να μην επιτραπεί μόνο στην περίπτωση που το ενδιαφερόμενο πρόσωπο ζητεί, στα σύνορα άλλου κράτους μέλους από αυτό το οποίο εξέδωσε τον εν λόγω τίτλο, να εισέλθει με σκοπό τη σύντομη διαμονή του.
13. Στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει κατά την Επιτροπή να δοθεί η απάντηση ότι η θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ δεν μπορεί να περιορίσει την επάνοδο στον χώρο Σένγκεν σε τόπους της εθνικής επικράτειας. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστηρίζει κατ’ αποτέλεσμα την ίδια άποψη.
14. Η Γαλλική Κυβέρνηση υποστηρίζει με τις γραπτές παρατηρήσεις της ότι η θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ είναι είτε εθνική θεώρηση μακράς διαμονής είτε θεώρηση σύντομης διαμονής κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΚ) 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) (4). Στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος αναλάβει την υποχρέωση σε συγκεκριμένη περίπτωση να χορηγήσει κατ’ εξαίρεση θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος κατά την έννοια του άρθρου 25 του κώδικα θεωρήσεων, τούτο παρέχει κατ’ αρχήν μόνο δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια του κράτους μέλους που χορήγησε τη θεώρηση. Πάντως, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Γαλλική Κυβέρνηση συνετάχθη προς την επιχειρηματολογία της Επιτροπής.
15. Στη συνάφεια αυτή, η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση θεωρήσεως επιστροφής. Πάντως, η θεώρηση επιστροφής μπορεί να παρέχει μόνο δικαίωμα εισόδου στο δικό του εθνικό έδαφος.
16. Στο πλαίσιο της απαντήσεως του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, η Βελγική Κυβέρνηση και η Επιτροπή επισημαίνουν ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν δεν μετέβαλε σημαντικά το περιεχόμενο των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης περί εισόδου υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι κάτοχοι μόνον προσωρινού τίτλου διαμονής που ισχύει ενόσω διαρκεί ο έλεγχος πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως ασύλου. Συνεπώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα προβλήματα τα οποία ήθελε προκύψουν από την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης προ της εγκυκλίου της 21ης Σεπτεμβρίου 2009, ήτοι από την εφαρμογή της εν λόγω εγκυκλίου, πρέπει να επιλύονται βάσει του εθνικού δικαίου.
17. Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι από τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν απορρέει η υποχρέωση λήψεως μεταβατικών μέτρων για υπηκόους τρίτων χωρών που εξήλθαν από την επικράτεια κράτους μέλους έχοντας στην κατοχή τους προσωρινό τίτλο διαμονής και οι οποίοι είχαν την πρόθεση να επιστρέψουν μετά τη θέση σε ισχύ του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
V – Νομική εκτίμηση
Α — Επί του πρώτου ερωτήματος
18. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί εάν η ρύθμιση του άρθρου 13 του ΚΣΣ περί αρνήσεως εισόδου υπηκόων τρίτων χωρών έχει εφαρμογή και επί υπηκόων τρίτων χωρών που υπόκεινται σε υποχρέωση θεωρήσεως και επιθυμούν να εισέλθουν μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν εκ νέου στο κράτος μέλος, από το οποίο εξήλθαν μετά τη λήψη προσωρινού τίτλου διαμονής, χωρίς να εισέλθουν στην επικράτεια ενός άλλου κράτους μέλους.
19. Φρονώ ότι στο ερώτημα αυτό προσήκει καταφατική απάντηση. Στην εκτίμηση αυτή άγομαι από τη συστηματική ερμηνεία του κώδικα συνόρων του Σένγκεν βάσει του γράμματος και του πνεύματός του.
20. Περιεχόμενο και σκοπός του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (5) είναι ο καθορισμός του ρυθμιστικού πλαισίου για τη διέλευση των εσωτερικών και των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (6). Συναφώς, δεν επιτρέπεται κατ’ αρχήν ο έλεγχος προσώπων κατά τη διέλευση των —οριζόμενων στο άρθρο 2, σημείο 1, του ΚΣΣ— εσωτερικών συνόρων μεταξύ των κρατών μελών ανεξαρτήτως της ιθαγενείας τους (7) και, ως εκ τούτου, ο έλεγχος προσώπων και η αποτελεσματική επίβλεψη της διελεύσεως των συνόρων πρέπει να διασφαλίζεται στα —οριζόμενα στο άρθρο 2, σημείο 2, του ΚΣΣ— εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν.
21. Οι συνοριακοί έλεγχοι στα εξωτερικά σύνορα Σένγκεν και η άρνηση εισόδου σε αυτά τα εξωτερικά σύνορα ρυθμίζονται στα άρθρα 6 έως 13 του ΚΣΣ. Σε σχέση με την άρνηση εισόδου, το άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του ΚΣΣ θέτει τον γενικό κανόνα ότι η είσοδος στον χώρο Σένγκεν απαγορεύεται στους υπηκόους τρίτων χωρών που δεν πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων εισόδου του άρθρου 5, παράγραφος 1, και δεν υπάγονται στις κατηγορίες προσώπων του άρθρου 5, παράγραφος 4. Το άρθρο 13, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του ΚΣΣ προσθέτει ότι τα ανωτέρω ισχύουν με την επιφύλαξη της εφαρμογής των ειδικών διατάξεων σχετικά με το δικαίωμα ασύλου και τη διεθνή προστασία ή την έκδοση θεωρήσεων μακράς διαρκείας. Το άρθρο 13, παράγραφοι 2 έως 6, του ΚΣΣ ορίζει τις περαιτέρω λεπτομέρειες της αρνήσεως εισόδου. Έτσι, οι συνοριοφύλακες μεριμνούν, δυνάμει της παραγράφου 4 της ιδίας διατάξεως, π.χ. ούτως ώστε ο υπήκοος τρίτης χώρας, στον οποίον απαγορεύθηκε η είσοδος, να μην εισέλθει στο έδαφος του συγκεκριμένου κράτους μέλους.
22. Δυνάμει του άρθρου 3 του ΚΣΣ, ο κώδικας των συνόρων Σένγκεν έχει εφαρμογή σε όλα τα πρόσωπα που διέρχονται τα εσωτερικά ή εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν.
23. Ως εκ τούτου, από τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 13 σε συνδυασμό με το άρθρο 3 του ΚΣΣ συνάγεται αβίαστα το συμπέρασμα ότι η ρυθμιζόμενη στο άρθρο 13 άρνηση εισόδου έχει εφαρμογή σε όλους τους υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι επιθυμούν να εισέλθουν σε κράτος μέλος μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν, και δη ανεξαρτήτως του αν πρόκειται ή όχι για απόπειρα επανόδου βάσει προσωρινού τίτλου διαμονής αυτού του κράτους μέλους.
24. Την εφαρμογή του άρθρου 13 του ΚΣΣ δεν εμποδίζει ούτε το γεγονός ότι ο υπήκοος τρίτης χώρας, ο οποίος επιχειρεί βάσει προσωρινού τίτλου διαμονής ενός κράτους μέλους να εισέλθει μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν σε αυτό το κράτος μέλος, δεν σκοπεύει να εισέλθει στο σύνολο του χώρου Σένγκεν.
25. Στη συνάφεια αυτή, κρίσιμο είναι το γεγονός ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν κατήργησε τους ελέγχους προσώπων στα εσωτερικά σύνορα και μετέθεσε τους συνοριακούς ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα του χώρου Σένγκεν. Ως εκ τούτου, οι διατάξεις του κώδικα συνόρων του Σένγκεν περί αρνήσεως εισόδου στα εξωτερικά σύνορα έχουν κατ’ αρχήν εφαρμογή σε ολόκληρη τη διασυνοριακή κυκλοφορία προσώπων, έστω και αν η είσοδος μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν ενός κράτους μέλους γίνεται αποκλειστικά με σκοπό την παραμονή σε αυτό το κράτος μέλος.
26. Η ερμηνεία αυτή επιρρωννύεται από το άρθρο 13, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του ΚΣΣ, το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα εισόδου σε κράτος μέλος βάσει διατάξεων σχετικά με το δικαίωμα ασύλου ή βάσει εθνικής θεωρήσεως μακράς διαμονής. Το γεγονός ότι στο άρθρο 13 του ΚΣΣ γίνεται μνεία αυτών των μορφών εισόδου μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν ενός κράτους μέλους με σκοπό την —κατά κύριο λόγο (8) και για μακρά χρονική διάρκεια— διαμονή σε αυτό το κράτος μέλος επιβεβαιώνει ότι η διάταξη αυτή έχει εφαρμογή εφ’ όλων των προσώπων που διασχίζουν τα εξωτερικά σύνορα Σένγκεν.
27. Και η παραπομπή του άρθρου 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του ΚΣΣ στο άρθρο 5 του ΚΣΣ συνηγορεί υπέρ της προπαρατεθείσας ερμηνείας. Κατά τη διάταξη αυτή, απαγορεύεται σε υπήκοο τρίτης χώρας, ο οποίος δεν πληροί το σύνολο των προϋποθέσεων εισόδου του άρθρου 5, παράγραφος 1, και δεν ανήκει σε κάποια από τις κατηγορίες του άρθρου 5, παράγραφος 4, η είσοδος στην επικράτεια των κρατών μελών. Δεδομένου ότι οι προϋποθέσεις εισόδου του άρθρου 5 του ΚΣΣ αφορούν τόσο την είσοδο στον χώρο Σένγκεν (παράγραφος 1) όσο και την είσοδο με σκοπό την κύρια διαμονή σε κράτος μέλος (παράγραφος 4), και από την ανωτέρω παραπομπή στο άρθρο 13, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του ΚΣΣ συνάγεται σαφώς ότι το άρθρο 13 του ΚΣΣ καλύπτει και την είσοδο υπηκόων τρίτων χωρών μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν ενός κράτους μέλους στις περιπτώσεις στις οποίες η είσοδος αυτή πραγματοποιείται πρωτίστως με σκοπό τη διαμονή σε αυτό το κράτος μέλος.
28. Βάσει των ανωτέρω, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι το άρθρο 13 του ΚΣΣ έχει εφαρμογή επί της επανόδου υπηκόου τρίτης χώρας μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν στην επικράτεια κράτους μέλους, το οποίο χορήγησε σε αυτόν τον υπήκοο τρίτης χώρας προσωρινό τίτλο διαμονής, και στην περίπτωση που η επάνοδος δεν απαιτεί ούτε είσοδο ούτε διέλευση ούτε διαμονή στην επικράτεια των λοιπών κρατών μελών.
29. Ωστόσο, ενόψει του συγκεκριμένου περιεχομένου της υπουργικής εγκυκλίου της 21ης Σεπτεμβρίου 2009, πρέπει να τονίσω ότι η προβλεπόμενη σε αυτήν συλλύβδην απαγόρευση της επανόδου ενδέχεται να θέτει στην πράξη ζητήματα σχετικά με τη συμβατότητα της απαγορεύσεως αυτής με τις επιταγές του δικαίου της Ένωσης στον τομέα της νομοθεσίας περί παροχής ασύλου.
30. Πράγματι, από τη διάταξη περί παραπομπής συνάγεται ότι οι υποκείμενοι σε υποχρέωση θεωρήσεως υπήκοοι τρίτων χωρών που εξήλθαν από τη γαλλική επικράτεια έχοντας μόνον προσωρινό τίτλο διαμονής, ο οποίος τους χορηγήθηκε στο πλαίσιο της εξετάσεως αιτήσεως για την παροχή ασύλου ή βεβαιώσεως σχετικά με την υποβολή αιτήσεως παροχής ασύλου ή πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής, μπορούν να εισέλθουν εκ νέου στον χώρο Σένγκεν μόνο με θεώρηση εισόδου χορηγηθείσα από τις προξενικές αρχές ή, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, από τις νομαρχιακές αρχές. Ως εκ τούτου, η εν λόγω υπουργική εγκύκλιος δίδει την εντύπωση ότι δεν μεταφέρει τις επιταγές του άρθρου 13, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του ΚΣΣ δυνάμει των οποίων εξακολουθούν να ισχύουν οι ειδικές διατάξεις που αφορούν το δικαίωμα ασύλου και τη διεθνή προστασία. Αυτή η ρήτρα επιφυλάξεως σε σχέση με το δικαίωμα ασύλου θα μπορούσε να έχει εφαρμογή π.χ. στις περιπτώσεις στις οποίες τυχόν άρνηση επανόδου θα προσέκρουε στην επονομαζόμενη αρχή της Non-refoulement και, ως εκ τούτου, στο άρθρο 18 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (9). Επομένως, στην περίπτωση που η παράλειψη μνείας αυτής της ρήτρας επιφυλάξεως στην υπουργική εγκύκλιο έχει στην πράξη ως συνέπεια την άμεση ή έμμεση απέλαση προσφύγων σε χώρα στην οποία αυτοί διώκονται, θα έπρεπε η συμβατότητα της εγκυκλίου προς το δίκαιο της Ένωσης να εξεταστεί υπό το πρίσμα αυτό. Εντούτοις, δεδομένου ότι η προβληματική αυτή δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διατάξεως περί παραπομπής, παρέλκει η περαιτέρω εξέτασή της.
Β — Επί του δευτέρου ερωτήματος
31. Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστούν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες ένα κράτος μέλος μπορεί να χορηγήσει σε υπηκόους τρίτων χωρών θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ. Ειδικότερα, ερωτά εάν με μια τέτοια θεώρηση επιστροφής μπορεί να περιοριστεί η είσοδος στον χώρο Σένγκεν σε ορισμένες περιοχές μόνον της εθνικής επικράτειας.
32. Το ερώτημα αυτό τίθεται λόγω του γεγονότος ότι η επίδικη στο πλαίσιο της κύριας δίκης εγκύκλιος ορίζει ότι οι υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως υπήκοοι τρίτων χωρών, οι οποίοι έλαβαν στη Γαλλία στο πλαίσιο της εξετάσεως αιτήσεως ασύλου προσωρινό τίτλο διαμονής ή βεβαίωση περί της υποβολής αιτήσεως ασύλου ή πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής και έχοντας μόνον αυτόν τον τίτλο ή αυτή τη βεβαίωση εγκατέλειψαν το γαλλικό έδαφος, μπορούν να επανέλθουν στον χώρο Σένγκεν μόνον εφόσον διαθέτουν θεώρηση επιστροφής εκδοθείσα από τις προξενικές αρχές ή, κατ’ εξαίρεση, από τις νομαρχιακές αρχές. Στην εν λόγω εγκύκλιο τονίζεται, επίσης, ότι θεώρηση επιστροφής εκδοθείσα από τις νομαρχιακές αρχές παρέχει τη δυνατότητα διελεύσεως των εξωτερικών συνόρων του χώρου Σένγκεν μόνον από περιοχές της γαλλικής επικράτειας.
33. Ως εκ τούτου, το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου αφορά την επιταγή της υπουργικής εγκυκλίου δυνάμει της οποίας η εκδοθείσα από τις νομαρχιακές αρχές θεώρηση επιστροφής παρέχει κατ’ αρχήν τη δυνατότητα επανόδου μόνο μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν της Γαλλικής Δημοκρατίας. Βάσει των ανωτέρω, ερωτάται κατ’ ουσίαν εάν η κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ θεώρηση εισόδου μπορεί να περιέχει την εντολή ότι η επάνοδος στο εκδόσαν τη θεώρηση κράτος μέλος είναι δυνατή μόνο μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν αυτού του κράτους μέλους.
34. Από απόψεως ορολογίας πρέπει, κατ’ αρχάς, να τονιστεί ότι η έννοια της θεωρήσεως επιστροφής δεν ορίζεται στον κώδικα συνόρων του Σένγκεν (10). Εντούτοις, το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ παρέχει σημαντικά στοιχεία τα οποία μπορούν να συμβάλουν στον προσδιορισμό του περιεχομένου της εννοίας. Κατά τη γραμματική διατύπωσή της, η διάταξη αυτή παρέχει στους υπηκόους τρίτων χωρών, οι οποίοι δεν πληρούν όλες τις προϋποθέσεις προκειμένου να εισέλθουν στον χώρο Σένγκεν, πλην όμως κατέχουν τίτλο διαμονής εκδοθέντα από κράτος μέλος, εθνική θεώρηση μακράς διαμονής ή θεώρηση επιστροφής, δικαίωμα εισόδου στα λοιπά κράτη μέλη με σκοπό τη διέλευση και προορισμό αυτό το κράτος μέλος το οποίο εξέδωσε τον τίτλο διαμονής, την εθνική θεώρηση ή τη θεώρηση επιστροφής. Από αυτήν την εννοιολογική διαφοροποίηση μεταξύ τίτλου διαμονής, εθνικής θεωρήσεως και θεωρήσεως επιστροφής συνάγεται ότι η θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ δεν είναι ούτε τίτλος διαμονής εκδοθείς από κράτος μέλος ούτε εθνική θεώρηση μακράς διαμονής.
35. Από τους εννοιολογικούς ορισμούς του άρθρου 2 του κανονισμού (ΕΚ) 810/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, για τη θέσπιση κοινοτικού κώδικα θεωρήσεων (κώδικας θεωρήσεων) (11), μπορεί, επίσης, να συναχθεί ότι η θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ δεν αποτελεί «θεώρηση» κατά την έννοια του κώδικα θεωρήσεων. Πράγματι, κατά το άρθρο 2, σημείο 2, του κώδικα θεωρήσεων, ως θεώρηση νοείται η εξουσιοδότηση που χορηγείται από κράτος μέλος ενόψει διελεύσεως από την επικράτεια των κρατών μελών ή η πρόθεση παραμονής στην εν λόγω επικράτεια, ανώτατης διάρκειας τριών μηνών ανά εξάμηνη περίοδο από την ημερομηνία πρώτης εισόδου στο έδαφος των κρατών μελών ή ενόψει διελεύσεως μέσω των διεθνών ζωνών διελεύσεως των αερολιμένων των κρατών μελών. Εντούτοις, το άρθρο 5, [παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ αφορά κατά κανόνα μόνον τις περιπτώσεις στις οποίες ο υπήκοος τρίτης χώρας ακριβώς δεν διαθέτει θεώρηση κατά την έννοια του άρθρου 2, σημείο 2, του κώδικα θεωρήσεων.
36. Φρονώ ότι ούτε η οριζόμενη στο άρθρο 2, σημείο 4, του κώδικα θεωρήσεων «θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος» μπορεί να εξομοιωθεί με θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ. Εάν αυτή ήταν η βούληση του συντάκτη του κανονισμού, θα ήταν εύλογο να κάνει ρητή χρήση της εννοίας της θεωρήσεως περιορισμένης εδαφικής ισχύος στο άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ. Και τούτο διότι ήδη στο άρθρο 16 της συμβάσεως για την εφαρμογή της συμφωνίας Σένγκεν της 14ης Ιουνίου 1985 (στο εξής: ΣΕΣΣ) (12) ρυθμιζόταν αυτό το είδος θεωρήσεων (13). Και η εκδοθείσα στο πλαίσιο της συνεργασίας Σένγκεν κοινή προξενική εγκύκλιος (14) (στο εξής: ΚΠΕ) προβαίνει, στο κεφάλαιο Ι, μέρος 2, που επιγράφεται «Ορισμός και είδη θεωρήσεων», σε ρητή μνεία της κατηγορίας των θεωρήσεων περιορισμένης εδαφικής ισχύος. Συνεπώς, εάν με τον όρο θεώρηση επιστροφής του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ νοείτο μια «θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος», ο συντάκτης του κανονισμού θα μπορούσε άνευ ετέρου να κάνει χρήση αυτής της τελευταίας εννοίας.
37. Από τις προπαρατεθείσες αναπτύξεις μου συνάγεται ότι η θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ αποτελεί τίτλο ο οποίος μπορεί να χορηγηθεί σε υπήκοο τρίτης χώρας, ο οποίος δεν διαθέτει ούτε τίτλο διαμονής ούτε θεώρηση μακράς διαμονής ούτε θεώρηση ή θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος κατά την έννοια του κώδικα θεωρήσεων, πλην όμως επιθυμεί να εγκαταλείψει το έδαφος του κράτους μέλους εντός του οποίου βρίσκεται, προκειμένου να έχει χάρη στη θεώρηση αυτή τη δυνατότητα μεταγενέστερης επανόδου σε αυτό το κράτος μέλος. Ως εκ τούτου, η θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ εμφανίζεται ως άδεια κράτους μέλους η οποία παρέχει τη δυνατότητα σε υπήκοο τρίτης χώρας, ο οποίος δεν διαθέτει ούτε τίτλο διαμονής ούτε θεώρηση μακράς διαμονής ούτε θεώρηση ή θεώρηση περιορισμένης εδαφικής ισχύος κατά την έννοια του κώδικα θεωρήσεων, να εγκαταλείψει αυτό το κράτος μέλος για συγκεκριμένο λόγο και, εν συνεχεία, να επανέλθει σε αυτό το κράτος μέλος.
38. Οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση μιας τέτοιας εθνικής αδείας επανόδου δεν ορίζονται κατά τρόπο συγκεκριμένο στον κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Συνεπώς, φρονώ ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν δεν απαγορεύει κατ’ αρχήν στα κράτη μέλη να προβλέψουν ένα είδος θεωρήσεως επιστροφής η οποία να καθιστά δυνατή την επάνοδο στο κράτος μέλος μόνο μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν αυτού του κράτους μέλους.
39. Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με την άποψη αυτή. Από τη διαπίστωση ότι ο κάτοχος θεωρήσεως επιστροφής βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ έχει δικαίωμα διελεύσεως μέσω των λοιπών κρατών μελών του χώρου Σένγκεν η Επιτροπή συνάγει ότι η θεώρηση επιστροφής πρέπει επίσης να παρέχει πάντοτε τη δυνατότητα επανόδου μέσω των εσωτερικών συνόρων Σένγκεν του κράτους μέλους το οποίο την έχει εκδώσει.
40. Δεν με πείθει η ανάλυση αυτή. Φρονώ ότι το ρυθμιζόμενο στο άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ δικαίωμα διελεύσεως πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η θεώρηση επιστροφής παρέχει στον —μη καταχωρισμένο στους εθνικούς καταλόγους ανεπιθύμητων προσώπων— κάτοχο θεωρήσεως το δικαίωμα διελεύσεως μέσω των λοιπών κρατών μελών του χώρου Σένγκεν, εφόσον επιτρέπει την επάνοδο μέσω των εσωτερικών συνόρων Σένγκεν του εκδόσαντος αυτήν κράτους μέλους. Αντιθέτως, το ερώτημα εάν η θεώρηση επιστροφής πρέπει πάντοτε να επιτρέπει την επάνοδο μέσω των εσωτερικών συνόρων Σένγκεν του εκδόσαντος αυτήν κράτους μέλους, δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των ζητημάτων που ρυθμίζει το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ. Συνεπώς, από το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ δεν μπορεί να συναχθεί ούτε κάποια υποχρέωση των κρατών μελών, στην περίπτωση της χορηγήσεως θεωρήσεως επιστροφής, να επιτρέπουν την επάνοδο σε αυτά τόσο μέσω των εξωτερικών όσο και μέσω των εσωτερικών συνόρων τους Σένγκεν.
41. Στη συνάφεια αυτή, πρέπει να τονιστεί, μεταξύ άλλων, ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν εκδόθηκε επί τη βάσει του άρθρου 62, σημεία 1 και 2, στοιχείο α΄, ΕΚ. Κατά το άρθρο 62, σημείο 1, ΕΚ , το Συμβούλιο θεσπίζει μέτρα, προκειμένου να εξασφαλισθεί η απουσία κάθε ελέγχου προσώπων, είτε είναι πολίτες της Ένωσης είτε υπήκοοι τρίτων χωρών, όταν διέρχονται από τα εσωτερικά σύνορα. Κατά το άρθρο 62, σημείο 2, στοιχείο α΄, ΕΚ, το Συμβούλιο θεσπίζει μέτρα για τη διέλευση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών τα οποία καθορίζουν προδιαγραφές και διαδικασίες που πρέπει να ακολουθούν τα κράτη μέλη κατά τη διενέργεια ελέγχων προσώπων στα σύνορα αυτά. Αυτή η νομική θεμελίωση στο πρωτογενές δίκαιο δεν εξουσιοδοτεί τον συντάκτη του κανονισμού να προβεί στη θέσπιση ρυθμίσεως η οποία να ορίζει τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση από κράτος μέλος εθνικής θεωρήσεως επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ. Εντεύθεν συνάγεται κατά τρόπο άμεσο ότι οι επιμέρους διατάξεις του κώδικα συνόρων του Σένγκεν δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη προκειμένου να συρρικνωθούν οι εναπομείνασες στα κράτη μέλη αρμοδιότητες ως προς την επιβολή προϋποθέσεων εισόδου, μέσω των εθνικών θεωρήσεων επιστροφής, σε σχέση με τον τόπο διελεύσεως των συνόρων.
42. Στην περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο δεν προκρίνει τη δική μου άποψη αλλά την άποψη της Επιτροπής, τούτο θα είχε σημαντικές συνέπειες επί της χορηγήσεως εθνικών θεωρήσεων μακράς διαμονής. Δεδομένου ότι βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ δικαίωμα διελεύσεως μέσω των λοιπών κρατών μελών του χώρου Σένγκεν έχουν όχι μόνον οι κάτοχοι θεωρήσεων επιστροφής, αλλά και οι κάτοχοι εθνικών θεωρήσεων μακράς διαμονής, μια αντλούμενη από αυτό το δικαίωμα διελεύσεως υποχρέωση εκδόσεως θεωρήσεως επιστροφής χωρίς τοπικούς περιορισμούς εισόδου θα μπορούσε κατά λογική ακολουθία να μεταφερθεί επί της εκδόσεως εθνικών θεωρήσεων μακράς διαμονής. Συνεπώς, με τον τρόπο αυτόν δεν θα είχαν τα κράτη μέλη τη δυνατότητα να προβαίνουν στην έκδοση εθνικών θεωρήσεων μακράς διαμονής με τοπικούς περιορισμούς εισόδου.
43. Οι ανωτέρω σκέψεις με οδηγούν στο συμπέρασμα ότι το δικαίωμα διελεύσεως των κατόχων θεωρήσεων επιστροφής βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ εξαρτάται από τις προϋποθέσεις εισόδου που θέτει το κράτος μέλος προορισμού και όχι αντιστρόφως. Συνεπώς, εάν ένα κράτος μέλος αποφασίσει να προβαίνει στην έκδοση θεωρήσεων επιστροφής χωρίς τοπικούς περιορισμούς εισόδου, τούτο παρέχει το δικαίωμα στον κάτοχο αυτής της θεωρήσεως να διέλθει μέσω των λοιπών κρατών μελών του χώρου Σένγκεν δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ, εάν ο κάτοχος της θεωρήσεως αποφασίσει να εισέλθει μέσω των εσωτερικών συνόρων Σένγκεν του εκδόσαντος τη θεώρηση κράτους μέλους. Αντιθέτως, εάν ένα κράτος μέλος αποφασίσει να προβεί στην έκδοση θεωρήσεως επιστροφής με υποχρέωση εισόδου μέσω των εξωτερικών συνόρων του Σένγκεν, τότε ο κάτοχος αυτής της θεωρήσεως μπορεί να εισέλθει μόνο μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν αυτού του κράτους μέλους και, ως εκ τούτου, δεν έχει και δικαίωμα διελεύσεως μέσω των λοιπών κρατών μελών κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ.
44. Εν συνόψει, από τις προπαρατεθείσες αναπτύξεις μου συνάγεται ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να προβαίνουν στην έκδοση θεωρήσεως επιστροφής με τοπικούς περιορισμούς εισόδου.
45. Άλλες ενστάσεις βάσει του πρωτογενούς ή του παράγωγου δικαίου κατά του περιορισμού από τα κράτη μέλη των θεωρήσεων εισόδου επί της εισόδου μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν αυτού του κράτους μέλους δεν υπάρχουν. Σημαντικό στοιχείο που συνηγορεί υπέρ της κατ’ αρχήν συμβατότητας προς το δίκαιο της Ένωσης ενός τέτοιου περιορισμού απαντά, επίσης, στη ρύθμιση επί της θεωρήσεως Σένγκεν με περιορισμένη εδαφική ισχύ.
46. Πριν από την έκδοση του κώδικα θεωρήσεων οι ρυθμίσεις του δικαίου της Ένωσης σε σχέση με τις θεωρήσεις περιορισμένης εδαφικής ισχύος ήσαν κατάσπαρτες σε διάφορα άρθρα ποικίλων νομοθετημάτων, ιδίως δε στη ΣΕΣΣ καθώς και στην ΚΠΕ. Στο μέρος Ι, τμήμα 2, σημείο 2.3 του ΚΠΕ, γινόταν ρητή μνεία, σε σχέση με τους όρους εισόδου βάσει θεωρήσεως περιορισμένης εδαφικής ισχύος, στο γεγονός ότι η είσοδος και η έξοδος έπρεπε να πραγματοποιούνται από το κράτος μέλος επί της επικράτειας του οποίου περιοριζόταν η ισχύς της θεωρήσεως.
47. Μολονότι ο κώδικας θεωρήσεων δεν περιλαμβάνει κάποια σαφή ρύθμιση σε σχέση με τις προϋποθέσεις εισόδου επί τη βάσει θεωρήσεως περιορισμένης εδαφικής ισχύος κατά την έννοια του άρθρου 25 του κώδικα θεωρήσεων, η αιτιολογική έκθεση της Επιτροπής επί του σχεδίου κανονισμού για τον κώδικα θεωρήσεων τονίζει ότι υπό το πρίσμα αυτό βούληση του συντάκτη του κανονισμού ήταν να διατηρηθεί η υφιστάμενη νομοθεσία (15). Τούτο αποτελεί μία ακόμη σημαντική ένδειξη της κατ’ αρχήν συμβατότητας προς το δίκαιο της Ένωσης εθνικής ρυθμίσεως περί επιστροφής η οποία περιορίζει την είσοδο στον χώρο Σένγκεν μόνο μέσω συγκεκριμένων εξωτερικών συνόρων.
48. Βάσει των ανωτέρω, στο δεύτερο ερώτημα προσήκει η απάντηση ότι κράτος μέλος το οποίο χορηγεί σε υπήκοο τρίτης χώρας θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν μπορεί με αυτή τη θεώρηση εισόδου να ορίσει ότι η επάνοδος θα είναι δυνατή μόνο μέσω των εξωτερικών του συνόρων Σένγκεν.
49. Τέλος, πρέπει να επισημάνω ότι η Γαλλική Κυβέρνηση πρότεινε, στο πλαίσιο της δικής της απαντήσεως επί του δευτέρου ερωτήματος, ότι, εν ανάγκη, είναι προτιμότερο η επιστροφή υπηκόων τρίτων χωρών, των οποίων ο προσωρινός τίτλος διαμονής δεν παρέχει το δικαίωμα επανόδου, να γίνεται μέσω της χορηγήσεως εθνικής θεωρήσεως μακράς διαμονής. Η Βελγική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η επάνοδος αυτών των υπηκόων τρίτων χωρών γίνεται στην πράξη μέσω της χορηγήσεως θεωρήσεως περιορισμένης εδαφικής ισχύος κατά την έννοια του άρθρου 25 του κώδικα θεωρήσεων.
50. Εάν ένα κράτος μέλος, όπως προέβαλε η Γαλλική Κυβέρνηση, αποφασίσει ότι είναι προτιμότερο η επάνοδος υπηκόων τρίτων χωρών, των οποίων ο προσωρινός τίτλος διαμονής δεν παρέχει το δικαίωμα επιστροφής, να γίνεται μέσω της χορηγήσεως εθνικής θεωρήσεως μακράς διαρκείας, τυχόν περιορισμός αυτής της θεωρήσεως σε επάνοδο στον χώρο Σένγκεν μόνο μέσω περιοχών της εθνικής επικράτειας δεν αντιβαίνει κατ’ αρχήν στο δίκαιο της Ένωσης. Πράγματι, δυνάμει του άρθρου 18 της ΣΕΣΣ, οι θεωρήσεις μακράς διαρκείας είναι εθνικές θεωρήσεις και, ως εκ τούτου, τα κράτη μέλη έχουν κατ’ αρχήν το δικαίωμα, υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, να περιορίσουν την είσοδο στον χώρο Σένγκεν βάσει των θεωρήσεων αυτών σε ορισμένες μόνον περιοχές του εθνικού εδάφους (16).
51. Από τις ανωτέρω αναπτύξεις μου συνάγεται, επίσης, ότι, όταν ένα κράτος μέλος, όπως προέβαλε η Βελγική Κυβέρνηση, αποφασίσει η επάνοδος υπηκόων τρίτων χωρών να γίνεται διά της χορηγήσεως θεωρήσεως περιορισμένης εδαφικής ισχύος κατά την έννοια του άρθρου 25 του κώδικα θεωρήσεων, τότε η επάνοδος πρέπει να γίνεται κατ’ αρχήν μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν του κράτους μέλους επί του εδάφους του οποίου περιορίζεται η ισχύς της θεωρήσεως (17).
Γ — Επί του τρίτου ερωτήματος
52. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο θίγει το ζήτημα της ρυθμιζόμενης στον κώδικα συνόρων του Σένγκεν απαγορεύσεως εισόδου των υπηκόων τρίτων χωρών που υπόκεινται στην υποχρέωση θεωρήσεως και οι οποίοι διαθέτουν απλώς προσωρινό τίτλο διαμονής που έχει ισχύ ενόσω διαρκεί ο έλεγχος της πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή της αιτήσεως ασύλου. Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν εάν αντιβαίνει η εφαρμογή των διατάξεων αυτών επί της απαγορεύσεως εισόδου στις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, καθόσον με τον τρόπο αυτόν υπήκοοι τρίτων χωρών, οι οποίοι εξήλθαν του χώρου Σένγκεν πριν τεθεί σε ισχύ ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν υπολαμβάνοντας ότι μπορούν να επιστρέψουν με τον προσωρινό τίτλο διαμονής τους, δεν είναι πλέον σε θέση να πράξουν τούτο μετά τη θέση σε ισχύ του κώδικα συνόρων.
53. Το αιτούν δικαστήριο θέτει το ερώτημα αυτό διότι πριν από την υπουργική εγκύκλιο της 21ης Σεπτεμβρίου 2009 είχε προφανώς παγιωθεί στη Γαλλία διοικητική πρακτική δυνάμει της οποίας υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως υπήκοοι τρίτων χωρών, οι οποίοι διέθεταν απλώς προσωρινό τίτλο διαμονής ο οποίος ίσχυε ενόσω διαρκούσε ο έλεγχος της πρώτης αιτήσεως για χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως ασύλου, μπορούσαν να εξέλθουν και να εισέλθουν εκ νέου από το εθνικό έδαφος της Γαλλίας μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν, υπό την προϋπόθεση ότι δεν είχε λήξει η ισχύς αυτού του τίτλου. Σκοπός της υπουργικής εγκυκλίου ήταν να τερματίσει την πρακτική αυτή χωρίς να προβλέψει κάποια μεταβατική περίοδο και, ως εκ τούτου, οι υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως υπήκοοι τρίτων χωρών, οι οποίοι είχαν εγκαταλείψει το γαλλικό έδαφος πριν από την υπουργική εγκύκλιο έχοντας έναν τέτοιο προσωρινό τίτλο διαμονής, δεν μπορούσαν πλέον άνευ θεωρήσεως ή άλλου τίτλου παρέχοντος το δικαίωμα εισόδου να επιστρέψουν στον χώρο Σένγκεν.
54. Κατ’ αρχάς, προς απάντηση αυτού του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, πρέπει να τονιστεί ότι η απαγόρευση της επανόδου, όπως αυτή διαπιστώνεται με την υπουργική εγκύκλιο της 21ης Σεπτεμβρίου 2009, είναι σύμφωνη προς τις επιταγές του κώδικα συνόρων του Σένγκεν. Από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του ΚΣΣ σε συνδυασμό με το άρθρο 2, σημείο 15, στοιχείο β΄, και του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ συνάγεται πράγματι ότι οι προσωρινοί τίτλοι διαμονής, οι οποίοι ισχύουν ενόσω διαρκεί ο έλεγχος πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή αιτήσεως ασύλου, δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για την είσοδο στον χώρο Σένγκεν. Η υπουργική εγκύκλιος της 21ης Σεπτεμβρίου 2009 ορθώς διευκρινίζει σε σχέση με τα ανωτέρω ότι δεν είναι δυνατή η ελεύθερη επάνοδος μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν των υποκειμένων στην υποχρέωση θεωρήσεως υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι εγκατέλειψαν το γαλλικό έδαφος έχοντας μόνον έναν τέτοιο προσωρινό τίτλο διαμονής.
55. Δεδομένου ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν άρχισε να ισχύει, δυνάμει του άρθρου 40 του ΚΣΣ, ήδη από τις 13 Οκτωβρίου 2006, η υπουργική εγκύκλιος της 21ης Σεπτεμβρίου 2009 διευκρινίζει απλώς τη νομική κατάσταση που ίσχυε από της 13ης Οκτωβρίου 2006 και στη Γαλλία, εν πάση δε περιπτώσει στο ευρωπαϊκό έδαφός της (18). Βάσει των ανωτέρω, μπορεί να γίνει αμέσως αντιληπτό ότι το γεγονός ότι υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως υπήκοοι τρίτων χωρών εγκατέλειψαν το γαλλικό έδαφος μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν πριν από την έκδοση της υπουργικής εγκυκλίου της 21ης Σεπτεμβρίου 2009, στηριζόμενοι σε μια αντιβαίνουσα στο δίκαιο της Ένωσης διοικητική πρακτική, χωρίς να διαθέτουν τίτλο που να τους παρέχει το δικαίωμα επανόδου στον χώρο Σένγκεν, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη προκειμένου να τεθούν εν αμφιβόλω οι σχετικές διατάξεις του κώδικα συνόρων του Σένγκεν θεωρούμενες υπό το φως των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου που ισχύουν στο δίκαιο της Ένωσης.
56. Όσον αφορά την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης αρκεί στη συνάφεια αυτή η διαπίστωση ότι η επίκλησή της έναντι ρυθμίσεως του δικαίου της Ένωσης είναι δυνατή μόνο στην περίπτωση που σε επίπεδο Ένωσης και, ως εκ τούτου, από όργανο της Ένωσης έχει δημιουργηθεί μια κατάσταση η οποία θα μπορούσε να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη σε σχέση με την εξακολούθησή της (19). Εν προκειμένω, δεν υπήρξε μια τέτοια συμπεριφορά των οργάνων της Ένωσης η οποία να δημιουργεί δικαιολογημένη εμπιστοσύνη. Πράγματι, η περί του αντιθέτου πεποίθηση που σχημάτισαν οι υποκείμενοι στην υποχρέωση θεωρήσεως υπήκοοι τρίτων χωρών με προσωρινούς τίτλους διαμονής, οι οποίοι δεν παρέχουν το δικαίωμα επανόδου στον χώρο Σένγκεν, οφείλεται σε μια αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης γαλλική διοικητική πρακτική. Μια τέτοια αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης εθνική διοικητική πρακτική δεν μπορεί να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στους υπηκόους τρίτων χωρών ότι θα εξακολουθήσουν να ωφελούνται από μια αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης πρακτική (20).
57. Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της ασφάλειας δικαίου απαιτεί όπως η νομοθεσία της Ένωσης είναι σαφής και η εφαρμογή της προβλέψιμη για τους ενδιαφερομένους (21). Φρονώ ότι οι διατάξεις του κώδικα συνόρων του Σένγκεν επί της επανόδου βάσει προσωρινών τίτλων διαμονής, οι οποίοι έχουν ισχύ ενόσω διαρκεί η εξέταση πρώτης αιτήσεως για τη χορήγηση τίτλου διαμονής ή η εξέταση αιτήσεως ασύλου, πληρούν τις προϋποθέσεις της σαφήνειας και της προβλεψιμότητας. Όπως προελέχθη, από το άρθρο 5, παράγραφος 1, του ΚΣΣ σε συνδυασμό με το άρθρο 2, σημείο 15, στοιχείο β΄, και το άρθρο 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του ΚΣΣ συνάγεται ότι τέτοιοι προσωρινοί τίτλοι διαμονής δεν παρέχουν το δικαίωμα επανόδου στον χώρο Σένγκεν (22). Πέραν αυτού, πρέπει να τονιστεί ότι ο κώδικας συνόρων του Σένγκεν δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις 13 Απριλίου 2006 , ήτοι έξι μήνες πριν από τη θέση του σε ισχύ και, ως εκ τούτου, ήταν διασφαλισμένη η προβλεψιμότητα των ρυθμίσεων που άρχισαν να ισχύουν από 13 Οκτωβρίου 2006.
58. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι από την εξέταση του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος δεν συνάγεται ότι υπάρχει προσβολή των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του δικαίου της Ένωσης σε σχέση με τη θέση σε ισχύ του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.
VI – Πρόταση
59. Ενόψει των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στα προδικαστικά ερωτήματα:
1) Το άρθρο 13 του κανονισμού (ΕΚ) 562/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαρτίου 2006, για τη θέσπιση του κοινοτικού κώδικα σχετικά με το καθεστώς διέλευσης προσώπων από τα σύνορα (κώδικας συνόρων του Σένγκεν) έχει εφαρμογή επί της επανόδου υπηκόου τρίτης χώρας, μέσω των εξωτερικών συνόρων Σένγκεν, στο έδαφος κράτους μέλους, το οποίο χορήγησε σε αυτόν τον υπήκοο τρίτης χώρας προσωρινό τίτλο διαμονής, και στην περίπτωση που η επάνοδος στο έδαφος αυτού του κράτους μέλους δεν απαιτεί ούτε είσοδο ούτε διέλευση ούτε διαμονή στο έδαφος των λοιπών κρατών μελών.
2) Κράτος μέλος, το οποίο χορήγησε σε υπήκοο τρίτης χώρας θεώρηση επιστροφής κατά την έννοια του άρθρου 5, παράγραφος 4, στοιχείο α΄, του κώδικα συνόρων του Σένγκεν, μπορεί να ορίσει ότι η βάσει αυτής της θεωρήσεως επιστροφής επάνοδος θα γίνεται μόνο μέσω των εξωτερικών του συνόρων Σένγκεν.
3) Από την εξέταση του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος δεν προέκυψε ότι συντρέχει προσβολή των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του δικαίου της Ένωσης σε σχέση με τη θέση σε ισχύ του κώδικα συνόρων του Σένγκεν.