ĢENERĀLADVOKĀTA NĪLO JĒSKINENA [NIILO JÄÄSKINEN] SECINĀJUMI,
sniegti 2010. gada 15. jūlijā 1(1)
Lieta C‑77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
pret
Ministero della Salute
(Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Augu aizsardzības līdzekļi – Aktīvā viela fenarimols – Direktīva 91/414/EEK – Iekļaušana I pielikumā – Nosacījumi un ierobežojumi – Direktīva 2006/134/EK – Spēkā esamība
I – Ievads
1. Šajā lietā Tribunale amministrativo regionale del Lazio [Lacio reģiona administratīvā tiesa] (Itālija) lūdz Tiesai novērtēt Direktīvas 2006/134/EK spēkā esamību (2).
2. Ar Direktīvu 2006/134 tika grozīta Direktīva 91/414/EEK (3), kas paredz, ka dalībvalstīm ir jānodrošina, lai augu aizsardzības līdzekļi (t.i., it īpaši herbicīdi, pesticīdi un fungicīdi, kas tiek lietoti augiem) netiek laisti tirgū vai izmantoti to teritorijā, kamēr tās nav atļāvušas attiecīgo līdzekli saskaņā ar minētās direktīvas nosacījumiem. Augu aizsardzības līdzeklis netiek atļauts, ja tā sastāvā esošās aktīvās vielas nav uzskaitītas Direktīvas 91/414 I pielikumā.
3. Ar Direktīvu 2006/134 fenarimolu iekļāva Direktīvas 91/414 I pielikumā ar dažiem nosacījumiem.
4. Iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai Direktīvas 2006/134 spēkā esamību var ietekmēt iespējamā atšķirība starp minēto direktīvu un tās sagatavošanas dokumentu, šajā gadījumā ziņojumu, kuru izstrādāja ziņotāja dalībvalsts, kas tika norīkota, lai novērtētu attiecīgās aktīvās vielas ietekmi.
II – Atbilstošās tiesību normas
A – Direktīva 91/414
5. Ar Direktīvu 91/414 ir izveidota Kopienu sistēma, kas piemērojama augu aizsardzības līdzekļu laišanas tirgū atļaujām un to atsaukšanai.
6. Direktīvas 91/414 4. pantā paredzēts, ka “dalībvalstis nodrošina to, ka augu aizsardzības līdzeklis netiek atļauts, ja vien nav tā, ka tā sastāvā esošās aktīvās vielas ir uzskaitītas I pielikumā [..]”.
7. Ar Direktīvas 91/414 5. panta 1. un 2. punktu noteikti nosacījumi aktīvo vielu iekļaušanai I pielikumā, kas izteikti šādā redakcijā:
“Ņemot vērā pašreizējās zinātnes un tehnikas atziņas, aktīvo vielu sākotnēji iekļauj I pielikumā uz laiku, kas nepārsniedz 10 gadus, ja var paredzēt, ka aktīvo vielu saturošie augu aizsardzības līdzekļi atbildīs šādiem nosacījumiem:
a) šo līdzekļu atliekas, kas [kuras] radušās tādas izmantošanas rezultātā, kas atbilst labai augu aizsardzības praksei, neatstāj nekādu kaitīgu iespaidu uz cilvēku vai dzīvnieku veselību vai gruntsūdeņiem un tās nepieļaujamā veidā neietekmē vidi, un minētās atliekas tiktāl, ciktāl tām ir nozīme toksikoloģiskā vai vides aspektā, var izmērīt ar vispārēji lietotu metožu palīdzību;
b) šo līdzekļu lietošana, kas notiek atbilstoši labai augu aizsardzības praksei, neatstāj nekādu kaitīgu iespaidu uz cilvēku vai dzīvnieku veselību, un tā nepieļaujamā veidā neietekmē vidi, kā paredzēts 4. panta 1. punkta b) apakšpunkta iv) un v) punkt[ā].
2. Lai iekļautu aktīvo vielu I pielikumā, jo īpaši jāņem vērā:
a) ja nepieciešams – pieļaujamā dienas deva [PDD] cilvēkam;
b) ja nepieciešams – pieļaujamais iedarbības līmenis uz izmantotāju;
c) ja nepieciešams – novērtējums tam, kas ar vielu notiek un kā viela izplatās vidē, kā arī tās ietekme uz blakussugām.”
8. Ar Direktīvas 91/414 5. panta 4. punktu ir noteikts:
“Uz aktīvās vielas iekļaušanu I pielikumā var attiecināt tādas prasības, kā:
[..]
– ierobežojumi, kas izriet no 6. pantā minētās informācijas novērtēšanas, ņemot vērā attiecīgos lauksaimniecības, augu veselības un vides (tajā skaitā klimatiskos apstākļus) nosacījumus,
[..]
– lietošanas veids.”
9. Direktīvas 91/414 6. pants ir izteikts šādā redakcijā:
“1. Par aktīvās vielas iekļaušanu I pielikumā lemj saskaņā ar 19. pantā noteikto procedūru.
[..]”
10. Direktīvas 91/414 8. pants attiecas uz pārejas perioda pasākumiem un izņēmumiem. Tā 2. punkta otrajā un ceturtajā daļā ir noteikts:
“Pēc šīs direktīvas pieņemšanas Komisija uzsāk darba programmu šo aktīvo vielu pakāpeniskai pārbaudei [..]. Šī programma var pieprasīt ieinteresētajām pusēm iesniegt visus nepieciešamos datus Komisijai un dalībvalstīm programmā paredzētajā laikā. Saskaņā ar 19. pantā izklāstīto procedūru pieņemtā regula noteiks visus programmas īstenošanai nepieciešamos noteikumus.
[..]
“[Šā laikposma] laikā pēc tam, kad 19. pantā minētā komiteja ir pabeigusi šādas aktīvās vielas pārbaudi, saskaņā ar minētajā pantā izklāstīto procedūru var nolemt, ka šo vielu var iekļaut I pielikumā un ar kādiem nosacījumiem to var iekļaut vai arī, ja netiek ievērotas 5. panta prasības vai noteiktajā laikā netiek iesniegta pieprasītā informācija un dati, – ka šādu aktīvo vielu neiekļaus I pielikumā. Dalībvalstis nodrošina to, ka, ja tas ir būtiski, attiecīgās atļaujas tiek piešķirtas, atsauktas vai mainītas noteiktajā laikā.”
11. Direktīvas 91/414 19. pantā (4) ir noteikts, ka Komisijai palīdz regulatīva komiteja, tas ir, Pārtikas aprites un dzīvnieku veselības pastāvīgā komiteja (turpmāk tekstā – “Komiteja”).
B – Regula (EEK) Nr. 3600/92
12. Direktīvas 91/414 8. panta 2. punktā paredzētā procedūra, kas jāievēro, lai iekļautu noteiktas aktīvās vielas, ko satur augu aizsardzības līdzekļi, Direktīvas 91/414 I pielikumā, izriet no Regulas (EEK) Nr. 3600/92 (5). Šo procedūru sāk ar paziņošanu Komisijai, kas saskaņā ar minētās regulas 4. pantu jāveic ražotājam.
13. No Regulas Nr. 3600/92 preambulas izriet, ka aktīvo vielu novērtējuma pētījumi jāizplata starp dalībvalstu kompetentajām iestādēm un attiecībā uz katru aktīvo vielu jāizrauga ziņotāja dalībvalsts.
14. Šajā lietā fenarimola ražotājs, proti, DowElanco Europe, veica minēto paziņošanu, un pēc tam Komisija saskaņā ar Regulas Nr. 3600/92 5. panta 2. punktu pieņēma Regulu (EK) Nr. 933/1994 (6). No šīs otrās regulas izriet, ka par ziņotāju dalībvalsti tika izraudzīta Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste.
15. Regulas Nr. 3600/92 7. pantā sīki ir izklāstīti attiecīgie ziņotājas dalībvalsts un Komisijas pienākumi, kā arī veicamā procedūra. Ziņotāja dalībvalsts nosūta Komisijai ziņojumu par dokumentācijas novērtējumu, kurā ir ieteikums (1. punkts). Komisija savukārt uztic Komitejai pienākumu izskatīt attiecīgo dokumentāciju un ziņojumu (3. punkts) un pēc tam vajadzības gadījumā iesniedz Komitejai direktīvas projektu vai lēmuma projektu (3.a punkts).
16. Turklāt ar Regulas Nr. 3600/92 8. pantu ir noteikti attiecīgie ziņotājas dalībvalsts un Komisijas pienākumi un veicamā procedūra gadījumā, ja tiktu prasītas papildu pārbaudes vai papildu informācija.
C – Direktīva 2006/134
17. Ar Direktīvu 2006/134 fenarimolu iekļāva Direktīvas 91/414 I pielikumā uz laika periodu no 2007. gada 1. janvāra līdz 2008. gada 30. jūnijam un noteica ierobežojumus šīs aktīvās vielas izmantošanai (7).
18. Direktīvas 2006/134 preambulas 2.–8. apsvērumā ir apkopoti apstākļi, kas noveda pie šīs direktīvas pieņemšanas, un sniegti pamatojuma aspekti par dažām būtiskām izvēlēm, kas veiktas ar šo direktīvu, it īpaši attiecībā uz atļauto lietojuma veidu ierobežojumiem (5. un 6. apsvērums), iekļaušanas perioda ierobežošanu (8. apsvērums) un nepieciešamību iegūt papildu informāciju (10. apsvērums).
19. Direktīvas 2006/134 pielikumā ir paredzēts, ka fenarimolu var lietot tikai kā fungicīdu dažām kultūrām (tomātiem, dārzeņpipariem siltumnīcās, baklažāniem, gurķiem siltumnīcās, melonēm, dekoratīvajiem augiem, koku stādiem un daudzgadīgiem augiem). Tajā ir noteikts arī maksimālais apjoms katrai kultūrai. Turklāt ar šo pielikumu ir aizliegti daži fenarimola lietojuma veidi (izsmidzināšana gaisā, amatieru lietošana, izmantojot uz muguras pārnēsājamas vai rokās turamas ierīces, piemājas dārzkopība). Visbeidzot, dalībvalstīm ir jānodrošina, ka tiek veikti visi attiecīgie riska mazināšanas pasākumi, un ir jāveltī īpaša uzmanība ūdens organismu, slieku, putnu un zīdītāju, kā arī ar šo vielu strādājošu personu un darbinieku aizsardzībai.
III – Pamata lieta un prejudiciālais jautājums
20. 1993. gada 28. jūlijā sabiedrība DowElanco Europe informēja Komisiju par ieinteresētību iekļaut fenarimolu Direktīvas 91/414 I pielikumā. Pēc tam, kad atbilstīgi Portugāles tiesību normām dibinātā sabiedrība Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (turpmāk tekstā – “Gowan”) pārņēma DowElanco Europe darbību, tā turpināja fenarimola iekļaušanas procedūru savā vārdā.
21. Pēc Direktīvas 2006/134 pieņemšanas Itālijas Republika ar ministrijas 2007. gada 8. jūnija lēmumu atcēla Gowan piešķirtās atļaujas laist tirgū augu aizsardzības līdzekļus, kas satur fenarimolu.
22. Ar ministrijas 2007. gada 17. oktobra lēmumu fenarimols tika iekļauts Itālijā atļauto aktīvo vielu sarakstā, kas minēts 1995. gada 17. marta Likumdošanas dekrēta Nr. 194 I pielikumā.
23. Iesniedzējtiesa norāda, ka 2007. gada 8. jūnija lēmums pēc tam daļēji tika atcelts ar lēmumu, kura datums nav norādīts, ar mērķi no jauna uz laiku iekļaut dažus produktus, kuru pamatviela ir fenarimols, Itālijā atļauto produktu sarakstā saskaņā ar Likumdošanas dekrētu Nr. 194, kurā grozījumi izdarīti 2007. gada 17. oktobrī, ņemot vērā Direktīvu 2006/134.
24. Gowan apstrīdēja šos divus pēdējos lēmumus, ceļot Tribunale amministrativo regionale del Lazio prasību atcelt šos tiesību aktus.
25. Šajā prasībā Gowan atsaucas uz Direktīvas 2006/134 prettiesiskumu. Sabiedrība it īpaši uzsver, ka fenarimola lietošanas stingros ierobežojumus nepamato novērtējuma procedūras laikā veiktie zinātniskie pētījumi.
26. Pēc Gowan domām, noteikumi, ar kādiem fenarimolu iekļāva Direktīvas 91/414 I pielikumā, uz 18 mēnešiem ierobežoja šīs vielas izmantošanu, atļaujot to izmantot tikai dažām nenozīmīgām kultūrām salīdzinājumā ar tām kultūrām, kas līdz tam nodrošināja sabiedrības galveno tirgu (vīnogulājiem, ābelēm, bumbierēm, persikkokiem, arbūziem, kabačiem, dārzeņpipariem ārpus siltumnīcām un zemenēm).
27. Iesniedzējtiesa secina, ka zinātniskā novērtējuma procedūra bija devusi pozitīvus secinājumus un ka sākotnēji Komisija bija ierosinājusi iekļaut fenarimolu Direktīvas 91/414 I pielikumā bez jebkādiem ierobežojumiem.
28. Tādējādi, apšaubot Direktīvas 2006/134 likumību, Tribunale amministrativo regionale del Lazio nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādu prejudiciālu jautājumu:
“Vai Direktīva [2006/134], ar kuru būtiski ierobežo fenarimola izmantošanu, ir spēkā, ja ziņotājas dalībvalsts veiktās tehniski zinātniskās izvērtēšanas rezultātā ir secināts, ka ar šīs vielas attiecīgo izmantošanu saistītie riski ir pieņemami?”
IV – Lietas dalībnieku apsvērumu kopsavilkums
29. Rakstiskus apsvērumus iesniedza prasītāja pamata lietā, Vācijas un Grieķijas valdības, kā arī Komisija. Visi, izņemot Vācijas valdību, bija pārstāvēti tiesas sēdē 2010. gada 29. aprīlī.
30. Izņemot prasītāju pamata lietā, visi lietas dalībnieki, kas bija pārstāvēti, atbalstīja Direktīvas 2006/134 spēkā esamību.
V – Pieņemamības izvērtējums
31. Vācijas valdība un Komisija izteica šaubas par lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību tā precizitātes un skaidrības trūkuma dēļ.
32. Šajā sakarā es atgādinu, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, lai Tiesa sniegtu valsts tiesai noderīgu Kopienu tiesību interpretāciju, iesniedzējtiesai jānorāda faktisko apstākļu un atbilstošo tiesību normu konteksts, kurā tiek uzdoti jautājumi, vai vismaz jāizskaidro faktiskie apstākļi, uz kuriem balstās šie jautājumi (8).
33. Lūgumos sniegt prejudiciālu nolēmumu ietvertajai informācijai ir ne tikai jāļauj Tiesai sniegt noderīgas atbildes, bet arī jādod iespēja dalībvalstu valdībām, kā arī citiem ieinteresētajiem lietas dalībniekiem sniegt apsvērumus atbilstoši Tiesas Statūtu 23. pantam. Tiesas pienākums ir nodrošināt, lai šī iespēja tiktu aizsargāta, ņemot vērā, ka atbilstoši šim pantam ieinteresētajiem lietas dalībniekiem tiek darīti zināmi tikai iesniedzējtiesas lēmumi par prejudiciālu jautājumu uzdošanu (9).
34. Šajā gadījumā lēmumā par prejudiciāla jautājuma uzdošanu ir ietverta pietiekama informācija, lai dotu iespēju dalībvalstu valdībām, kā arī citiem ieinteresētajiem lietas dalībniekiem sniegt apsvērumus. Turklāt no Vācijas un Grieķijas valdību, kā arī Komisijas iesniegtajiem apsvērumiem izriet, ka tās ir varējušas atbilstoši izteikt viedokli par iesniedzējtiesas uzdoto jautājumu.
35. Manuprāt, Tiesa var uzskatīt, ka tā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu un iesniegtajos apsvērumos ir saņēmusi pietiekamu informāciju, lai varētu sniegt noderīgu atbildi uz tai uzdoto jautājumu.
36. Tomēr ir jāpārbauda vēl viens jautājums, kas ir saistīts ar šī lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamību. Var uzdot jautājumu, vai Gowan ir tiesīga celt prasību valsts tiesā par Direktīvas 2006/134 prettiesiskumu, ņemot vērā, ka ieinteresētā puse EKL 230. pantā paredzētajā termiņā neiesniedza Pirmās instances tiesā prasību atcelt minēto direktīvu, lai arī tai varēja būt tādas tiesības (10).
37. Saskaņā ar spriedumu lietā TWD Textilwerke Deggendorf fiziska vai juridiska persona principā nevar netieši apstrīdēt Kopienu iestādes tiesību akta spēkā esamību, izmantojot lēmumu par prejudiciāla jautājuma uzdošanu, ja šai personai ir tiesības iesniegt tiešu prasību par minēto tiesību aktu, pamatojoties uz EKL 230. pantu (11).
38. Šis ierobežojums apstrīdēt Kopienu tiesību aktu, izmantojot lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, ir paredzēts, lai saglabātu tiesisko drošību, atturot no tādu Kopienu pasākumu, kas ietver juridiskas sekas, apstrīdēšanas bez ierobežojuma. Pretējā gadījumā tiktu atzītas personas tiesības pārvarēt lēmuma galīgo raksturu pat pēc termiņa, kas paredzēts, lai celtu tiešu prasību saskaņā ar EKL 230. panta ceturto daļu (12).
39. Tomēr, kā skaidri izriet no pastāvīgās judikatūras, personai valsts tiesā ir liegts izvirzīt Kopienu tiesību akta prettiesiskumu un netieši apstrīdēt tā spēkā esamību saskaņā ar EKL 234. pantu tikai tad, ja šīs personas tiesības celt prasību par šī tiesību akta atcelšanu saskaņā ar EKL 230. pantu nerada nekādas šaubas (13).
40. Līdz ar to, tā kā prejudiciālais jautājums attiecas uz direktīvu, ir jānoskaidro, vai Gowan iesniegtā prasība attiecībā uz Direktīvu 2006/134 būtu bijusi bez jebkādām šaubām pieņemama, jo šīs direktīvas noteikumi šo sabiedrību skar tieši un individuāli (14).
41. Manuprāt, šajā gadījumā tas tā nav.
42. Vispirms ir jāatgādina, ka spriedumā lietā TWD Textilwerke Deggendorf attiecīgais uzņēmums bija īstenošanas pasākumu saņēmējs. Šī judikatūra tika piemērota dažām regulām, kad Tiesa norādīja, ka noteiktos apstākļos kāda regula var būt apstrīdams akts, ietverot attiecīgā lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu nepieņemamību (15).
43. Tomēr ar direktīvām ir citādi. Tiesa spriedumā lietā Eurotunnel precizēja, ka direktīva nevar tikt analizēta tādā pašā veidā (16).
44. Pat ja tā ir taisnība, ka Direktīvas 91/414 īpašajos apstākļos Eiropas Kopienu Pirmās instances tiesa nesen ir atzinusi par pieņemamu kādu prasību atcelt tiesību aktu, ko iesniedzis paziņotājs uzņēmums attiecībā uz direktīvu, kas pieņemta, pamatojoties uz šo paziņojumu (17), tas tomēr nenozīmē, ka šajā gadījumā prasītājas pamata lietā iesniegta prasība bez jebkādām šaubām tiktu atzīta par pieņemamu, un tam ir trīs iemeslu grupas. Pirmkārt, minētais Pirmās instances tiesas spriedums tika pasludināts tikai 2009. gadā, lai arī prasītājai būtu bijis jāiesniedz prasība 2007. gada sākumā, t.i., ilgu laiku pirms minētā sprieduma pieņemšanas. Otrkārt, Tiesai vēl nav bijusi izdevība vērtēt Pirmās instances tiesas pieņemto risinājumu. Visbeidzot, ņemot vērā Līguma formulējumu un tā vispārējo uzbūvi, kurā nav paredzēta – pat netieši – šādas prasības iesniegšanas iespēja, manuprāt, tiesiskās drošības princips ir pret šāda pieņemamības paplašināšanu judikatūras ceļā. Līdz ar to nav tā, ka Gowan bez jebkādām šaubām bija tiesīga celt prasību pret Direktīvu 2006/134.
45. No iepriekš minētā izriet, ka prejudiciālais jautājums man šķiet pieņemams.
VI – Izvērtējums pēc būtības
A – Prejudiciālā jautājuma interpretācija
46. Prejudiciālajā jautājumā iesniedzējtiesa secina, ka ar Direktīvu 2006/134 būtiski tiek ierobežota fenarimola izmantošanu. Šī tiesa vēlas zināt, vai minētā direktīva ir spēkā esoša, ja ziņotājas dalībvalsts veiktās tehniski zinātniskās izvērtēšanas rezultātā ir secināts, ka ar šīs vielas attiecīgo izmantošanu saistītie riski ir pieņemami.
47. Vispirms es norādu, ka šis jautājums, kas attiecas uz kāda Kopienu tiesību akta spēkā esamību, ir formulēts diezgan vispārēji, neprecizējot tiesību normu vai juridisko principu, kas varētu būt pārkāpts.
48. Prejudiciālu nolēmumu tiesvedībā par tiesību aktu spēkā esamību iesniedzējtiesa bieži jau pašā jautājumā ir diezgan precīzi noformulējusi ar spēkā neesamību saistītos jautājumus un tās iespējamos iemeslus (18). Gadījumos, kad tas tā nav, tomēr ir iespējams noskaidrot jautājumu, ņemot vērā pašu lēmumu par prejudiciāla jautājuma uzdošanu (19).
49. Šāds nav šis gadījums. Iesniedzējtiesa ir izvēlējusies jautājumu formulēt diezgan vispārēji. Lai noskaidrotu jautājumu, būtu iespējams meklēt informāciju lēmuma par prejudiciāla jautājuma uzdošanu pamatojumā, tomēr tas nebūt nav precīzāks.
50. Es atgādinu, ka EKL 234. pantā ir noteikta cieša sadarbība starp valsts tiesām un Tiesu, kas balstīta uz funkciju sadali starp tām. Šajā sadarbībā noteikts, ka iespēja formulēt Tiesai uzdodamos jautājumos ir tikai valsts tiesai un tie, kas piedalās tiesvedībā Tiesā, nevar šos jautājumus ne ierobežot, ne paplašināt.
51. Tiesību akta spēkā esamības novērtējuma gadījumā var izdarīt zināmu salīdzinājumu ar prasību atcelt tiesību aktu. Kā Tiesa ir atgādinājusi, lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu par aktu spēkā esamību, tāpat kā prasība atcelt tiesību aktu, ir Kopienas iestāžu izdotu tiesību aktu likumības kontroles metode (20). Tādu prasību atcelt tiesību aktu, kurā nav precizēti iemesli, kuru dēļ apstrīdētais akts būtu jāatceļ, uzskata par nepieņemamu. Tāpat arī lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu par spēkā esamību ir jāatzīst par nepieņemamu, ja spēkā neesamības iemesli neizriet ne no jautājuma, ne pakārtoti no lēmuma par prejudiciāla jautājuma uzdošanu. Tiesai nav pienākuma pēc savas ierosmes minēt visus iemeslus, kas varētu ietekmēt kāda tiesību akta likumību (21).
52. Attiecībā uz prejudiciālo jautājumu par tiesību akta spēkā esamību un tā iespējamo pārformulēšanu Tiesai, pēc manām domām, principā būtu jāatstāj [šis formulējums] un jāatturas to paplašināt. Ir divu veidu argumenti, kas apstiprina šo pieeju.
53. Pirmkārt, prasībā atcelt tiesību aktu pašai prasītājai ir pienākums izvēlēties un formulēt izraudzītos iebildumus. Turpretī lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir sadarbības veids starp valsts tiesu un Tiesu, un galvenie ieinteresētie lietas dalībnieki nav tiesvedības vadītāji. Lēmumu lūgt prejudiciālu nolēmumu pieņem tikai valsts tiesa. Tāpat tieši šai tiesai ir jāformulē jautājums, un Tiesai, ja neskaita izņēmuma gadījumus, nepienākas vērtēt šī lūguma pamatotību vai pārformulēt prejudiciālo jautājumu, ņemot vērā sadarbības noteikumus. Vēl jo vairāk lietas dalībniekiem nepienākas paplašināt iesniedzējtiesas formulēto jautājumu.
54. Otrkārt, prejudiciālā nolēmuma tiesvedību raksturo tas, ka tā ir pakārtota attiecībā pret pamata lietu, kurā dalībniekiem ir tiesības izteikt viedokli, piemērojot sacīkstes principu. Turklāt atšķirībā no tiesību akta atcelšanas tiesvedības tiesā, kurā ir paredzētas divas secīgas informācijas apmaiņas (prasība un aizstāvība, replika un atbilde uz repliku), prejudiciālā nolēmuma tiesvedība Tiesā ierobežota ar vienu iestāšanās rakstu katram lietas dalībniekam un šos rakstus iesniedz vienlaikus tā, ka dalībnieki nevar iesniegt rakstiskus apsvērumus par pārējo dalībnieku iestāšanās rakstiem. Turklāt tiesību akta atcelšanas tiesvedībā tiesas sēde gandrīz vienmēr notiek Pirmās instances tiesā, savukārt prejudiciālā nolēmuma tiesvedībā tiesas sēde notiek Tiesā (22).
55. Šādos apstākļos ir skaidrs, ka paša lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu formulējums ir minētās sadarbības stūrakmens. Tas ir dokuments, uz kuru pamatojoties, pirmkārt, dalībvalstis pieņem lēmumu iesniegt vai neiesniegt rakstiskus apsvērumus un, otrkārt, katrs Tiesā izskatāmās lietas dalībnieks sagatavo savu nostāju. Ja, vispārēji raugoties, lietas dalībnieki, kas iesniedz rakstiskus apsvērumus, varētu ietekmēt tiesvedību un pārformulēt prejudiciālos jautājumus, lai norādītu citu spēkā neesamības pamatojumu, tas pavērtu ceļu tam, ka prejudiciālā nolēmuma tiesvedība tiek pārvērsta par slēptu tiesību akta atcelšanas tiesvedību, tādējādi nopietni draudot traucēt tiesvedību Tiesā (23).
56. Ņemot vērā šos apsvērumus, ir jākoncentrējas uz abu veidu aspektiem, kuri rada šaubas par attiecīgās Direktīvas 2006/134 spēkā esamību un kurus savā lūgumā minējusi iesniedzējtiesa, tas ir, pirmkārt, uz jautājumu par saikni starp ziņotājas dalībvalsts ziņojumu un Direktīvu 2006/134 un, otrkārt, uz to, ka ar šo direktīvu fenarimola izmantošana tiek pakļauta dažādiem noteikumiem.
B – Par saikni starp ziņotājas dalībvalsts ziņojumu un Direktīvu 2006/134
57. Iesniedzējtiesa min iespējamās pretrunas starp ziņotājas dalībvalsts ziņojumu un pieņemto direktīvu kā spēkā neesamības iemeslu.
58. Šajā sakarā ir jāsecina, ka no Regulas Nr. 3600/92, un it īpaši tās 7. un 8. panta, izriet, ka, pirms Komisija (vai vajadzības gadījumā Padome) pieņem kādu tiesību aktu pēc izvērtējuma, notiek vairākas dažādu pušu informācijas apmaiņas.
59. Attiecībā uz ziņotājas dalībvalsts lomu šajā gadījumā prasītāja pamata lietā un Komisija, atbildot uz Tiesas lūgumu, iesniedza ziņotājas dalībvalsts 1996. gada marta ziņojumu, kā arī šī ziņojuma trīs papildinājumus, kas pievienoti attiecīgi 2000. gada augustā, 2001. gada februārī un 2003. gada oktobrī.
60. Komisija norāda, ka 1996. gada ziņojumā nevis tika ierosināts iekļaut fenarimolu Direktīvas 91/414 I pielikumā, bet atlikt lēmumu sakarā ar to, ka trūka dažu datu, it īpaši saistībā ar vielas atliekām un tās ekotoksisko valenci, tas ir, riskiem attiecībā uz ūdens organismiem.
61. Komisija arī piebilst, ka ziņojums un pielikumi tika nodoti pārējo dalībvalstu izvērtēšanai. Šajā valstu ekspertu veiktajā pārbaudē, kas notika no 1997. līdz 2004. gadam, pārējās dalībvalstis ierosināja [veikt] grozījumus un papildinājumus ziņojumiem.
62. Saskaņā ar Komisijas sniegto informāciju kopš 2000. gada novembra ziņojumu un pielikumus apsprieda divās darba grupās. “Novērtējuma” grupa nodarbojas ar vielas pārbaudi no tehniskā un zinātniskā viedokļa, un tās mērķis it īpaši ir noteikt riska līmeni, pamatojoties uz zinātniskajiem datiem (“risk assessment” jeb riska novērtējums). “Tiesību aktu” grupas uzdevums savukārt ir sagatavot iekļaušanas direktīvas projektu, vajadzības gadījumā ņemot vērā riska pārvaldības plašāku novērtējumu tad, ja nav zinātniskas skaidrības. Šai grupai it īpaši ir jāņem vērā politiski sociāla rakstura apsvērumi. Tā nosaka, kāds zinātnisku neskaidrību līmenis ir sabiedrībai pieņemams, un novērtē iespēju pārvaldīt un iegrožot atklāto risku (“risk management” jeb riska pārvaldība).
63. Šajā gadījumā darba grupu darbs turpinājās no 2000. līdz 2004. gadam, ja runā tikai par tehnisko un zinātnisko novērtējumu. Arī, pirms šis darbs bija sākts, vairākas dalībvalstis papildinājumu veidā deva savu ieguldījumu līdzvērtīgā novērtējumā.
64. Pēc Komisijas sacītā – pirmā direktīvas projekta versija tika laista atklātībā tikai 2004. gadā. Tomēr laikā no 2004. gada 27. jūlija līdz 2006. gada 13. septembrim Komisija bija sagatavojusi vismaz astoņas dažādas direktīvas versijas, no kurām trīs tika apspriestas likumdošanas darba grupā un viena nodota Komitejas balsojumam.
65. Prasītāja pamata lietā un Komisija sniedza nedaudz atšķirīgu atstāstu par attiecīgās direktīvas pieņemšanas procesu. Tādējādi Tiesas rīcībā ir trīs atšķirīgas versijas par notikumu gaitu, proti, Gowan versija, Komisijas versija un tā versija, kas minēta Direktīvas preambulā. Saistībā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, bez šaubām, nav detalizēti jāanalizē visas šīs atšķirīgās versijas (24).
66. Attiecībā uz prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa neprecizē, kādā ziņā iespējamā atšķirība starp ziņojumu un Direktīvu var ietekmēt šīs direktīvas spēkā esamību. Turklāt iesniedzējtiesa arī neprecizē, uz kuru dokumentu tā atsaucas.
67. Šajā sakarā ir jāatgādina, ka tieša savstarpēja atbilstība starp ziņotājas dalībvalsts sagatavotu ziņojumu un Komisijas pieņemto tiesību aktu nav iespējama.
68. Ziņotājas dalībvalsts ziņojumu un tā papildinājumus izmanto kā pamatu diskusijām ar dalībvalstu ekspertiem un “novērtējuma” un “tiesību aktu” grupas iekļaušanas pārbaudē. Tikai pēc šī sarežģītā procesa Komisija izstrādā pirmo direktīvas projektu.
69. Saskaņā ar fundamentālu Līguma noteikumu Komisija jebkurā brīdī var grozīt savu projektu vai aizstāt to ar jaunu projektu, ņemot vērā komentārus, kā tas ir noticis šajā gadījumā. Attiecībā uz tiesību aktu priekšlikumiem šis likums ir izteikts ar LESD 293. panta 2. punktu.
70. Jebkuras tādas direktīvas pieņemšanas procesā, kas ir balstīta uz Direktīvu 91/414, Komisijai ir rīcības brīvība vismaz saistībā ar diviem aspektiem: Komisija vienlaikus veic risku novērtējumu un politisku vērtējumu par šo risku pieņemamību.
71. Risku novērtējums ir samērā objektīvs uzdevums tiktāl, ciktāl pastāv noteikta, neapstrīdēta metodoloģija, bet gadījumā, ja šādas metodoloģijas nav (kā šajā gadījumā attiecībā uz fenarimolu), neizbēgami nostāja tiek pieņemta, izmantojot rīcības brīvību (25). Novērtējums, kas attiecas uz analīzē atklāto risku pieņemamību, noteikti ietver arī politiska un sociāla rakstura izvēles, kas ir jāveic Komisijai.
72. Jebkurā gadījumā runa ir par jomu, ko raksturo sarežģīti izvērtējumi un plaša rīcības brīvība. Tā ir joma, kurā Tiesai nevajadzētu atcelt pieņemtos lēmumus, izņemot gadījumus, ja ir acīmredzama kļūda faktos vai tiesību kļūda, vai pilnvaru nepareiza izmantošana. Kā Pirmās instances tiesa ir norādījusi, lai efektīvi sasniegtu mērķi, kas tai ir izvirzīts, un ņemot vērā sarežģītos tehniskos novērtējumus, kas tai ir jāveic, Komisijai ir jāpiešķir plaša rīcības brīvība novērtēšanai (26).
73. Šajā gadījumā nav iespējams iedziļināties detaļās, ņemot vērā, cik īss attiecībā uz šo tematu ir prejudiciālais jautājums. Turklāt pastāv atšķirības faktu izklāstā starp prasītāju pamata lietā un Komisiju attiecībā uz posmiem pirms Direktīvas pieņemšanas. Man šķiet, ka pats Tiesas izskatāmās prejudiciālā nolēmuma tiesvedības raksturs neļauj gūt skaidrību par šādiem faktu jautājumiem. Šādos apstākļos nav iespējams par to pateikt kaut ko vairāk.
74. No iepriekš sacītā ir jāsecina, ka ikviens dokuments, kuru saskaņā ar Direktīvu 3600/92 ir izstrādājusi ziņotāja dalībvalsts, ir nepieciešams un noderīgs Komisijas nostājas sagatavošanai, tomēr šāds dokuments pats par sevi nav izšķirīgs vai noteicošs. Ir runa tikai par sagatavojošiem dokumentiem. Tikai acīmredzamas neatbilstības starp ziņojumu, kura pamatā ir neapstrīdēta metodoloģija un kurš neatstāj nekādas zinātniskas neskaidrības, un Komisijas nostāju varētu būt iemesls attiecīgā tiesību akta spēkā neesamībai.
75. Tomēr lietas materiāli neatklāj šādu neatbilstību, kas varētu būt vienīgais iemesls apstrīdēt Direktīvas 2006/134 spēkā esamību.
C – Par Direktīvas 2006/134 nosacījumu attiecināšanu uz fenarimola izmantošanu
76. Iesniedzējtiesa apšauba Direktīvas 2006/134 spēkā esamību, arī pamatojoties uz to, ka šī direktīva būtiski ierobežo fenarimola izmantošanu. Tomēr tā neprecizē, kuri nosacījumi it īpaši varētu ietekmēt minētās direktīvas spēkā esamību. Tāpēc mans novērtējums būs vispārējs.
77. Ir jāsecina, ka saskaņā ar Direktīvas 91/414 5. pantu uz aktīvās vielas iekļaušanu šīs direktīvas I pielikumā var attiecināt dažādus nosacījumus.
78. Vērtējot nosacījumus, kuri ar Direktīvu 2006/134 ir attiecināti uz fenarimolu, ir jāatgādina, ka vispārējais samērīguma princips nozīmē, ka Kopienu iestāžu tiesību akti nedrīkst pārsniegt to, kas ir atbilstošs un nepieciešams, lai sasniegtu attiecīgajā tiesiskajā regulējumā noteiktos, tiesiski pamatotos mērķus; ja ir iespēja izvēlēties starp vairākiem piemērotiem pasākumiem, ir jāizvēlas vismazāk apgrūtinošais, un tā radītie traucējumi nedrīkst būt nesamērīgi ar sasniedzamajiem mērķiem (27).
79. No tā izriet, ka, veicot tiesu kontroli par šāda principa īstenošanu, [ir jāsecina, ka,] tā kā Komisijai bija plaša rīcības brīvība, pieņemot Direktīvu 2006/134, tikai acīmredzama pasākuma neatbilstība mērķim, kuru ar to ir paredzēts sasniegt, var ietekmēt šī pasākuma likumību (28).
80. Attiecībā uz Direktīvas 2006/134 pamatojumu ir jāņem vērā šādi aspekti, kas izriet no šīs direktīvas preambulas.
81. Pamatojoties uz dažādajām veiktajām pārbaudēm, Komisija uzskata, ka fenarimolu saturošus augu aizsardzības līdzekļus var uzskatīt par tādiem, kas atbilst Direktīvas 91/414 5. panta 1. punkta a) un b) apakšpunktā noteiktajām prasībām attiecībā uz lietojuma veidiem, kas ir pārbaudīti un sīki izklāstīti Komisijas pārskata ziņojumā, ja tiek piemēroti attiecīgi riska mazināšanas pasākumi (29).
82. Komisija tomēr uzsver, ka fenarimols ir bīstama viela. Tādēļ ir svarīgi, ka to nedrīkst lietot bez ierobežojumiem. Komisija atsaucas uz izteiktajām bažām it īpaši par to, ka fenarimolam raksturīga toksiska iedarbība, tostarp endokrīnos traucējumus potenciāli izraisošas īpašības, un par to, ka zinātnieki nav vienojušies par šā riska mērogu. Piemērojot piesardzības principu un ņemot vērā zinātnes pašreizējās iespējas, Komisija nolēma piemērot riska mazināšanas pasākumus, lai panāktu Eiropas Kopienas izvēlēto augsto līmeni cilvēka un dzīvnieku veselības un vides aizsardzībā (30).
83. Šī iemesla dēļ Direktīvas 91/414 I pielikumā iekļāva tikai tos fenarimola lietojuma veidus, kas faktiski izvērtēti Komisijas veiktajā novērtējumā un atzīti par atbilstīgiem Direktīvas 91/414 nosacījumiem. Līdz ar to citi lietojuma veidi, kas nebija iekļauti vai bija tikai daļēji iekļauti minētajā novērtējumā, bija jāizvērtē pilnībā, un tikai pēc tam varēja apsvērt to iekļaušanu Direktīvas 91/414 I pielikumā (31).
84. Turklāt attiecībā uz iekļaušanas termiņu Komisija uzskata par lietderīgu to ierobežot līdz 18 mēnešiem. Pēc Komisijas domām, ar šo ierobežojumu nodrošina, ka šī viela tiek pārvērtēta vēl steidzamāk un risks samazinās (32).
85. Man šķiet, ka šie Direktīvas 2006/134 preambulā atgādinātie fakti atklāj, ka Komisija ir veikusi visaptverošu ieviešamās sistēmas priekšrocību un trūkumu novērtējumu un šis pasākums jebkurā gadījumā nebija acīmredzami neatbilstīgs sasniedzamajiem mērķiem.
86. Turklāt uz fenarimolu attiecinātie pamatnosacījumi un termiņa ierobežojumi nekādā ziņā nešķiet ārkārtēji salīdzinājumā ar tiem nosacījumiem un ierobežojumiem, kurus tajā pašā dienā ar dažādām direktīvām pieņēma attiecībā uz dažām citām aktīvajām vielām, piemēram, metamidofosu, procimidonu, flusilazolu, karbendazīmu un dinokapu (33).
87. Līdz ar to tas, ka Direktīvu 2006/134 papildina tādi nosacījumi kā tie, kas paredzēti saskaņā ar Direktīvas 91/414 5. pantu, pats par sevi neietekmē šīs direktīvas spēkā esamību.
VII – Secinājumi
88. Ņemot vērā iepriekš minēto, iesaku Tiesai atbildēt Tribunale amministrativo regionale del Lazio šādi:
Uzdotā prejudiciālā jautājuma izvērtējumā netika atklāts neviens fakts, kas ļautu secināt, ka Komisijas 2006. gada 11. decembra Direktīva 2006/134/EK, ar ko groza Padomes Direktīvu 91/414/EEK, lai tajā iekļautu fenarimolu kā aktīvo vielu, nav pieņemta likumīgi.