KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 29. juulil 2019(1)
Kohtuasi C‑16/18
Michael Dobersberger
menetluses osales:
Magistrat der Stadt Wien
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof (Austria kõrgeim halduskohus))
Eelotsusetaotlus – Toitlustusteenuste osutamine rahvusvahelistes rongides – Direktiiv 96/71/EÜ – Kohaldamisala – Teenuste osutamise vabadus – ELTL artikkel 56
I. Sissejuhatus
1. Agatha Christie ei puudutanud oma 1934. aastal avaldatud romaanis „Mõrv Idaekspressis“ küsimust, millises kohas täpselt mõrv sooritati. Teada on vaid, et see toimus rongis, Simploni liinil sõitnud Idaekspressis, mis oli Istanbulist Calais’sse suundudes läbinud mitu riiki, mingil ajahetkel enne või pärast seda, kui rong toonases Jugoslaavias peatati. Ent lugejale jääb ebaselgeks, millises riigis kuritegu toimus. See küsimus, mis pidanuks olema järgneva kriminaalmenetluse jaoks otsustava tähtsusega, kuna sellest sõltus, millise riigi karistusõigust kohaldatakse, ei kuulunud ilmselgelt Hercule Poirot’ uurimise eesmärkide hulka. Loo tempo ja põnevuse seisukohalt oli see tõepoolest kõrvaline. Agatha Christie jaoks ei olnud geograafia oluline.
2. Käesoleva eelotsusetaotluse sisuks olev küsimus, mille on esitanud Verwaltungsgerichtshof (Austria kõrgeim halduskohus), ei ole küll nii põnev, kuid on siseturu toimimise ja teenuste osutamise vabaduse seisukohalt olulisem: kas nn lähetatud töötajate direktiivi (direktiiv 96/71/EÜ(2)) sätted on kohaldatavad olukorras, kus Budapestist Münchenisse suunduv rahvusvaheline rong läbib vahepeal Austriat, ning kas see tähendab, et sarnaselt Idaekspressi pardal toimunuga omab iga piiriületus õiguslikku mõju? See ei pruugi puudutada mõrva mõistet, kuid on kindlasti oluline tööõiguse ja tööga seotud karistusõiguse kohaldamise jaoks.
3. Ma väidan käesolevas ettepanekus, et selline olukord, nagu esineb näiteks põhikohtuasja puhul, ei kuulu direktiivi 96/71 kohaldamisalasse. Ka käesoleval juhul ei ole geograafia oluline.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
4. Direktiivi 96/71 artikkel 1 „Reguleerimisala“ sätestab:
„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes seoses riikidevahelise teenuste osutamisega lähetavad töötajaid lõike 3 kohaselt liikmesriigi territooriumile.
2. Käesolevat direktiivi ei kohaldata merekaubaveoettevõtjate merdsõitvate töötajate suhtes.
3. Käesolevat direktiivi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd lõikes 1 nimetatud ettevõtjad võtavad ühe järgmistest riikidevahelistest meetmetest:
a) ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumile oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja kõnealuses liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
b) ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumil asuvasse kontsernile kuuluvasse asutusse või ettevõttesse, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte;
c) ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja vahendab töötaja liikmesriigi territooriumil asuvale või tegutsevale ettevõtjale, kui ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja on töötajaga lähetamise ajaks sõlminud töösuhte.
4. Kolmandas riigis asuvaid ettevõtjaid ei või kohelda soodsamalt kui liikmesriigis asuvaid ettevõtjaid.“
5. Direktiivi 96/71 artikkel 2 „Mõiste“ sätestab:
„1. Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmist mõistet: lähetatud töötaja – töötaja, kes piiratud aja jooksul teeb oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab.
2. Käesoleva direktiivi kohaldamisel vastab töötaja mõiste selle liikmesriigi õiguses kehtivale mõistele, mille territooriumile töötaja on lähetatud.“
6. Direktiivi 96/71 artikli 3 „Töötingimused“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad olenemata töösuhte suhtes kohaldatavatest õigusaktidest, et artikli 1 lõikes 1 nimetatud ettevõtjad kindlustavad oma territooriumile lähetatud töötajatele töötingimused, mille liikmesriik, milles töö tehakse, on sätestanud:
– õigusnormidega ja/või
– lõike 8 tähenduses üldiselt kohaldatavaks tunnistatud kollektiivlepingutega või vahekohtu otsustega, niivõrd kuivõrd need käsitlevad lisas nimetatud toiminguid, järgmistes küsimustes:
a) maksimaalne tööaeg ja minimaalne puhkeaeg;
b) tasulise põhipuhkuse minimaalne pikkus;
c) töötasu miinimummäärad, kaasa arvatud ületunnitöötasud; seda punkti ei kohaldata täiendavate kutsealaste vanaduspensioniskeemide suhtes;
d) töötajate vahendamise tingimused, eelkõige ajutist tööjõudu vahendavate ettevõtjate poolt vahendatavate töötajate puhul;
e) töötervishoid, -ohutus ja -hügieen;
f) rasedate või hiljuti sünnitanud naiste ning laste ja noorukite töötingimuste suhtes kohaldatavad kaitsemeetmed;
g) meeste ja naiste võrdne kohtlemine ning muud mittediskrimineerimise sätted.
Käesoleva direktiivi kohaldamisel määratletakse lõike 1 punktis c nimetatud töötasu miinimummäärade mõiste vastavalt selle liikmesriigi siseriiklikele õigusaktidele ja/või tavadele, mille territooriumile töötaja lähetatakse.“
B. Austria õigus
7. Töölepinguõiguse kohandamise seaduse (Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz)(3) selle redaktsiooni, mida kohaldatakse põhikohtuasja vaidluse suhtes (edaspidi „AVRAG“), §‑s 7b käsitletakse töötajate õigusi suhetes Euroopa Liidu või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigis tegutsevate välismaiste tööandjatega. Sisuliselt sätestatakse selles, et Euroopa Liidu või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigis (v.a Austria) registreeritud tööandja poolt Austriasse tööle lähetatud töötaja omandab lähetuse ajaks ja ilma, et see piiraks töösuhet reguleerivate seaduste ja määruste kohaldamist, automaatselt õiguse vähemalt määruse või kollektiivlepinguga fikseeritud seaduslikule miinimumtöötasule, mida võrreldavad tööandjad on kohustatud võrreldavate töötajate töökohas maksma. Euroopa Liidu või Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigis (v.a Austria) registreeritud isikut käsitatakse tööandjana nende tema käsutusse antud töötajate suhtes, kelle ta on töö tegemise eesmärgil Austriasse lähetanud. Tööandjad peavad Austriasse tööle lähetatud töötajate kasutamise deklareerima vähemalt üks nädal enne kõnealuse töö algust. Selline deklaratsioon esitatakse iga lähetuse kohta eraldi ja see peab sisaldama järgmisi andmeid: 1) tööandja nimi, aadress ja tegevusluba või tegevusala; 2) lähetuse kogukestus ning erinevate töötajate Austrias töötamise algusaeg ja eeldatav kestus, erinevate töötajate jaoks kokkulepitud normtööaja ja töökoha tingimused; 3) Austria õigusaktide kohaselt igale töötajale makstava töötasu summa ja tööandjaga loodud töösuhte algus; 4) töötamise asukoht (täpne aadress) Austrias (ja muud Austrias toimuvate sekkumiste kohad); ning 5) tegevuse ja töötaja kasutamise laad, võttes arvesse vastavat Austria kollektiivlepingut. Kui lähetatud töötajatel ei ole kohustust liituda Austria sotsiaalkindlustusskeemiga, peavad tööandjad hoidma riigi territooriumil töötamise (või sekkumise) kohas kättesaadavana dokumendid töötaja sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustamise kohta (määruse (EMÜ) nr 1408/71(4) kohane sotsiaalkindlustusdokument E 101, määruse (EÜ) nr 883/04(5) kohane sotsiaalkindlustusdokument A1) ning lähetusdeklaratsiooni või tegema need kindlustusmakseid koguvale ametiasutusele elektrooniliselt otse ligipääsetavaks.
8. Seoses töötasudokumentide kättesaadavaks tegemise kohustusega sätestatakse AVRAG §‑s 7d täpsemalt, et tööandjad peavad kogu lähetuse ajal hoidma töötamise kohas kättesaadavana saksakeelse töölepingu või teenistuslehe ja palgalehe, töötasu maksmist või pangaülekannete tegemist tõendavad dokumendid, palgatõendid, töögraafikud, tegelikult töötatud aja registreerimislehed ja palgaastmete määramisega seotud dokumendid, mis võimaldavad tõendada, et õigusaktide nõuete kohaselt tasumisele kuuluv töötasu on lähetatud töötajale töötamise perioodil välja makstud.
III. Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused
9. Budapestis asuv ettevõtja Henry am Zug Hungary Kft. (edaspidi „Henry am Zug“) lähetas aastatel 2012–2016 Ungari kodakondsusega töötajaid, kelle andis talle enamikul juhtudel rendile muu Ungaris asuv ettevõtja, Austriasse tööle teenuste osutamiseks (rongiteenindus, toidu ja joogi valmistamine ning müük) Österreichische Bundesbahnen’i (Austria riiklik raudtee-ettevõtja, edaspidi „ÖBB“) rongides.
10. Vaidlustatud trahviotsustega tunnistati Henry am Zugi tegevjuht Dobersberger, kes on nüüd esitanud kassatsioonkaebuse, süüdi selles, et 28. jaanuaril 2016 Viini keskraudteejaamas (Austrias) korraldatud kontrolli käigus selgus, et Henry am Zug kui tööandja AVRAG § 7b tähenduses ei olnud nimetatud õigusnormi rikkudes 1) nädal aega enne seda, kui lähetatud töötajad alustasid Austrias töötamist, teavitanud pädevat Austria asutust kõnealuste töötajate tööleasumisest; 2) Austrias asuvas tegevuskohas hoidnud kättesaadavana dokumente selle kohta, et töötajad on kindlustatud sotsiaalkindlustussüsteemis, ja 3) nimetatud tegevuskohas hoidnud kättesaadavana saksa keeles koostatud töölepingut, tõendeid väljamakstud töötasu kohta ega dokumente töötasuastmete kohta.
11. Nimetatud teenuste osutamise oli ÖBB teinud ülesandeks osaühingule D. Gmbh (Austrias registreeritud ettevõtja), kes oli alltöövõtulepingute ehk alltöövõtuahela kaudu (veel ühe Austrias asuva äriühingu kaudu) teinud selle ülesandeks Henry am Zugile. Viimati nimetatud ettevõtja rakendas teenuste osutamiseks Ungari töötajaid ÖBB rongides, mis sõitsid Salzburgi või Münchenisse ning mis alustasid oma teekonda Budapestist või lõpetasid selle seal, ja tegid peatuse Viini keskraudteejaamas.
12. Verwaltungsgerichtshof (Austria kõrgeim halduskohus) leiab, et kassatsioonikaebuse rahuldamine sõltub direktiivi 96/71 ja ELTL artikli 56 sätete tõlgendamisest. Halduskohus esitas 15. detsembri 2017. aasta eelotsusetaotlusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 9. jaanuaril 2018, järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 96/71 ja eelkõige selle artikli 1 lõike 3 punkti a kohaldamisalasse kuulub ka selliste teenuste osutamine nagu reisijatele toidu ja joogi serveerimine, rongiteenindus või puhastusteenused, mida osutavad lähetavas liikmesriigis (Ungari) asuva teenuseosutaja töötajad, täites lepingut raudtee-ettevõtjaga, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis (Austria), kui neid teenuseid osutatakse rahvusvahelistes rongides, mis sõidavad ka läbi vastuvõtva liikmesriigi?
2. Kas direktiivi artikli 1 lõike 3 punkt a hõlmab ka juhtumit, kus teenuseosutaja, kelle asukoht on lähetavas liikmesriigis, ei osuta esimeses küsimuses nimetatud teenuseid mitte selleks, et täita lepingut vastuvõtvas liikmesriigis asuva raudtee-ettevõtjaga, kellele kõnealuseid teenuseid lõppkokkuvõttes osutatakse (teenusesaaja), vaid selleks, et täita lepingut muu ettevõtjaga, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis ja kes on omakorda sõlminud lepingu (alltöövõtuahel) raudtee-ettevõtjaga?
3. Kas direktiivi artikli 1 lõike 3 punkt a hõlmab ka juhtumit, kus teenuseosutaja, kelle asukoht on lähetavas liikmesriigis, ei rakenda esimeses küsimuses nimetatud teenuste osutamiseks mitte enda töötajaid, vaid muu ettevõtja töötajaid, kes anti talle rendile veel lähetavas liikmesriigis?
4. Olenemata vastustest esimesele kuni kolmandale küsimusele: kas liidu õigusega, eelkõige teenuste osutamise vabadusega (ELTL artiklid 56 ja 57) on vastuolus riigisisene õigusnorm, mis kohustab ettevõtjaid, kes lähetavad töötajaid muu liikmesriigi territooriumile teenuste osutamiseks, tingimata järgima töötingimusi direktiivi artikli 3 lõike 1 tähenduses ja täitma kaasnevaid kohustusi (nagu eelkõige kohustus teatada vastuvõtva liikmesriigi asutusele töötajate piiriülesest lähetamisest ja kohustus hoida kättesaadavana töötasuarvestusega seotud dokumente ning dokumente kõnealuste töötajate kindlustamise kohta sotsiaalkindlustussüsteemis) ka neil juhtudel, kus (esiteks) kuuluvad piiriüleselt lähetatud töötajad piiriüleselt tegutseva raudtee-ettevõtja või sellise ettevõtja, kes osutab raudtee-ettevõtjale tüüpilisi teenuseid (reisijatele toidu ja joogi serveerimine; rongiteenindus) oma rongides, mis ületavad liikmesriikidevahelisi piire, rongipersonali hulka, ja kus (teiseks) ei põhine lähetamine üleüldse teenuste osutamise lepingul või igal juhul sellisel teenuste osutamise lepingul, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja muus liikmesriigis tegutseva teenusesaaja vahel, kuna lähetava ettevõtja kohustus osutada teenust muus liikmesriigis asuvale teenusesaajale põhineb alltöövõtulepingutel (alltöövõtuahel), ja kus (kolmandaks) ei ole lähetatud töötajatel töösuhet lähetava ettevõtjaga, vaid nad on sõlminud töölepingu kolmanda ettevõtjaga, kes on andnud oma töötajad lähetavale ettevõtjale rendile veel lähetava ettevõtja asukohaliikmesriigis?“
13. Kirjalikud seisukohad esitasid Dobersberger, Austria, Tšehhi, Saksamaa, Prantsuse, Ungari ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon. Nimetatud pooled, välja arvatud Prantsuse ja Poola valitsus, olid esindatud 12. märtsil 2019. aastal toimunud kohtuistungil.
IV. Analüüs
14. Käesolev kohtuasi tekitab põhimõttelist laadi küsimusi direktiivi 96/71 kohta: mil määral on direktiiv ettevõtja suhtes kohaldatav olukorras, kus lähetatud töötaja täidab oma kohustusi rongis, mis alustab ja lõpetab oma teekonna päritoluriigis ning mille pardalt töötaja piltlikult väljendudes kunagi ei lahku?
A. Küsimuste vastuvõetavus
15. Prantsuse valitsus vaidlustab meile esitatud kolmest küsimusest esimese vastuvõetavuse, väites sisuliselt, et direktiiviga 96/71 ei reguleerita riigisiseste ametiasutuste rakendatud kontrollimeetmeid, mille eesmärk on tagada töötamise ja töötingimuste vastavus nõuetele. Ta osutab seoses sellega kohtuotsusele De Clercq jt.(6)
16. Reeglina on eelotsusetaotlused vastuvõetavad ning ainult harvadel ja äärmuslikel juhtudel keeldub Euroopa Kohus neile vastamast.(7) Eelotsusetaotluste asjakohasust eeldatakse.(8) Nii on Euroopa Kohus keeldunud küsimustele vastamast tema sõnul „erandlike asjaolude“(9) korral hüpoteetilistel juhtudel, mil esitatud küsimused ei olnud vaidluse lahendamiseks asjakohased, mil küsimused ei olnud sõnastatud piisavalt selgelt või mil faktilised asjaolud ei olnud piisavalt selged.(10)
17. Analüüsitav kohtuasi ei kuulu ühtegi sellisesse kategooriasse. Lisaks, nagu Saksamaa valitsus kohtuistungi ajal õigesti rõhutas, olid kohtuasja De Clercq jt(11) teemaks kontrollimeetmed, samas kui käesoleva menetluse esimeses kuni kolmandas küsimuses käsitletakse laiemalt direktiivi 96/71 kohaldatavust põhikohtuasjas hinnatava olukorraga sarnastes olukordades.
18. Seega on kõik eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused vastuvõetavad.
B. Direktiiv 96/71 ja teenuste osutamise vabadus
19. Enne eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste käsitlemist on minu hinnangul kasulik osutada sissejuhatavates märkustes direktiivi 96/71 mõnele põhitunnusele, millest ma järgnevas analüüsis lähtun.
20. Siseturu vabaduste, eriti ELTL artikli 56 kohase teenuste osutamise vabaduse ja direktiivi 96/71 vahel on põhimõtteline pinge, mis põhjustab teatavat hõõrdumist, vaatamata sellele, et see on Euroopa Kohtu praktika ja seadusandja otsustega pealtnäha lahendatud.
1. Eesmärgid
21. Siseturg, mida võib olenevalt arvaja seisukohast pidada Euroopa lõimumise abivahendiks või lõppeesmärgiks, on ELi õiguskorra jaoks sedavõrd alustrajav, et seda peetakse enesestmõistetavaks ega millekski vähemaks kui aluslepingute tähtsaimaks korralduspõhimõtteks.(12) Üldjuhul järgivad ettevõtjad oma tegevuses ühtlustatud norme(13) või nende puudumise korral kohalikke norme. Teisel juhul kohaldatakse päritoluriigi loogikat, mis tähendab, et ettevõtja jaoks piisab üldjuhul sellest, kui ta järgib kohalikke õigusnorme. See võimaldab ettevõtjatel kogu siseturu ulatuses võrdsetel alustel konkureerida.
22. Direktiivi 96/71 loogika on sisuliselt täiesti teistsugune, sest sellega püütakse leevendada mõningaid teenuste osutamise vabaduse (tavapäraseid) tagajärgi: tööõiguse teatud aspektide suhtes kohaldatakse päritoluriigi põhimõtte asemel sihtkohariigi põhimõtet. Selle tagajärjeks on loomulik pinge ELTL artikli 56(14) ja direktiivi 96/71 vahel.
23. Kuivõrd direktiivi põhjendustes osutatakse kolmele eesmärgile, milleks on riikidevahelise teenuste osutamise edendamine(15) ausates konkurentsitingimustes(16) ja töötajate õigustest kinnipidamise tagamine(17), tuleb märkida, et need kolm on tegelikult üksteisega risti vastupidised.(18) Töötajate õigustest kinnipidamise tagamine ei edenda riikidevahelist teenuste osutamist, vaid piirab seda ning kujutab vaadeldavas kontekstis endast õigustatud põhjendust (ülekaalukas avaliku huviga seotud põhjus) selliseks teguviisiks.
24. Seetõttu oleks minu arvates kooskõlalisem käsitada direktiivi 96/71 kui meedet, mille eesmärk on ühitada teenuste osutamise vabaduse ja töötajate õiguste kaitse vastandlikke eesmärke.
25. Ent millistest töötajatest me räägime? Kas teenuseosutaja päritoluriigi töötajatest, kes lähetatakse sihtkohariiki, kus teenust osutatakse, või sihtkohariigi töötajatest? Esmapilgul näib, et direktiivis räägitakse loomulikult päritoluriigi töötajatest.(19) Mis tahes lähetuse aluseks olev mõttekäik on seega järgmine: töötaja sissetulek või muud tööga seotud asjaolud ei tohiks olla isikupõhiselt hinnates halvemad kui kohalikul töötajal. Elukallidus võib olla kõrgem kui lähetavas liikmesriigis. Seepärast kohaldatakse võimaliku diskrimineerimise leevendamiseks sihtkohariigi põhimõtet.
26. Ent astume hetkeks sammu tagasi ja kujutleme, et ühtlustatud õigusnormid puuduvad, mis tähendaks, et direktiivi 96/71 ei eksisteeri, ning liikmesriik A soovib kohaldada oma tööõigust liikmesriigi B töötajate suhtes, kes on teenuste osutamise vabaduse tingimustes lähetatud liikmesriiki A teenuseid osutama. Kindlasti oleks sel juhul tegemist teenuste osutamise vabaduse piiramisega. Kuidas saaks seda piiramist õigustada? Kas tuginedes liikmesriigi B töötajate õigustele?
27. Sellises olukorras oleks väidetavalt raske ette kujutada, et liikmesriik A saaks tugineda ülekaalukale põhjusele, mis on seotud liikmesriigi B töötajate kaitsega. Võib õigustatult küsida, kas tõesti on liikmesriigi A ülesanne teada, mis on liikmesriigi B töötajate jaoks parim olukorras, kus lähetamine kuulub tööandja teenuste osutamise vabaduse juurde. Selline lähenemisviis võib mõjuda üleolevalt või lausa häbematult. Peale selle kerkib esile ka delikaatne küsimus pädevuse kohta: võib väita, et põhimõtteliselt saaks liikmesriigilt A nõuda ainult suutlikkust kaitsta tavaliselt selles samas liikmesriigis tööle võetud töötajaid, aga temalt ei peaks tavaolukorras eeldama võimet kaitsta liikmesriigis B tööle võetud töötajaid, kes on – teenuste osutamise vabaduse tingimustes – lähetatud tööle liikmesriiki A.(20)
28. Väidaksin siiski, et selliseid muresid saab hajutada ning lisaks on olemas pikaajaline kohtupraktika, mille kohaselt liikmesriik võib teenuste osutamise vabadust piirata eesmärgiga kaitsta lähetava liikmesriigi töötajaid. Kohus on tõesti nii direktiivi 96/71 rakendamise tähtpäevale(21) eelnenud kui ka järgnenud olukordade kohta leidnud, et põhivabaduste piiramine võib olla õigustatav „töötajate kaitse“(22), „töötajate sotsiaalsete tagatistega seotud üldiste huvide“(23) või „ehitussektori töötajate sotsiaalkaitse“(24) eesmärkidega, andes mõista, et jutt käib lähtekoha/lähetava liikmesriigi, mitte vastuvõtva liikmesriigi töötajatest.
29. Paradigma vahetus kohtuasjas Laval un Partneri(25), kus kohus leidis, et eesmärk „kaitsta vastuvõtjariigi töötajaid võimaliku sotsiaalse dumpingu eest võib Euroopa Kohtu praktika tähenduses olla ülekaalukas üldine huvi, mis üldjuhul õigustab asutamislepinguga tagatud põhivabaduste piiramist“.(26) Peale asjaolu, et kohus ei määratlenud ega täpsustanud täiendavalt sotsiaalse dumpingu mõistet, on see kohtuasi märkimisväärne kolmel põhjusel. Esiteks võtab kohus seoses põhiküsimusega sotsiaalse dumpingu mõiste näol oma praktikas sisuliselt kasutusele avaliku huviga seotud uue ülekaaluka põhjuse. Mõistagi on see põhimõtteliselt täiesti võimalik, sest ülekaalukate huvide arv ei ole piiratud ja kohtul on ühiskonna arenguga kaasas käimise otstarbel vabadus leida uusi huvisid. Teiseks on see äsja leitud ülekaalukas avaliku huviga seotud põhjus majanduslikku laadi ja läheb seetõttu vastuollu kohtu pikaajalise praktikaga, mille kohaselt puhtalt majanduslikku laadi eesmärgid ei saa olla avaliku huvi aluseks, millega saab õigustada mõne põhivabaduse piiramist.(27) Pigem sarnaneb „sotsiaalse dumpingu“ tõkestamine töörahu säilitamise eesmärki teeniva majandusliku põhjendusega, mida kohus ei ole avaliku huviga seotud ülekaaluka põhjusena tunnustanud.(28) Kolmandaks ei väitnud kohus seoses metoodikaga sõnaselgelt, et „sotsiaalset dumpingut“ tuleb nüüdsest alates käsitada ülekaaluka avaliku huviga seotud põhjusena. Pigem tuletas kohus selle vastuvõtva liikmesriigiga seotud uue ülekaaluka huvi senisest kohtupraktikast, milles käsitletakse lähetava liikmesriigi töötajate kaitset. „Sotsiaalne dumping“ ja lähetava liikmesriigi töötajate kaitse on siiski kaks täiesti erinevat asja.
30. Sooviksin rõhutada, et ma mõistan ja toetan täielikult vajadust kaitsta töötajaid teenuste osutamise vabaduse tingimustes ega taha seda mingil moel kahtluse alla seada. Seevastu „sotsiaalse dumpingu“ mõistega tuleks ettevaatlikult ümber käia ja seda tuleks tõlgendada kitsalt. Siseturul, mida iseloomustab kaupade, teenuste ja tootmistegurite vaba liikumine, valitseb oht, et „sotsiaalsest dumpingust“ saab pigem poliitiline kui juriidiline mõiste ning seda poliitilist mõistet kasutatakse tavaliselt kõrgelt arenenud taristuga majandustes. Tegelikult tekib oht, et arvesse võetakse ühekülgselt eelkõige vastuvõtva (liikmes‑)riigi seisukohti.(29) Kui otse öelda, siis see, mis ühtede jaoks on „sotsiaalne dumping“, on teiste jaoks lihtsalt „tööhõive“.
31. Seega poleks mõiste „sotsiaalne dumping“ liiga avara kohaldamise tagajärjeks midagi vähemat kui omamaise tööstuse kaitsmine teisest liikmesriigist lähtuva odavama konkurentsi eest; selline kaitsmine ei ole liidu õiguse kohaselt üldjuhul lubatav.(30) Termin „dumping“ osutab, et tegevusel peab olema negatiivne eesmärk kõrvaldada konkurent, mitte üksnes saada osa parematest tingimustest. Ent „sotsiaalse dumpingu“ tõkestamise vajadusele tuginedes ei saa protestida teenusepakkuja vastu, kes lihtsalt kasutab siseturu pakutavaid võimalusi iseendale ja oma kliendile ehk teenuste kasutajale majandusliku eelise saamiseks.(31) Pealegi on ju suhtelise eelise põhimõte kogu siseturu aluseks.(32)
32. Tulles tagasi direktiivi 96/71 juurde: kui selle väidetav eesmärk on kaitsta lähetatud töötajaid, st päritoluliikmesriigi töötajaid, siis ma väidan, et see vastab ainult osaliselt tõele, sest lisaks tahetakse direktiiviga tõkestada ka „sotsiaalset dumpingut“.
2. Õiguslik alus ja transpordivaldkonna teenused
33. Vastavalt ELTL artikli 58 lõikele 1 käsitletakse transporditeenuste osutamise vabadust (aluslepingu) transpordi jaotise sätetes, st ELi toimimise lepingu kolmanda osa VI jaotises.(33) Siin on liidu transpordipoliitika – mis hõlmab ka transporditeenuste osutamise vabadust – rakendamise standardne õiguslik alus ELTL artikkel 91.(34) Olen mujal osutanud ELTL artikli 58 lõike 1 õiguslikule tagajärjele, mille kohaselt alusleping ei ole transpordi valdkonnas teenuste osutamise suhtes vahetult kohaldatav(35), mis on laiaulatusliku mõjuga õiguslik tagajärg, kuna see võtab ettevõtjatelt õiguse tugineda liikmesriigi kohtutes ELTL artiklitele 56 jj.(36) Teenuste osutamise vabaduse põhimõtete kohaldamine tuleb seega ELTL kohaselt saavutada ühise transpordipoliitika kehtestamisega.(37) Kui ühtlustamismeetmed on juba vastu võetud, tõlgendatakse neid mõistagi ELTL artiklit 56 silmas pidades.(38)
34. Seda tausta arvestades võiks minu meelest arvata, et transporditeenuste ühtlustamine, isegi kui see on osa suuremast ühtlustamismeetmest, peaks põhinema ELTL artiklil 91.
35. Ometi põhineb direktiiv 96/71 üksnes ELTL artikli 53 lõikel 1 ja artiklil 62, aga mitte lisaks ka ELTL artiklil 91. Sama kehtib direktiivi 2014/67/EL kohta.(39) Loogiline järeldus oleks, et nimetatud direktiividega ei ühtlustata transporditeenuseid. Lisaks on transporditeenused sõnaselgelt välja jäetud ka nn „teenuste direktiivi“ ehk direktiivi 2006/123 kohaldamisalast, millel on samad õiguslikud alused nagu direktiividel 96/71 ja 2014/67.(40) Ma väidan, et seda on tehtud äsja nimetatud põhjusel: transporditeenused nähtavasti lihtsalt ei kuulu ELTL artikli 53 lõike 1 ja artikli 62 kohaldamisalasse.
36. Ent liidu seadusandja näib olevat asunud teistsugusele seisukohale. Kõigepealt on direktiivi 96/71 kohaldamisalast expressis verbis välja jäetud „merekaubaveoettevõtjate merdsõitvad töötajad“.(41) Ma tulen selle sätte juurde allpool tagasi, kuid võin juba siin väita, et kui merekaubaveoettevõtjad on välja jäetud, siis vähemalt põhimõtteliselt on muud transporditeenused seadusandja kavatsuse kohaselt sisse arvatud. Sarnaselt osutatakse direktiivis 2014/67 loomulikult „transpordisektori liikuvatele töötajatele“.(42)
37. Olgugi et võib vaid spekuleerida, miks direktiivi 96/71 vastuvõtmisel ei kaasatud õigusliku alusena ELTL artiklit 91(43), siis üldjuhul siiski ei arvata, et transporditeenused jäävad direktiivi 96/71 kohaldamisalast välja. Ma ei kavatse seda seisukohta käesolevas ettepanekus vaidlustada.(44) Seniste juriidiliste teadmiste põhjal näib, et transporditeenused kuuluvad tõepoolest põhimõtteliselt direktiivi kohaldamisalasse.
3. Käesoleval juhul: transporditeenused?
38. Seoses kõnealuste konkreetsete teenustega sooviksin siiski juba sellel etapil uurida, kas tegemist on „transporditeenustega“ või mitte.
39. Nagu juba eespool kirjeldasin, käsitletakse vastavalt ELTL artikli 58 lõikele 1 transporditeenuste osutamise vabadust (aluslepingu) transpordi jaotise sätetes, st ELi toimimise lepingu kolmanda osa VI jaotises.(45)
40. On selge, et rongis osutatavad toitlustus- ja puhastusteenused ei ole transporditeenused selles tähenduses, et tegemist oleks inimeste või esemete veoga punktist A punkti B.(46) Samas on kohus märkinud, et „transporditeenused“ ei hõlma „mitte ainult füüsilisi toiminguid, mis tehakse maismaa-, lennu- või veesõiduki abil inimeste või kauba viimiseks ühest kohast teise, vaid ka niisuguse tegevusega olemuslikult seotud teenuseid“.(47) Samalaadselt on kohus „transporditeenuste“ hulka arvanud näiteks tehnoülevaatuse(48), kuna see on „eel- ja vältimatu tingimus transportimises seisneva põhitegevusega tegelemiseks“.(49)
41. Ma saan Euroopa Kohtu praktikast aru nii, et transporditeenusteks peetakse teenuseid, mis on transporditegevuse jaoks olemuslikult (faktiline või õiguslik) conditio sine qua non.
42. Vaadeldavate teenuste kohta seda öelda ei saa. Vaidlusalused teenused, mida osutatakse pardateenustena, on transporditegevusest sõltumatud. Inimesed söövad ja joovad igal pool, kaasa arvatud rongides. Kohtades tuleb hoida puhtust. Kaasa arvatud rongides. Toidu ja joogi serveerimine ning rongide puhastamine on transporditeenuse jaoks täielikult kõrvalteenused. Või otse öeldes: transpordi toimumiseks ei pea rongis jooke serveerima ega rongi koristama. Pigem on see seos vastupidine. Kokkuvõttes ei tähenda lihtsalt asjaolu, et transpordivahendi pardal serveeritakse toitu ja jooki ning transpordivahendit koristatakse, et tegemist on „transporditeenusega“.
C. Direktiivi 96/71 kohaldamisala – esimene küsimus
43. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 96/71 ja eelkõige selle artikli 1 lõike 3 punkti a kohaldamisalasse kuuluvad ka sellised teenused nagu reisijatele toidu ja joogi serveerimine, rongiteenindus või puhastusteenused, mida osutavad lähetavas liikmesriigis asuva teenuseosutaja töötajad, täites lepingut raudtee-ettevõtjaga, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis, kui neid teenuseid osutatakse rahvusvahelistes rongides, mis sõidavad ka läbi vastuvõtva liikmesriigi.
44. Menetlusse astujate seisukohad saab jaotada kolme rühma.
45. Vastavalt esimesele seisukohale, mida kaitsevad Dobersberger ning Ungari, Poola ja Tšehhi valitsus, ei kuulu pardatoitlustus ega puhastusteenused rongides direktiivi 96/71 kohaldamisalasse. Vastupidist seisukohta esindavad Austria, Prantsuse ja Saksamaa valitsus. Kolmandana eeldab komisjon, et direktiiv 96/71 on põhikohtuasjas käsitletavate teenuste osutamise suhtes kohaldatav, välja arvatud direktiivi artikli 3 lõike 1 punktides b ja c sisalduvad sätted töötasu alammäärade ja tasulise põhipuhkuse minimaalse pikkuse kohta.
46. Direktiivi 96/71 artikli 1 lõikes 1 sätestatakse, et direktiivi kohaldatakse liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes seoses riikidevahelise teenuste osutamisega lähetavad töötajaid lõike 3 kohaselt liikmesriigi territooriumile. Direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punktis a lisatakse, et direktiivi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd lõikes 1 osutatud ettevõtja lähetab töötajad liikmesriigi territooriumile oma nimel ja juhtimisel lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja kõnealuses liikmesriigis tegutseva lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud, kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte.
47. Esimese küsimuse jaoks on otsustava tähtsusega see, kas töötajad on lähetatud liikmesriigi „territooriumile“ ehk Austria Vabariigi territooriumile.
48. Direktiivi 96/71 artikli 1 sõnastus ei anna sellele probleemile selget vastust. Kõnealused töölised asuvad Austriast läbisõitmise ajal muidugi juriidiliselt ja füüsiliselt selle liikmesriigi territooriumil ning kuuluvad põhimõtteliselt selle liikmesriigi jurisdiktsiooni alla. Ent kuna nad viibivad füüsiliselt valdavalt rongis ja pöörduvad oma päritoluliikmesriiki tagasi, on mul keeruline eeldada, et nad on tõepoolest Austria „territooriumile“ lähetatud. Kui üldse, siis on nad lähetatud selle rongi „territooriumile“, mis juhtumisi Austriast läbi sõidab.
49. Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale tuleb ELi õigusnormi tõlgendamisel lisaks selle sõnastusele arvesse võtta ka selle konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on, ning eriti vastava õigusakti päritolu.(50)
50. On esitatud argument, eeskätt Austria valitsuse poolt, et põhikohtuasjas käsitletavad teenused kuuluvad direktiivi 96/71 kohaldamisalasse, sest artikli 1 lõike 2 kohaselt ei kohaldata direktiivi merekaubaveoettevõtjate merdsõitvate töötajate suhtes. Kuna direktiivis 96/71 nimetatakse kohaldamisalast välja jäetavana otseselt seda konkreetset tegevusala, siis peab direktiiv olema kohaldatav kõikide teiste suhtes.
51. Ma suudaksin sellist põhjenduskäiku järgida üksnes juhul, kui direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 2 seadusandlik kujunemislugu heidaks küsimusele mingit valgust. Paraku see nii ei ole ja ka seadusandlik kujunemislugu on selles küsimuses ebaselge.
52. Tegelikult lisati direktiivi 96/71 artikli 1 lõige 2, mis ei sisaldunud komisjoni algses ettepanekus(51) ega parlamendi arvamuses esimesel lugemisel, nõukogu poolt tema ühises seisukohas(52) komisjoni muudetud ettepaneku(53) kohta ning jäi nõukogu pakutud sõnastuses teksti kuni direktiivi vastuvõtmiseni. Pole mingeid tuvastatavaid tõendeid, et kõnealune erand oli mõeldud ammendavana selles mõttes, et see välistaks muud võimalikud erandid.(54)
53. Dobersberger väidab, et tema seisukohta, mille kohaselt käesolev kohtuasi ei kuulu direktiivi 96/71 kohaldamisalasse, kinnitab erand, mis on esitatud Brüsselis 24. septembril 1996. aastal toimunud nõukogu 1948. koosoleku protokolli lisas (9916/96 ADD 1). Nimetatud lisa kohaselt ei kuulu direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti a kohaldamisalasse tavapäraselt kahe või enama liikmesriigi territooriumil tegutsev töötaja, kes töötab rongi- või lennupersonali liikmena ettevõttes, mis tegeleb ise rahvusvaheliste reisijate või kaupade professionaalse raudtee-, maa-, õhu- või siseveetranspordiga. Sellisel juhul lähetamist ei toimuks. Dobersbergeri veendumuse kohaselt saab nimetatud erand tähendada ainult seda, et lisaks transpordiettevõtja personalile kuulub erandi kohaldamisalasse ja on seega direktiivi 96/71 kohaldamisalast välja arvatud ka samas transpordivahendis mitmesuguseid teenuseid osutava teenindusettevõtja personal.
54. On ütlematagi selge, et nõukogu koosoleku protokollid ei ole oma laadilt normatiivsed. Sellegipoolest sisaldavad need kasulikke viiteid seadusandja kavatsustele ja arusaamadele ning tema poolt vastu võetud tekstide tõlgendusele. Seoses sellega on olukord minu jaoks piisavalt selge, et teha kaks järeldust: esiteks ei piirdu direktiivi kohaldamisalast väljajätmise võimalus üksnes merekaubaveoettevõtjate merdsõitvate töötajatega ning teiseks ei sobi liikuvad töötajad ehk transpordivahendi pardal oma kohustusi täitvad töötajad hästi direktiivi loogikaga.
55. Järgmiseks osutab Austria valitsus direktiivi 2014/67 artikli 9 lõike 1 punktile b, millega võimaldatakse liikmesriikidel seoses haldusnõuete ja kontrollimeetmetega, mis on vajalikud direktiivides 2014/67 ja 96/71 sätestatud kohustuste täitmise tõhusa järelevalve tagamiseks, kehtestada kohustus hoida või teha kättesaadavaks transpordisektori liikuvate töötajate kohta käivad dokumendid. Austria valitsus järeldab sellest, et piiriülene raudteeliiklus ei ole direktiivi 96/71 kohaldamisalast välja jäetud.
56. See argument ei ole eraldi võetuna minu jaoks veenev. Selles ei täpsustata kuidagi, mida on mõeldud väljendiga „transpordisektori liikuv töötaja“ või kui kaugele see mõiste ulatub. See on tõlgendamise küsimus. Järelikult ei ütle asjaolu, et seoses transpordisektori liikuvate töötajatega võidakse teenusepakkujatele kehtestada teatud haldusnõuded, midagi selle kohta, kas see konkreetne olukord, mida vaadeldavas kohtuasjas käsitletakse, kuulub direktiivi 96/71 kohaldamisalasse või mitte. Teisiti öeldes on käesoleva kohtuasja kuulumine või mittekuulumine direktiivi 96/71 kohaldamisalasse tõlgendamise küsimus, mida ei ole direktiivi 2014/67 artikli 9 lõike 1 punktiga b otseselt lahendatud.
57. Esimese küsimuse mõistmise ja sellele vastamise võti peitub arusaamas, et „väga liikuvate töötajate“ (seda terminit kasutas Tšehhi valitsus oma väidetes) olukord ei sobi direktiivi 96/71 loogikaga. Selliste väga liikuvate töötajate olukord, keda käsitletakse käesolevas kohtuasjas, erineb märgatavalt muude liikuvate töötajate olukorrast.
58. Selliseid väga liikuvaid töötajaid eristab muudest liikuvatest töötajatest asjaolu, et nende töötamise koht ei ole tegelikult oluline. Pole tähtis, kas see transpordivahend, milles nad oma kohustusi täidavad, juhtub teatud kindlal ajahetkel asuma Ungaris, Austrias või Saksamaal. Teisisõnu ei kehti päritoluriigi (või lähetava riigi) ja sihtkohariigi loogika sellises olukorras üldse, sest sihtkohariiki ei ole: rong väljub Budapestist. See tuleb Budapesti tagasi. Kui üldse, siis on sihtkohariigiks Ungari ise. Päritolu- ja sihtkohariik langevad kokku. Ma ei mõista, kuidas saaks käesolevas kohtuasjas käsitletavate töötajate olukord erineda näiteks Budapesti trammis töötajate omast.
59. Seoses sellega sooviksin meenutada, et vastavalt direktiivi 96/71 artikli 2 lõikele 1 tähendab „lähetatud töötaja“ töötajat, kes piiratud aja jooksul teeb oma tööd muu liikmesriigi territooriumil kui riik, kus ta tavaliselt töötab.
60. Kohtuistungi käigus kaitsti seisukohta, eriti Ungari valitsuse poolt, et põhikohtuasjas käsitletava olukorraga sarnases olukorras pole võimalik isegi kindlaks teha, millises liikmesriigis töötaja tavaliselt töötab, sest rahvusvahelises rongis tekkiv olukord on eespool kirjeldatud põhjustel sedavõrd eripärane. Mina nii kaugeleulatuvat väidet siiski ei esitaks. Minu arusaama kohaselt asub tavaline töötamise koht Ungaris. See on koht, kus kõnealused töötajad oma tööd alustavad, ronge laadivad, varude üle arvestust peavad jne. Otsustava asjaoluna on see ka koht, kus asub nende (majanduslike) huvide kese. See on koht, kus nad maksavad oma eluaseme eest ja ostavad toidukaupu. Seega elavad nad ainult Ungari elukalliduse tingimustes. Nende ajutine viibimine Austrias konkreetse tööpäeva jooksul ei mõjuta nende elukallidust.
61. Selle tagajärjel muutub kogu direktiivi 96/71 aluseks olev mõttekäik sisutühjaks; see direktiiv ei peaks üldse mängu tulema.
62. Lõpetuseks tahaksin lühidalt käsitleda komisjoni argumenti, mille kohaselt direktiiv on küll põhimõtteliselt kohaldatav, kuid töötasu alammäärade ja tasulise põhipuhkuse minimaalse pikkuse nõuete kohaldamine ei oleks põhjendatud tulenevalt põhikohtuasjas käsitletavate piiriüleste teenuste suurest mobiilsusest tingitud eriomadustest ja ebapiisavast seotusest „vastuvõtva“ liikmesriigi territooriumiga. Komisjon teeb selle järelduse ELTL artikli 56 põhjal, mida silmas pidades ta sooviks direktiivi tõlgendada.
63. Ma ei nõustu sellise lähenemisviisiga.
64. Arvestades eespool kirjeldatud loomulikku pinget ELTL artikli 56 ja direktiivi 96/71 vahel, muudab direktiivi tõlgendamine teenuste osutamise vabadust silmas pidades küsimused nende lahendamise asemel veel keerulisemaks. Äärmuslikul kujul võiks selline direktiivi 96/71 à la carte kohaldamine ELTL artiklit 56 arvestades viia selleni, et ühtegi direktiivi sätet ei kohaldata. See tähendaks puuduvat õiguskindlust, sest direktiivi vastuvõtmise eesmärk oli just täpselt kirjeldada, mis on ega ole seoses töötajate lähetamisega lubatud.
65. Minu ettepanek esimesele küsimusele on seega järgmine: direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 kohaldamisalasse ei kuulu sellised teenused nagu reisijatele toidu ja joogi serveerimine, rongiteenindus või puhastusteenused, mida osutavad lähetavas liikmesriigis asuva teenuseosutaja töötajad, täites lepingut raudtee-ettevõtjaga, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis, kui neid teenuseid osutatakse rahvusvahelistes rongides, mis sõidavad ka läbi vastuvõtva liikmesriigi.
D. Alltöövõtuahelad – teine ja kolmas küsimus
66. Kuna direktiivi 96/71 sätteid ei kohaldata sellise olukorra suhtes, nagu on kõne all põhikohtuasjas, on teine ja kolmas küsimus hüpoteetilised ega vaja Euroopa Kohtu vastust – muidugi eeldusel, et kohus ei jõua esimeses küsimuses teistsugusele järeldusele ega leia, et direktiiv 96/71 on käesoleva kohtuasja suhtes kohaldatav. Sellises olukorras tuleks uurida ka neid direktiivi sätteid, mis on seotud teise ja kolmanda küsimusega.
67. Teise ja kolmanda küsimuse teema on sarnane, sest mõlemad käsitlevad alltöövõtuahelaid ja lepinguliste suhete struktuuri töötajate lähetamise eri etappidel.
1. Teine küsimus
68. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkt a hõlmab ka juhtumit, kus teenuseosutaja, kelle asukoht on lähetavas liikmesriigis, ei osuta esimeses küsimuses nimetatud teenuseid mitte selleks, et täita lepingut vastuvõtvas liikmesriigis asuva raudtee-ettevõtjaga, kellele kõnealuseid teenuseid lõppkokkuvõttes osutatakse (teenusesaaja), vaid selleks, et täita lepingut muu ettevõtjaga, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis ja kes on omakorda sõlminud lepingu (alltöövõtuahel) raudtee-ettevõtjaga?
69. Seda küsimust tuleb vaadelda direktiivi 96/71 riigisisesesse õigusesse ülevõtmiseks vastu võetud õigusakti taustal. Kaudselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha, kas direktiivi on Austria õiguses õigesti rakendatud.
70. Siinkohal on eelkõige olulised väljendis „lepingu alusel, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja selle lepinguosalise vahel, kellele teenused on mõeldud“ sisalduvad mõisted.
71. Nagu eespool kirjeldatud, ei ole ÖBB ja Henry am Zug tegelikult omavahel lepingut sõlminud, vaid on seotud kolmest lepingust koosneva ahela kaudu: ÖBB ja D. (Austrias asuv ettevõtja) on sõlminud ÖBB rongides toimuva rongiteeninduse ning toidu ja joogi valmistamise ja müügi lepingu, mille D. on H‑ga (Austrias asuv teine ettevõtja) sõlmitud alltöövõtulepingute alusel edasi delegeerinud Henry am Zugile (Ungaris asuv ettevõtja).
72. Küsimus seisneb selles, kas taoline alltöövõtulepingute jada toob kaasa olukorra, kus käesolev kohtuasi ei kuulu enam direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti a kohaldamisalasse.
73. Minu arvates mitte.
74. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu väitel asuvad kõik alltöövõtuahelas osalevad ettevõtjad Austrias, mis on riik, kuhu töötajad on lähetatud. Seega ei saa olla oluline, kas Henry am Zugiga on lepingu sõlminud ÖBB, kelle rongides töötajad teenuseid osutavad, või mõni muu Austrias tegutsev ettevõtja. Igal juhul on lähetamise aluseks leping, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja Henry am Zugi ning vastuvõtvas liikmesriigis tegutseva teenusesaaja vahel.
75. Tulemus on sama, olenemata sellest, kas ÖBB ja Henry am Zug on seotud omavahel otse ühe lepinguga või lepingute ahela kaudu. Artikli 1 lõike 3 punkti a tähenduses kehtib nende vahel leping.
2. Kolmas küsimus
76. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt kindlaks teha, kas direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkt a hõlmab ka juhtumit, kus teenuseosutaja, kelle asukoht on lähetavas liikmesriigis, ei rakenda mitte enda töötajaid, vaid muu ettevõtja töötajaid, kes anti talle rendile juba lähetavas liikmesriigis.
77. Ka seda küsimust tuleb vaadelda direktiivi 96/71 riigisisesesse õigusesse ülevõtmiseks vastu võetud õigusakti taustal. Kaudselt soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus jällegi kindlaks teha, kas direktiivi on Austria õiguses õigesti rakendatud.
78. Seekord soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus saada selgust väljendis „kui lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte“.
79. Nagu eespool kirjeldatud, kasutab Henry am Zug osaliselt oma töötajaid ja osaliselt muu ettevõtja töötajaid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus eeldab, et see ei kuulu direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti c kohaldamisalasse, kuna puudub piiriülene element. Kõnealune töötajate värbamine toimus tõepoolest Ungaris.(55)
80. On tõsi, et direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti a sõnastus näib olevat selge, kuna ühemõttelise tingimusena („kui“)(56) on nõutav, et „lähetav ettevõtja ja töötaja on lähetamise ajaks sõlminud töösuhte“. See näib osutavat tõlgendusele, mille kohaselt ei kuuluks töötajad, kes ei ole sõlminud töösuhet otse Henry am Zugi endaga, direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkti a kohaldamisalasse.(57)
81. Kuigi kõnealuse sätte sõnastus näib olevat selge, teeksin kohtule sellegipoolest ettepaneku vaadata selle sätte sõnastusest kaugemale. Minu arvates ei saa direktiivi 96/71 kohaldatavuses olla mingit kahtlust, ja seda järgmistel põhjustel.
82. Arvestades direktiivi 96/71 sisu ja eesmärki, ei ole teenuste osutamise vabaduse seisukohast oluline, kas ühes liikmesriigis asuv ettevõtja lähetab ise töötajaid teise liikmesriiki või teeb seda töötajate teisele ettevõtjale loovutamise teel kaudselt. Mõlemal juhul toimub piiriülese teenuse osutamine, mis kuulub ELTL artikli 56 kohaldamisalasse. Seetõttu tuleks direktiivi 96/71 kohaldamisala tõlgendada nii, et see hõlmab kõiki teenuste osutamise vabaduse tingimustes toimuvaid ajutise lähetamise tegevusi. Nagu eespool täheldatud, on direktiivi 96/71 väidetav eesmärk muu hulgas tagada „aus“ tasakaal ühelt poolt töötajaid lähetava ettevõtja teenuste osutamise vabaduse ja teiselt poolt lähetatud töötajate sotsiaalkaitse vahel. Vajadus võimaldada lähetatud töötajatel saada vastuvõtvas riigis kasu selgelt määratletud minimaalsetest kaitsenormidest ei sõltu sellest, kas lähetatud töötaja on vastuvõtvasse riiki lähetanud otse tema tööandja või ettevõtja, kuhu ta on tööle lähetatud.(58)
83. Seetõttu teen ettepaneku vastata kolmandale küsimusele nii, et direktiivi 96/71 artikli 1 lõike 3 punkt a hõlmab ka juhtumit, kus teenuseosutaja, kelle asukoht on lähetavas liikmesriigis, ei rakenda mitte enda töötajaid, vaid muu ettevõtja töötajaid, kes anti talle rendile juba lähetavas liikmesriigis.
E. ELTL artikkel 56 – neljas küsimus
84. Neljanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks teha, kas ELTL artikliga 56 on vastuolus riigisisene õigusnorm, mis kohustab ettevõtjaid, kes lähetavad töötajaid muu liikmesriigi territooriumile teenuste osutamiseks, tingimata järgima töötingimusi direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 tähenduses ja täitma kaasnevaid kohustusi (nagu eelkõige kohustus teatada vastuvõtva liikmesriigi asutusele töötajate piiriülesest lähetamisest ja kohustus hoida kättesaadavana töötasuarvestusega seotud dokumente ning dokumente kõnealuste töötajate kindlustamise kohta sotsiaalkindlustussüsteemis) ka neil juhtudel, kus
– esiteks kuuluvad piiriüleselt lähetatud töötajad piiriüleselt tegutseva raudtee-ettevõtja või sellise ettevõtja, kes osutab raudtee-ettevõtjale tüüpilisi teenuseid (reisijatele toidu ja joogi serveerimine; rongiteenindus) oma rongides, mis ületavad liikmesriikidevahelisi piire, rongipersonali hulka,
– teiseks ei põhine lähetamine üleüldse teenuste osutamise lepingul või igatahes mitte sellisel teenuste osutamise lepingul, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja muus liikmesriigis tegutseva teenusesaaja vahel, kuna lähetava ettevõtja kohustus osutada teenust muus liikmesriigis asuvale teenusesaajale põhineb alltöövõtulepingutel (alltöövõtuahel),
– kolmandaks puudub lähetatud töötajatel töösuhe lähetava ettevõtjaga, vaid nad on töösuhtes kolmanda ettevõtjaga, kes on andnud oma töötajad lähetavale ettevõtjale rendile juba lähetava ettevõtja asukohaliikmesriigis.
85. Küsimus on esitatud „olenemata“ vastustest kolmele esimesele küsimusele. Minu analüüs esimese küsimuse kohta viis mind järelduseni, et direktiiv 96/71 ei ole vaidlusalusel juhul kohaldatav. Seega piirdun ma neljandat küsimust analüüsides üksnes selle alternatiiviga, et direktiiv 96/71 ei ole kohaldatav.
86. Enne ELTL artikli 56 vaatlemist tahaksin selgitada, et hindamise mõõdupuu on ikkagi ELTL artikkel 56, mitte direktiiv 2006/123.
1. Direktiiv 2006/123
87. Direktiivi 2006/123 artikli 1 lõike 6 kohaselt ei mõjuta direktiiv tööõigust, st töölevõtu- ja töötingimusi, sh töötervishoidu ja tööohutust, ning tööandjate ja töötajate vahelisi suhteid käsitlevaid õigusnorme ja lepingusätteid, mida liikmesriigid kohaldavad vastavalt liidu õigust austavatele riigisisestele õigusaktidele.
88. Euroopa Kohus on võtnud seisukoha, et direktiivi 2006/123 artikli 1 lõige 6 „ei erista ühelt poolt tööõiguse materiaalnorme ning teiselt poolt norme, mis käsitlevad materiaalõigusnormide järgimise tagamiseks ette nähtud meetmeid ja meetmeid, mille eesmärk on tagada nende normide rikkumise korral määratud sanktsioonide tõhusus“.(59)
89. Seda tausta arvestades ei saa minu hinnangul olla mingit kahtlust, et vaatlusalune meede on selle sättega hõlmatud ega kuulu seega direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse.(60)
2. Teenuste osutamise vabaduse piiramine
90. On hästi teada, et ELTL artikkel 56 ei nõua mitte ainult kogu riikkondsusel põhineva diskrimineerimise keelamist teise liikmesriigi teenuseosutaja suhtes, vaid ka kõigi piirangute kaotamist isegi juhul, kui need laienevad nii selle riigi kui ka teiste liikmesriikide teenuseosutajatele, kui need võivad keelata, takistada või muuta vähem soodsaks selle teenuseosutaja tegevuse, kelle asukoht on mõnes teises liikmesriigis, kus ta osutab seaduslikult sarnaseid teenuseid.(61)
91. Ettevõtjale pandud kohustus järgida kõnealuseid Austria meetmeid kujutab endast selle määratluse kohaselt kahtlemata teenuste osutamise vabaduse piirangut. Sisuliselt muudetakse Henry am Zugi tegevus vähem soodsaks, võrreldes tema tegevusega Ungaris.
92. Seoses sellega tuleks rõhutada, et Euroopa Kohus on ELTL artikli 56 tähenduses piirangute esinemise kindlaks teinud järgmiste riigisiseste meetmete puhul: riigisisesed meetmed, millega nõutakse teistes liikmesriikides asuvatelt teenuseosutajatelt, et nad hangiksid lähetamiseks tööloa oma töötajatele, kes on kolmandate riikide kodanikud ning elavad ja töötavad seaduslikult vastavas teises liikmesriigis(62), seoses lähetamisega kolmandate riikide kodanikele kehtestatavad viisa- ja eelkontrolli nõuded(63) ning konkreetselt Austrias rakendatud meede, millega kehtestati tingimus, et kolmandate riikide kodanikke tööle lähetav teise liikmesriigi ettevõtja peab hankima dokumendi, mida kutsutakse ELi lähetuskinnituseks.(64) Ükski nimetatud kolmest juhtumist ei kuulunud direktiivi 96/71 kohaldamisalasse, kuna kolmandate riikide kodanike lähetamine piiriüleste teenuste osutamise eesmärgil ei olnud ELi tasandil ühtlustatud.(65)
3. Õigustatus?
93. Ent samavõrd väljakujunenud on kohtupraktika, mille kohaselt selline riigisisene õigusakt võib olla õigustatud niivõrd, kuivõrd sellel on ülekaalukas avaliku huviga seotud põhjus(66) (st sellel on õigustav alus) ning see huvi ei ole juba kaitstud teenuste osutaja asukohaliikmesriigis tema suhtes kohaldatavate eeskirjadega, ja kuivõrd see on sobiv eesmärgi saavutamiseks ega lähe kaugemale, kui on selle saavutamiseks vajalik (st see on proportsionaalne).(67)
94. Euroopa Kohus on oma praktikas tunnustanud neid ülekaalukaid avaliku huviga seotud põhjusi, millega Austria Vabariik õigustab töötasukontrollidega seotud piirangut, lähetustest teatamise kohustust ning nõuet hoida kättesaadavana töötasudokumente, st töötajate kaitse(68), ebaausa konkurentsi vältimine(69) ja pettuste vastu võitlemine.
95. Selliste kohtuasjade nagu Seco ja Desquenne & Giral(70), Rush Portuguesa(71), Guiot(72) ja Arblade jt(73) põhjal on tõepoolest selgunud, et ühtlustatuse puudumisel võivad liikmesriigid panna teenuste osutamiseks töötajaid palkavatele teenuseosutajatele kohustuse näiteks maksta sellistele töötajatele vastuvõtvas liikmesriigis kehtivat töötasu alammäära, isegi kui sellised töötajad tegutsevad vastuvõtva liikmesriigi territooriumil üksnes ajutiselt ja olenemata tööandja asukohariigist, ning liikmesriikidel on lubatud vastavaid õigusnorme jõustada.(74)
96. Analoogselt minu analüüsiga esimese küsimuse kohta näib, et sellise kohtupraktika tagajärjeks pole midagi vähemat kui teenuseosutajatele ja nende töötajatele de facto pandud kohustus määrata ajutiselt oma asukohaks vastuvõttev liikmesriik. Sellega piiratakse oluliselt nii teenuste osutamise vabadust kui ka päritoluriigi põhimõtet.
97. Olgu kuidas on, kui eeldada seoses vaadeldava kohtuasjaga ja kooskõlas eelnimetatud kohtupraktikaga, et Austria Vabariik saab tugineda ülekaalukatele avaliku huviga seotud põhjustele, siis jääb meil üle küsida, kas rakendatud meetmed on soovitud eesmärkide saavutamiseks proportsionaalsed. Proportsionaalsuse hindamine jääb lõpuks ikkagi eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesandeks.
98. Ent kättesaadava teabe põhjal näib mulle, et vaatlusalune meede ei ole ELTL artikli 56 alusel õigustatud.
99. Nii nagu eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuses, tuleb ka siin eristada töötajate töötingimusi ja kaasnevaid kohustusi.
100. Seoses eeskätt töötingimustega ehk töötasu(75), puhkusi ja muid taolisi küsimusi reguleerivate normidega näib mulle, et neid on raske õigustada just seetõttu, et puudub seos Austria territooriumiga.
101. Selle tagajärjel muutub kogu kaasnevate kohustuste aluseks olev mõttekäik sisutühjaks ja seetõttu on neid kohustusi raske õigustada. Vaadeldav Austria seadus paneb tööandjale terve rea kohustusi. Ma küll ei vaidlustaks nõuet hoida kättesaadavana töötajate sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustamise dokumendid, kuid järgmised kohustused on minu hinnangul küsitavad: tööandjate kohustus teatada Austriasse tööle lähetatud töötajate kasutamisest vähemalt üks nädal enne kõnealuse töö algust (esimene kohustus) ning tööandjate kohustus hoida 1) töötamise kohas kättesaadavana saksakeelset töölepingut või teenistuslehte ja palgalehte, 2) töötasu maksmist või pangaülekannete tegemist tõendavaid dokumente, palgatõendeid, töögraafikuid, tegelikult töötatud aja registreerimislehti ja palgaastmete määramisega seotud dokumente, mis võimaldavad kontrollida, kas õigusaktide nõuete kohaselt tasumisele kuuluv töötasu on lähetatud töötajale töötamise perioodil välja makstud (teine kohustus).
102. Seoses esimese kohustusega ei näe ma põhjust, miks tööandjad peaksid lähetatud isikutest üks nädal ette teatama, ning seoses teise kohustusega leian, et kui kõnealuseid töötajaid on võimalik tööle võtta Ungaris kehtivatel tingimustel, siis ei ole Austria ametiasutuste ülesanne kontrollida, kas need tingimused on täidetud.
103. Seetõttu teen ettepaneku vastata neljandale küsimusele nii, et ELTL artikliga 56 on vastuolus selline riigisisene õigusnorm, mis on vaatluse all põhikohtuasjas ning millega nõutakse töötajate lähetamise eeltingimusena teatud kaasnevate kohustuste täitmist.
V. Ettepanek
104. Sellest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshofi (Austria kõrgeim halduskohus) eelotsusetaotluses esitatud küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiivi 96/71/EÜ (töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega) artikli 1 lõike 3 kohaldamisalasse ei kuulu sellised teenused nagu reisijatele toidu ja joogi serveerimine, rongiteenindus või puhastusteenused, mida osutavad lähetavas liikmesriigis asuva teenuseosutaja töötajad, täites lepingut raudtee-ettevõtjaga, kelle asukoht on vastuvõtvas liikmesriigis, kui neid teenuseid osutatakse rahvusvahelistes rongides, mis sõidavad ka läbi vastuvõtva liikmesriigi.
ELTL artikliga 56 on vastuolus riigisisene õigusnorm, mis kohustab ettevõtjaid, kes lähetavad töötajaid muu liikmesriigi territooriumile teenuste osutamiseks, tingimata järgima töötingimusi direktiivi 96/71 artikli 3 lõike 1 tähenduses ja täitma kaasnevaid kohustusi (nagu eelkõige kohustus teatada vastuvõtva liikmesriigi asutusele töötajate piiriülesest lähetamisest ja kohustus hoida kättesaadavana töötasuarvestusega seotud dokumente ning dokumente kõnealuste töötajate kindlustamise kohta sotsiaalkindlustussüsteemis) neil juhtudel, kus
– esiteks kuuluvad piiriüleselt lähetatud töötajad piiriüleselt tegutseva raudtee-ettevõtja või sellise ettevõtja, kes osutab raudtee-ettevõtjale tüüpilisi teenuseid (reisijatele toidu ja joogi serveerimine; rongiteenindus) oma rongides, mis ületavad liikmesriikidevahelisi piire, rongipersonali hulka,
– teiseks ei põhine lähetamine üleüldse teenuste osutamise lepingul või igatahes mitte sellisel teenuste osutamise lepingul, mis on sõlmitud lähetava ettevõtja ja muus liikmesriigis tegutseva teenusesaaja vahel, kuna lähetava ettevõtja kohustus osutada teenust muus liikmesriigis asuvale teenusesaajale põhineb alltöövõtulepingutel (alltöövõtuahel),
– kolmandaks puudub lähetatud töötajatel töösuhe lähetava ettevõtjaga, kuna nad on töösuhtes kolmanda ettevõtjaga, kes on andnud oma töötajad lähetavale ettevõtjale rendile juba lähetava ettevõtja asukohaliikmesriigis.