MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 5. rujna 2019.(1)
Predmet C‑228/18
Gazdasági Versenyhivatal
protiv
Budapest Bank Nyrt.,
ING Bank NV Magyarországi Fióktelepe,
OTP Bank Nyrt.,
Kereskedelmi és Hitelbank Zrt.,
Magyar Külkereskedelmi Bank Zrt.,
Erste Bank Hungary Zrt.,
Visa Europe Ltd,
MasterCard Europe SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Kúria (Vrhovni sud, Mađarska))
„Tržišno natjecanje – Članak 101. stavak 1. UFEU‑a – Sporazumi, odluke i usklađeno djelovanje – Ograničenje tržišnog natjecanja ‚s obzirom na cilj’ ili ‚s obzirom na posljedicu’ – Sustav platnih kartica u Mađarskoj – Sporazum o međubankovnoj naknadi – Sudjelovanje”
I. Uvod
1. Od ranih dana prava tržišnog natjecanja EU‑a mnogo je napisano o dihotomiji između ograničenja tržišnog natjecanja s obzirom na cilj i ograničenja s obzirom na posljedicu(2). Stoga se može činiti iznenađujućim da Sud i dalje mora tumačiti to razlikovanje, koje proizlazi iz samog teksta zabrane predviđene u (sadašnjem) članku 101. UFEU‑a.
2. To je razlikovanje u teoriji veoma lako provesti. Međutim, njegovo djelovanje u praksi nešto je složenije. Također je opravdano reći da sudska praksa sudova Unije nije uvijek bila posve jasna kada je riječ o toj temi. Naime, niz odluka sudova Unije kritiziran je u pravnoj teoriji zbog toga što se njima zamutilo razlikovanje između navedenih dvaju pojmova(3).
3. Kúria (Vrhovni sud, Mađarska) u ovom predmetu poziva Sud da dodatno pojasni dihotomiju koja čini bit članka 101. UFEU‑a te mu time omogućuje da dalje razvije svoju najnoviju sudsku praksu o tom pitanju, osobito presude CB(4) i Maxima Latvija(5).
II. Pravni okvir
A. Nacionalno pravo
4. U skladu s člankom 11. stavkom 1. tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Zakon br. LVII iz 1996. o zabrani nepoštenih i ograničavajućih tržišnih praksi, u daljnjem tekstu: Zakon o nepoštenim tržišnim praksama):
„Zabranjeni su sporazumi ili usklađena djelovanja među poduzetnicima i odluke (u daljnjem tekstu zajedno: zabranjeni sporazumi) organizacija poduzetnika osnovanih u skladu sa slobodom udruživanja, javnih društava, udruženja ili sličnih organizacija poduzetnika (u daljnjem tekstu zajedno: udruženja poduzetnika) koji kao svoj cilj ili stvarnu ili moguću posljedicu imaju sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja. Sporazumi sklopljeni između poduzetnika koji nisu međusobno neovisni ne čine takve sporazume.”
III. Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja
5. U provedbi transakcija putem kreditnih kartica o kojima je riječ u glavnom postupku obično sudjeluju četiri glavne strane: nositelj kartice, financijska ustanova koja je izdala kreditnu karticu (u daljnjem tekstu: banka izdavateljica), trgovac i financijska ustanova koja tom trgovcu pruža usluge koje mu omogućuju da karticu prihvati kao sredstvo izvršenja dotične transakcije (u daljnjem tekstu: banka prihvatiteljica).
6. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je sustav plaćanja putem kreditnih kartica ranih 1990-ih u Mađarskoj još bio u začetku. Sredinom 1990-ih društva Visa Europe Ltd (u daljnjem tekstu: Visa) i MasterCard Europe SA (u daljnjem tekstu: MasterCard) (u daljnjem tekstu zajedno: kartičarske kuće) u svojim su internim pravilima predviđala mogućnost da banka prihvatiteljica i banka izdavateljica zajedno odrede iznos međubankovne naknade (u daljnjem tekstu: MN). MN je iznos koji prvonavedena plaća potonjoj prilikom provedbe transakcije kreditnom karticom.
7. Između 1991. i 1994., kada je u Mađarskoj samo nekoliko banaka sudjelovalo u sustavima kreditnih kartica, banke su bilateralno dogovarale iznos MN‑a. Međutim, društvo Visa 1994. pozvalo je banke koje su sudjelovale u njegovu sustavu u Mađarskoj da osnuju nacionalni forum kako bi se, među ostalim, postigao dogovor o lokalnoj cjenovnoj politici u vezi s MN‑om. Između 1995. i 1996. banke koje su poslovale u kartičnom sektoru pokrenule su postupak višestrane suradnje (u daljnjem tekstu: Forum), u okviru kojeg su raspravljale posebno o pitanjima kartičnog poslovanja koja su zahtijevala suradnju.
8. Dana 24. travnja 1996. u okviru Foruma sedam banaka – koje su uglavnom bile članice sustava kreditnih kartica obaju društava – sklopilo je sporazum o minimalnoj visini naknade koja se zaračunava trgovcima (u daljnjem tekstu: NZT) (u daljnjem tekstu: Sporazum o NZT‑u). NZT je naknada koju banka prihvatiteljica naplaćuje trgovcima koji prihvaćaju plaćanja putem kreditnih kartica. Međutim, Sporazum o NZT‑u u konačnici nikada nije stupio na snagu.
9. Dana 28. kolovoza 1996. ta ista skupina banaka sklopila je sporazum kojim je uveden jedinstveni višestrani MN (u daljnjem tekstu: MMN), koji se s učinkom od 1. listopada 1996. primjenjuje na obje kartičarske kuće (u daljnjem tekstu: Sporazum o MMN‑u). Kartičarske kuće nisu bile prisutne na sastanku na kojem je sporazum sklopljen, već im je društvo Kereskedelmi és Hitelbank Zrt., koje je djelovalo kao kontaktna točka, poslalo primjerak sporazuma. Sporazumu o MMN‑u i mehanizmu Foruma kasnije su se pridružile i druge banke.
10. Dana 31. siječnja 2008. Gazdasági Versenyhivatal (mađarsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, u daljnjem tekstu: GV) pokrenuo je istragu Sporazuma o MMN‑u. Taj je sporazum ostao na snazi do 30. srpnja 2008.
11. GV je u odluci od 24. rujna 2009. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) zaključio da su 22 banke članice i kartične kuće uvođenjem MMN‑a i osmišljavanjem jedinstvene strukture za njega te uspostavom i promicanjem regulatornog okvira za Sporazum o MMN‑u sklopile protutržišni sporazum protivan članku 11. stavku 1. Zakona o nepoštenim tržišnim djelovanjima i, od 1. svibnja 2004., članku 81. stavku 1. UEZ‑a (sada članak 101. stavak 1. UFEU‑a). GV je sedam banaka koje su prvotno sklopile Sporazum o MMN‑u te dvjema kartičarskim kućama izrekao novčane kazne različitih visina, čiji je ukupan iznos bio 1 922 000 000 mađarskih forinti.
12. GV je u svojoj odluci zaključio da je Sporazum o MMN‑u činio ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na cilj. Dodatno, GV je smatrao da je taj sporazum ujedno činio ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na posljedicu.
13. Kartičarske kuće i šest banaka kojima su izrečene novčane kazne (u daljnjem tekstu: tužitelji u glavnom postupku) podnijeli su tužbu protiv pobijane odluke pred Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska). Tužba im je odbijena.
14. Tužitelji u glavnom postupku, osim društva MasterCard, protiv te su presude podnijeli žalbu pred Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska), koji je djelomično poništio pobijanu odluku te naložio GV‑u da provede novi istražni postupak. Taj je sud smatrao da postupanje ne može istodobno činiti i ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na cilj i ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na posljedicu. Ujedno je smatrao da sporazum u pitanju nije činio ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na cilj.
15. GV je protiv te presude podnio žalbu Kúriji (Vrhovni sud, Mađarska). Taj je sud, dvojeći u pogledu pravilnog tumačenja članka 101. UFEU‑a, odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak [101. stavak 1. UFEU‑a] tumačiti na način da ga se može povrijediti jednim postupanjem i zbog njegova protutržišnog cilja i zbog njegove protutržišne posljedice, pri čemu se oba smatraju neovisnom pravnom osnovom?
2. Treba li članak [101. stavak 1. UFEU‑a] tumačiti na način da sporazum na koji se odnosi ovaj spor – koji je sklopljen između mađarskih banaka i kojim se u odnosu na dvije kartičarske kuće, MasterCard i Visa, utvrđuje jedinstven iznos međubankovne naknade koji se plaća bankama izdavateljicama zbog upotrebe kartica takvih društava – čini ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na cilj?
3. Treba li članak [101. stavak 1. UFEU‑a] tumačiti na način da se kartičarske kuće koje nisu izravno sudjelovale u definiranju sadržaja međubankovnog sporazuma, ali su omogućile njegovo sklapanje te su ga prihvatile i primijenile, također smatraju stranama međubankovnog sporazuma ili pak treba utvrditi da su ta društva uskladila svoje postupanje s bankama koje su sklopile sporazum?
4. Treba li članak [101. stavak 1. UFEU‑a] tumačiti na način da, uzimajući u obzir predmet spora, kako bi se utvrdila povreda prava tržišnog natjecanja, nije nužno odrediti je li riječ o sudjelovanju u sporazumu ili o usklađivanju s postupanjem banaka koje su sudjelovale u sporazumu?”
16. Pisana očitovanja podnijelo je osam tužitelja u glavnom postupku (društva Budapest Bank Nyrt., ING Bank N. V. Magyarországi Fióktelepe, OTP Bank Nyrt., Kereskedelmi és Hitelbank Zrt., Magyar Külkereskedelmi Bank Zrt., ErsteBank Hungary Zrt., Visa i MasterCard), GV, mađarska vlada, Nadzorno tijelo EFTA‑e i Europska komisija. Te su stranke, osim društva Kereskedelmi és Hitelbank Zrt., iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 27. lipnja 2019.
IV. Analiza
17. Prema mojem mišljenju, odgovori na prvo, treće i četvrto pitanje suda koji je uputio zahtjev relativno su jednostavni. Započet ću pružanjem kratkog odgovora na prvo pitanje, pri čemu ću podsjetiti na to da se isto postupanje doista može kvalificirati kao ograničenje tržišnog natjecanja i s obzirom na cilj i s obzirom na posljedicu, pod uvjetom da podneseni dokazi to dopuštaju (A). Potom ću se okrenuti onomu za što smatram da je bit ovog predmeta: pod kojim se uvjetima sporazum, kao što je Sporazum o MMN‑u, može smatrati ograničenjem s obzirom na cilj? (B). Na kraju ću se pozabaviti trećim i četvrtim pitanjem, koja su međusobno povezana, tako što ću prvo razmotriti opseg obveze tijela za zaštitu tržišnog natjecanja da navede čini li postupanje u pitanju sporazum ili usklađeno djelovanje (C) te ću zaključiti pitanjem sudjelovanja kartičarskih kuća u sporazumu ili usklađenom djelovanju u kontekstu ovog predmeta (D).
A. Prvo pitanje
18. Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem pita Sud može li se istim poduzetnikovim postupanjem ograničiti tržišno natjecanje u smislu članka 101. stavka 1. UFEU‑a kako s obzirom na cilj tako i s obzirom na posljedicu.
19. Prema mojem mišljenju, odgovor na to pitanje očito je potvrdan. Taj odgovor proizlazi ne samo iz smisla i konteksta te odredbe nego i iz sada već ustaljene sudske prakse Suda.
20. Sud koji uputio zahtjev nije siguran koje je točno značenje izraza „cilj ili posljedica”. Osobito, taj se sud pita podrazumijeva li alternativni karakter tih zahtjeva da se ne može smatrati da se određenim sporazumom tržišno natjecanje istodobno ograničava s obzirom na cilj i s obzirom na posljedicu. GV je u pobijanoj odluci de facto utvrdio da je Sporazum o MMN‑u činio ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom i na cilj i na posljedicu.
21. U (formalnom) logičkom smislu „ili” se obično smatra (uključnim) rastavnim veznikom. Navod s dvama elementima koji su povezani veznikom „ili” točan je ako i samo ako je bilo koji ili svaki od tih elemenata točan. Dakle, može postojati ograničenje tržišnog natjecanja samo s obzirom na cilj ili samo s obzirom na posljedicu ili s obzirom i na cilj i na posljedicu.
22. Zasigurno se može strastveno raspravljati o tome je li logika (odnosno treba li biti) opće sredstvo tumačenja prava EU‑a, ali shvaćanje veznika „ili” u izrazu „cilj ili posljedica” kao uključnog rastavnog veznika u ovom konkretnom predmetu posve je u skladu s ciljem i svrhom članka 101. stavka 1. UFEU‑a.
23. Članak 101. stavak 1. UFEU‑a vrlo je općenito formuliran. Njime se žele obuhvatiti svi oblici koluzije između poduzetnika („svi sporazumi među poduzetnicima, odluke udruženja poduzetnika i usklađeno djelovanje”), neovisno o njihovu cilju i predmetu („koji imaju za cilj ili posljedicu”), koji mogu negativno utjecati na tržišno natjecanje u Europskoj uniji („sprečavanje, ograničivanje ili narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu”). Dakle, obuhvaćeni su bilo koji i svi navedeni oblici postupanja, neovisno o tome pojavljuju li se odvojeno ili, a fortiori, istodobno.
24. Osim toga, sporazumi koji su protutržišni s obzirom na cilj i sporazumi koji su protutržišni s obzirom na posljedicu ontološki se ne razlikuju. Oni su s materijalnopravnog stajališta jednaki: i jedni i drugi ograničavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu te su zbog toga načelno zabranjeni. Razlikovanje između tih dvaju pojmova prije se temelji na postupovnim razmatranjima. Ono je namijenjeno tomu da uputi na vrstu analize koju tijela za zaštitu tržišnog natjecanja moraju provesti kada ocjenjuju sporazume s obzirom na članak 101. stavak 1. UFEU‑a.
25. Sud je to shvaćanje naglasio još 1966. u presudi LTM, u kojoj je istaknuo da uporaba rastavnog veznika „ili” u tadašnjem članku 85. stavku 1. UEEZ‑a znači da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja prvo treba razmotriti cilj sporazuma. Međutim, ako razmatranje cilja sporazuma „ne otkrije da je učinak na tržišno natjecanje dovoljno štetan, potrebno je razmotriti posljedice sporazuma”(6).
26. Taj aspekt jasno proizlazi i iz novijih presuda Suda. Sud je u presudi CB objasnio da se određeni oblici koordiniranog ponašanja mogu smatrati po svojoj naravi štetnima za dobro funkcioniranje uobičajenog tržišnog natjecanja. U tim bi slučajevima bilo „nepotrebn[o] u svrhu primjene članka [101. stavka 1. UFEU‑a] dokazivati da imaju konkretan učinak na tržište”. Naime, „iskustvo pokazuje da takvo ponašanje uzrokuje smanjenje proizvodnje i povećanje cijena, koje dovodi do loše raspodjele sredstava osobito na štetu potrošača”(7). Slični su navodi izneseni i u presudi Maxima Latvija(8).
27. Stoga, općenito gledano, dihotomija između cilja i posljedice postupovni je alat namijenjen tomu da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja usmjerava u analizi koju ono mora provesti na temelju članka 101. stavka 1. UFEU‑a ovisno o okolnostima slučaja(9). Tijelo ne mora provesti punu analizu posljedica sporazuma – koja često zahtijeva više vremena i sredstava(10) – kada smatra i utvrdi da je sporazum protutržišan s obzirom na cilj.
28. Međutim, s obzirom na to da se dvije vrste sporazuma u bitnom ne razlikuju, tijelo može u konkretnom slučaju odlučiti sporazum ispitati iz obaju kutova istodobno, u jednoj odluci, te tako provjeriti jesu li oba zahtjeva ispunjena. Ta se praksa može opravdati, kako to tvrde Komisija i Nadzorno tijelo EFTA‑e, razlozima postupovne učinkovitosti: ako nije izvjesno ima li sporazum protutržišni cilj, tijelu može biti „sigurnije” da, za slučaj kasnijeg spora, dokaže da je sporazum proturžišan i s obzirom na posljedicu(11). U biti, Sud je izričito prihvatio da poduzetnici mogu sudjelovati „[u usklađivanju koje] ima za cilj i posljedicu ograničavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu u smislu članka 101. UFEU‑a”(12).
29. Ipak, želim naglasiti važnu stvar: ako prihvatimo, kao konceptualnu mogućnost, da sporazum može činiti obje vrste ograničenja, to nipošto ne oslobađa odgovarajuće tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja obveze da, kao prvo, predoči potrebne dokaze o postojanju obiju vrsta ograničenja i, kao drugo, ocijeni i jasno svrsta te dokaze u odgovarajuće pravne kategorije.
30. Smatram da je taj aspekt potrebno jasno istaknuti, ne zbog teksta predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, nego zbog njegova podteksta. Teško da bi bilo dovoljno, među ostalim i za potrebe kasnijeg sudskog nadzora odluke, da se tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja u svojoj odluci ograničilo na prikupljanje činjeničnih dokaza i da je, ne iznoseći koje je pravne zaključke iz njih izvuklo, samo navelo da bi određeno ponašanje moglo biti ovo i/ili ono i tako ostavilo sudu koji će provoditi nadzor da poveže činjenice i dođe do zaključka. Jednostavno rečeno, postojanje alternativnih pravnih kategorija nije opravdanje za neodređenost, osobito ako se izriču teške upravne sankcije.
31. Naposljetku, sada prelazim na tri dodatna argumenta koja je sud koji je uputio zahtjev istaknuo u zahtjevu za prethodnu odluku zbog kojih je taj sud izrazio dvojbe u pogledu toga može li tijelo utvrditi da se postupanjem na objema osnovama povređuje članak 101. stavak 1. UFEU‑a.
32. Kao prvo, s obzirom na to da između njih nema konceptualne razlike, nije iznenađujuće da bi se tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja moglo pozvati na isti skup činjenica i gospodarskih čimbenika da bi utvrdilo da je sporazum protutržišan s obzirom i na cilj i na posljedicu. Pored upravo iznesene napomene da pravna kvalifikacija mora biti jasna, razlika u analizi koju to tijelo mora provesti u odnosnim dvjema situacijama više se tiče stupnja i dubine, nego naravi. Te dvije vrste analize samo su različiti načini, s obzirom na znanje i iskustvo koje je to tijelo steklo, pružanja odgovora na jedno te isto pitanje: može li sporazum o kojem je riječ spriječiti, ograničiti ili narušiti tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu.
33. Kao drugo, između kvalifikacije sporazuma kao ograničavajućeg s obzirom na cilj ili s obzirom na posljedicu i određivanja kazni za odgovorne poduzetnike nema automatskog suodnosa. U skladu s člankom 23. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1/2003, „[p]ri određivanju iznosa novčane kazne uzet će se u obzir težina i trajanje povrede”(13). Istina, veća je vjerojatnost da će se za sporazume za koje se utvrdi da tržišno natjecanje ograničavaju s obzirom na cilj smatrati da rezultiraju ozbiljnim povredama prava tržišnog natjecanja. Ipak, to je samo neizbježna posljedica činjenice da je pojam ograničenja „s obzirom na cilj” ograničen na oblike koordinacije koji „pokazuju dovoljan stupanj štetnosti za tržišno natjecanje”(14). Još važnije, nipošto nije isključeno da se, s jedne strane, za određena ograničenja s obzirom na cilj može smatrati, u svjetlu svih relevantnih okolnosti, da čine lakše povrede te da se, s druge strane, za ograničenja s obzirom na posljedicu može smatrati da čine ozbiljne povrede prava tržišnog natjecanja.
34. Kao treće, kvalifikacija sporazuma kao ograničavajućeg s obzirom na cilj ili s obzirom na posljedicu ne utječe ni na mogućnost primjene izuzeća predviđenog u članku 101. stavku 3. UFEU‑a. Ništa u tekstu te odredbe ne upućuje na to da se izuzeća mogu primjenjivati samo na sporazume koji tržišno natjecanje ograničavaju s obzirom na posljedicu. Takvo bi stajalište ujedno bilo teško pomiriti s činjenicom da, kako je to objašnjeno u točki 24. ovog mišljenja, između odnosnih dviju vrsta sporazuma ne postoji konceptualna razlika.
35. U biti, Opći sud je u presudi Matra Hachette naveo da se izuzeće predviđeno člankom 101. stavkom 3. UFEU‑a može primijeniti na sve oblike protutržišnih djelovanja obuhvaćenih člankom 101. stavkom 1., ako su ispunjeni svi relevantni uvjeti(15). To utvrđenje ne dovodi u pitanje presuda Suda u predmetu Beef Industry Development Society i Barry Brothers(16). Točku 21. potonje presude nije moguće tumačiti na način da je razlikovanje između ograničenja s obzirom na cilj i ograničenja s obzirom na posljedicu relevantno za potrebe članka 101. stavka 3. UFEU‑a. Sud je u toj točki samo htio istaknuti da nepostojanje subjektivne namjere ograničavanja tržišnog natjecanja kod poduzetnika koji sudjeluju u sporazumu ne znači da taj sporazum nije protutržišne naravi. Sud je zato jasno dao do znanja da se, nakon što se utvrdi da pojedini sporazum ograničava tržišno natjecanje, okolnost želi li se tim sporazumom postići još neki (navodno zakonit) cilj može uzeti u obzir, ako je to prikladno, samo za potrebe primjene izuzeća u skladu s člankom 101. stavkom 3. UFEU‑a.
36. S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na prvo pitanje odgovori na način da se može utvrditi da se istim poduzetnikovim postupanjem može povrijediti članak 101. stavak 1. UFEU‑a zbog toga što tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu ograničava i s obzirom na cilj i s obzirom na posljedicu.
B. Drugo pitanje
37. Sud koji je uputio zahtjev svojim drugim pitanjem pita treba li članak 101. stavak 1. UFEU‑a tumačiti na način da sporazum poput Sporazuma o MMN‑u čini ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na cilj.
38. Smatram da Sud na to pitanje ne može odgovoriti vodeći se načinom na koji je postavljeno. U kontekstu ovog postupka svaka meritorna ocjena nužno se temelji na (relativno ograničenoj) količini informacija o Sporazumu o MMN‑u i relevantnim tržištima koje se nalaze u zahtjevu za prethodnu odluku ili koje se mogu iščitati iz očitovanja stranaka. Međutim, ispitivanje protutržišne naravi (bilo s obzirom na cilj ili s obzirom na posljedicu) sporazuma u većini slučajeva nije lak zadatak. Ono zahtijeva dobro razumijevanje ugovornog odnosa između stranaka sporazuma i dubinsko poznavanje tržišta na kojem je sporazum proveden.
39. U predmetima koji do Suda dođu kroz prethodni postupak neizbježno je da samo sud koji je uputio zahtjev raspolaže tim informacijama i znanjem. Stoga, umjesto pokušaja neizravnog nadzora (nacionalne) upravne odluke, što nije u nadležnosti Suda(17), moram se ograničiti, vodeći se dostupnim informacijama, na pružanje određenih smjernica i kriterija u pogledu načina na koji sud koji je uputio zahtjev treba provesti taj nadzor.
1. O pojmu ograničenja „s obzirom na cilj”
40. Kako je to Sud naglasio u svojoj nedavnoj sudskoj praksi, pojam ograničenja tržišnog natjecanja „s obzirom na cilj” treba restriktivno tumačiti i može ga se primijeniti samo na određene oblike koordinacije između poduzetnika koji pokazuju dovoljan stupanj štetnosti za tržišno natjecanje te čije posljedice stoga nije potrebno ispitati(18). Taj pristup opravdava činjenica da se određeni oblici koordinacije između poduzetnika mogu smatrati po svojoj naravi štetnima za dobro funkcioniranje uobičajenog tržišnog natjecanja jer obično ostvaruju neučinkovite gospodarske rezultate i umanjuju dobrobit potrošača(19).
41. Iz sudske prakse proizlazi da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja mora provesti analizu u dva koraka kako bi utvrdilo da je sporazum protutržišan s obzirom na cilj.
42. U prvom koraku tijelo se uglavnom usredotočuje na sadržaj odredbi sporazuma i njegove ciljeve(20). Glavna svrha ovog postupovnog koraka jest utvrditi spada li odnosni sporazum u kategoriju sporazuma čija je štetnost, s obzirom na iskustvo, općeprihvaćena i lako prepoznatljiva(21). U tom pogledu to se iskustvo može shvatiti kao „ono koje tradicionalno proizlazi iz ekonomske analize koju su potvrdila tijela zadužena za tržišno natjecanje i koje je po potrebi podržala sudska praksa”(22).
43. U drugom koraku tijelo mora provjeriti da pretpostavljenu protutržišnu narav sporazuma, koja je utvrđena na temelju njegove puke formalne ocjene, ne dovode u pitanje čimbenici povezani s pravnim i gospodarskim kontekstom u kojem je sporazum proveden. U tu je svrhu potrebno uzeti u obzir narav obuhvaćene robe ili usluga kao i stvarne uvjete funkcioniranja i strukture tržištâ u pitanju(23). Osim toga, iako namjera stranaka nije nužan element za utvrđivanje ograničavajuće naravi sporazuma među poduzetnicima, taj se element može uzeti u obzir ako je relevantan(24).
44. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, opseg i dubina tog drugog postupovnog koraka pomalo su nejasni. Razumijem te dvojbe: nije li ta analiza de facto provjera posljedica sporazuma u pitanju? Gdje drugi korak u analizi s obzirom na cilj prestaje, a analiza s obzirom na posljedicu počinje? Osobito, može li se takvo razlikovanje uopće provesti u kontekstu slučaja u kojem se čini da je nadležno nacionalno tijelo provelo obje vrste analize u okviru iste odluke?
45. Kao prvo, zašto je (određena) analiza pravnog i gospodarskog konteksta uopće potrebna kad se čini da sporazum predstavlja ograničenje s obzirom na cilj? Razlog tomu jest činjenica da bi isključivo formalna ocjena sporazuma, potpuno odvojena od stvarnosti, mogla rezultirati osuđivanjem sporazuma koji nisu štetni za tržišno natjecanje ili na njega pozitivno djeluju. Ne bi bilo pravnog ili gospodarskog opravdanja za zabranu sporazuma koji, unatoč tomu što spada u kategoriju sporazuma koji se obično smatraju protutržišnima, ipak, zbog određenih specifičnih okolnosti, nikako ne može proizvesti štetan učinak na tržištu ili čak pozitivno djeluje na tržišno natjecanje(25).
46. Sudska praksa Suda u tom je pogledu zato oduvijek dosljedna: ocjena djelovanja na temelju pravila tržišnog natjecanja EU‑a ne može se apstraktno provesti, već je to djelovanje potrebno ispitati s obzirom na pravne i gospodarske uvjete koji prevladavaju na dotičnim tržištima. Važnost tog načela potvrđuje činjenica da je ono utvrđeno valjanim i s obzirom na članak 101. stavak 1. UFEU‑a(26) i s obzirom na članak 102. UFEU‑a(27). Gospodarski i pravni kontekst nije moguće potpuno zanemariti čak ni kada se radi o postupanjima kao što su određivanje cijena, podjela tržišta i zabrane uvoza, koja su opće prepoznata kao osobito štetna za tržišno natjecanje(28).
47. U sličnom smislu, Sud je u presudi Toshiba – u pogledu sporazuma za koje se navodilo da ograničavaju tržišno natjecanje s obzirom na cilj – naveo da se „analiza ekonomskog i pravnog konteksta u koji je smješteno postupanje može […] ograničiti na analizu koja je nužna kako bi se utvrdilo postojanje ograničavanja tržišnog natjecanja s obzirom na cilj”(29). Što to znači u praksi?
48. Prema mojem mišljenju, to znači da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja koje primjenjuje članak 101. stavak 1. UFEU‑a mora s obzirom na elemente sadržane u spisu predmeta provjeriti da ne postoje specifične okolnosti koje mogu dovesti u pitanje pretpostavljenu štetnu narav sporazuma u pitanju. Ako iskustvo pokazuje da razmatrani sporazum pripada kategoriji sporazuma koji su uglavnom štetni za tržišno natjecanje, detaljna analiza utjecaja tog sporazuma na dotična tržišta nije potrebna. Dovoljno je da to tijelo provjeri da relevantno tržište ili tržišta i sporazum u pitanju nemaju nikakva posebna obilježja koja bi mogla upućivati na to da bi ovaj slučaj mogao činiti iznimku od pravila utemeljenog na iskustvu. Iako je to rijetko, mogućnost da sporazum u pitanju doista ima takva obilježja ne smije se odbaciti ako se u obzir ne uzme stvarnost u kojoj taj sporazum djeluje. Primjerice, ako tržišno natjecanje na danom tržištu nije moguće i ne postoji, tada ne postoji tržišno natjecanje koje se može ograničiti.
49. Dakle, drugi korak sastoji se od osnovne provjere stvarnosti. Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja njime samo mora provjeriti, poprilično općenito, postoje li ikakve pravne ili činjenične okolnosti zbog kojih sporazum ili djelovanje u pitanju ne može ograničiti tržišno natjecanje. Ne postoji standardna vrsta analize ili fiksna razina dubine i podrobnosti koje tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja mora upotrijebiti kako bi izvršilo tu provjeru. Složenost analize koju to tijelo mora provesti da bi utvrdilo da je sporazum protutržišni „s obzirom na cilj” ovisi o svim relevantnim okolnostima slučaja. Nije moguće (ili barem ja to ne mogu učiniti) apstraktno povući jasnu crtu između (drugog koraka) analize s obzirom na cilj i analize s obzirom na posljedice.
50. Stoga, kako je to već navedeno, razlika između tih dviju vrsta analize više se tiče opsega nego naravi. Unatoč tomu, jasno je da, ako elementi koje tijelo sagledava kada promatra pravni i gospodarski kontekst sporazuma koji navodno čini ograničenje „s obzirom na cilj” pokazuju u različitim smjerovima, analiza njegovih posljedica postaje nužna. U tom slučaju – kao i u svim slučajevima u kojima se sporazum ne smatra protutržišnim s obzirom na cilj – za potrebe članka 101. stavka 1. UFEU‑a potrebno je provesti punu analizu posljedica. Cilj te analize jest odrediti utjecaj koji sporazum može imati na tržišno natjecanje na relevantnom tržištu. U bitnome, tijelo mora usporediti strukturu tržišnog natjecanja na tržištu koja je uspostavljena razmatranim sporazumom sa strukturom tržišnog natjecanja koja bi prevladala da sporazum nije sklopljen(30). Stoga se analiza ne može zaustaviti na pukoj sposobnosti sporazuma da negativno utječe na tržišno natjecanje na relevantnom tržištu(31), nego se njome ujedno mora utvrditi jesu li neto posljedice sporazuma na tržištu pozitivne ili negativne.
51. Pojednostavnjeno do metaforičke krajnosti, ako izgleda kao riba i miriše kao riba, može se pretpostaviti da se radi o ribi. Osim ako je ta konkretna riba na prvi pogled pomalo neobična, primjerice, nema peraja, pluta u zraku ili miriše kao ljiljan, njezino detaljno seciranje nije potrebno da bi je se kvalificiralo kao takvu. Međutim, ako je riba u pitanju po nečemu neuobičajena, i dalje je se može kvalificirati kao ribu, ali tek nakon detaljnog proučavanja stvorenja u pitanju.
2. Sporazum o MMN‑u kao ograničenje s obzirom na cilj?
52. GV, uz potporu mađarske vlade i Komisije, smatra da Sporazum o MMN‑u po samoj svojoj naravi narušava tržišno natjecanje, dok tužitelji u glavnom postupku to osporavaju.
53. Kako je to spomenuto u točki 9. ovog mišljenja, Sporazumom o MMN‑u u biti je uveden jedinstven iznos MN‑a, naknade koju banke prihvatiteljice plaćaju banci izdavateljici prilikom provedbe transakcije putem kreditne kartice. Stoga takav sporazum nije, kako to sud koji je uputio zahtjev pravilno ističe, ni uobičajeni horizontalni sporazum o određivanju cijena ni, dodao bih, ništa što se automatski može kvalificirati kao vertikalni sporazum o održavanju preprodajne cijene. Sporazumom o MMN‑u nisu utvrđene prodajne i kupovne cijene za krajnje kupce, nego je samo „standardiziran” jedan aspekt troškovne strukture nekih usluga koje se pružaju zbog korištenja kreditnim karticama kao sredstvom plaćanja.
54. S obzirom na to, moglo se očekivati da se stranke koje tvrde da se radi o ograničenju „s obzirom na cilj” osobito osvrnu na sljedeća pitanja. Uvodno, postupanje za koje se navodi da čini ograničenje tržišnog natjecanja s obzirom na cilj trebalo se nedvosmisleno odrediti te su se njegovi ključni elementi trebali objasniti (odgovorne strane, zahvaćena tržišta, narav postupanja u pitanju i relevantni vremenski okvir) (a). Dalje, Sporazum o MMN‑u trebalo je ocijeniti s obzirom na taj analitički okvir: kao prvo, iznoseći pouzdano i čvrsto bogatstvo iskustva kako bi se pokazalo da je takvo postupanje po svojoj naravi protutržišno (b) i, kao drugo, objašnjavajući zašto pravni i gospodarski kontekst sporazuma ne dovodi u pitanje njegovu pretpostavljenu protutržišnu narav (c).
55. U nastavku ću se kratko osvrnuti na svako od tih pitanja, uzimajući u obzir elemente na koje je Sudu skrenuta pozornost tijekom ovog postupka, pri čemu ponovno ističem da nije na ovom Sudu da provodi neizravan sudski nadzor nacionalne upravne odluke. Stoga će biti na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li GV u pobijanoj odluci ispunio svoju obvezu u pogledu tereta dokazivanja.
a) Je li navodna povreda bila jasno određena i objašnjena?
56. Zaključak da određeno djelovanje čini ograničenje s obzirom na cilj može se opravdati samo kada je navodna očita povreda jasno definirana. Međutim, nepreciznost koja je u tom pogledu prisutna u ovom predmetu, a koja proizlazi već iz pisanih očitovanja, dodatno je naglašena na raspravi, tijekom koje se činilo da su sve stranke koje su tvrdile da se radi o ograničenju „s obzirom na cilj” iznosile ponešto različite argumente. Osobito, kada su upitane da nedvosmisleno objasne kakva će šteta za tržišno natjecanje najvjerojatnije nastati zbog sporazumâ kao što je Sporazum o MMN‑u, njihovi su argumenti „skakali” s jednog tržišta na drugo te s jedne vrste štete na drugu, bez potrebne jasnoće i preciznosti.
57. Spomenuta su barem tri tržišta na koja je navodna povreda mogla utjecati: tržište međubankovnih usluga povezanih s transakcijama koje se provode putem kreditnih kartica (na koje se Sporazum o MMN‑u izravno odnosio); (djelomično silazno) tržište usluga koje se trgovcima pružaju u vezi s transakcijama koje se provode putem kreditnih kartica (zbog kojeg je, kako se činilo, GV bio najviše zabrinut); i (de facto uzlazno) tržište pružatelja kreditnih kartica (na koje se Komisija uvelike usredotočila). Ta tri tržišta očito su povezana te njihov međuodnos nije moguće zanemariti(32).
58. Što se tiče prvog tržišta, Sporazumom o MMN‑u doista jest uveden element određivanja cijena. Međutim, štetni učinci na tržišno natjecanje koje GV i Komisija navode ne pojavljuju se na tom tržištu. Umjesto toga, GV i Komisija upućuju na štetne učinke na drugim dvama tržištima.
59. Počevši s tržištem usluga koje se trgovcima pružaju u vezi s transakcijama koje se provode putem kreditnih kartica, GV i Komisija smatraju da je MN u praksi djelovao kao preporučena minimalna cijena. Naime, bilo je malo vjerojatno da će banke prihvatiteljice trgovcima naplatiti NZT u iznosu nižem od MN‑a koji su plaćale banci izdavateljici jer bi im to bilo neisplativo. Iz te je perspektive doista uvjerljiv određen stupanj ograničenja tržišnog natjecanja: poticaj bankama da se natječu za trgovce snižavanjem NZT‑a može se u praksi ograničiti dogovorenim MMN‑om. Isto tako, kada je riječ o tržištu pružatelja kreditnih kartica te u dijelu u kojem se Sporazum o MMN‑u ticao i društva MasterCard i društva Visa, ne može se isključiti da se tim sporazumom mogao neutralizirati element tržišnog natjecanja u pogledu cijena između tih dvaju društava.
60. Međutim, nisam siguran da su međuodnosi između tih tržišta adekvatno objašnjeni. Analiza s obzirom na cilj može pomoći tijelu za zaštitu tržišnog natjecanja u zadaći dokazivanja protutržišne naravi određenog postupanja, ali ne oslobađa to tijelo zahtjeva da jasno odredi narav navodne štete. Još važnije, čini se da se stajališta koja su iznesena u pogledu međuodnosa između tih tržišta temelje na nizu pretpostavki, od kojih tužitelji u glavnom postupku neke žestoko osporavaju. Nedvojbeno je moguće da bi Sporazum o MMN‑u mogao proizvesti štetne učinke, ali jesu li ti učinci tako lako odredivi i tako vjerojatni da se taj sporazum može smatrati ograničavajućim „s obzirom na cilj”?
61. Niz različitih subjekata djelovao je na nekoliko međusobno povezanih tržišta, a međuodnos i isprepleteni učinci između tih tržišta ne čine se očitima na prvi pogled. Na tu se složenu situaciju u smislu tko, što i gdje nadodaje vremenski aspekt. Sporazum o MMN‑u trajao je više od dvanaest godina. Sumnjam da su uvjeti na relevantnim tržištima u Mađarskoj u bitnome ostali nepromijenjeni tijekom tog razdoblja. Naposljetku, valjano se može pretpostaviti (a broj banaka sudionica mogao bi se smatrati neizravnim pokazateljem tog razvoja) da se tržište kartičnih usluga između 1996. i 2008. u Mađarskoj i ostatku Europe znatno promijenilo. S obzirom na to, ono što je u određenom trenutku bilo korisno ili čak nužno za djelotvornu uspostavu tržišta – cilj koji pogoduje tržišnom natjecanju – možda to više nije bilo kada su se uvjeti tržišnog natjecanja na tržištu znatno promijenili. Takva bi hipoteza, ako je točna, mogla značiti da nije moguće cijelo razdoblje promatrati u potpuno istom svjetlu te s istom količinom jasnoće u svrhu ocjene postojanja ograničenja tržišnog natjecanja s obzirom na cilj.
62. Ukratko, s tom povećanom složenosti u smislu niza subjekata koji je djelovao na nekoliko tržišta tijekom duljeg razdoblja dolazi povećana potreba za jasnim i preciznim definicijama, osobito ako se navodi da se radi o ograničenju tržišnog natjecanja s obzirom na cilj: tko je što točno trebao učiniti na kojem tržištu ili tržištima i s kojim posljedicama? Osim toga, što se u jednadžbu uključi više varijabli u smislu strukturne složenosti, načelno je manja vjerojatnost da bi bilo moguće utvrditi postojanje jasnog ograničenja s obzirom na cilj.
b) Postoji li pouzdano i čvrsto bogatstvo iskustva u pogledu sporazuma poput onoga o kojem je riječ?
63. Dalje, očekivao bih, osobito uzimajući u obzir složenost činjeničnih okolnosti iz glavnog postupka, da će stranke koje tvrde da se radi o ograničenju s obzirom na cilj iznijeti pouzdano i čvrsto bogatstvo iskustva koje pokazuje da se sporazumi poput Sporazuma o MMN‑u uobičajeno smatraju protutržišnima po svojoj naravi. Postoji li relativno raširena i dosljedna praksa europskih tijela nadležnih za tržišno natjecanje i/ili sudova država članica koja podupire stajalište da su sporazumi poput onoga o kojem je riječ načelno štetni za tržišno natjecanje?
64. Kada je upitan na raspravi, GV je naveo da se u bitnome oslanjao (samo) na Komisijinu praksu. Komisija je pak navela da inherentna protutržišna narav sporazuma poput Sporazuma o MMN‑u proizlazi iz presuda sudova EU‑a u predmetu MasterCard(33).
65. Pitam se radi li se tu o pouzdanom i čvrstom bogatstvu iskustva koje je potrebno da bi se potkrijepio zaključak da je određeni oblik postupanja očito i načelno protutržišan.
66. Što se tiče Komisijine prakse, ističem da je Komisija 2002. izuzeća predviđena (sadašnjim) člankom 101. stavkom 3. UFEU‑a primijenila na određene sporazume kojima je uveden višestrani MN(34). Zauzela je stajalište da su ti sporazumi bili ograničavajući s obzirom na posljedicu (ne s obzirom na cilj), ali da su doprinijeli tehničkom i gospodarskom napretku jer su promicali opsežan međunarodni sustav plaćanja s pozitivnim vanjskim mrežnim utjecajima. Komisija je u odluci od 19. prosinca 2007. utvrdila da su određene odluke kojima je uveden višestrani „rezervni MN” činile ograničenje s obzirom na posljedicu, ne zauzimajući pritom stajalište o tome je li taj sporazum ujedno bilo protutržišan s obzirom na cilj(35). Nakon toga, 22. siječnja 2019. Komisija je zauzela stajalište da su određena pravila o prekograničnom prihvaćanju koja je primjenjivalo društvo MasterCard, osobito u pogledu međuregionalnog MN‑a, činila ograničenje s obzirom na cilj(36). Da ne spominjemo odluke iz 2010., 2014. i 2019., u kojima je Komisija prihvatila preuzimanje obveza koje su ponudile kartičarske kuće da će uvesti gornje granice na određene vrste MN‑ova ili smanjiti njihov iznos(37). Naravno, odluke s preuzimanjem obveza ne sadržavaju nikakvo formalno utvrđenje o postojanju povrede prava tržišnog natjecanja.
67. Stoga mi se čini da se Komisijina praksa teško može nazvati dosljednom. To nije kritika, već priznanje činjenice kako se čini da je Komisijino vlastito shvaćanje te kategorije sporazuma postupno napredovalo, zahvaljujući iskustvu stečenom u samim tim slučajevima. Naposljetku, jasno je da se pojam „iskustvo” nužno razvija s vremenom, s obzirom na povećano znanje i iskustvo koje steknu nadležna upravna i sudska tijela, stvaranje sofisticiranijih analitičkih alata i razvoj ekonomske doktrine.
68. Unatoč tomu, čak i ako opširno razmatrani vremenski element ostavimo po strani(38), bio bih oprezan prilikom donošenja zaključka da nekolicina upravnih odluka (osobito ako ih je donijelo jedno tijelo te ako su se s vremenom razvile) koje su se odnosile na slične oblike koordinacije čini dovoljnu osnovu za utvrđenje da se za svaki sličan sporazum može pretpostaviti da je nezakonit.
69. Osim toga, da je bila dostupna, zasigurno bi bila relevantna i praksa ostalih nacionalnih tijela za zaštitu tržišnog natjecanja koja su možda ocjenjivala sporazume slične onomu koji je ispitivao GV.
70. Što se tiče sudske prakse, jednako je važno provjeriti jesu li sudovi Europske unije i sudovi država članica(39) koji su razmatrali tu kategoriju sporazuma imali dosljedan pristup u tom području(40).
71. U vezi s time, valjanost navedene Komisijine odluke iz 2007. prvo je potvrdio Opći sud, a potom Sud(41). Međutim, za ono što je ovdje relevantno ključno je pitanje sugeriraju li te presude da je povreda članka 101. stavka 1. UFEU‑a koju je Komisija utvrdila bila toliko očita da se mogla utvrditi bez opsežne analize posljedica. Moj je dojam da te presude, s obzirom na dugačko i detaljno obrazloženje kojim su sudovi EU‑a odbili zahtjeve tužitelja, nije moguće tumačiti na način da podupiru ijedno stajalište.
72. Konačno, pomalo sam iznenađen time da u očitovanjima stranaka koje tvrde da se radi o ograničenju „s obzirom na cilj” nema ni traga nikakvim istraživanjima ili izvješćima koja su pripremili neovisni autori te koja se temelje na metodama, načelima i standardima priznatima u međunarodnoj ekonomskoj zajednici, a kojima podupiru svoje stajalište. Naime, čini mi se da bi postojanje dostatne suglasnosti među ekonomistima o tome da su sporazumi poput onoga o kojem je riječ po samoj svojoj naravi protutržišni bilo od izrazite važnosti. Uostalom, pojam ograničenja tržišnog natjecanja poglavito je ekonomski pojam.
73. Zaključno, količina iskustva na koju se pred Sudom oslanja u prilog stajalištu da su sporazumi poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku po samoj svojoj naravi štetni za tržišno natjecanje čini se vrlo oskudnom. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev bit će da to detaljno provjeri, uzimajući u obzir argumente i dokumentaciju na kojima se temeljila upravna odluka u pitanju.
c) Dovodi li pravni i gospodarski kontekst Sporazuma o MMN‑u u pitanje njegovu pretpostavljenu protutržišnu narav?
74. Ako sud koji je uputio zahtjev prihvati GV‑ovu analizu da Sporazum o MMN‑u spada u kategoriju sporazuma koji se načelno smatraju protutržišnima, drugi korak njegove analize treba biti provjera valjanosti tog prethodnog utvrđenja obraćanjem pozornosti na pravni i gospodarski kontekst u kojem je sporazum primijenjen. Postoji li ikakvo posebno obilježje – Sporazuma o MMN‑u ili zahvaćenih tržišta – koje može dovesti u pitanje njegov štetni učinak na tržišno natjecanje? Dakle, na prvi pogled, može li se tvrdnja o načelno štetnoj naravi takvog sporazuma razumno osporiti u kontekstu pojedinačnog slučaja?
75. Tužitelji u glavnom postupku tvrde da Sporazum o MMN‑u nije imao nikakav protutržišni cilj ili da je u svakom slučaju imao i određene posljedice koje su pogodovale tržišnom natjecanju.
76. Kao prvo, te stranke pružaju alternativno objašnjenje ekonomskog smisla Sporazuma o MMN‑u: navode da je standardizacija MN‑a bila potrebna kako bi se osiguralo pravilno i glatko funkcioniranje sustava, s obzirom na to da sustav kreditnih kartica u Mađarskoj, kada je Sporazum o MMN‑u sklopljen, još nije bio dovoljno razvijen. Prema njihovu mišljenju, sporazum je stoga doprinio uspostavi i širenju tržišta kreditnih kartica u Mađarskoj. Kao drugo, navode da je Sporazum o MMN‑u ujedno bio namijenjen ograničavanju tržišnih kretanja prema povećanju MN‑a. Tvrde da tu činjenicu podupire presuda Općeg suda u predmetu MasterCard(42) kao i činjenica da je u mnogim jurisdikcijama (uključujući Mađarsku i Europsku uniju(43)) zakonodavac intervenirao uspostavivši gornju granicu visine MN‑a.
77. Smatram da u kontekstu ovog postupka nije moguće zauzeti čvrst stav o tome jesu li ti argumenti na prvi pogled neuvjerljivi. Informacije sadržane u spisu predmeta jednostavno nisu dovoljne da bi se to učinilo.
78. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ispita te navode kako bi provjerio jesu li dovoljno vjerodostojni da opravdaju pobliže razmatranje. Ako sud koji je uputio zahtjev zaključi da je Sporazum o MMN‑u razumno mogao imati određene učinke koji su pogodovali tržišnom natjecanju te da te pozitivne učinke jasno ne nadmašuju drugi dublji protutržišni učinci, taj sporazum nije moguće smatrati ograničavajućim s obzirom na cilj. U tom slučaju postojanje povrede članka 101. stavka 1. UFEU‑a može se utvrditi samo na temelju analize posljedica tog sporazuma.
79. Dakle, mjerilo treba biti kompenzacijska hipoteza koja nije na prvi pogled neuvjerljiva i koja u kontekstu pojedinačnog slučaja osporava opće, uvriježene stavove. U tom pogledu postoje dva ključna elementa: kao prvo, kompenzacijsko objašnjenje mora se činiti dovoljno uvjerljivim da opravda daljnju analizu. Međutim, kao drugo, treba primijeniti standard razumne kompenzacijske hipoteze. Ona ne mora biti u potpunosti utvrđena, objašnjena i dokazana: to je potrebno u punoj analizi posljedica.
80. U tom bi se pogledu moglo dodati da je Sud odavno prepoznao da sporazumi kojima se želi postići „legitiman cilj” nisu nužno obuhvaćeni člankom 101. stavkom 1. UFEU‑a(44). To znači da se zabrana iz članka 101. stavka 1. UFEU‑a na sporazume koji i pozitivno i negativno djeluju na tržišno natjecanje primjenjuje samo ako negativno djelovanje prevladava(45). Primjerice, smanjenje tržišnog natjecanja u pogledu cijena može biti prihvatljivo kada služi kao sredstvo povećanja tržišnog natjecanja u ostalim pogledima(46). Općenitije, sporazumi kojima se, unatoč tomu što ograničavaju slobodu djelovanja stranaka, želi postići cilj, primjerice, otvaranja ili stvaranja novog tržišta, ili omogućavanja pristupa tržištu novim konkurentima, mogu pogodovati tržišnom natjecanju(47). Iz ustaljene sudske prakse ujedno proizlazi da, pod određenim uvjetima, ograničenja koja su izravno povezana s provedbom glavnog pothvata koji sam po sebi nije protutržišan te su za to nužna ne čine ograničenja tržišnog natjecanja u smislu članka 101. stavka 1. UFEU‑a(48).
81. S obzirom na to, kada god se čini da sporazum ima ambivalentne posljedice za tržište, potrebna je analiza posljedica(49). Drugim riječima, kada se bez analize stvarnih posljedica za tržište ne može isključiti da sporazum ima gospodarski smisao koji pogoduje tržišnom natjecanju, taj se sporazum ne može kvalificirati kao ograničavajući „s obzirom na cilj”(50). Stoga se ne mogu složiti s Komisijinom tvrdnjom da se bilo koja legitimna i za tržišno natjecanje pozitivna posljedica Sporazuma o MMN‑u može sagledati samo na temelju članka 101. stavka 3. UFEU‑a radi moguće primjene izuzeća. Ne osvrćući se na sam Sporazum o MMN‑u, općenito govoreći, tumačenje članka 101. UFEU‑a prema kojem je sporazum koji u cjelini pogoduje tržišnom natjecanju načelno zabranjen člankom 101. stavkom 1. UFEU‑a, ali ga se odmah potom može izuzeti od te zabrane na temelju članka 101. stavka 3. UFEU‑a, nije sasvim uvjerljivo.
82. S obzirom na navedeno, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri čini li Sporazum o MMN‑u ograničenje s obzirom na cilj. Sud koji je uputio zahtjev u tu svrhu mora prvo ispitati sadržaj i cilj tog sporazuma, kako bi utvrdio je li obuhvaćen kategorijom sporazuma koji se, s obzirom na iskustvo, općenito smatraju štetnima za tržišno natjecanje. Ako je odgovor na to pitanje potvrdan, sud koji je uputio zahtjev tada mora provjeriti da taj zaključak ne dovode u pitanje razlozi povezani s pravnim i gospodarskim kontekstom u kojem je taj konkretni sporazum primijenjen. Osobito, sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti je li na prvi pogled moguće ikakvo alternativno objašnjenje koje bi upućivalo na to da Sporazum o MMN‑u ima smisao koji navodno pogoduje tržišnom natjecanju, ujedno uzimajući u obzir razdoblje tijekom kojeg se sporazum primjenjivao.
C. Četvrto pitanje
83. Sud koji je uputio zahtjev svojim četvrtim pitanjem, koje treba iduće ispitati, želi doznati mora li tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, kada dokazuje povredu članka 101. stavka 1. UFEU‑a, izričito navesti je li postupanje poduzetnika sporazum ili usklađeno djelovanje.
84. Slažem se s GV‑om, mađarskom vladom, Komisijom i Nadzornim tijelom EFTA‑e da na to pitanje treba negativno odgovoriti.
85. Sud je u presudi Anic Partecipazioni pojasnio da su pojmovi „sporazum” i „usklađeno djelovanje” iz članka 101. stavka 1. UFEU‑a „namijenjeni tomu da obuhvate oblike koluzije koji imaju istu narav te se međusobno razlikuju samo po svojem intenzitetu i načinima na koje se očituju”. Stoga, iako ti pojmovi imaju djelomično različite sastavne elemente, „oni nisu međusobno nespojivi”. Sud je izričito priznao da povrede članka 101. stavka 1. UFEU‑a često mogu „uključivati različite oblike postupanja koji mogu spadati pod različite definicije, a istodobno biti obuhvaćeni istom odredbom i biti svi jednako zabranjeni”. Sud je na temelju toga utvrdio da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja nije obvezno dani oblik postupanja kvalificirati kao sporazum ili usklađeno djelovanje(51). To je načelo više puta potvrđeno u kasnijoj sudskoj praksi(52).
86. Naime, u većini slučajeva bilo bi nerazumno i nepotrebno da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja pokušava pojedini oblik ponašanja kvalificirati kao sporazum ili usklađeno djelovanje. Naime, ta se dva pojma djelomično preklapaju, zbog čega je često teško reći gdje sporazum završava, a usklađeno djelovanje počinje. Osim toga, iskustvo pokazuje da se povrede mogu s vremenom razvijati. U početku mogu imati jedan oblik te postupno poprimiti obilježja nekog drugog oblika(53).
87. Zato je Sud ujedno istaknuo da se pravna analiza koju treba provesti na temelju članka 101. stavka 1. UFEU‑a ne razlikuje ovisno o tome je li određeno postupanje pravno kvalificirano kao „usklađeno djelovanje”, „sporazum” ili „odluka udruženja poduzetnika”(54). U kontekstu ovog slučaja može biti korisno istaknuti da se i za usklađeno djelovanje, a ne samo za sporazum, može utvrditi da je protutržišno s obzirom na cilj(55).
88. To očito ne znači da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja ne mora dokazati, prema zahtijevanom standardu, da postupanje za koje se navodi da čini protutržišni „sporazum i/ili usklađeno djelovanje” ispunjava uvjete za to da ga se takvim smatra(56).
89. Naravno, poduzetnici optuženi za sudjelovanje u povredi imaju priliku, u odnosu na svaki oblik postupanja, osporavati kvalifikaciju odnosno kvalifikacije koje je primijenilo tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, tvrdeći da ono nije predočilo adekvatne dokaze o postojanju sastavnih elemenata raznih navodnih oblika povrede(57).
90. S obzirom na navedeno, smatram da tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, kada utvrđuje povredu članka 101. stavka 1. UFEU‑a, nije obvezno dani oblik postupanja kvalificirati kao sporazum ili kao usklađeno djelovanje, pod uvjetom da predoči adekvatne dokaze o postojanju sastavnih elemenata raznih navodnih oblika povrede.
D. Treće pitanje
91. Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem, koje ću posljednje ispitati, pita Sud treba li kartičarske kuće u situaciji poput one u glavnom postupku – u kojoj one nisu izravno sudjelovale u određivanju sadržaja sporazuma, nego su olakšale njegovo sklapanje, prihvatile ga i primjenjivale – za potrebe članka 101. stavka 1. UFEU‑a smatrati strankama tog sporazuma ili sudionicima usklađenog djelovanja.
92. Kako je to objašnjeno u prethodnom odjeljku ovog mišljenja, tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja nije obvezno, kada dokazuje postojanje povrede članka 101. stavka 1. UFEU‑a, postupanje kvalificirati kao sporazum ili kao usklađeno djelovanje.
93. U ovom bi predmetu stoga bilo dovoljno da oblik koluzije ili koordinacije do kojeg je došlo između kartičarskih kuća i banaka koje su bile stranke Sporazuma o MMN‑u doseže prag da ga se smatra „usklađenim djelovanjem”, kako bi se utvrdila odgovornost prvonavedenih za povredu koju navodi tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja.
94. Stranke su se pred Sudom osvrnule na još dva pitanja koja zahtijevaju daljnje razmatranje.
95. Kao prvo, znači li činjenica da kartičarske kuće djeluju na tržištu različitom od onoga na kojem je sporazum u pitanju primijenjen da te kuće nije moguće smatrati odgovornima za pretpostavljenu povredu članka 101. stavka 1. UFEU‑a?
96. Odgovor na to pitanje očito je negativan. Članak 101. UFEU‑a temelji se na načelu da poduzetnici o svojoj tržišnoj politici trebaju odlučivati neovisno, bez izravnog ili neizravnog sudjelovanja u interakcijama koje mogu nepropisno utjecati na njihovu slobodu djelovanja(58). U tu je svrhu područje primjene članka 101. stavka 1. UFEU‑a, kako je spomenuto u točki 23. ovog mišljenja, prilično široko, kako bi obuhvatilo sve oblike koluzije ili koordinacije koji mogu dovesti do tog rezultata.
97. Pojam „sporazum” u smislu članka 101. stavka 1. UFEU‑a nije ograničen na takozvane „horizontalne sporazume” između poduzetnika koji djeluju na istom tržištu (te koji su stoga međusobno stvarni ili potencijalni konkurenti). U sudskoj praksi sudova EU‑a moguće je pronaći mnoštvo primjera u kojima je za sporazume između društava aktivnih u različitim fazama proizvodnog lanca ili na susjednim tržištima utvrđeno da povređuju članak 101. stavak 1. UFEU‑a(59). Ista se logika mora primijeniti i u pogledu usklađenih djelovanja(60).
98. Ta su načela veoma jasno potvrđena i u određenoj mjeri razvijena u nedavnoj presudi Suda u predmetu AC‑Treuhand(61), na koju su stranke više puta uputile u svojim očitovanjima. Sud je u toj presudi naglasio da se ni iz teksta ni iz smisla članka 101. stavka 1. UFEU‑a ne može zaključiti da je njegovo područje primjene ograničeno na oblike koluzije koji rezultiraju „međusobn[im] ograničavanje[m] slobode djelovanja na istom tržištu na kojem su prisutne sve stranke”(62). Sud je dalje istaknuo da njegova sudska praksa nikada nije ograničila doseg te odredbe na poduzetnike koji su aktivni na zahvaćenom tržištu ili na tržištima koja su u odnosu na njega uzlazna, silazna ili susjedna(63). Sudjelovanje poduzetnika u sporazumu ili usklađenom djelovanju može činiti povredu članka 101. stavka 1. UFEU‑a neovisno o vrsti poslovnih djelatnosti koje taj poduzetnik obavlja i/ili tržištima na kojima djeluje, pod uvjetom da ono doprinosi ograničenju tržišnog natjecanja na danom tržištu(64).
99. Predmet AC‑Treuhand odnosio se na konzultantsko društvo koje je pomagalo zabranjenom sporazumu pružanjem usluga upravne naravi(65). Sud je utvrdio da je samu svrhu usluga koje je taj poduzetnik pružao, na temelju ugovora o uslugama sklopljenih s članovima zabranjenog sporazuma, činilo ostvarenje protutržišnih ciljeva u pitanju. Taj je poduzetnik stoga aktivno doprinosio uspostavi i provedbi zabranjenog sporazuma, pri čemu je bio potpuno svjestan nezakonitosti takve djelatnosti(66).
100. Pitanje može li situacija kartičarskih kuća ispuniti uvjete koji su u presudi AC‑Treuhand utvrđeni u pogledu odgovornosti „subjekta koji pomaže u provedbi” u skladu s člankom 101. stavkom 1. UFEU‑a, o kojem su stranke opširno raspravljale, pomalo u kontekstu ovog predmeta predstavlja diverziju. Razlog tomu je jednostavan. U pravnom i činjeničnom kontekstu ovog predmeta kartičarske kuće nisu bile u situaciji usporedivoj s onom društva AC‑Treuhand, to jest nisu bile puki „subjekti koji pomažu u provedbi”. Ako je vjerovati opisu činjeničnog stanja što ga je pružio sud koji je uputio zahtjev, čini se da su bile mnogo više od toga.
101. Prema informacijama što ih je pružio sud koji je uputio zahtjev, kartičarske kuće činile su mnogo više od pukog „olakšavanja provedbe” sporazuma. Poticale su banke da postignu dogovor te je njihove interese u pregovorima, iako im one formalno nisu prisustvovale, zastupala jedna banka (Kereskedelmi és Hitelbank Zrt.). Osim toga, kartičarske su kuće sporazum uzele u obzir u svojim internim pravilima, bile su obaviještene o njegovu sklapanju te su ga propisno primjenjivale, u odnosu i na banke koje su se kasnije pridružile mreži.
102. Nadalje, za razliku od društva AC‑Treuhand, kartičarske kuće imale su izravniji i trenutačniji interes za uspješnu provedbu sporazuma. Naime, one nisu bile samo pružatelji usluga koje su banke angažirale radi izvršenja određenih posebnih zadaća. Društva MasterCard i Visa isporučivala su kreditne kartice čija je uporaba bila predmet Sporazuma o MMN‑u. Kartičarske kuće stoga nisu djelovale na tržištu koje nije bilo povezano s tržištem zahvaćenim Sporazumom o MMN‑u, nego na uzlaznom tržištu na koje se on izravno odnosio. Činjenica da, kako se čini, nisu izravno dobivale nijedan dio MMN‑a ne umanjuje njihov interes za uspješnu provedbu Sporazuma o MMN‑u.
103. Stoga smatram da se situacija iz ovog predmeta jasno uklapa u „tradicionalniji” vertikalni scenarij: odavno je ustaljeno da sporazumi ili usklađena djelovanja između društava aktivnih u različitim fazama proizvodnog lanca mogu činiti povredu članka 101. UFEU‑a(67).
104. Drugi i posljednji problem koji upućeno pitanje otvara odnosi se na okolnosti u kojima se u slučaju o kojem je riječ u glavnom postupku kartičarske kuće može smatrati odgovornima za cjelokupnu povredu, zajedno s bankama koje su bile stranke Sporazuma o MMN‑u.
105. Odgovor i na to pitanje može se pronaći u ustaljenoj sudskoj praksi. Da bi tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja utvrdilo da je poduzetnik sudjelovao u povredi te da je odgovoran za sve razne elemente koji čine tu povredu, ono mora dokazati da je dotični poduzetnik namjeravao svojim postupanjem doprinijeti ciljevima koji su zajednički svim sudionicima te da je bio svjestan konkretnog planiranog postupanja ili postupanja koje su drugi poduzetnici proveli nastojeći ostvariti iste ciljeve ili da je to razumno mogao predvidjeti te da je bio spreman preuzeti rizik(68).
106. Sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu ističe da kartičarske kuće nisu sudjelovale u pripremi Sporazuma o MMN‑u ni u određivanju iznosa MN‑a. Međutim, kako je to spomenuto u točki 101. ovog mišljenja, sud koji je uputio zahtjev smatra da su ta društva potaknula njegovo oblikovanje, olakšala njegovo sklapanje te da su ga prihvatila i primjenjivala.
107. Ako iz činjeničnog stanja doista proizlazi da je to tako, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi, gotovo bez oklijevanja mogu zaključiti da su kartičarske kuće, s obzirom na svoju ulogu i položaj u odnosu na banke koje su bile stranke Sporazuma o MMN‑u, doista sudjelovale u navodnoj povredi članka 101. stavka 1. UFEU‑a. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ni činjenica da poduzetnik nije sudjelovao u svim aspektima protutržišnog aranžmana ni činjenica da je imao samo manju ulogu ne utječu na dokazivanje postojanja povrede s njegove strane(69).
108. Stoga predlažem da Sud na treće pitanje odgovori na način da je kartičarske kuće u situaciji poput one iz glavnog postupka – u kojoj one nisu izravno sudjelovale u definiranju sadržaja sporazuma kojim je navodno povrijeđen članak 101. stavak 1. UFEU‑a, ali su olakšale njegovo sklapanje te su ga prihvatile i primjenjivale, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri – moguće smatrati odgovornima za tu povredu.
V. Zaključak
109. Predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputila Kúria (Vrhovni sud, Mađarska) odgovori na sljedeći način:
– može se utvrditi da se istim poduzetnikovim postupanjem može povrijediti članak 101. stavak 1. UFEU‑a zbog toga što tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu ograničava i s obzirom na cilj i s obzirom na posljedicu;
– na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri čini li Sporazum o MMN‑u ograničenje s obzirom na cilj. Sud koji je uputio zahtjev u tu svrhu mora prvo ispitati sadržaj i cilj tog sporazuma, kako bi utvrdio je li obuhvaćen kategorijom sporazuma koji se, s obzirom na iskustvo, općenito smatraju štetnima za tržišno natjecanje. Ako je odgovor na to pitanje potvrdan, sud koji je uputio zahtjev tada mora provjeriti da taj zaključak ne dovode u pitanje razlozi povezani s pravnim i gospodarskim kontekstom u kojem je taj konkretni sporazum primijenjen. Osobito, sud koji je uputio zahtjev treba provjeriti je li na prvi pogled moguće ikakvo alternativno objašnjenje koje bi upućivalo na to da Sporazum o MMN‑u ima smisao koji navodno pogoduje tržišnom natjecanju, ujedno uzimajući u obzir razdoblje tijekom kojeg se sporazum primjenjivao;
– tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, kada utvrđuje povredu članka 101. stavka 1. UFEU‑a, nije obvezno dani oblik postupanja kvalificirati kao sporazum ili kao usklađeno djelovanje, pod uvjetom da predoči adekvatne dokaze o postojanju sastavnih elemenata raznih navodnih oblika povrede;
– u situaciji poput one iz glavnog postupka – u kojoj kartičarske kuće nisu izravno sudjelovale u definiranju sadržaja sporazuma kojim je navodno povrijeđen članak 101. stavak 1. UFEU‑a, ali su olakšale njegovo sklapanje te su ga prihvatile i primjenjivale, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri – te je kuće moguće smatrati odgovornima za tu povredu.