ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
25 de junho de 2015 (*)
«Política externa e de segurança comum ― Medidas restritivas adotadas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear ― Congelamento de fundos ― Erro de apreciação ― Dever de fundamentação ― Direito a uma proteção jurisdicional efetiva ― Desvio de poder ― Direito de propriedade ― Igualdade de tratamento»
No processo T‑95/14,
Iranian Offshore Engineering & Construction Co., com sede em Teerão (Irão), representada por J. Viñals Camallonga, L. Barriola Urruticoechea e J. Iriarte Ángel, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por Á. de Elera‑San Miguel Hurtado e V. Piessevaux, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto um pedido de anulação da Decisão 2013/661/PESC do Conselho, de 15 de novembro de 2013, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 306, p. 18), e do Regulamento de Execução (UE) n.° 1154/2013 do Conselho, de 15 de novembro de 2013, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 306, p. 3), na parte em que estes atos dizem respeito à recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: M. van der Woude (relator), presidente, I. Wiszniewska‑Białecka e I. Ulloa Rubio, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 22 de janeiro de 2015,
profere o presente
Acórdão (1)
Antecedentes do litígio
1 A recorrente, Iranian Offshore Engineering & Construction Company, com sede em Teerão (Irão), exerce atividade no domínio da engenharia, da construção e da montagem de infraestruturas, no mar e em terra, para projetos nos setores do petróleo e do gás.
2 Em 9 de junho de 2010, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução 1929 (2010) (a seguir «Resolução 1929») que ampliou o âmbito das medidas restritivas impostas pelas Resoluções 1737 (2006), 1747 (2007) e 1803 (2008) do Conselho de Segurança e introduziu medidas restritivas adicionais contra a República Islâmica do Irão.
3 Em 17 de junho de 2010, o Conselho Europeu sublinhou a sua crescente preocupação com o programa nuclear do Irão e congratulou‑se com a adoção da Resolução 1929. Recordando a sua declaração de 11 de dezembro de 2009, o Conselho Europeu convidou o Conselho da União Europeia a adotar medidas que dão execução às previstas na Resolução 1929, bem como medidas de acompanhamento, com vista a contribuir para dar resposta, através da negociação, a todas as preocupações que continua a suscitar o desenvolvimento pela República Islâmica do Irão de tecnologias sensíveis em apoio dos seus programas nuclear e balístico. Estas medidas deviam aplicar‑se aos setores do comércio, financeiro e dos transportes iranianos e aos grandes setores da indústria do gás e do petróleo, bem como a novas designações, especialmente o Corpo dos Guardas da Revolução Islâmica.
4 Em 26 de julho de 2010, o Conselho adotou a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), cujo anexo II enumera as pessoas e as entidades ― diferentes das designadas pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas ou pelo Comité de Sanções criado pela Resolução 1737 (2006), mencionadas no anexo I ― cujos bens são congelados. O seu considerando 22 faz referência à Resolução 1929 e menciona que esta resolução salienta a relação que poderá existir entre as receitas que o Irão retira do seu setor energético e o financiamento das suas atividades nucleares que comportam um risco de proliferação.
5 No quadro das sanções que a União Europeia tem vindo a adotar contra o Irão desde há alguns anos, a Decisão 2011/783/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011 (JO L 319, p. 71), alterou a Decisão 2010/413/PESC, ao incluir o nome de novas pessoas e entidades na lista das pessoas sujeitas às medidas restritivas que consta do anexo II da Decisão 2010/413.
6 Assim, através da Decisão 2011/783, o nome da recorrente foi incluído pela primeira vez na lista que consta do anexo II da Decisão 2010/413 pelos motivos seguintes:
«Empresa do setor energético envolvida na construção da instalação de enriquecimento de urânio de Qom/Fordow. Sujeita a recusas de exportação do Reino Unido, Itália e Espanha».
7 De igual modo, o Conselho adotou, em 1 de dezembro de 2011, o Regulamento de Execução (UE) n.° 1245/2011 que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 961/2010 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 319, p. 11), que altera, nos termos da Decisão 2011/783, o anexo VIII do Regulamento (UE) n.° 961/2010 do Conselho, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (CE) n.° 423/2007 (JO L 281, p. 1), ao incluir, nomeadamente, o nome da recorrente pelos mesmos motivos que os que figuram na Decisão 2011/783.
8 A recorrente contestou, em 27 de fevereiro de 2012, a inclusão do seu nome nas listas em causa ao interpor recurso de anulação da Decisão 2011/783 e do Regulamento de execução n.° 1245/2011, na parte em que lhe diziam respeito. Este recurso foi registado sob a referência T‑110/12.
9 Em 23 de janeiro de 2012, o Conselho adotou a Decisão 2012/35/PESC, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 19, p. 22). O considerando 8 desta decisão retoma, em substância, o conteúdo do considerando 22 da Decisão 2010/413 (n.° 4 supra). Além disso, nos termos do considerando 13 da Decisão 2012/35, as restrições de admissão e o congelamento de fundos e de recursos económicos deviam aplicar‑se a outras pessoas e entidades que prestem apoio ao Governo iraniano, permitindo‑lhe prosseguir atividades nucleares que comportam um risco de proliferação ou o desenvolvimento de vetores de armas nucleares, em especial, pessoas e entidades que facultem apoio financeiro, logístico ou material ao Governo iraniano.
10 O artigo 1.°, n.° 7, alínea a), ii), da Decisão 2012/35 aditou uma alínea ao artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413, que prevê o congelamento de fundos que estejam na posse das pessoas e entidades seguintes:
«c) Outras pessoas e entidades não abrangidas pelo anexo I que prestem apoio ao Governo do Irão, bem como pessoas e entidades a elas associadas incluídas na lista do Anexo II».
11 Por consequência, o Conselho adotou, em 23 de março de 2012, o Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1). Com vista a dar execução ao artigo 1.°, n.° 7, alínea a), ii), da Decisão 2012/35, o artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012 prevê o congelamento de fundos das pessoas, entidades e organismos cuja lista consta do seu anexo IX que tenham sido identificados como:
«d) Outras pessoas, entidades ou organismos que prestam apoio, designadamente apoio material, logístico ou financeiro, ao Governo do Irão, e pessoas e entidades a eles associados».
12 Em 15 de outubro de 2012, o Conselho adotou a Decisão 2012/635/PESC que altera a Decisão 2010/413 (JO L 282, p. 58). Segundo o considerando 16 desta decisão, devem ser incluídas mais pessoas e entidades na lista de pessoas e entidades que são objeto de medidas restritivas que consta do anexo II da Decisão 2010/413, nomeadamente entidades detidas pelo Estado iraniano e com atividades no setor do petróleo e do gás, uma vez que constituem uma importante fonte de receitas para o Governo iraniano.
13 O artigo 1.°, n.° 8, alínea a), da Decisão 2012/635 alterou o artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413, que prevê assim que estão sujeitas a medidas restritivas:
«c) Outras pessoas e entidades não abrangidas pelo Anexo I que prestam apoio ao Governo do Irão e entidades que sejam sua propriedade ou se encontrem sob o seu controlo ou pessoas e entidades a elas associadas, constantes da lista do Anexo II».
14 Em 21 de dezembro de 2012, o Conselho adotou o Regulamento (UE) n.° 1263/2012 que altera o Regulamento n.° 267/2012 (JO L 356, p. 34). O artigo 1.°, n.° 11, do Regulamento n.° 1263/2012 alterou o artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012, que prevê assim o congelamento de fundos das pessoas, entidades e organismos enumerados no seu anexo IX que foram reconhecidos como:
«d) Outras pessoas, entidades ou organismos que prestam apoio, designadamente apoio material, logístico ou financeiro, ao Governo do Irão e entidades por eles detidas ou controladas ou pessoas e entidades a eles associadas».
15 No seu acórdão de 6 de setembro de 2013, Iranian Offshore Engineering & Construction/Conselho (T‑110/12, Colet., a seguir «acórdão de 6 de setembro de 2013», EU:T:2013:411), o Tribunal anulou a Decisão 2011/783 e o Regulamento n.° 1245/11 na parte em que diziam respeito à recorrente.
16 Em 10 de outubro de 2013, o Conselho escreveu uma carta à recorrente a informá‑la de que tomava nota do acórdão de 6 de setembro de 2013, referido no n.° 15 supra (EU:2013:411), e que considerava que a recorrente preenchia as condições necessárias para ser objeto das medidas restritivas em causa, nos termos do artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413 e do artigo 23, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012, que visam as pessoas ou entidades que prestam apoio, nomeadamente financeiro ou logístico, ao Governo iraniano devido às suas atividades no sector energético e, em particular, ao seu importante papel no desenvolvimento do jazigo do Pars Sul.
17 Em 14 de outubro de 2013, a recorrente pediu ao Conselho que lhe facultasse o acesso aos autos que contêm as provas em que assentou a decisão de incluir novamente o seu nome na lista das pessoas e das entidades sancionadas (a seguir «listas controvertidas»).
18 Em 31 de outubro de 2013, a recorrente apresentou as suas observações e afirmou que não existiam elementos de direito e de facto que justificassem a inclusão do seu nome nas listas controvertidas pelas razões invocadas pelo Conselho.
19 Em 15 de novembro de 2013, o Conselho adotou a Decisão 2013/661/PESC que altera a Decisão 2010/413 (JO L 306, p. 18). Nesta decisão, o nome da recorrente foi incluído na lista que consta do anexo II da Decisão 2010/413.
20 No mesmo dia, o Conselho adotou o Regulamento de Execução (UE) n.° 1154/2013 que dá execução ao Regulamento n.° 267/2012 (JO L 306, p. 3), que incluiu o nome da recorrente no anexo II do Regulamento n.° 267/2012.
21 Na Decisão 2013/661 e no Regulamento n.° 1154/2013 (a seguir «atos impugnados»), a inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas tem a seguinte fundamentação:
«Importante entidade no setor da energia que gera receitas substanciais ao Governo do Irão. Como tal, a empresa IOEC presta apoio financeiro e logístico ao Governo do Irão».
22 Em 18 de novembro de 2013, o Conselho enviou uma carta à recorrente em que afirmava considerar ter razões para incluir novamente o seu nome nas listas controvertidas.
Tramitação processual e pedidos das partes
23 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral, em 7 de fevereiro de 2014, a recorrente interpôs o presente recurso.
24 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
¾ anular os atos impugnados, na parte em que lhe dizem respeito;
¾ eliminar o seu nome dos respetivos anexos dos referidos atos;
¾ condenar o Conselho nas despesas.
25 O Conselho conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
¾ negar provimento ao recurso;
¾ condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
26 Em apoio ao seu recurso, a recorrente invoca, em substância, os seguintes três fundamentos. Em primeiro lugar, a recorrente alega que os atos impugnados não são fundamentados, o que denuncia assim uma violação do artigo 296.° TFUE e do princípio da proteção jurisdicional efetiva. Em segundo lugar, a recorrente acusa o Conselho de ter cometido um erro de apreciação e de ter incorrido em desvio de poder, bem como de ter violado as normas jurídicas aplicáveis e o princípio da igualdade de tratamento, ao incluir o seu nome nas listas controvertidas sem nenhum fundamento factual e sem ter apresentado nenhum elemento de prova. Em terceiro lugar, a recorrente alega que, ao efetuar pela segunda vez esta inclusão, o Conselho violou o seu direito de propriedade e o princípio da proporcionalidade.
27 Antes de abordar estes diferentes fundamentos, há que observar que, no seu segundo pedido, a recorrente pede ao Tribunal para eliminar o seu nome dos anexos dos atos impugnados. A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 263.° TFUE, a competência do Tribunal está limitada à fiscalização da legalidade dos atos adotados pelas instituições e que, nos termos do artigo 266.° TFUE, cabe à instituição de que emana o ato anulado adotar as medidas necessárias à execução dos acórdãos do Tribunal. À luz destas disposições, que não autorizam o Tribunal a proceder à revogação de um ato, há que interpretar o segundo pedido como uma mera clarificação do primeiro pedido.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à fundamentação dos atos impugnados
[omissis]
Quanto ao segundo fundamento, relativo ao mérito da fundamentação dos atos impugnados
40 A recorrente contesta o mérito da fundamentação dos atos impugnados alegando três argumentos. Em primeiro lugar, alega que não é uma empresa do setor energético, mas uma empresa de engenharia e de montagem especializada na construção e na manutenção de instalações marinhas fixas e móveis. Em segundo lugar, a recorrente alega que é uma empresa totalmente privatizada desde 2010. O seu apoio financeiro ao Governo iraniano limita‑se, como qualquer outra empresa, ao pagamento dos seus impostos e da sua parte de contribuições para a segurança social. Esclarece, a este respeito, que a regulamentação da União não permite sancionar uma empresa pelo simples facto de cumprir as suas obrigações legais. Em terceiro lugar, a recorrente sustenta que o Conselho não apresentou nenhum elemento de prova que permita afirmar que presta apoio logístico ao Governo iraniano.
41 No que respeita ao primeiro argumento, é verdade que a recorrente não vende nem comercializa produtos energéticos, como petróleo e gás. No entanto, as suas atividades de engenharia, de construção e de manutenção são indispensáveis para a exploração desses recursos. Com efeito, decorre tanto do sítio Internet, cujos excertos são apresentados como anexo ao pedido, como dos estatutos da recorrente e nomeadamente do segundo artigo desses estatutos que o domínio de especialização desta última diz respeito à extração e ao transporte de petróleo e de gás, designadamente através da construção de plataformas no mar, bem como de gasodutos e de oleodutos. Não só estes excertos mencionam que a recorrente é o primeiro contratante geral iraniano para a produção e a instalação de infraestruturas no mar para a indústria de gás e de petróleo iraniano e que oferece também estes serviços marítimos e terrestres à escala internacional mas também apresentam muitos exemplos de projetos, tais como o desenvolvimento do jazigo do Pars Sul.
42 Há, assim, que julgar improcedente o primeiro argumento nos termos do qual a recorrente não é uma «entidade importante no setor energético» como o Conselho afirma na fundamentação dos atos impugnados.
43 No que respeita ao segundo argumento relativo ao apoio financeiro ao Governo iraniano, antes de mais, há que recordar que este critério não visa todas as formas de apoio ao Governo iraniano, mas apenas as formas de apoio que, pela sua importância quantitativa e qualitativa, contribuem para o prosseguimento das atividades nucleares iranianas.
44 Este apoio pode resultar, nomeadamente, de relações de capital que ligam uma empresa ao Estado iraniano de modo a que este beneficie in fine dos dividendos e das mais‑valias que resultam da atividade exercida por essa empresa.
45 Em seguida, resulta da jurisprudência que cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (acórdão de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, Colet., EU:C:2013:518, n.° 121).
46 Por último, há que recordar que a legalidade dos atos impugnados só pode ser apreciada com fundamento nos elementos de facto e de direito com base nos quais os atos foram adotados e não com fundamento em elementos que foram levados ao conhecimento do Conselho após a adoção destes atos, mesmo que este último entendesse que os referidos elementos podiam validamente fundamentar a adoção dos ditos atos. Com efeito, o Tribunal não pode aceder ao convite do Conselho para proceder, ao fim e ao cabo, a uma substituição dos fundamentos em que assentam estes atos (v., neste sentido, acórdão de 26 de outubro de 2012, Oil Turbo Compressor/Conselho, T‑63/12, Colet., EU:T:2012:579, n.° 29).
47 No caso em apreço, o Conselho reconhece que o Estado iraniano já não era o único acionista da recorrente no momento em que incluiu o seu nome nas listas controvertidas. Alega, contudo, que a recorrente apenas apresentou elementos de prova relativos à composição exata dos seus acionistas na fase da réplica. Ora, resulta dessas informações tardias que 51% das ações da recorrente são detidas pela Oil Pension Fund Investment Company, que é também uma entidade cujo nome está incluído nas listas controvertidas devido ao apoio financeiro que presta ao Governo iraniano. O Conselho considera assim que a recorrente é controlada por uma entidade paraestatal controlada em última instância pelo Governo iraniano, o que a recorrente contesta.
48 À luz da jurisprudência acima mencionada no n.° 46, há que concluir que a argumentação do Conselho não pode ser aceite.
49 Com efeito, resulta da argumentação instável do Conselho que este não tinha nenhuma ideia precisa quanto à composição dos acionistas da recorrente no momento da adoção dos atos impugnados e que pede, em substância, ao Tribunal para proceder a uma substituição da fundamentação inicial dos atos impugnados pela fundamentação desenvolvida na sua tréplica.
50 Daqui resulta que o Conselho não produziu prova suficiente do fundamento segundo o qual a recorrente providenciou ao Governo iraniano receitas substanciais.
51 Todavia, na medida em que a fundamentação dos atos impugnados assenta não só no fundamento relativo ao apoio financeiro ao Governo iraniano mas também no fundamento relativo ao apoio logístico, há ainda que examinar este último fundamento. Com efeito, no que diz respeito à fiscalização da legalidade de uma decisão que adotou medidas restritivas, o Tribunal de Justiça declarou que, tendo em conta a sua natureza preventiva, embora o juiz da União considere que, no mínimo, um dos motivos mencionados é suficientemente preciso e concreto, está demonstrado e constitui, por si só, uma base suficiente para fundamentar esta decisão, o facto de outros desses fundamentos não o estarem não justifica a anulação da referida decisão (acórdão de 28 de novembro de 2013, Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, Colet., EU:C:2013:776, n.° 72).
52 No que respeita ao terceiro argumento, a recorrente alega que não é uma empresa que se dedica à logística pelo que não pode ser acusada de prestar um apoio logístico ao Governo iraniano.
53 A este respeito, contrariamente ao que a recorrente sustenta, há que considerar que a definição do termo «logística» mencionada no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413 e no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012 não se limita às atividades de transportes de mercadorias e de pessoas. Este termo é frequentemente entendido como incluindo qualquer atividade relacionada com a organização e a execução de uma operação ou de um processo complexo. A logística é assim um conceito transversal que pode incluir diferentes tipos de operações, tais como o fornecimento de matérias‑primas, a gestão de materiais, a entrega de produtos e ainda a manutenção. Consequentemente, deve ser considerada como apoio logístico, no sentido das disposições acima referidas, qualquer atividade que, mesmo não tendo, enquanto tal, uma relação direta ou indireta com a proliferação nuclear, é, no entanto, suscetível, pela sua importância quantitativa e qualitativa, de a favorecer ao permitir ao Governo iraniano responder a determinadas necessidades logísticas como, no caso em apreço, no setor do petróleo e do gás que gera receitas substanciais para o referido governo.
54 Ora, como já acima observado, as atividades de engenharia, de construção e de manutenção da recorrente, que se apresenta como o primeiro contratante iraniano no domínio da construção e da instalação de infraestruturas no mar, são indispensáveis para o bom funcionamento da indústria do gás e do petróleo do Irão. Sem as instalações de perfuração, de extração e de transporte, nomeadamente os gasodutos e os oleodutos, esta indústria não podia funcionar. As instalações e as realizações da recorrente, pela sua importância qualitativa e quantitativa, são assim necessárias para responder às necessidades do setor do petróleo e do gás no Irão, que é controlado pelo Governo iraniano através de diferentes empresas estatais. Este apoio logístico prestado pela recorrente ao referido governo preenche assim o critério do artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413 e do artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012, na medida em que, nos termos do considerando 22 da Decisão 2010/413 e do considerando 8 da Decisão 2012/35, o Irão obtém receitas substanciais do setor energético que permitem financiar as suas atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação.
55 O Conselho não cometeu, pois, nenhum erro de apreciação ao incluir o nome da recorrente nas listas controvertidas com o fundamento de que prestava um apoio logístico ao Governo iraniano.
56 Por conseguinte, há que rejeitar também as alegações da recorrente nos termos das quais o Conselho cometeu um desvio de poder e violou o princípio da igualdade de tratamento. Estas alegações assentam, com efeito, essencialmente no facto de que nenhum motivo justificava o congelamento de fundos da recorrente. Ora, como acima se concluiu no n.° 55, ao incluir o nome da recorrente nas listas controvertidas com o fundamento de que prestava um apoio logístico ao Governo iraniano, o Conselho aplicou corretamente o critério de inclusão previsto no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413, conforme alterada pela Decisão 2012/635 (v. n.° 13 supra), e no artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012 (v. n.° 14 supra).
57 Daqui resulta que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo ao direito de propriedade e ao princípio da proporcionalidade
[omissis]
67 Por conseguinte, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
68 O artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral prevê que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida na totalidade dos seus pedidos, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com os pedidos do Conselho.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Iranian Offshore Engineering & Construction Co. suporta, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de junho de 2015.
Assinaturas