KOHTUJURISTI ETTEPANEK
GERARD HOGAN
esitatud 17. detsembril 2020(1)
Kohtuasi C‑896/19
Repubblika
versus
Il-Prim Ministru,
menetluses osales:
WY
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (tsiviilkohtu esimene kolleegium, mis on kokku tulnud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna, Malta))
Eelotsusetaotlus – ELL artikkel 2 – Euroopa Liidu väärtused – Õigusriik – Tõhus kohtulik kaitse – ELL artikkel 19 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Kohtuvõimu sõltumatus – Kohtunike ametisse nimetamise menetlus – Peaministri pädevus – Kohtunike ametisse nimetamise komitee kaasamine
I. Sissejuhatus
1. Käesolevas eelotsusetaotluses esitatakse taas olulisi küsimusi kohtuvõimu sõltumatuse olemuse kohta. Täpsemalt nõuavad eelotsusetaotluses esitatud küsimused, et Euroopa Kohus kaaluks, mil määral mõjutavad liidu õiguses ette nähtud kohtuvõimu sõltumatuse tagatised ka liikmesriigi kohtunike ametisse nimetamise süsteemi. Eelkõige on küsimus selles, kas liidu õigusest tuleneb mingeid piiranguid kohtunike ametisse nimetamisele täitevvõimu poolt?
2. Käesolev eelotsusetaotlus on esitatud actio popularis’e alusel algatatud kohtuasjas, mis on praegu Malta kohtutes pooleli. Selles kohtuasjas väidetakse, et Malta põhiseaduses sätestatud kohtunike ametisse nimetamise menetlus ei ole kooskõlas muu hulgas ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 47.
3. Käesolev kohtuasi annab seega Euroopa Kohtule veel ühe võimaluse analüüsida oma hiljutist kohtupraktikat, mis käsitleb nimetatud sätete ulatust, ja eelkõige analüüsida neist tulenevaid nõudeid seoses kohtusüsteemi sõltumatusega liidu õiguskorras.
II. Õiguslik taust
A. Euroopa Liidu õigus
1. Euroopa Liidu leping
4. ELL artiklis 2 on sätestatud:
„Liit rajaneb sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. Need on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.“
5. ELL artikli 19 lõikes 1 on sätestatud:
„Euroopa Liidu Kohus koosneb Euroopa Kohtust, üldkohtust ja erikohtutest. Euroopa Liidu Kohus tagab, et aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel austatakse õigust.
Liikmesriigid näevad ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades.“
2. Harta
6. Harta VI jaotis „Õigusemõistmine“ sisaldab artiklit 47 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele“, mis on sõnastatud järgmiselt:
„Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.
Igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus. […]
[…]“.
B. Malta õigus
7. Malta 1964. aasta põhiseadus (edaspidi „põhiseadus“) sisaldab VIII peatükis kohtusüsteemi käsitlevaid üksikasjalikke eeskirju, sealhulgas kohtunike ametisse nimetamise menetlust. Aastal 2016 reformiti seda peatükki, sealhulgas loodi kohtunike ametisse nimetamise komitee. Kuigi selle komitee rolli ja kohtunike ametisse nimetamise menetlust muudeti 2020. aasta juulis oluliselt, on põhikohtuasjas kohaldatavad eeskirjad järgmised.
8. Põhiseaduse artikkel 96 käsitleb kõrgemate kohtuastmete kohtunike ametisse nimetamist. Selles on sätestatud:
„(1) Kõrgemate kohtuastmete kohtunikud nimetab ametisse [vabariigi] president peaministri arvamuse alusel.
(2) Kõrgema kohtuastme kohtunikuks võib nimetada üksnes isiku, kes on järjestikku või ühtekokku vähemalt kaksteist aastat praktiseerinud Maltal advokaadina või teeninud Maltal kohtunikuna või töötanud järjestikku mõlemal nimetatud ametikohal.
(3) Ilma et see piiraks käesoleva artikli lõike 4 sätete kohaldamist, enne kui peaminister annab kooskõlas lõikega 1 oma arvamuse kõrgema kohtuastme kohtuniku (v.a ülemkohtunik) ametisse nimetamise kohta, annab käesoleva põhiseaduse artikli 96A alusel moodustatud kohtunike ametisse nimetamise komitee oma hinnangu vastavalt artikli 96A lõike 6 punktile c, d või e.
(4) Ilma et see piiraks lõike 3 kohaldamist, on peaministril õigus lõikes 3 viidatud hindamise tulemusi mitte järgida:
kui pärast käesolevas lõikes antud õiguse kasutamist teeb kas peaminister või justiitsminister järgmist:
(a) avaldab viie päeva jooksul ametlikus teatajas teadaande otsuse kohta kasutada seda õigust ja otsuse põhjendused ning
(b) teeb esindajatekojas selle otsuse kohta avalduse, selgitades selle otsuse põhjuseid, hiljemalt teisel esindajatekoja istungil pärast seda, kui [vabariigi] presidendile anti lõike 1 kohaselt arvamus;
käesoleva lõike esimest tingimust ei kohaldata aga ülemkohtuniku ametisse nimetamise korral.“
9. Põhiseaduse artiklis 96A kirjeldatakse kohtunike ametisse nimetamise komitee rolli. See on sõnastatud järgmiselt:
„(1) Kohtunike ametisse nimetamise komitee, edaspidi käesolevas artiklis „komitee“, on käesoleva põhiseaduse artikli 101A alusel loodud justiitsasjade komisjoni allkomitee, mille koosseis on järgmine:
(a) ülemkohtunik;
(b) peaprokurör;
(c) riigikontrolör;
(d) haldusasjade uurimisvolinik (ombudsman); ja
(e) advokatuuri president:
[…]
(2) Komitee eesistuja on ülemkohtunik või tema äraolekul kohtunik, kes asendab teda vastavalt lõike 3 punktile d.
(3) (a) Isik ei kvalifitseeru komitee liikme ametikohale või sellel ametikohal jätkama, kui ta on minister, parlamendisekretär, esindajatekoja liige, kohaliku omavalitsuse liige või mõne erakonna esindaja või kandidaat:
[…]
(4) Oma ülesannete täitmisel tegutsevad komitee liikmed täiesti sõltumatult ega allu ühegi muu isiku ega asutuse juhatusele ega kontrollile.
(5) Justiitsminister nimetab ametisse komitee sekretäri.
(6) Komitee täidab järgmisi ülesandeid:
(a) võtab vastu ja vaatab läbi kandideerimistaotlusi isikutelt, kes on huvitatud kõrgema kohtuastme kohtuniku (v.a ülemkohtunik) või alama kohtuastme kohtuniku ametikohale nimetamisest, välja arvatud punkti e kohaldamisalasse kuuluvatelt isikutelt;
(b) peab punktis a nimetatud kandideerimistaotluste ja nendega seotud toimingute kohta alalist registrit, mida hoitakse salajas ja millega saavad tutvuda ainult komitee liikmed, peaminister ja justiitsminister;
(c) intervjueerib ja hindab eespool nimetatud ametikohtadele kandideerijaid nii, nagu ta peab asjakohaseks, ning taotleda sel eesmärgil ametiasutustelt teavet, mida ta peab mõistlikult vajalikuks;
(d) annab peaministrile justiitsministri vahendusel oma arvamuse hinnangutega eespool nimetatud ametikohtadele kandideerijate nõuetelevastavuse ja sobivuse kohta;
(e) annab peaministrile viimase palvel arvamuse juba peaprokuröri, riigikontrolöri, haldusasjade uurimisvoliniku (ombudsman) või alama kohtuastme kohtuniku ametikohal töötava isiku nõuetelevastavuse ja sobivuse kohta kohtuniku ametisse nimetamiseks;
(f) annab arvamuse, mida justiitsminister võib küsida millal tahes, muu ametisse nimetamise kohta kohtunikukohtadele või ametikohtadele kohtutes:
Punktis d viidatud hindamine viiakse läbi kuuekümne päeva jooksul alates sellest, kui komitee saab kandideerimistaotluse, ning punktides e ja f nimetatud arvamused antakse kolmekümne päeva jooksul alates nende küsimisest või muu tähtaja jooksul, mille justiitsminister võib komitee nõusolekul kehtestada ametlikus teatajas avaldatud korraldusega.
(7) Komitee menetlus on konfidentsiaalne ja kinnine ning ühtegi komitee liiget ega sekretäri ei tohi kutsuda tunnistajana kohtusse ega muusse asutusse seoses ühegi dokumendiga, mille komitee on saanud, või teemadega, mida komitee on arutanud, või mis on talle teatavaks tehtud või mille komitee on teatavaks teinud.
(8) Komitee määrab oma töökorra ise ning on kohustatud avaldama justiitsministri heakskiidetud kriteeriumid, mille põhjal ta oma hinnangud annab.“
10. Põhiseaduse artiklis 97 on sätestatud:
„(1) Kui käesolevast artiklist ei tulene teisiti, lahkub kõrgema kohtuastme kohtunik ametist, kui ta on saanud 65-aastaseks.
(2) Kõrgema kohtuastme kohtunikku ei või ametist tagandada, välja arvatud juhul, kui seda teeb [Vabariigi] president esindajatekoja ettepanekul, mida toetab selle liikmete vähemalt kahekolmandikuline häälteenamus ja mille aluseks on tõendatud suutmatus täita oma ametiülesandeid (kas kehalise või vaimse võimetuse tõttu või mõnel muul põhjusel) või ametialane eksimus.
(3) Parlament võib seadusega sätestada eelmises artiklis sätestatud ettepaneku esitamise ning kõrgema kohtuastme kohtuniku suutmatuse või ametialase eksimuse uurimise ja tõendamise korra.“
11. Põhiseaduse artikkel 100 käsitleb alama kohtuastme kohtunike ametisse nimetamist. Sellega nähakse ette menetlus, mis on sarnane kõrgema kohtuastme kohtunike suhtes kohaldatava menetlusega:
„(1) Alama kohtuastme kohtunikud nimetab ametisse [vabariigi] president vastavalt peaministri arvamusele.
(2) Alama kohtuastme kohtunikuks võib nimetada üksnes isiku ning sellel ametikohal võib tegutseda üksnes isik, kes on praktiseerinud Maltal advokaadina järjest või ühtekokku vähemalt seitse aastat.
(3) Kui käesoleva artikli lõikest 4 ei tulene teisiti, lahkub alama kohtuastme kohtunik ametist, kui ta on saanud 65-aastaseks.
(4) Alama kohtuastme kohtunike suhtes kohaldatakse käesoleva põhiseaduse artikli 97 lõigete 2 ja 3 sätteid.
(5) Ilma et see piiraks käesoleva artikli lõike 6 kohaldamist, siis enne, kui peaminister annab lõike 1 kohaselt arvamuse alama kohtuastme kohtuniku ametisse nimetamise kohta, annab käesoleva põhiseaduse artikli 96A alusel moodustatud kohtunike ametisse nimetamise komitee oma hinnangu vastavalt artikli 96A lõike 6 punktile c, d või e.
(6) Ilma et see piiraks käesoleva artikli lõike 5 kohaldamist, on peaministril õigus lõikes 5 viidatud hinnangut mitte järgida:
kui pärast käesolevas lõikes antud pädevuse kasutamist teeb peaminister või justiitsminister järgmist:
(a) avaldab viie päeva jooksul ametlikus teatajas teadaande otsuse kohta kasutada seda õigust ja otsuse põhjendused ning
(b) teeb esindajatekojas selle otsuse kohta avalduse, selgitades otsuse põhjusi, hiljemalt teisel esindajatekoja istungil pärast seda, kui [vabariigi] presidendile anti lõike 1 kohaselt arvamus.“
12. Põhiseaduse artikkel 101B käsitleb kohtunike ja prokuröride distsiplinaarküsimusi. Selles on sätestatud:
„(1) Kohtunike komitee (edaspidi „komitee“) on justiitsasjade halduse komisjoni allkomitee, mis koosneb kolmest kohtunikust, kes ei ole justiitsasjade halduse komisjoni liikmed ja kes valitakse kõrgema kohtuastme ja alama kohtuastme kohtunike hulgast vastavalt justiitsasjade komisjoni määrustele, selliselt et alama kohtuastme kohtuniku vastu algatatud distsiplinaarmenetluses on komitee kolmest liikmest kaks alama kohtuastme kohtunikud ning kõrgema kohtuastme kohtunike vastu algatatud distsiplinaarmenetluses on komitee kolmest liikmest kaks kõrgema kohtuastme kohtunikud.
[…]
(4) Komitee rakendab kohtunike ja kohtunike suhtes distsiplinaarkaristusi käesolevas artiklis sätestatud viisil.
[…]
(15) Oma ülesannete täitmisel tegutsevad komitee liikmed omaenda äranägemise kohaselt ega allu ühegi muu isiku ega asutuse juhatusele ega kontrollile.
[…]“.
III. Põhikohtuasja faktilised asjaolud
13. Repubblika on ühendus, kelle eesmärk on Maltal õigluse ja õigusriigi edendamine. Ta esitas 25. aprillil 2019 eelotsusetaotluse esitanud kohtule actio popularis’e, nõudes, et kohus tuvastaks, et põhikohtuasja algatamise ajal põhiseaduse artiklite 96, 96A ja 100 alusel kehtinud kõrgema ja alama kohtuastme kohtunike ametisse nimetamise süsteemiga rikkus Malta oma kohustusi, mis tulenevad ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust koostoimes harta artikliga 47 ning põhiseaduse artiklist 39 ja Roomas 4. novembril 1950 allkirjastatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklist 6.
14. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus 30. oktoobril 2019 toimunud kohtuistungil täpsustas kaebaja, et ta vaidlustab põhikohtuasjas kõik 25. aprillil 2019 jõustunud kohtunike ametisse nimetamised ning kõik muud ametisse nimetamised, mis võivad toimuda pärast seda kuupäeva, välja arvatud juhul, kui need on tehtud kooskõlas soovitustega, mis on esitatud Euroopa Nõukogu komisjoni „Demokraatia õiguse kaudu“ (edaspidi „Veneetsia komisjon“) arvamuses nr 940/2018 põhiseadusliku korra ja võimude lahususe ning kohtunike ja õiguskaitse sõltumatuse kohta,(2) ning vastavalt ELL artikli 19 lõike 1 ja harta artikli 47 sätetele.
15. Prim Ministru (peaminister; edaspidi „vastustaja“) väidab omalt poolt, et Maltal on tagatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele. Sellega seoses järgiti 25. aprillil 2019 jõustunud ametisse nimetamisel rangelt põhiseaduse sätteid ja see oli kooskõlas liidu õigusega. Vastustaja väidab, et ei ole mingit vahet nende konkreetsete ametisse nimetamiste ja mis tahes muude pärast 1964. aastal põhiseaduse väljakuulutamist toimunud kohtunike ametisse nimetamiste vahel, välja arvatud asjaolu, et erinevalt enne 2016. aastat ametisse nimetatud kandidaatidest hindab nüüd kõnealuste kandidaatide sobivust põhiseaduse artikli 96A alusel loodud kohtunike ametisse nimetamise komitee.
16. Vastustaja väidab ka, et kohtunike ametisse nimetamise süsteem on kooskõlas ELL artikli 19 lõike 1 ja harta artikli 47 nõuetega, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Kohus. Tegelikult kajastab see süsteem seda, kuidas nimetatakse kohtunikke ELTL artikli 253 esimese lõigu alusel ametisse Euroopa Kohtusse, kuivõrd artikli 255 alusel loodud komitee arvamus ei ole liikmesriikide valitsuste lõpliku otsuse suhtes siduv.
17. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et peamine tema ette hinnangu andmiseks toodud küsimus puudutab peaministrile põhiseaduse artiklitega 96, 96A ja 100 antud kaalutlusõigust iga kohtuniku ametisse nimetamisel ning seda, kas seda kaalutlusõigust 2016. aasta põhiseaduse muudatustega parandati või mitte. Kuigi Euroopa Kohus käsitles mitut käesolevas kohtuasjas esile kerkinud teemat oma 24. juuni 2019. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus) (C‑619/18, EU:C:2019:531) (edaspidi „komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus)“), leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seda küsimust tuleks käsitleda nii, et hinnatakse süsteemi kui tervikut, sealhulgas seoses õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele Maltal.
18. Kohtuistungil, mis peeti 27. oktoobril 2020, teavitati Euroopa Kohut sellest, et pärast Veneetsia komisjoni arvamuses nr 940/2018 esitatud soovitusi kohtunike ametisse nimetamise süsteemi kohta tehti 2020. aasta juulis põhiseaduses teatavad muudatused. Need muudatused ei mõjuta siiski käesoleva põhikohtuasja eset eelotsusetaotluse esitanud kohtus ega sellest tulenevalt ka käesolevat eelotsusetaotlust.
IV. Eelotsusetaotlus ja menetlus Euroopa Kohtus
19. Neil asjaoludel otsustas Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (tsiviilkohtu esimene kolleegium, kokku tulnud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna, Malta) 25. novembri 2019. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 5. detsembril 2019, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas ELL artikli 19 lõike 1 teist [lõiku] ja [harta] artiklit 47 eraldi või koostoimes tuleb pidada kohaldatavaks Malta põhiseaduse artiklite 96, 96A ja 100 õiguspärasuse suhtes?
2. Kas juhul, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, tuleb peaministri pädevust Malta kohtunike ametisse nimetamise menetluses pidada ELL artikli 19 lõikega 1 ja [harta] artikliga 47 kooskõlas olevaks, kui võtta arvesse ka Malta põhiseaduse artiklit 96A, mis jõustus 2016. aastal?
3. Kas juhul, kui leitakse, et peaministri pädevus ei vasta nõuetele, tuleb seda arvesse võtta tulevastel ametisse nimetamise juhtudel või mõjutab see ka seniseid ametisse nimetamise juhtusid?“
20. Kirjalikud seisukohad esitasid Repubblika, Belgia, Malta, Madalmaade, Poola ja Rootsi valitsus ning Euroopa Komisjon. Lisaks esitasid nad oma suulised seisukohad 27. oktoobri 2020. aasta kohtuistungil.
V. Analüüs
A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
21. Poola valitsus väidab oma kirjalikes seisukohtades, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu kahes aspektis.
22. Esiteks väidab ta, et isegi kui Malta õigus võimaldab vaidluspooltel algatada actio popularis’e raames riigisiseses õiguskorras kehtivate õigusnormide abstraktse õiguspärasuse kontrolli, on eelotsusetaotluse esitanud kohus esitanud oma eelotsuse küsimused Euroopa Kohtule nii, et ta saab olenevalt antavast vastusest otsustada Malta õigusnormide abstraktse kooskõla üle liidu õigusega.
23. Poola valitsus juhib aga tähelepanu asjaolule, et otsus riigisiseste õigusnormide abstraktse kooskõla kohta liidu õigusega kuulub ELTL artiklite 258 ja 259 kohaselt Euroopa Kohtu ainupädevusse ning ainult komisjon või mõni teine liikmesriik saab sellise menetluse algatada. Eelotsusetaotluse ainus ese on seevastu liidu õiguse tõlgendamine. Järelikult ei saa liikmesriigi kohus ELTL artikleid 258, 259 ja 267 arvestades hinnata riigisisese õiguse abstraktset kooskõla liidu õigusega eelotsusemenetluses antud tõlgenduse alusel, kuna Euroopa Kohus ise ei pea ennast selle menetluse raames pädevaks kontrollima riigisisese õiguse kooskõla.
24. Liidu õiguse tõlgendust, mille Euroopa Kohus on eelotsusemenetluses andnud, ei saa seega kasutada taolise vaidluse lahendamiseks, nagu on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ees põhikohtuasjas, ning järelikult ei saa seda pidada vajalikuks, et lahendada põhikohtuasi ELTL artikli 267 tähenduses. Poola valitsus väidab konkreetsemalt, et selle sätte vastupidine tõlgendamine tähendaks ELTL artiklite 258 ja 259 eiramist ning õõnestaks Euroopa Kohtu, komisjoni ja liikmesriikide ainupädevust, mis on nendes sätetes ette nähtud.
25. Selles suhtes on tõsi, et Euroopa Kohtu ülesannet tuleb eristada selle järgi, kas tal palutakse teha eelotsus või otsus liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi kohta. Kui liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi raames peab Euroopa Kohus kontrollima, kas komisjoni või teise liikmesriigi poolt vaidlustatud riigisisene akt või praktika on vastuolus liidu õigusega üldiselt, ilma et selleks peaks olema pooleli asjasse puutuv vaidlus riigisisestes kohtutes, siis eelotsusemenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne seevastu aidata eelotsusetaotluse esitanud kohtul lahendada selles kohtus pooleli olev konkreetne vaidlus. Sellises menetluses peab seega olema seos selle vaidluse ja nende liidu õigusnormide vahel, mille tõlgendamist taotletakse, mistõttu on see tõlgendus eelotsusetaotluse esitanud kohtu otsuse tegemiseks objektiivselt vajalik.(3)
26. Käesoleval juhul tuleb möönda, et põhikohtuasjas käimas olev vaidlus on sisuliselt seotud liidu õigusega, eelkõige eelotsuse küsimustes nimetatud ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab nimetatud sätet seega vaidluse sisulisel lahendamisel kohaldama.
27. Isegi kui ELTL artikkel 267 ei anna Euroopa Kohtule pädevust hinnata riigisiseste õigusnormide kooskõla liidu õigusnormidega ega kohaldada liidu õigusnorme konkreetse juhtumi suhtes, on Euroopa Kohtu ülesanne siiski teha otsus aluslepingute ja liidu institutsioonide õigusaktide tõlgendamise kohta. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võib Euroopa Kohus siiski selle artikliga kehtestatud õigusalase koostöö raames ja talle esitatud toimikumaterjalide põhjal anda liikmesriigi kohtule liidu õiguse tõlgenduse, mis võib liikmesriigi kohtule olla tarvilik liidu õiguse mõne sätte mõju hindamisel.(4)
28. Lisaksin, et kuigi põhikohtuasjas on tegemist actio popularis’ega, mille puhul kaebaja ei pea tõendama isiklikku huvi kohtuvaidluse lahendamise vastu, ei takista see asjaolu Euroopa Kohut eelotsuse küsimustele vastamast. Piisab, kui selline menetlus on riigisisese õiguse kohaselt lubatud ja küsimus on objektiivselt vajalik selle vaidluse lahendamiseks, millega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole õiguspäraselt pöördutud.(5)
29. Eelnevaid kaalutlusi arvestades leian seetõttu, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses on tegelik vaidlus, ilma et oleks kahtlust, kas eelotsuse küsimused on asjakohased, kuna need puudutavad liidu õiguse – käesoleval juhul esmase õiguse – sätete tõlgendamist ning just need küsimused ongi põhikohtuasjas vaidluse all. Sellest järeldub, et Poola valitsuse esimene argument ei ole asjakohane.
30. Teiseks leiab Poola valitsus, et ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik, mille kohaselt peavad liikmesriigid nägema ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades, ei muuda kuidagi pädevuse andmise põhimõtte sisu ega liidu pädevuse ulatust. Vastupidi, see säte põhineb eeldusel, et kuna liidul puudub pädevus kohtukorralduse suhtes, siis on liikmesriikide ülesanne luua kohtud ja näha ette asjakohased mehhanismid menetluste jaoks, mille eesmärk on tagada eraisikutele liidu õiguskorrast tulenevate õiguste kaitse. Järelikult ei saa tuletada ELL artikli 19 lõikest 1, kui seda tõlgendades pidada silmas ELL artiklit 5 koostoimes ELTL artiklitega 3 ja 4, ühtegi konkreetset reeglit, mis reguleeriks kohtunike ametisse nimetamist või kohtute korraldust.
31. Harta artikli 47 kohta väidab Poola valitsus, et see säte ei ole käesoleval juhul kohaldatav. Repubblika on esitanud actio popularis’e, kuid ei ole kasutanud liidu õigusest tulenevat subjektiivset õigust. Lisaks ei ole vastupidi sellele, mida nõuab harta artikkel 51, käesoleval juhul tegemist liidu õiguse „rakendamisega“ asjaomase liikmesriigi poolt, kuna eelotsusetaotluses esitatud õiguslikud küsimused puudutavad riigisiseseid menetluslikku laadi küsimusi, mille reguleerimine kuulub täielikult liikmesriikide pädevusse.
32. Poola valitsus lisab, et igal juhul puuduvad liidu õiguses ühtsed kohtunike ametisse nimetamise kriteeriumid, millele Euroopa Kohus võiks Maltal kehtiva süsteemi hindamisel tugineda, ning et kõikides liikmesriikides on kasutusel erinevad süsteemid.
33. Need argumendid on seotud tegelikult eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimeses eelotsuse küsimuses tõstatatud probleemistikuga. Seetõttu käsitlen neid esimese küsimuse analüüsimisel. Piisab, kui märkida, et ka Poola valitsuse esitatud teine vastuvõetamatuse väide ei ole minu arvates põhjendatud. Kuigi ma nõustun, et harta artikkel 47 kui selline ei ole põhikohtuasjas kohaldatav (kuna Malta ei „rakenda“ käesoleval juhul liidu õigust harta artikli 51 tähenduses), on ELL artikkel 19 siiski täielikult kohaldatav ja sellisena on selle sätte tõlgendamine eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik.
34. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada eelotsuse küsimused vastuvõetavaks.
B. Esimene küsimus
35. Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku ja harta artiklit 47 tuleb pidada kohaldatavaks, kui riigisisene kohus hindab põhiseaduses ette nähtud kohtunike ametisse nimetamise menetluse kehtivust.
1. ELL artikli 19 lõike 1 kohaldatavus
36. Mis puudutab ELL artikli 19 lõiget 1, siis on Euroopa Kohus hiljuti teinud mitu pöördelist kohtuotsust, mis kahtlemata võimaldavad vastata sellele küsimusele jaatavalt.
37. Nagu Euroopa Kohus oma 9. juuli 2020. aasta kohtuotsuses Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535) kokku võttis, tuleneb sellest kohtupraktikast, et „liikmesriikide kohtute sõltumatus on Euroopa Liidu õiguskorra jaoks põhjapaneva tähtsusega mitmel põhjusel. Kõigepealt on see sõltumatus seotud õigusriigi põhimõttega, mis on ELL artikli 2 kohaselt üks neist väärtustest, millel liit rajaneb ja mis on liikmesriikidele ühised, ning ELL artikliga 19, mis konkretiseerib seda väärtust ja näeb liidu õiguskorras kohtuliku kontrolli tagamise ülesande ette ka liikmesriikide kohtutele (vt selle kohta 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 32)). Seejärel on kohtute sõltumatus vajalik tingimus selleks, et tagada õigussubjektidele liidu õiguse kohaldamisalas harta artiklis 47 ette nähtud põhiõigus asja arutamisele sõltumatus ja erapooletus kohtus, mis on ülimalt tähtis, et tagada isikutele kõikide liidu õigusega antud õiguste kaitse (vt selle kohta eelkõige 26. märtsi 2020. aasta kohtuotsus Simpson ja HG vs. nõukogu ja komisjon (uuesti läbivaatamine) (C‑542/18 RX‑II ja C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, punktid 70 ja 71 ning seal viidatud kohtupraktika)). Lõpuks on liikmesriikide kohtute sõltumatus oluline ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusetaotluste mehhanismi raames toimuva õigusalase koostöö süsteemi nõuetekohase toimimise seisukohast, sest selle mehhanismi saab käivitada ainult organ, kellel tuleb kohaldada liidu õigust ja kes vastab muu hulgas sõltumatuse kriteeriumile (vt eelkõige 21. jaanuari 2020. aasta kohtuotsus Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, punkt 56 ja seal viidatud kohtupraktika).“(6)
38. Lisaks on selgelt ära otsustatud, et ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu esemelise kohaldamisala osas kohaldatakse seda sätet liidu õigusega hõlmatud valdkondades, olenemata sellest, kas liikmesriigid rakendavad liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.(7)
39. Selles kontekstis on nüüd selge, et kuigi kohtukorraldus liikmesriikides kuulub liikmesriikide pädevusse, on liikmesriigid selle pädevuse teostamisel siiski kohustatud täitma oma kohustusi, mis tulenevad liidu õigusest ja eelkõige ELL artikli 19 lõike 1 teisest lõigust.(8) See kohustus kehtib eelkõige kõigi riigisiseste organite suhtes, kes kohtuna võivad lahendada küsimusi, mis on seotud liidu õiguse kohaldamise või tõlgendamisega ja mis seega kuuluvad liidu õigusega hõlmatud valdkondadesse.(9)
40. Selline Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõike 1 kohaldamisala tõlgendus leiab toetust selle sätte aluslepingusse integreerimise ajaloost ja kontekstist. ELL artikli 19 lõige 1 lisati selleks, et rõhutada liikmesriigi kohustust tagada tõhus kohtulik kaitse juhul, kui Euroopa Kohus ei saa sellist kaitset otseselt pakkuda,(10) kuna tõhusa kohtuliku kontrolli olemasolu, mis on mõeldud tagama, et liidu õigust järgitakse, on üks õigusriigi olemuslikke tunnuseid.(11) Seega, kui puuduvad tõhusad kohtute sõltumatuse tagatised, kahjustaks see eraõiguslikele isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet.(12) Lõpuks võib märkida, et see ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus nimetatud põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte, mis põhineb liikmesriikide ühistel põhiseaduslikel tavadel, nagu need on sätestatud EIÕK artiklites 6 ja 13 ning on nüüd sätestatud ka harta artiklis 47.(13)
41. Neil asjaoludel, kuna käesolevas asjas kõne all olev ametisse nimetamise menetlus on kohaldatav kõigile Malta kohtunikele, võib eeldada, et mõned – kui mitte kõik – neist peavad tingimata tegema otsuseid liidu õiguse tõlgendamise või kohaldamisega seotud küsimuste kohta. Seega on ELL artikli 19 nõuetele vastamiseks iseenesest piisav, kui tagatakse, et neile kohtunikele, kes nimetatakse ametisse põhiseaduses sätestatud menetluse kohaselt, peab olema tagatud piisav sõltumatus.
2. Harta artikli 47 kohaldatavus
42. Harta artikli 47 esimeses lõigus on sätestatud, et „[i]gaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus“. Euroopa Kohtu 16. mai 2017. aasta kohtuotsusest Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373) tuleneb, et selle artikli kohaldatavus sõltub liidu õigusega tagatud õiguse või vabaduse väidetavast rikkumisest.(14)
43. Siiski tuleb märkida, et kaebaja ei väida, et oleks rikutud tema õigust tõhusale õiguskaitsevahendile, ega vaidlusta eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõltumatust oma kaebuse raames; samuti ei tugine ta ühelegi konkreetsele õigusele, mis on tagatud liidu õigusega. Neil asjaoludel leian, et harta artikkel 47 ei ole sellisena põhikohtuasjas kohaldatav.
44. Lisaks nõustun ma kohtujurist Bobeki hiljuti väljendatud seisukohaga, mille kohaselt on lubatud teostada riigisisese õigusnormi „põhiseaduslikkuse abstraktset kontrolli“ harta artikli 47 alusel, kui asjaomane norm on vastu võetud liidu õiguse rakendamise kontekstis harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.(15) Kuna aga riigisiseste kohtunike ametisse nimetamise menetlus on osa kohtusüsteemi korraldusest, kuulub see, nagu eespool märgitud, liikmesriikide pädevusse. Neil asjaoludel ei täida Malta kohtunike ametisse nimetamise menetlus harta artikli 51 lõikes 1 sätestatud liidu õiguse „rakendamise“ tingimust, kuigi samas – nagu ma juba märkisin – ei ole see nõutav, et ELL artikkel 19 oleks kohaldatav.(16)
45. Kuna aga ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus liikmesriikidele pandud kohustus näha ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajalikud õiguskaitsevahendid liidu õigusega hõlmatud valdkondades vastab harta artiklis 47 ette nähtud õigusele tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus,(17) järeldub sellest, et harta artiklis 47 tunnustatud subjektiivne õigus „peegeldab“ selles osas ELL artikli 19 lõikest 1 tulenevaid liikmesriikide kohustusi.(18)
46. Seetõttu nõustun täielikult kohtujurist Tanchevi tõdemusega tema ettepanekus liidetud kohtuasjades A. K. jt (kõrgeima kohtu distsiplinaarkolleegiumi sõltumatus) (C‑585/18, C‑624/18 ja C‑625/18, EU:C:2019:551), et „nende kahe sätte vahel [on] põhiseaduslik sild ning neid sätteid puudutav kohtupraktika ristub paratamatult“.(19) Lisaks on Euroopa Kohus ise juba otsustanud, et „ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga on kõigile liikmesriikidele pandud kohustus kehtestada liidu õigusega hõlmatud valdkondades tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalikud õiguskaitsevahendid eelkõige harta artikli 47 tähenduses“.(20)
47. Selles kontekstis olen seisukohal, et kuigi harta artikkel 47 kui selline ei ole põhikohtuasjas kohaldatav, tuleb ELL artikli 19 lõiget 1 tõlgendades siiski arvestada harta artiklit 47 ja sellega seotud kohtupraktikat.
3. Järeldus esimese küsimuse kohta
48. Eelnevaid kaalutlusi arvestades järeldan, et kui liikmesriigi kohus hindab niisuguse kohtunike ametisse nimetamise menetluse kehtivust, nagu on ette nähtud Malta põhiseaduses, kuulub kohaldamisele ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik, tõlgendatuna harta artiklit 47 arvestades.
C. Teine küsimus
49. Oma teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELL artiklit 19, tõlgendatuna vajaduse korral harta artiklit 47 arvestades, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt on täidesaatval võimul, käesoleval juhul peaministril, kohtunike ametisse nimetamise menetluses kaalutlusõigus ja otsustusõigus. See on käesoleva eelotsusetaotluse peamine küsimus.
1. Üldised märkused ELL artikli 19 lõike 1, harta artikli 47 ja EIÕK artikli 6 mõju kohta kohtunike ametisse nimetamise menetlustele
50. Nagu nähtub kohtupraktikast, millele ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimese küsimuse analüüsimisel viitasin, peab asjaomane liikmesriik juhul, kui kohtunik võib teha otsuse liidu õiguse kohaldamist või tõlgendamist puudutavates küsimustes, tagama, et tema kohtunikel on piisavad sõltumatuse tagatised ja et nad vastavad ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu kohaselt tõhusa kohtuliku kaitse olulistele nõuetele.(21)
51. Lisaks, kuna liikmesriikide kohustus näha ELL artikli 19 lõike 1 alusel ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajalik kaebeõigus liidu õigusega hõlmatud valdkondades vastab harta artiklis 47 ette nähtud õigusele tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus,(22) siis tuleb märkida, et harta artikli 52 lõikes 3 on sätestatud, et hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad EIÕKga tagatud õigustele, on samad, mis neile EIÕKga ette on nähtud.
52. Nagu nähtub selgitustest harta artikli 47 kohta, mida vastavalt ELL artikli 6 lõike 1 kolmandale lõigule ja harta artikli 52 lõikele 7 tuleb harta tõlgendamisel arvesse võtta, vastavad harta artikli 47 esimene ja teine lõik EIÕK artikli 6 lõikele 1 ja artiklile 13.
53. Sellega seoses tuleneb Euroopa Inimõiguste Kohtu väljakujunenud praktikast, et EIÕK artikli 6 lõike 1 esimesse lausesse mõiste „seaduse alusel moodustatud“ lisamise eesmärk on tagada, et kohtusüsteemi korraldus ei sõltuks pelgalt täidesaatva võimu piiramatust kaalutlusõigusest, vaid et kohtusüsteemi loomine ja kohtunike ametisse nimetamine oleks reguleeritud asjakohaste õigusaktidega. Seega ei ole kahtlust, et õigus sellele, et õigust mõistaks „seaduse alusel moodustatud“ kohus EIÕK artikli 6 lõike 1 tähenduses, hõlmab juba oma olemusest tulenevalt ka kohtunike ametisse nimetamise menetluse aspekte.(23) Praktikas aga on riigisiseste õigusaktidega sellega seoses kehtestatud piirangud enamasti piiratud ja seotud selliste küsimustega nagu ametisse nimetamise tingimused, edutamine kohtusüsteemis ja vanusepiirangud.
54. Samuti on oluline märkida, et kuigi täidesaatva võimu ja kohtuvõimu lahususe põhimõte on omandanud Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikas üha suurema tähtsuse, on Euroopa Inimõiguste Kohus endiselt seisukohal, et ei EIÕK artikkel 6 ega ükski muu säte ei kohusta riike kehtestama mingit teatavat põhiseaduslikku mudelit, mis reguleeriks ühel või teisel viisil riigi eri harude vahelisi suhteid ja vastasmõju. Samuti ei kohusta EIÕK artikkel 6 neid riike järgima mingeid teoreetilisi konstitutsioonilisi kontseptsioone sellise vastasmõju lubatud piiride osas.(24) Kuigi paljudes liikmesriikides tegutseb kas kohtute nõukoda – mis on määratletud kui seaduse või riigi põhiseaduse alusel loodud sõltumatu organ, mille eesmärk on kaitsta kohtunike ja üksikute kohtute sõltumatust ja seeläbi edendada kohtusüsteemi tõhusat toimimist,(25) või – nagu Malta ja mõne muu riigi puhul – kohtunike ametisse nimetamise komitee,(26) siis tuleb tunnistada, et nende koosseis ja pädevus on väga erinevad.(27)
55. Otsustava tähtsusega on siin aga see, et ainuüksi asjaolu, et kohtunikud nimetab ametisse täitevvõimu liige, ei tekita iseenesest nendevahelist alluvussuhet ega tekita kahtlusi kohtunike erapooletuse suhtes, kui – ja see on kriitiline tingimus – kord juba ametisse nimetatud kohtunikele ei avaldata mingit survet ega anta juhiseid ülesannete täitmisel.(28) Selles osas on aga üks erand. Nagu Euroopa Kohus tunnistab oma 26. märtsi 2020. aasta kohtuotsuses Simpson ja HG vs. nõukogu ja komisjon (uuesti läbivaatamine) (C‑542/18 RX-II ja C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232), on ELL artikkel 19 kohaldatav juhul, kui konkreetne kohtunik on ametisse nimetatud õigusvastaselt ja kui see rikkumine on nii raske, et tekitab Euroopa Kohtu sõnul reaalse riski, et täidesaatev võim võib seeläbi ohustada ametisse nimetamise menetluse ausust.(29) Sellest tuleneb omakorda, et peab eksisteerima mehhanism, mis võimaldab kohtuniku õigusvastase ametisse nimetamise – eelkõige juhul, kui kõnealune kohtunik ei vastanud ametisse nimetamise õiguslikele nõuetele – õiguspäraselt tühistada.
56. Siiski võib öelda, et kui jätta kõrvale kohtuotsuses Simpson kirjeldatud kehtetult ametisse nimetatud kohtunike konkreetne ja ebatavaline juhtum, siis on ELL artikli 19 lõige 1 peamiselt edasiulatuv, see tähendab, et sellega kaitstakse kohtute sõltumatust pärast nende ametisse nimetamist.
57. Sellega seoses ei saa eitada, et poliitika on mänginud rolli – mõnikord isegi otsustavat – kohtunike ametisse nimetamisel paljudes õigussüsteemides, sealhulgas paljude liikmesriikide omades. Siinkohal piisab, kui viidata kahe maailma kõige silmapaistvama ja mõjukama kohtu – nimelt USA ülemkohtu ja Saksamaa konstitutsioonikohtu – kogemusele, mille liikmed on peaaegu kõik olnud seotud konkreetsete erakondade ja poliitiliste traditsioonidega.(30) Poliitikud ja endised poliitikud võivad olla isegi liikmesriikide konstitutsioonikohtute liikmeteks ex officio (nagu Prantsusmaal(31)) kas seda reguleeriva seaduse alusel (nagu Belgia konstitutsioonikohtu puhul(32)) või seetõttu, et nad valitakse parlamendiliikmete poolt (näiteks Saksamaal või osaliselt Itaalias(33)) või siis nimetatakse poliitikud sageli lihtsalt traditsiooniliselt kõnealuste kohtute kohtunikeks.(34) Kuid ei ole kahtlust, et kõik need kohtud on näidanud end olevat kindlalt sõltumatud teistest võimuharudest.
2. Kohtuotsused komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus) ja AK
58. See toob meid vahetult küsimuse juurde, mida tähendab mõiste „kohtute sõltumatus“. Nüüdseks on kindlalt välja kujunenud, et kohtute sõltumatuse nõudel on kaks aspekti. Esimene, oma laadilt väline aspekt eeldab, et asjasse puutuv organ täidab oma ülesandeid täiesti iseseisvalt, olemata kellegagi hierarhilises või alluvussuhtes ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid, ning et ta on seega kaitstud väljastpoolt tuleva sekkumise või surve eest, mis võib kahjustada selle organi liikmete otsustusvabadust ja mõjutada nende otsuseid. Teine, oma laadilt sisemine aspekt on seotud erapooletuse mõistega ja selle eesmärk on võrdse distantsi säilitamine menetlusosalistega ja nende vastavate huvidega menetluse eset arvestades. See aspekt eeldab, et tagatakse objektiivsus ning kohtuasja lahendi suhtes ei võeta arvesse muud huvi peale õigusnormide range kohaldamise.(35)
59. Kuigi kohtuliku erapooletuse küsimus ei ole siin kohtuasjas otseselt vaidluse all, on see siiski mõiste, mis on tihedalt seotud mõistega „institutsionaalne sõltumatus“. Institutsionaalse sõltumatuse küsimust on järjepidevalt analüüsitud mitmes Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuses alates 28. juuni 1984. aasta teedrajavast kohtuotsusest Campbell ja Fell vs. Ühendkuningriik (CE:ECHR:1984:0628JUD000781977), ning hiljuti on seda analüüsinud Euroopa Kohus mitmes keskses otsuses, mis algavad vast 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsusega Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).
60. Kuna suur osa sellest kohtupraktikast on konsolideeritud ja kokku võetud kohtuotsuses komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus) ja kohtuotsuses AK võib käesoleval juhul piisata sellest, kui analüüsida neis kahes kohtuotsuses kaalutud mõistet „sõltumatus“. Teen ettepaneku alustada kohtuotsuse AK analüüsiga.
61. Euroopa Kohus selgitas kohtuotsuses AK järgmist:
„123 Need sõltumatuse ja erapooletuse tagatised eeldavad selliste normide olemasolu, mis puudutavad muu hulgas organi koosseisu, selle liikmete nimetamist, ametiaega ja nende taandumise, taandamise ja tagandamise aluseid ning mis lubavad ümber lükata õigussubjektide põhjendatud kahtlusi selles suhtes, kas nimetatud organ on väljaspool väliste tegurite haardeulatust ja kas ta on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalne (25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika, ning kohtuotsus komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus), punkt 74).
124 Peale selle tuleb õigusriigi toimimist iseloomustava võimude lahususe põhimõtte kohaselt tagada kohtute sõltumatus seadusandlikust ja täitevvõimust (vt selle kohta 10. novembri 2016. aasta kohtuotsus Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, punkt 35).
125 Seoses sellega on oluline, et kohtunikud oleksid kaitstud välise sekkumise või surve eest, mis võiks ohustada nende sõltumatust. Käesoleva kohtuotsuse punktis 123 nimetatud normid peavad eelkõige võimaldama välistada mitte ainult igasuguse otsese mõju juhiste kujul, vaid ka kaudsema mõju vormid, mis võivad asjaomaste kohtunike otsuseid suunata (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus) (punkt 112 ja seal viidatud kohtupraktika)).
[…]
127 Euroopa Inimõiguste Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb selle kindlakstegemiseks, kas kohus on nimetatud artikli 6 lõike 1 tähenduses „sõltumatu“, võtta muu hulgas arvesse kohtu liikmete ametisse nimetamise korda ja ametiaega, välissurve vastaste tagatiste olemasolu ja küsimust, kas asutus jätab sõltumatu mulje (EIK 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Ramos Nunes de Carvalho e Sá vs. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, punkt 144 ja seal viidatud kohtupraktika), kusjuures viimases küsimuses on täpsustatud, et kaalul on usaldus, mida demokraatliku ühiskonna kohtud peavad üldsusele sisendama (vt selle kohta EIK 21. juuni 2011. aasta otsus Fruni vs. Slovakkia, CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, punkt 141).
[…]
129 Nagu Euroopa Inimõiguste Kohus on korduvalt toonitanud, on sõltumatuse ja objektiivse erapooletuse mõisted tihedalt seotud, mistõttu tuleb neid üldjuhul koos analüüsida (vt eelkõige EIK 6. mai 2003. aasta kohtuotsus Kleyn jt vs. Madalmaad (CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, punkt 192 ja seal viidatud kohtupraktika) ning 6. novembri 2018. aasta kohtuotsus Ramos Nunes de Carvalho e Sá vs. Portugal (CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, punkt 150 ja seal viidatud kohtupraktika)). Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt tuleb siis, kui otsustatakse, kas on alust kahelda, et need sõltumatuse või objektiivse erapooletuse nõuded ei ole konkreetses kohtuasjas täidetud, võtta menetluspoole seisukohta arvesse, kuid sellel ei ole määravat tähtsust. Määrava tähtsusega on see, kas neid kahtlusi võib pidada objektiivselt põhjendatuks (vt eelkõige EIK 6. mai 2003. aasta otsus Kleyn jt vs. Madalmaad (CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, punktid 193 ja 194 ning seal viidatud kohtupraktika, ja 6. novembri 2018. aasta otsus Ramos Nunes de Carvalho e Sá vs. Portugal (CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, punktid 147 ja 152 ning seal viidatud kohtupraktika).“
62. Samas kohtuotsuses otsustas Euroopa Kohus lisaks, et asjaolu, et mõned kohtunikud „nimetab ametisse vabariigi president, ei muuda liikmeid presidendist sõltuvaks ega tekita kahtlusi nende erapooletuses, kui ametisse nimetatud isikutele ei avaldata mingit survet ega anta juhiseid ülesannete täitmisel“.(36) Euroopa Kohus jätkas siiski hoiatusega, et „[s]ellegipoolest on vaja veenduda, et ametisse nimetamise otsuste vastuvõtmise sisulised tingimused ja kord oleksid sellised, et need ei tekita pärast ametisse nimetamiste toimumist õigussubjektidel põhjendatud kahtlusi selles suhtes, kas asjaomased kohtunikud on väljaspool väliste tegurite haardeulatust ja kas nad on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalsed“.(37) Selleks on eelkõige vaja, et need tingimused ja kord oleksid välja töötatud nii, et tagatud on kohtunike kaitstus välise sekkumise või surve eest, mis võiks ohustada nende sõltumatust.(38)
63. Seejärel märkis Euroopa Kohus, et kohtute nõukoja (KRS) olemasolu, mis andis Poola presidendile arvamuse konkreetsete kandidaatide kohtuametisse sobivuse kohta, aitas muuta protsessi objektiivsemaks ja läbipaistvamaks, kuid seda siiski üksnes juhul, kui „kõnealune organ on ise sõltumatu seadusandlikust ja täitevvõimust ning ametivõimust, kellele ta peab sellise ametisse nimetamise ettepaneku esitama (vt analoogia alusel aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus), punkt 116).“(39) Lõpuks viitas Euroopa Kohus kriteeriumidele, mille alusel eelotsusetaotluse esitanud kohus saab ise KRSi sõltumatust hinnata.
64. Sarnaseid seisukohti väljendas Euroopa Kohus oma kohtuotsuses komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus). On vaja siiski avada tolle menetluse tausta, et õigesti mõista Euroopa Kohtu poolt hiljem kohtuotsuses AK esitatud nende märkuste konteksti ja tähtsust, mis puudutavad vajadust tagada, et ametisse nimetamise otsuste tegemise sisulised tingimused ja menetlusnormid oleksid sellised, et need ei saaks tekitada üksikisikute jaoks põhjendatud kahtlusi selles, et asjaomased kohtunikud sõltuvad välistest teguritest.
65. Kohtuasi komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus) tulenes liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusest, mille komisjon algatas ja milles ta väitis, et Poola seaduse teatavad sätted, mis võimaldasid Poola Vabariigi presidendil otsustada, kas teatud kohtunikul tuleks lubada jääda ametisse pärast tavapärast pensioniikka jõudmist, rikuvad kohtunike sõltumatuse tagatisi. Euroopa Kohus rõhutas, et kuigi kohtunike pensioniea üle otsustamine kuulub liikmesriikide pädevusse, on nad siiski juhul, kui nad valivad sellise mehhanismi, kohustatud tagama, et sellega ei kahjustata kohtuvõimu sõltumatust.
66. Seejärel märkis Euroopa Kohus, et asjaolu, et „niisugusel organil nagu vabariigi president on õigus otsustada võimalikuks pikendamiseks luba anda või andmata jätta, ei ole iseenesest tõepoolest piisav, et järeldada, et kõnealust põhimõtet on rikutud. Sellegipoolest tuleb veenduda, et niisuguste otsuste vastuvõtmise sisulised alused ja kord oleksid sellised, et need ei tekita õigussubjektidel põhjendatud kahtlusi selles suhtes, kas asjaomased kohtunikud on väljaspool väliste tegurite haardeulatust ja kas nad on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalsed.“(40)
67. Seejärel leidis Euroopa Kohus, et Poola kõrgeimat kohut reguleerivad uued õigusnormid ei ole nende nõuetega kooskõlas, kuna ametisoleku aja pikendamine eeldab nüüd „vabariigi presidendi otsust, mis on kaalutlusotsus, kuna selle vastuvõtmine ei ole piiritletud ühegi objektiivse ja kontrollitava kriteeriumiga, ning seda ei pea põhjendama. Lisaks ei saa sellise otsuse peale kohtule kaebust esitada.“(41)
68. Kuigi Euroopa Kohus möönis, et ehkki Poola riiklik kohtute nõukoda pidi esitama vabariigi presidendile arvamuse enne, kui viimane oma otsuse vastu võtab, ning et selline protsess aitas kaasa selle menetluse objektiivsemaks muutmisele, ei näinud seadus siiski ette mingit mehhanismi, mis kohustaks nimetatud organit esitama oma arvamust „kriteeriumide alusel, mis on korraga nii objektiivsed kui ka asjakohased, ja põhjendama seda nõuetekohaselt, nii et see oleks sobiv andma objektiivset teavet, mille alusel asjaomane ametivõim saab teha otsuse“.(42)
69. Seejärel järeldas Euroopa Kohus, et Poola presidendile antud kaalutlusõigus seoses tema pädevusega pikendada konkreetsete kohtunike pensioniiga on selline, mis „võib eelkõige õigussubjektidel tekitada põhjendatud kahtlusi, kas asjaomased kohtunikud on väljaspool väliste tegurite haardeulatust ja kas nad on nende menetletavas asjas vastanduda võivaid huvisid arvestades neutraalsed“.(43)
3. Järeldused kohtuotsustest AK ja komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus)
70. Milliseid järeldusi saab teha nendest kahest olulisest otsusest? Kohtuotsusest AK (ja varasemast kohtupraktika suundumusest) tuleneb, et ei liidu õigus ega tegelikult ka EIÕK ei kehtesta selles küsimuses mingeid kindlaid, ette kindlaks määratud vormis institutsionaalseid tagatisi, mille eesmärk oleks tagada kohtunike sõltumatus. Mis on aga oluline, on see, et esiteks peavad kohtunikud olema vabad mis tahes alluvussuhtest või hierarhilisest kontrollist täidesaatva või seadusandliku võimu poolt ning teiseks peavad kohtunikel olema reaalsed ja praktilised tagatised, mis on loodud neid sellise välise surve eest kaitsma.
71. Neil asjaoludel võib kõne all olev kohtunike ametisse nimetamise menetlus olla vastuolus ELL artikli 19 lõikega 1 üksnes juhul, kui ühes neist kõnealuse menetluse aspektidest esineb sellist laadi ja nii tõsine puudus, et see tekitab reaalse ohu, et teised riigivõimu harud – eelkõige täidesaatev võim – võivad kasutada ebakohast suva seadusega vastuolus olevaks ametisse nimetamiseks, kahjustades seeläbi ametisse nimetamise protsessi tulemuse ausust (ja tekitades seeläbi isikutel põhjendatud kahtluse asjaomase kohtuniku või kohtunike sõltumatuse ja erapooletuse suhtes).(44)
72. Samuti tuleb meeles pidada, et vastavalt Euroopa Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu väljakujunenud praktikale eeldavad liikmesriikide kohtute sõltumatuse ja erapooletuse tagatised selliste normide olemasolu, mis puudutavad mitte ainult nende liikmete ametisse nimetamist, vaid ka muu hulgas organi koosseisu, ametiaega ning ka liikmete hääletamisest hoidumise, taandamise ja tagasikutsumise aluseid ning mis lubavad ümber lükata menetluses osalejate igasuguse põhjendatud kahtluse selles suhtes, kas nimetatud organ on väljaspool väliste tegurite haardeulatust, ja selles suhtes, kas nimetatud organ on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalne.(45) Need kriteeriumid on sama olulised kui ametisse nimetamise menetlus ise, sest „kohtute sõltumatuse nõue on osa õiguse õiglasele kohtulikule arutamisele olemusest, kusjuures see õigus on ülimalt tähtis, et tagada kõikide liidu õigusega eraisikutele antud õiguste ja ELL artiklis 2 osutatud liikmesriikide ühiste väärtuste, eeskätt õigusriigi väärtuse kaitse“.(46)
73. Kõik see omakorda tähendab, et kohtunikel peab olema majanduslik sõltumatus täidesaatvast ja seadusandlikust võimust, mistõttu näiteks nende töötasu vastab nende õigust mõistva funktsiooni olemusele. Lisaks tähendab see, et neid palku ei tohi nende ametiaja jooksul vähendada (muul viisil kui üldiselt kohaldatava maksustamise tõttu). Liikmesriikidel on siiski võimalik kohtunike palku erakorralise kulude vähendamise meetme raames vähendada, tingimusel et selliseid vähendamisi kohaldatakse üldiselt kogu avalikus teenistuses; et vähendused on proportsionaalsed ja et varasem palgatase taastatakse pärast seda, kui kõnealust meedet õigustav eelarvekriis on lõppenud.(47)
74. Veelgi olulisem kohtute sõltumatuse tunnus on see, et kohtunikel peab olema ka piisav kaitse ametist tagandamise eest, välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel.(48) Kohtuniku ametist tagandamise otsus – olenemata sellest, kas selle teeb täidesaatev võim üksi või järgneb sellele tagandamismenetlus seadusandlikus organis – peab põhimõtteliselt samuti alluma kohtulikule kontrollile. Kohtute sõltumatuse tagatised tähendaksid tegelikult väga vähe, kui täidesaatev võim või seadusandja võiks varjuda läbipaistmatu vaikimise taha ja teha kohtuniku ametist tagandamise otsuse ilma seda põhjendamata, sest see avaks takistamatu tee kohtuniku ametist tagandamiseks muudel kui põhjendatud juhtudel.(49)
75. Lõpuks eeldab sõltumatuse nõue ka seda, et vaidlusi lahendavatele isikutele kohaldatav distsiplinaarkord pakub vajalikke tagatisi, et vältida mis tahes riski, et seda korda kasutatakse kohtulahendite sisu poliitilise kontrolli süsteemina. Selles suhtes kujutavad endast kohtuvõimu sõltumatuse kaitse oluliste tagatiste kogumit normid, milles määratletakse eeskätt distsiplinaarrikkumiste koosseis ja konkreetselt määratavad karistused; ja mis näevad ette sõltumatu organi sekkumise vastavalt menetlusele, mis täielikult tagab harta artiklites 47 ja 48 sätestatud õigused, eelkõige kaitseõigused; ning mis näevad ette võimaluse vaidlustada kohtus distsiplinaarorganite otsused.(50)
76. Praegu liikmesriikides kehtivate kohtunike ametisse nimetamise menetluste ülevaatest nähtub, et ametisse nimetamisel on erinevaid lähenemisviise ja süsteeme. Nagu ma juba märkisin, ei ole ELL artiklis 19 ega harta artiklis 47 (ega ka EIÕK artiklis 6) ühtegi sätet, mis nõuaks selles osas ühetaolisust. Üks asi on siiski selge: kohtunikud nimetatakse ametisse ja neid ei valita. See tähendab, et liidus, mis rajaneb Euroopa Liidu lepingu artikli 2 kohaselt demokraatia ja õigusriigi väärtustel, ei ole ega saa kehtestada kohtunike demokraatlikku vastutust ja neile ei saa anda mingit rolli poliitika kujundamisel.
77. Kõik see omab omakorda tähtsust seoses kohtute sõltumatusega. Minu poolt mainitud institutsionaalsed tagatised ongi mõeldud kindlustama, et kohtunikud näitaksid üles vajalikku sõltumatust täidesaatvast ja seadusandlikust võimust mitte ainult sõnades, vaid ka tegudes. Kuid lisaks vajalikele institutsionaalsetele tagatistele on võib-olla kohtusüsteemi sõltumatuse kõige kriitilisem tunnus ka kõige raskemini saavutatav. Kuna kohtunikel ei ole demokraatlikku mandaati, kohustab see neid vastavalt näitama, et nad on sõltumatud oma isiklikest poliitilistest eelistustest ja subjektiivsetest poliitilistest veendumustest ning et nad jäävad seejuures truuks oma pühalikule lubadusele kohaldada seadust kiretult, väljakujunenud õiguspõhimõtete alusel, ilma hirmu või eelistuseta.
4. Sõltumatu organi suhteline tähtsus kohtunike ametisse nimetamise menetluses ja Malta põhiseaduses sätestatud tagatised
78. On tõsi, nagu on tunnistatud kohtuotsuses komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus), et selliste sõltumatute organite nagu riiklik kohtute nõukoda või kohtunike ametisse nimetamise komitee olemasolu võib aidata tagada, et kohtunike ametisse nimetamise menetlus (või nagu tolles asjas konkreetse kohtuniku ametiaja pikendamine) on objektiivne ja läbipaistev. Nii võib selliste organite olemasolu iseenesest olla väga soovitav. Euroopa Kohtu otsusest AK tuleneb siiski, et nende olemasolu ei ole ELL artikliga 19 ega ka harta artikliga 47 nõutava kohtute sõltumatuse puhul põhiline. Väidan seda siin isegi vaatamata sellele, et Euroopa Kohus viitas kohtuotsuses komisjon vs. Poola (kõrgeima kohtu sõltumatus) vajadusele veenduda, et „[ametisse nimetamise] otsuste vastuvõtmise sisulised alused ja kord oleksid sellised, et need ei tekita õigussubjektidel põhjendatud kahtlusi“ konkreetsete asjaomaste kohtunike sõltumatuse suhtes.(51) Kuid nagu eespool nägime, käisid need märkused sellise ametisse nimetamise kohta, millega pikendati kohtuniku ametiaega, mitte kohtuniku tegeliku ametisse nimetamise kohta. Seetõttu kordan veel kord, et ELL artikli 19 lõige 1 on sisuliselt edasiulatuv, kuna selle eesmärk on tagada, et kohtunikel on pärast ametisse nimetamist piisavad kohtuliku sõltumatuse tagatised.
79. Sellele järeldusele jõudmisel ei ole ma jätnud tähelepanuta asjaolu, et Euroopa Kohus kordas neid sõnu kohtuotsuses AK kohtunike ametisse nimetamise üldises kontekstis.(52) Kuid ma ei arva, et Euroopa Kohus oleks soovinud sellega näiteks väita, et ainuüksi asjaolu, et isik, kellel on varem olnud tihedad sidemed konkreetse erakonna või traditsiooniga, nimetatakse hiljem kohtunikuks, on iseenesest piisav seadmaks pärast selle kohtuniku ametisse nimetamist kahtluse alla tema sõltumatuse ELL artikli 19 lõike 1 tähenduses. Selles osas tuleb mind veel veenda, et ELL artikli 19 lõige 1 ulatub tagasi olukorrani, mis valitses enne asjaomase kohtuniku ametisse nimetamist.
80. Samuti ei ole ma jätnud tähelepanuta asjaolu, et Euroopa Inimõiguste Kohus tuvastas EIÕK artikli 6 lõike 1 rikkumise hiljuti kohtuasjas, milles oli seatud kahtluse alla kohtunike ametisse nimetamise menetluse õiguspärasus.(53) Siiski on oluline rõhutada, et nimetatud järeldus ei tulenenud sellest, et justiitsminister ei olnud nimetanud ametisse pädeva sõltumatu eksperdikomisjoni esitatud kandidaate, mis oli riigisisese õiguse kohaselt lubatud. Pigem tulenes see asjaolust, et ta ei olnud piisavalt põhjendanud oma otsust komisjoni hinnangust kõrvale kalduda, kuivõrd ta jättis tegemata nendele kohtunikukohtadele kandideerivate isikute asjasse puutuvate olukordade sõltumatu kontrolli ega esitanud nõuetekohaseid põhjuseid ekspertkomisjoni hinnangust kõrvalekaldumise õigustamiseks, millega – nagu tõdes ka Islandi kõrgeim kohus – rikuti Islandi riigisisest õigust. Euroopa Inimõiguste Kohtu hinnangul kujutas see endast jämedat rikkumist, mis riivas õiguse „seaduse alusel moodustatud kohtule“ põhiolemust.(54)
81. Otsustava tähtsusega on siiski küsimus, kas objektiivselt vaadelduna on riigisisesel kohtunikul piisavad institutsionaalse sõltumatuse ja ametist tagandamise tagatised, mistõttu ta saaks – nagu märkis Euroopa Kohus kohtuotsuses AK – täita oma ülesandeid täiesti autonoomselt ning allumata täidesaatva võimu või seadusandja mis tahes suunisele või kontrollile.
82. Nende küsimuste hindamine kuulub küll lõppkokkuvõttes eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse, kuid näib, et põhiseaduse artiklite 97 ja 100 sätteid arvestades on kohtunikel tegelikult märkimisväärne kaitse ametist tagandamise eest, välja arvatud teovõimetuse või väärkäitumise korral. Malta kohtunike ja prokuröride kaitsmiseks ametist tagandamise eest on põhiseaduses sätestatud, et nad vabastavad 65-aastaseks saades oma ametikoha ja et neid ei või enne nimetatud vanusesse jõudmist ametist tagandada, välja arvatud presidendi poolt esindajatekoja ettepanekul, mida toetab selle kõikide liikmete vähemalt kahekolmandikuline häälteenamus ja mille aluseks on tuvastatud võimetus täita oma ametiülesandeid (füüsilise või vaimse puude või muu tuvastatud põhjuse tõttu) või tuvastatud väärkäitumine.(55)
83. Lisaks näib põhiseaduses ette nähtud distsiplinaarkord sisaldavat vajalikke tagatisi vältimaks riski, et seda kasutatakse kohtuotsuste sisu poliitilise kontrolli süsteemina. Nimelt on kõrgema ja alama kohtuastme kohtunike distsiplinaarmenetlust ainupädev läbi viima justiitsasjade komisjoni allkomitee, mis koosneb kolmest kõrgema ja alama kohtuastme kohtunike hulgast valitud kohtunikust, kes tegutsevad omaenda äranägemise kohaselt ega allu ühegi teise isiku või asutuse juhtimisele ega kontrollile.(56) Lisaks on põhiseaduse artiklis 101B ette nähtud kord, mis tagab menetlusalusele kõrgema ja alama kohtuastme kohtunikule võimaluse esitada oma seisukohad ja olla ära kuulatud istungil, kasutades selleks advokaadi või õigusnõustaja abi. Samas sättes on viitega kohtunike eetikakoodeksile määratletud ka distsiplinaarsüüteona käsitatav käitumine ning samuti kehtivad karistused.
84. On tõsi, et erinevalt mõne teise liikmesriigi põhiseadusest(57) ei ole Malta põhiseaduses sõnaselgelt sätestatud, et kohtunikud on oma ülesannete täitmisel sõltumatud. Siiski võib eelotsusetaotluse esitanud kohus leida, et see järeldub ilmselt Malta põhiseaduse artikli 97 sõnastusest. Igal juhul ei ole sellise sõnaselge tagatise puudumine iseenesest otsustav, kui Malta kohtunikel on muud tugevad institutsionaalsed ja põhiseaduslikud tagatised, mille eesmärk on toetada kohtute sõltumatust, nagu see näib olevat.
85. Sama kehtib ka majandusliku sõltumatuse kohta. Malta valitsuse sõnul saavad Malta kõrgema ja alama kohtuastme kohtunikud tasu vastavalt Malta avaliku teenistuse kõrgeimale palgaastmestikule, mistõttu Malta kohtunike majanduslik sõltumatus ei näi olevat ohus. Samuti ei viita miski sellele, et neid palku oleks vähendatud või võidakse vähendada viisil, mis ohustaks kohtute sõltumatust.
5. Lõppmärkused Veneetsia komisjoni arvamuse nr 940/2018 kohta
86. Enne eelotsusetaotluse esitanud kohtu teise küsimuse kohta järelduste esitamist on tarvis analüüsida Veneetsia komisjoni arvamuse nr 940/2018 mõju käesolevale kohtuasjale. Oluline osa kaebaja argumentatsioonist tugineb nimetatud arvamuses sisalduvatele soovitustele.
87. Esiteks tugineb ta Veneetsia komisjoni arvamusele nr 940/2018, et põhjendada oma nõuet tuvastada vaidlusaluse kohtunike ametisse nimetamise menetluse tühisus ELL artikli 19 lõike 1 alusel. Selles arvamuses märkis Veneetsia komisjon, et 2016. aasta põhiseaduse muudatused, millega loodi kohtunike ametisse nimetamise komitee, on samm õiges suunas, kuid ei suuda tagada kohtusüsteemi sõltumatust, ning et vaja on täiendavaid samme.(58)
88. Kuigi selline Veneetsia komisjoni arvamus on ilmselgelt väga väärtuslik kohtunike ametisse nimetamise menetluse õiguspärasuse hindamisel seoses tõhusa kohtuliku kaitse nõuetega, ei saa seda siiski pidada määravaks küsimuses, kas miski on õiguspärane ELL artikli 19 lõike 1 kohaselt. Kohtujurist Bobek märkis hiljuti, et „Liidu õiguse kohaselt on need aruanded […] kasulikud teabeallikad“.(59) Tõepoolest, Veneetsia komisjoni analüüs on oma olemuselt poliitiline, kuigi see põhineb põhjalikul õiguslikul ja poliitilisel analüüsil. Veneetsia komisjoni arvamuse eesmärk on saavutada ideaalne süsteem. Seda eesmärki silmas pidades on Veneetsia komisjon esitanud soovitused Maltal kehtiva kohtunike ametisse nimetamise süsteemi parandamiseks, mis käsitlevad muu hulgas kohtunike ametisse nimetamise komitee koosseisu või selle ettepaneku siduvat jõudu, mille komisjon peaks esitama Malta presidendile (mitte peaministrile).(60)
89. Nagu Veneetsia komisjoni endine liige märkis, peavad Veneetsia komisjoni poolt kirjeldatud tegevusstandardid ühtlasi säilitama kõnealuste riikide jaoks valikuvabaduse ja kaalutlusõiguse. Seetõttu ei saa tema arvamus olla väljendatud „kõik või mitte midagi“ eeskirjade kujul, hoolimata sellest, et mõne standardi paindlikkus võib olla osaliselt piiratud rahvusvaheliste konventsioonidega nagu Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon, kui ohus on kohtusüsteemi struktuur ja sõltumatus.(61) Veneetsia komisjon märkis ka ise oma arvamuses nr 940/2018, et puudub üksainus „mudel“, mis järgiks ideaalselt võimude lahususe põhimõtet ja tagaks kohtusüsteemi täieliku sõltumatuse.(62)
90. Teiseks ei ole aga kohtunike ametisse nimetamise komitee ettepanekud 2016. aasta põhiseaduse kohaselt tõepoolest siduvad ja näib, et Malta kohtud ei pea ametisse nimetamise otsuseid kohtulikult kontrollitavateks. Sellega seoses täheldan, et nagu Malta valitsuse esindaja kohtuistungil kinnitas, on Maltal praegu võimalik kasutada õiguskaitsevahendina ainult actio popularis’t. Kuid nagu Repubblika oma vastuses märkis, saab selle õiguskaitsevahendiga vaidlustada pelgalt seaduse põhiseaduslikkust ja tegemist ei ole menetlusega, mis võimaldaks kontrollida üksiku kohtuniku ametisse nimetamise kehtivust. Kui kunagi peaks tekkima olukord, kus konkreetne kohtunik on ametisse nimetatud ebaseaduslikult, oleksid Malta kohtud ELL artikli 19 lõike 1 kohaselt tõepoolest kohustatud kujundama sobiva õiguskaitsevahendi, et tagada sellise ametisse nimetamise tõhus vaidlustamine. Kuna Malta kohtutes ei näi seni olevat selles suhtes ühtegi küsimust tekkinud, ei ole vahest vaja seda küsimust edasi käsitleda, välja arvatud juhul ja siis, kui selline küsimus esile kerkib. Lisaks, kui peaminister peaks kunagi kalduma kõrvale kohtunike ametisse nimetamise komitee ettepanekust, oleks ta põhiseaduse kohaselt kohustatud põhjendama oma valikut ametlikus väljaandes avaldatavas avalduses ja selgitama esindajatekoja ees seda kõrvalekaldumist esitatud soovitusest kindlaksmääratud aja jooksul.(63)
91. Samuti on põhiseaduse artikli 96A lõikega 4 tagatud, et kohtunike ametisse nimetamise komitee liikmed tegutsevad omaenda äranägemise kohaselt ega allu oma ülesannete täitmisel ühegi muu isiku ega asutuse juhtimisele ega kontrollile. Lisaks esitab kohtunike ametisse nimetamise komitee oma arvamused põhiseaduse artikli 96A lõike 8 kohaselt avalikustatud otsuses kindlaks määratud kriteeriumide alusel(64) ning ametisse nimetamine põhineb põhiseaduses sätestatud objektiivsetel kriteeriumidel, näiteks advokaadina töötamise kogemusel.(65)
92. Kokkuvõttes võib seetõttu öelda, et Veneetsia komisjoni arvamus kajastab soovitusi veelgi täielikumaks läbipaistvusel ja teenetel käigul põhinevaks kohtunike ametisse nimetamise süsteemiks. Kuigi neid võib iseenesest pidada kiiduväärseks soovituseks, ei või pelgalt asjaolu tõttu, et Malta süsteem ei vasta täielikult nendele standarditele, järeldada, et Malta kohtunikel ei oleks nii teoreetiliselt kui ka tegelikult piisavaid sõltumatuse tagatisi, mis vastavad ELL artikli 19 nõuetele.
6. Järeldus teise küsimuse kohta
93. Seetõttu järeldan eeltoodud kaalutlusi arvestades, et ELL artikli 19 lõikega 1, tõlgendatuna harta artiklit 47 arvestades, ei ole vastuolus riigisisesed põhiseaduse sätted, mille kohaselt täitevvõim või üks selle liikmetest, näiteks peaminister, osaleb kohtunike ametisse nimetamise protsessis.
94. Kuigi ELL artikli 19 lõige 1, tõlgendatuna harta artiklit 47 arvestades, ei määra ex ante kindlaks liikmesriikide kohtunike ametisse nimetamise konkreetseid tingimusi ega kohtunikke kaitsvate konkreetsete tagatiste laadi, nõuab nimetatud säte siiski vähemalt seda, et taolistel kohtunikel oleksid sõltumatuse tagatised. ELL artikli 19 seisukohast on oluline, et kohtunike ning täidesaatva või seadusandliku võimu vahel ei oleks mingit alluvus- ega hierarhilise kontrolli suhet. Kohtunikud peavad olema majanduslikult sõltumatud täidesaatvast ja seadusandlikust võimust, mistõttu nende palka nende ametiaja jooksul ei piirataks (muul viisil kui üldiselt kohaldatavate maksude või üldiselt kohaldatavate ja proportsionaalsete palgavähendusmeetmete teel). Kriitilise tähtsusega on see, et kohtunikel oleks piisav kaitse ametist tagandamise eest ja et nende distsiplinaarkorras sisalduksid vajalikud tagatised, mis hoiavad ära ohu, et seda kasutatakse kohtuotsuste sisu poliitilise kontrolli süsteemina.
95. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas need tagatised on tegelikult olemas.
D. Kolmas küsimus
96. Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas juhul, kui leitakse, et peaministri pädevus on vastuolus ELL artikli 19 lõikega 1 ja harta artikliga 47, tuleb seda arvesse võtta tulevaste ametisse nimetamiste puhul või mõjutab see ka varasemaid ametisse nimetamisi. Sellega kerkib tegelikult üles küsimus Euroopa Kohtu otsuse mõju ajalise piiramise kohta juhuks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks oma analüüsi tulemusel järeldama, et põhikohtuasjas vaidluse all olev kohtunike ametisse nimetamise menetlus on vastuolus ELL artikli 19 lõikega 1, nagu Euroopa Kohus seda käesolevas asjas tehtavas kohtuotsuses tõlgendab.
97. Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt selgitab ja täpsustab tõlgendus, mille Euroopa Kohus talle ELTL artikliga 267 antud pädevust kasutades liidu õigusnormile annab, vajaduse korral selle sätte tähendust ja ulatust, nagu seda peab või oleks pidanud mõistma ja kohaldama alates selle jõustumise hetkest. Sellest järeldub, et kohus võib kohaldada ja peab kohaldama õigusnormi sellises tõlgenduses isegi õigussuhetele, mis on tekkinud enne eelotsusetaotlust, kui täidetud on ka tingimused nimetatud normi kohaldamise nõudega hagi esitamiseks pädevale kohtule.(66)
98. Euroopa Kohus võib liidu õiguskorrale omast õiguskindluse üldpõhimõtet kohaldades üksnes erandkorras otsustada piirata mõne huvitatud isiku õigust tugineda tõlgendatavale sättele, et vaidlustada heauskselt loodud õigussuhteid. Selleks et sellist piirangut lubada, peavad olema täidetud kaks peamist tingimust, nimelt huvitatud isikute heausksus ja oluliste häirete oht.(67)
99. Euroopa Kohus on samuti otsustanud, et niisuguse tõlgenduse ajalise mõju piiramine võib toimuda ainult samas kohtuotsuses, milles otsustatakse taotletud tõlgenduse üle.(68) Sellega seoses tuleb märkida, et käesolevas kohtuasjas käsitletakse esimest korda küsimust, kas riigisisene kohtunike ametisse nimetamise menetlus kuulub ELL artikli 19 lõike 1 kohaldamisalasse, ja kui see on nii, siis millises ulatuses.
100. Seoses heausksuse tingimusega võib rõhutada kolme elementi. Esiteks arendatakse käesolevas kohtuasjas tõenäoliselt edasi ELL artikli 19 lõike 1 kohaldamisala tõlgendust osas, mis puudutab kohtunike ametisse nimetamise menetlust, ja seda seoses suhteliselt hiljutise kohtupraktika suunaga, mis algas 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsusega Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Teiseks sarnanes enne põhiseaduse reformi 2016. aastal kehtinud ametisse nimetamise kord põhikohtuasjas vaidlustatud korraga, välja arvatud kohtunike ametisse nimetamise komitee kaasamise osas. Euroopa Liidu liikmeks saamiseks pidi Malta siiski tingimata austama ELL artiklis 2 osutatud väärtusi(69) ja täitma Euroopa Ülemkogu 21. ja 22. juuni 1993. aasta kohtumisel vastu võetud „Kopenhaageni kriteeriume“,(70) mis poliitilisest kriteeriumist tulenevalt tähendab õigusriigi põhimõtte ranget kontrolli ning tugevat, tõhusat, sõltumatut, erapooletut ja vastutustundlikku kohtusüsteemi.(71) Kolmandaks, kuigi Euroopa Komisjon märkis oma 2019. aasta aruandes Malta kohta, viidates Veneetsia komisjoni arvamusele nr 940/2018,(72) et Malta kohtusüsteemis on palju probleeme ja et hiljutised reformid ei ole veel täielikult taganud kohtusüsteemi sõltumatust,(73) ei pidanud ta vajalikuks algatada Malta vastu rikkumismenetlust ELTL artikli 258 alusel.(74)
101. Seega näib mulle, et need asjaolud ajendasid Malta asjaomaseid ametiasutusi mõistlikult arvama, et vaidlusalune kohtunike ametisse nimetamise menetlus oli liidu õigusega kooskõlas.(75)
102. Mis puudutab tõsiste raskuste ohtu, siis tuleb märkida, et käesoleval juhul puudutab liidu õiguse tõlgendus, mille Euroopa Kohus käesolevas asjas annab, õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja riigisiseste kohtute koosseisu õiguspärasusele.
103. Neil asjaoludel on ilmne, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohus jõuab Euroopa Kohtu otsuse põhjal järeldusele, et Maltal kehtiv kohtunike ametisse nimetamise menetlus on vastuolus ELL artikli 19 lõikega 1, tekitab see paratamatult tõsist muret õiguskindluse suhtes, mis võib mõjutada kogu kohtusüsteemi toimimist. Need raskused ei mõjutaks nimelt mitte ainult kohtunike võimet teha otsuseid pooleliolevates kohtuasjades, vaid – nagu Malta valitsus oma kirjalikes märkustes õigesti märkis – mõjutaksid ka kohtusüsteemi suutlikkust lahendada Malta ees seisvat kohtuasjade kuhjumise probleemi. Lõpuks võib selline otsus mõjutada Malta kohtutes varem menetletud kohtuasjade seadusjõudu. Kohtuotsuse seadusjõu põhimõte on aga eriti oluline nii liidu õiguskorras kui ka riigisisestes õiguskordades. Selleks et tagada nii õiguse ja õigussuhete stabiilsus kui ka korrakohane õigusemõistmine, on nimelt oluline, et kohtulahendeid, mis on jõustunud pärast olemasolevate õiguskaitsevahendite ammendamist või nende kasutamiseks sätestatud tähtaegade möödumist, ei oleks enam võimalik vaidlustada.(76)
104. Esitatud põhjendustest lähtudes olen seetõttu seisukohal, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kolmandale küsimusele tuleb vastata, et enne käesoleva kohtuotsuse kuulutamise kuupäeva esitatud nõuete toetuseks ei saa ELL artikli 19 lõike 1 alusel, tõlgendatuna harta artiklit 47 arvestades, seada kahtluse alla kohtunike ametisse nimetamise menetlust.
VI. Ettepanek
105. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Qorti Civili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (tsiviilkohtu esimene kolleegium, kokku tulnud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna, Malta) eelotsuse küsimustele järgmiselt:
1. Kui liikmesriigi kohus hindab sellise kohtunike ametisse nimetamise menetluse kehtivust, nagu on ette nähtud Malta põhiseaduses, kuulub kohaldamisele ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik, tõlgendatuna Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 arvestades.
2. ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga, tõlgendatuna Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 arvestades, ei ole vastuolus riigisisesed põhiseaduslikud sätted, mille kohaselt täitevvõim või üks selle liikmetest, näiteks peaminister, osaleb kohtunike ametisse nimetamise protsessis. Kuigi ELL artikli 19 lõige 1, tõlgendatuna harta artiklit 47 arvestades, ei määra ex ante kindlaks liikmesriikide kohtunike ametisse nimetamise konkreetseid tingimusi ega liikmesriikide kohtunikke kaitsvate konkreetsete tagatiste laadi, nõuab nimetatud säte siiski vähemalt seda, et taolistel kohtunikel oleksid sõltumatuse tagatised. ELL artikli 19 seisukohast on oluline, et kohtunike ning täidesaatva või seadusandliku võimu vahel ei oleks mingit alluvus- ega hierarhilise kontrolli suhet. Kohtunikud peavad olema majanduslikult sõltumatud täidesaatvast ja seadusandlikust võimust, mistõttu nende palka nende ametiaja jooksul ei piirataks (muul viisil kui üldiselt kohaldatavate maksude või üldiselt kohaldatavate ja proportsionaalsete palgavähendusmeetmete teel). Samuti on oluline, et kohtunikel oleks piisav kaitse põhjendamatu ametist tagandamise eest ja et nende distsiplinaarkorras sisalduksid vajalikud tagatised, mis ennetavad mis tahes riski, et seda kasutatakse kohtuotsuste sisu poliitilise kontrolli süsteemina.
3. Kohtunike ametisse nimetamise menetlust ei või seada kahtluse alla ELL artikli 19 lõike 1 alusel, tõlgendatuna Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47 arvestades, enne käesoleva kohtuotsuse kuulutamise kuupäeva esitatud nõuete toetuseks.