FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 3 april 2014(1)
Mål C‑37/13 P
Nexans SA
och
Nexans France SAS
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Konkurrens – Förordning (EG) nr 1/2003 – Administrativt förfarande – Oanmäld inspektion – Beslut om att inleda en undersökning – Motiveringsskyldighet – Geografisk räckvidd – Misstänkt världsomspännande överträdelse av konkurrenslagstiftningen– Kommissionens befogenhet att undersöka affärshandlingar som rör transaktioner utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet”
I – Inledning
1. Skrämseleffekten är oftast stor när inspektörerna från Europeiska kommissionen – oftast i arla morgonstund – utan förvarning står utanför dörren till ett företag och vill genomsöka det i samband med en av sina så kallade ”dawn raids” för att fastställa huruvida detta företag har varit delaktigt i handlingar som strider mot konkurrensrätten.
2. För att skydda företag mot oproportionerliga eller till och med godtyckliga ingrepp i deras affärslokaler i sådana situationer, säkerställa deras rätt till försvar och samtidigt skapa klarhet i vilken omfattning de är skyldiga att samarbeta, innehåller unionsrätten vissa bestämda processrättsliga garantier. Det krävs särskilt att det inspektionsbeslut på grundval av vilket kommissionens inspektörer agerar är vederbörligen motiverat.
3. Förevarande mål ger domstolen möjlighet att ytterligare precisera de rättsliga krav som ställs på motiveringen av ett sådant inspektionsbeslut. Den centrala frågan i detta avseende är den geografiska avgränsningen av de överträdelser av konkurrensbestämmelserna som kommissionen ska undersöka, en hittills inte särskilt uppmärksammad aspekt.
4. Hur precist måste kommissionen vid detta tidiga stadium i förfarandet ta ställning till vilka marknader som är relevanta i geografiskt hänseende? Krävs det att inspektionsbeslutet innehåller uppgifter om huruvida och i vilken utsträckning ett företag ska låta kommissionens inspektörer granska deras affärshandlingar vad gäller förfarandet utanför unionens inre marknad? Detta är de centrala rättsliga frågor som ska utredas i förevarande mål.
5. Dessa frågor har uppkommit mot bakgrund av en påstådd konkurrensbegränsande samverkan för högspänningskablar och tillhörande material som kommissionen började undersöka för några år sedan. I början av år 2009 genomfördes oanmälda inspektioner, inte minst hos Nexans i Frankrike. Där har den även granskat en mängd affärshandlingar som rör elkabelprojekt på marknader utanför unionen. Parterna tvistar i huvudsak om huruvida motiveringen till inspektionsbeslutet utgjorde tillräcklig grund för ett sådant agerande.
6. Domstolens dom i förevarande mål kommer att ha avgörande betydelse för kommissionens framtida förvaltningspraxis.
II – Tillämpliga bestämmelser
7. De tillämpliga primärrättsliga bestämmelserna i förevarande mål utgörs dels av artikel 81 EG (nu artikel 101 FEUF) och dels av artikel 253 EG (nu artikel 296 andra stycket FEUF).(2) Vad gäller sekundärrätten är vidare artikel 20 i förordning (EG) nr 1/2003(3) tillämplig.
8. Artikel 20 i förordning nr 1/2003 har i relevanta delar följande lydelse:
”1. Kommissionen får när den fullgör de uppdrag som tilldelas den enligt denna förordning genomföra alla nödvändiga undersökningar hos företag och sammanslutningar av företag.
…
4. Företag och företagssammanslutningar är skyldiga att underkasta sig de inspektioner som kommissionen har beslutat om. I beslutet skall anges föremålet för och syftet med inspektionen, fastställas vilken dag den skall börja och anges de påföljder som föreskrivs i artiklarna 23 och 24 samt upplysas om rätten att få beslutet prövat av domstolen. Kommissionen skall fatta sådana beslut efter att ha samrått med konkurrensmyndigheten i den medlemsstat inom vars territorium inspektionen skall genomföras.”
9. Dessutom ska artikel 4 i förordning nr 1/2003 nämnas, vilken har följande lydelse:
”Vid tillämpningen av artiklarna 81 [EG] och 82 [EG] har kommissionen de befogenheter som anges i denna förordning.”
III – Bakgrund till tvisten
A – Faktiska omständigheter och det administrativa förfarandet
10. Klagandena i första instans och vid domstolen, Nexans SA och dess helägda dotterbolag Nexans France SAS, är två franska bolag som bedriver verksamhet inom sektorn för elkablar.
11. Kommissionen ålade genom beslut K(2009) 92/1 av den 9 januari 2009 Nexans och samtliga företag som direkt eller indirekt kontrolleras av detta bolag att underkasta sig en inspektion, med tillämpning av artikel 20.4 i förordning nr 1/2003 (nedan kallat inspektionsbeslutet).
12. I artikel 1 i inspektionsbeslutet föreskrevs bland annat följande:
”Nexans …, och samtliga företag som direkt eller indirekt kontrolleras av detta (dessa) företag, inbegripet Nexans France … åläggs härigenom att underkasta sig en inspektion avseende dess (deras) eventuella deltagande i konkurrensbegränsande avtal och/eller samordnade förfaranden som strider mot artikel 81 [EG …] i samband med tillhandahållandet av elkablar och tillhörande materiel, inbegripet bland annat högspänningskablar för förläggning i vatten och, i vissa fall, högspänningskablar för förläggning i mark, bestående i ingivandet av samordnande anbud vid offentlig upphandling, tilldelning av kunder samt olagligt utbyte av kommersiellt känslig information rörande tillhandahållandet av dessa produkter.”
13. I motiveringen till inspektionsbeslutet föreskrevs följande:
”Kommissionen har fått information om att elkabelleverantörer, däribland de företag som detta beslut är riktat till, deltar eller har deltagit i avtal och/eller samordnade förfaranden i samband med tillhandahållandet av elkablar och tillhörande materiel, inbegripet bland annat högspänningskablar för förläggning i vatten och, i vissa fall, högspänningskablar för förläggning i mark, bestående i ingivandet av samordnande anbud vid offentlig upphandling, tilldelning av kunder samt olagligt utbyte av kommersiellt känslig information rörande tillhandahållandet av dessa produkter.
…
Enligt den information som kommissionen har fått ska dessa avtal och/eller samordnande förfaranden ..., vilka infördes senast år 2001, fortfarande finnas kvar. … [De] har antagligen global räckvidd.
Om det visar sig att det finns grund för dessa påståenden utgör de ovan beskrivna avtalen och/eller samordnade förfarandena mycket allvarliga överträdelser av artikel 81 [EG].
För att kommissionen ska kunna kontrollera alla sakförhållanden avseende de förmodade avtalen och samordnade förfarandena och den kontext i vilken dessa förekom, är det nödvändigt att genomföra inspektioner med tillämpning av artikel 20 i förordning … nr 1/2003.
…”
14. Kommissionens inspektörer genomförde den aktuella inspektionen i Nexans France:s affärslokaler tillsammans med företrädare för Autorité de la concurrence (Frankrikes konkurrensmyndighet) mellan den 28 januari 2009 och den 30 januari 2009 samt den 3 februari 2009. Efter delgivning av inspektionsbeslutet kontrollerade och kopierade kommissionens inspektörer en mängd handlingar och förhörde anställda vid Nexans France för att på detta sätt erhålla närmare information om vissa affärshandlingar.
B – Förfarandet vid tribunalen
15. I första instans yrkade Nexans och Nexans France vid tribunalen att inspektionsbeslutet samt två åtgärder som kommissionens inspektörer vidtagit i samband med inspektionen skulle ogiltigförklaras.
16. Med anledning av denna talan ogiltigförklarade tribunalen inspektionsbeslutet genom dom av den 14 november 2012,(4) i den mån beslutet avsåg andra elkablar än högspänningskablar för förläggning i vatten och i mark samt tillhörande materiel till dessa andra kablar. I övrigt ogillade tribunalen talan.(5)
17. Nexans och Nexans France förpliktades bära sina rättegångskostnader och ersätta hälften av Europeiska kommissionens rättegångskostnader. Kommissionen förpliktades bära hälften av sina rättegångskostnader.(6)
IV – Förfarandet vid domstolen
18. Genom skrivelse av den 24 januari 2013 har Nexans och Nexans France (nedan även kallade klagandena) gemensamt överklagat tribunalens dom till domstolen. Överklagandet avsåg dels den del av den överklagade domen i vilken tribunalen hade ogillat dessa båda bolags talan om ogiltigförklaring med avseende på inspektionsbeslutets geografiska räckvidd och dels tribunalens beslut om rättegångskostnaderna.
19. Klagandena har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen i den del tribunalen inte godtog den andra delen av den första grunden om att inspektionsbeslutets geografiska räckvidd var alltför omfattande och oprecis,
– på grundval av de upplysningar som domstolen förfogar över, ogiltigförklara inspektionsbeslutet i den del dess geografiska räckvidd var alltför omfattande, otillräckligt motiverad och alltför oprecis, alternativt återförvisa målet till tribunalen för förnyad prövning i enlighet med domstolens rättspraxis,
– upphäva den överklagade domen i den del Nexans förpliktats bära sina egna kostnader och ersätta hälften av kommissionens rättegångskostnader vid tribunalen, och förplikta kommissionen att ersätta Nexans rättegångskostnader, till ett sådant belopp som domstolen finner vara skäligt, och
– förplikta kommissionen att ersätta klagandenas rättegångskostnader.
20. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet,
– förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
21. Vid domstolen behandlades överklagandet skriftligen, och den 26 februari 2014, muntligen.
V – Bedömning av grunderna för överklagandet
22. Nexans och Nexans France överklagande rör inte samtliga frågor som var aktuella i målet i första instans. Den rättsliga frågan vid överklagandet avser främst inspektionsbeslutets geografiska räckvidd, medan sakfrågan i tribunalens dom – det vill säga vilka slags produkter som omfattades av den påstådda överträdelsen av konkurrensbestämmelserna – inte längre spelar någon roll. Inte heller de övriga åtgärder som kommissionens inspektörer vidtagit vid inspektionen, mot vilka Nexans och Nexans France väckt talan i första instans utgör föremål för talan.
23. Klagandena gör i huvudsak gällande att tribunalen felaktigt har underlåtit att ogiltigförklara inspektionsbeslutet mot bakgrund av dess geografiska räckvidd (första grunden för överklagande). Dessutom hävdar de att tribunalens beslut om rättegångskostnaderna i första instans är oskäligt (andra grunden för överklagande).
A – Första grunden för överklagande: Kraven på ett inspektionsbeslut och dess prövning vid domstol med avseende på dess geografiska räckvidd
24. Den första grunden för överklagande gäller punkterna 95–100 i den överklagande domen och består av två delar. Klagandena gör först gällande att kraven på motivering har åsidosatts med avseende på inspektionsbeslutets geografiska räckvidd (se nedan avsnitt 1). Dessutom hävdar de att tribunalen inte i tillräcklig utsträckning har prövat huruvida kommissionen hade tillräckligt belägg för sina misstankar att det förelåg en överträdelse av konkurrensbestämmelserna som ”antagligen hade global räckvidd” (se nedan avsnitt 2).
1. Krav på motivering (första delgrunden till den första grunden)
25. I den första delen av den första grunden gör klagandena gällande att tribunalens dom är otillräckligt motiverad vad gäller inspektionsbeslutets geografiska räckvidd (se nedan avsnitt 1 a) samt att tribunalen har ställt för låga krav på kommissionens motivering av inspektionsbeslutet (se nedan avsnitt 1 b).
26. Även om dessa båda utgångspunkter till viss del ovillkorligen överlappar varandra avser de dock olika rättsfrågor – i det första fallet ett formfel från tribunalen och i det andra fallet ett materiellrättsligt fel – och ska sålunda prövas separat. Inte på något sätt medför ett eventuellt rättsligt fel som rör motiveringen av inspektionsbeslutet nödvändigtvis en presumtion att tribunalens dom är bristfälligt motiverad eller tvärtom.
a) Den påstådda bristande motiveringen i tribunalens dom (första yrkandet)
27. Klagandena hävdar inledningsvis att det inte anges tillräckligt tydligt i motiveringen till den överklagade domen hur tribunalen har kommit fram till slutsatsen att kommissionen genom hänvisningen till att de misstänkta avtalen och/eller samordnade förfarandena ”antagligen hade global räckvidd” och lämnade därvid inte tillräckligt detaljerade uppgifter om den påstådda konkurrensbegränsande samverkans geografiska räckvidd.
28. Skyldigheten att vederbörligen motivera domar i första instans följer av artikel 36 jämförd med artikel 53.1 i domstolens stadga och kommer också till uttryck i artikel 81 i domstolens rättegångsregler.
29. Av fast rättspraxis följer att motiveringsskyldigheten inte innebär att tribunalen är skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i målet fört. Motiveringen kan således vara underförstådd under förutsättning att den ger de berörda personerna möjlighet att få reda på skälen till varför tribunalen inte ansåg att det fanns fog för deras argument, och att domstolen kan få tillräckligt underlag för att utöva sin kontroll.(7) Ytterst är det avgörande att tribunalen vederbörligen har prövat samtliga parters yrkanden och samtliga överträdelser som de gjort gällande med avseende på den omtvistade rättsakten från det aktuella unionsorganet.(8)
30. Det ska tillstås att uppgifterna i den överklagade domen beträffande den geografiska räckvidden av de påstådda överträdelserna av konkurrensbestämmelserna är förhållandevis knapphändiga, eftersom tribunalen enbart har ägnat tre punkter åt sin sakprövning av denna fråga.(9)
31. Det ska emellertid beaktas att tyngdpunkten i Nexans och Nexans France resonemang i första instans inte på något sätt var koncentrerad till frågan huruvida de granskade avtalen och förfarandena ”antagligen hade global räckvidd”.(10) I deras resonemang i första instans låg tonvikten nämligen inte på den geografiska räckvidden, utan på kommissionens materiella prövning vid inspektionen, det vill säga på vilka produkter som omfattades av inspektionen. Detta utgjorde huvudlinjen i deras argument vid tribunalen.
32. Därför kan klagandena i förfarandet vid domstolen knappast anklaga tribunalen för att ha haft en liknande tyngdpunkt i sin motivering till domen.
33. I slutänden är det emellertid avgörande huruvida tribunalen trots sitt kortfattade resonemang i tillräcklig utsträckning har prövat Nexans och Nexans France anmärkningar rörande identifieringen av den geografiska räckvidden för de påstådda åsidosättandena av konkurrenslagstiftningen och huruvida det framgår av motiveringen till domen varför tribunalen inte har ansett att dessa anmärkningar kan godtas.
34. Tribunalen har uttryckligen behandlat denna problematik i den överklagade domen. Den konstaterade att kommissionen genom hänvisningen till att de avtal och/eller samordnade förfaranden som skulle prövas ”antagligen [har] global räckvidd” ”på ett utförligt sätt beskrev den misstänkta samverkans verksamhetsområde”. Tribunalen fann därför att ”[i]nspektionsbeslutet ska … anses vara tillräckligt preciserat vad gäller den geografiska räckvidden av de eventuella överträdelser av konkurrensrätten som kommissionen misstänkte förelåg”.(11)
35. Dessutom har tribunalen behandlat Nexans och Nexans France argument att kommissionens inspektion inte fick omfatta handlingar som avsåg lokala geografiska marknader utanför den gemensamma marknaden utan att det preciseras varför ett beteende av det aktuella företaget på dessa marknader skulle kunna snedvrida konkurrensen på den gemensamma marknaden.(12) Tribunalen anser visserligen att kommissionen inte får genomföra en inspektion i ett företags lokaler om den misstänker att det finns ett avtal eller ett samordnat förfarande som har verkningar endast på en eller flera marknader utanför den gemensamma marknaden. Enligt tribunalens uppfattning finns det däremot inget som hindrar att kommissionen undersöker handlingar avseende dessa marknader för att avslöja beteenden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på den inre marknaden.(13)
36. Följaktligen har tribunalen klart och tydligt tagit ställning till Nexans och Nexans France anmärkning vad gäller den geografiska räckvidden av de påstådda åsidosättandena av konkurrenslagstiftningen i den överklagade domen samt även lämnat en, om än knapphändig, redogörelse för varför den inte anser att anmärkningen kan godtas.
37. Klagandena kan i materiellt hänseende ha en annan uppfattning än domstolen. Denna omständighet i sig kan emellertid inte medföra en bristande motivering av domen, utan på sin höjd ett materiellt fel.(14)
38. Sammantaget är den överklagade domen således inte bristfälligt motiverad. Den första anmärkningen i den första grundens första del kan således inte godtas.
39. Huruvida tribunalens resonemang vad gäller den geografiska räckvidden av de påstådda överträdelserna av konkurrenslagstiftningen är bristfälligt i materiellt hänseende ska jag pröva i samband med den andra anmärkningen.
b) Kraven på en motivering av ett inspektionsbeslut från kommissionen (andra anmärkningen)
40. Klagandena har vidare gjort gällande att tribunalen har ställt för låga krav på motiveringen av kommissionens inspektionsbeslut och därigenom har åsidosatt unionsrätten. De anser att uttalandet från kommissionen i ingressen till inspektionsbeslutet, enligt vilket de avtal och/eller samordnade förfaranden som ska undersökas ”antagligen [har] global räckvidd” är för oprecist och tvetydigt. Nexans och Nexans France anser att kommissionen i inspektionsbeslutet klart skulle ha definierat den relevanta marknaden i territoriellt hänseende och att den dessutom var skyldig att uppge i vilken utsträckning elkabelprojekt på marknader utanför Europeiska unionen, respektive Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, var relevanta för deras undersökning i det aktuella konkurrensmålet.
41. Skyldigheten att motivera en unionsrättsakt följer av artikel 253 EG (nu artikel 296 andra stycket FEUF) och stadgas dessutom i artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som en del av rätten till god förvaltning.
42. Enligt fast rättspraxis ska det av motiveringen klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning.(15)
43. Beträffande inspektionsbeslut från kommissionen preciseras motiveringsskyldighetens innehåll och omfattning ytterligare i artikel 20.4 andra meningen i förordning nr 1/2003. Enligt denna bestämmelse ska föremålet för och syftet med inspektionen särskilt anges i sådana beslut. Härigenom ska säkerställas att kommissionen inte genomför undersökningar utan konkreta misstankar,(16) ett förfarande med avseende på vilket det engelska begreppet ”fishing expeditions” ofta används.(17)
44. Såsom domstolen upprepade gånger har slagit fast utgör den särskilda motiveringsskyldigheten enligt artikel 20.4 andra meningen i förordning nr 1/2003 ett grundläggande krav ”inte bara för att visa det berättigade i den undersökning som skall genomföras i företaget, utan också för att göra det möjligt för företaget att bedöma omfattningen av sin skyldighet att samarbeta, samtidigt som den säkerställer företagets rätt att försvara sig” (18).
45. Får tribunalen mot denna bakgrund betrakta kommissionens hänvisning till att de påstådda åsidosättandena av konkurrenslagstiftningen ”antagligen [har] global räckvidd” som en tillräcklig precisering av föremålet för och syftet med inspektionen? Eller skulle tribunalen ha krävt mer konkreta uppgifter avseende den geografiskt relevanta marknaden samt beträffande huruvida affärshandlingar som avsåg elkabelprojekt utanför Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet var relevanta? Detta är det huvudsakliga tvisteföremålet i förevarande mål.
i) Frågan vilken marknad som är geografiskt relevant
46. Först och främst hävdar klagandena att tribunalen var skyldig att ifrågasätta avsaknaden av konkreta uppgifter från kommissionen vad gäller den geografiska omfattningen av dess undersökningar. De anser att det klart måste ha angetts i inspektionsbeslutet huruvida den geografiskt relevanta marknaden omfattade Europeiska unionen, respektive det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
47. Det ska i detta avseende påpekas att kravet på motivering ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på ifrågavarande området.(19)
48. Det ska särskilt vad gäller oanmälda inspektioner beaktas att dessa normalt sett äger rum på ett mycket tidigt stadium, normalt sett redan under de föregående undersökningarna i ett konkurrensmål. Vid denna tidpunkt kan det – även med beaktande av företagens berättigade intresse av ett säkerställande av deras rätt till försvar – inte förväntas att kommissionen redan i inspektionsbeslutet gör exakta rättsliga bedömningar. Det ligger i sakens natur att kommissionen i detta skede av förfarandet ännu inte har tillräcklig information för att kunna göra en specifik rättslig bedömning och att den först måste kontrollera huruvida dess inledande misstankar är riktiga samt handlingarnas omfattning(20). Detta måste även beaktas vid bedömningen av de rättsliga kraven på en motivering av ett inspektionsbeslut.(21)
49. Därför är det, såsom domstolen redan har fastställt ett flertal gånger, inte absolut nödvändigt att de uppgifter som kommissionen lämnar i ett inspektionsbeslut exakt avgränsar den relevanta marknaden, gör en exakt rättslig kvalifikation av de förmodade överträdelserna eller anger den tidsperiod under vilken dessa överträdelser ska ha begåtts.(22)
50. Något annat följer inte heller av tribunalens dom i målet France Télécom mot kommissionen, på vilken klagandena stödjer sig. Där anges visserligen lite tvetydigt i ett stycke att kommissionen är skyldig att ”ange vilken den relevanta marknaden antas vara”.(23) Vid en noggrann granskning av nämnda dom framgår emellertid att tribunalen inte på något sätt ställer högre krav på motiveringen av ett inspektionsbeslut än domstolen gör i sin fasta praxis. Såsom tribunalen nämligen själv klargör i den föregående punkten i nämnda dom är kommissionen inte skyldig att exakt avgränsa den relevanta marknaden.(24)
51. Mot denna bakgrund kan klagandenas invändning i förevarande mål att kommissionen i inspektionsbeslutet klart skulle ha uppgett huruvida Europeiska unionen, respektive Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, i geografiskt hänseende var föremål för dess undersökningar inte godtas. En sådan exakt beskrivning av den geografiskt relevanta marknaden kunde och fick tribunalen inte kräva med hänsyn till den tidiga tidpunkt vid vilken kommissionens inspektionsbeslut meddelades.
52. Det ankommer emellertid alltid på kommissionen att på ett så exakt sätt som möjligt i inspektionsbeslutet ange vad som eftersöks och vad undersökningen ska omfatta.(25) Det måste med andra ord framgå av motiveringen till inspektionsbeslutet vilka förmodade omständigheter kommissionen avser att undersöka.(26) I detta avseende är det i mindre utsträckning fråga om en exakt beteckning av de aktuella marknaderna, utan snarare en för de berörda företagen förståelig beskrivning av det av kommissionen misstänkta åsidosättandet av konkurrenslagstiftningen.
53. Dessa krav uppfyller det omtvistade inspektionsbeslutet i förevarande mål. I ingressen till nämnda beslut uppger kommissionen att dess inspektion avser ”avtal och/eller samordnande förfaranden” som ”antagligen [har] global räckvidd” ”i samband med tillhandahållandet av elkablar och tillhörande materiel”. Sålunda har kommissionen beskrivit sina misstankar på ett tillräckligt klart och förståeligt sätt.
54. När det gäller de påstådda åsidosättandena av konkurrensbestämmelserna som kommissionen skulle undersöka klargjordes det geografiska perspektivet på ett tydligt sätt särskilt genom hänvisningen till deras globala räckvidd. Det kan inte på allvar bestridas att hänvisningen till den globala räckvidden inte omfattade unionens inre marknad.
55. Enbart den omständigheten att kommissionen har mildrat sin formulering genom ordet ”antagligen”, medför inte att uttalandet blir oklart. Det ligger snarare i sakens natur att detta tillägg ger uttryck för kommissionens preliminära bedömning som vid den dåvarande tidpunkten nödvändigtvis måste grundas på en inledande misstanke och att den ännu inte hade tillgång till utredda faktiska omständigheter samt argument från samtliga parter i målet.
56. Således framgick det klart för Nexans och Nexans France vilka misstankar det var frågan om vid kommissionens inspektion, vilket innebar att de kunde anpassa sin försvarsstrategi efter detta och var medvetna om sin skyldighet att medverka.
57. Följaktligen kan klagandenas argument att tribunalen har bortsett från kraven på motivering av ett inspektionsbeslut vad gäller den geografiskt relevanta marknaden inte godtas.
ii) Huruvida affärshandlingar beträffande elkabelprojekt utanför unionens inre marknad har betydelse
58. Det återstår att pröva klagandenas andra invändning, enligt vilken tribunalen var skyldig att kräva mer konkreta uppgifter i motiveringen till inspektionsbeslutet vad gäller de affärsdokument som inspektörerna skulle granska. Nexans och Nexans France anser särskilt att kommissionen skulle ha motiverat varför affärshandlingar som rörde elkabelprojekt utanför Europeiska unionen eller Europiska ekonomiska samarbetsområdet hade betydelse för deras undersökning och skulle visas upp för inspektörerna.
59. Det följer utan tvekan av kraven på skydd för de berörda företagen mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden(27) i deras affärslokaler samt av kravet på ett säkerställande av deras rätt till försvar, att kommissionen i motiveringen till ett inspektionsbeslut inte enbart på ett så exakt sätt som möjligt ska ange vad som eftersöks och vad undersökningen ska omfatta, utan kommissionen är även skyldig att precisera vilka befogenheter unionens inspektörer har i det enskilda fallet.(28)
60. Enligt min mening innebär detta emellertid inte att kommissionen i sitt inspektionsbeslut i förebyggande syfte samtidigt är skyldig att i detalj uppge vilka slags affärsdokument deras inspektörer har eller inte har rätt att granska. Det föreligger två skäl som talar mot en rättslig skyldighet att lämna sådana uppgifter i motiveringen till ett inspektionsbeslut.
61. Enligt fast rättspraxis gäller att kommissionen i samband med en oanmäld inspektion inte endast får begära att få tillgång till handlingar som den i förväg skulle kunna beskriva exakt. Genom en sådan begränsning skulle kommissionens rätt att få tillgång till sådana handlingar eller akter nämligen bli meningslös. Tvärtom förutsätter denna rätt en befogenhet att efterforska olika slags upplysningar som inte redan är kända eller helt identifierade.(29) Till skillnad från vad klagandena anser kan sökandet efter sådana affärshandlingar inte skjutas upp till en senare tidpunkt eller göras om genom en begäran om upplysningar enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, eftersom man i ett konkurrensmål alltid måste räkna med att de inblandande företagen undanskaffar bevismaterial så snart överraskningseffekten från den första oanmälda inspektionen har försvunnit.
62. Dessutom är det självklart att kommissionen vid en oanmäld inspektion enbart letar efter och enbart får granska handlingar om dessa på något sätt är relevanta för det aktuella förfarandet enligt artikel 81 EG eller artikel 82 EG (nu artikel 101 FEUF eller artikel 102 FEUF). Kommissionens befogenheter vid inspektioner enligt artikel 20.4 i förordning nr 1/2003 ska nämligen främja dess uppdrag att motverka en snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden samt att beivra eventuella överträdelser av konkurrensbestämmelserna på den inre marknaden.(30) Den därmed sammanhängande begränsningen av befogenheten till det aktuella föremålet för utredningen som kommissionens inspektörer har framgår således redan av det rättsliga sammanhang i vilket den konkurrensrättsliga inspektionen äger rum och måste följaktligen inte uttryckligen anges i motiveringen till inspektionsbeslutet. Eventuella uppgifter i inspektionsbeslutet kan ändå bara ha förklarande karaktär.
63. Ytterst förefaller klagandena utgå från att kommissionens befogenhet att inspektera generellt sett inte omfattar en granskning av affärshandlingar beträffande projekt som är belägna utanför Europeiska unionen eller Europiska ekonomiska samarbetsområdet och att det därför krävs en särskild motivering om kommissionen, i undantagsfall, skulle besluta om en granskning av sådana affärshandlingar.
64. Vid en närmare prövning kan detta argument emellertid inte godtas. Kommissionen är antingen inte behörig att pröva sådana affärshandlingar enligt artikel 20.4 i förordning nr 1/2003 och kan i så fall inte genom några som helst uppgifter i motiveringen till inspektionsbeslutet erhålla en sådan befogenhet. Alternativt omfattar kommissionens befogenhet även en rätt att granska sådana handlingar. I så fall krävs det inte heller någon särskild motivering i inspektionsbeslutet angående varför kommissionens inspektörer skulle få granska dem. I båda situationerna är det i själva verket inte alls frågan om ett problem med motiveringen.
65. Just i en situation som den förevarande när kommissionen är en världsomspännande konkurrensbegränsande samverkan på spåren, är den inte på något sätt skyldig att enbart begränsa inspektionen till en granskning av affärshandlingar beträffande elkabelprojekt inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Med tanke på de ursprungliga misstankarna om en sådan konkurrensbegränsande samverkan torde kommissionen i förevarande mål utan vidare även kunna granska elkabelprojekt i tredje länder. Det är nämligen uppenbart att även handlingar som rör sådana projekt skulle kunna ge information om hur en sådan konkurrensbegränsande samverkan fungerar, även om nämnda projekt i sig inte skulle ha någon effekt på den inre marknaden. Om det exempelvis framgår av affärshandlingar som rör ett projekt som ska genomföras utanför Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet att de företag som deltar i den konkurrensbegränsande samverkan globalt delar upp marknaderna och inte konkurrerar med varandra på deras hemmamarknader (så kallade ”stay-at-home agreement”), så kan detta mycket väl vara en omständighet som talar för att den konkurrensbegränsande samverkan kan påverka den effektiva konkurrensen på den inre marknaden.
66. Vad gäller en världsomspännande konkurrensbegränsande samverkan kan det avgörande beviset, det vill säga ett dokument i vilket dessa företag har dokumenterat innehållet i deras konkurrensbegränsande avtal för alla sina globala projekt, inbegripet deras planerade agerande på unionens inre marknad, eventuellt enbart hittas i affärshandlingar som rör vissa icke-europeiska affärstransaktioner. Det kan inte på allvar påstås att kommissionen inte skulle ha rätt att använda sådant bevismaterial. Följaktligen går det inte heller att neka den att söka efter sådant bevismaterial i samband med en oanmäld inspektion, även om det är frågan om en granskning av affärshandlingar beträffande utomeuropeiska projekt som rör de produkter som den påstådda konkurrensbegränsande samverkan avser. Detta har klagandenas juridiska ombud medgett vid den muntliga förhandlingen efter en förfrågan från min sida.
67. Det antyds för övrigt mycket väl i motiveringen till inspektionsbeslutet att kommissionen i förevarande mål inte minst även letade efter nämnda bevis för en global uppdelning av marknaden i samband med den misstänkta konkurrensbegränsande samverkan, eftersom det där talades om misstanke om en ”tilldelning av kunder” mellan deltagarna i konkurrensbegränsande avtal och/eller samordnade förfaranden med ”antagligen global räckvidd”. Vidare framgick det av ingressen till inspektionsbeslutet att kommissionens avsikt var att kontrollera ”alla sakförhållanden avseende de förmodade avtalen och samordnade förfarandena och den kontext i vilken dessa förekom”.
68. Mot denna bakgrund anser jag att Nexans och Nexans France invändning att tribunalen vid en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter i förevarande mål i detta avseende skulle ha krävt en mer uttömmande motivering i inspektionsbeslutet är orimlig.
69. I motsats till vad klagandena anser föreligger det inte något hinder mot en sådan granskning i folkrättsligt hänseende.(31) Det kan särskilt inte vara fråga om ett åsidosättande av territorialprincipen. De affärslokaler som kommissionen har genomsökt och de affärshandlingar som den har granskat befann sig nämligen inom unionens territorium.
70. Enligt territorialprincipen ska kommissionen dessutom uteslutande undersöka sådana beteenden som med hänsyn till deras väntade effekter kan påverka konkurrensen på den inre marknaden.(32) Detta innebär emellertid inte att kommissionen enbart måste begränsa sina granskningar till affärshandlingar som avser projekt från kartelldeltagare inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
71. Såsom redan nämnts kan man nämligen av affärshandlingar som avser lokala projekt i tredje länder mycket väl dra slutsatser huruvida det förelåg konkurrensbegränsande metoder som eventuellt medförde negativ påverkan på konkurrensen på den inre marknaden, exempelvis om dessa handlingar ger information om hur en världsomspännande konkurrensbegränsande samverkan fungerar eller om de berörda projekten på grund av deras samband med transaktioner inom unionen i sin tur kan påverka den inre marknaden. Ur ett folkrättsligt perspektiv är denna anknytning till den inre marknaden tillräcklig för att motivera att kommissionen granskar de aktuella affärshandlingarna vid en inledande undersökning.
72. Tribunalen har med rätta uppgett att det inte finns något som hindrar att kommissionen undersöker handlingar som rör marknader utanför unionen ”för att avslöja beteenden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den [inre] marknaden”(33).
c) Slutsats i denna del
73. Vid en sammantagen betraktelse kan överklagandet således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
2. Angående prövningen vid domstol av de misstankar som ligger till grund för ett inspektionsbeslut (andra delen av den första grunden)
74. I den andra delen av den första grunden för överklagande gör Nexans och Nexans France gällande att tribunalen har åsidosatt unionsrätten genom att underlåta att bedöma huruvida kommissionen hade skälig grund att misstänka att det förelåg ett åsidosättande av konkurrenslagstiftningen som hade global räckvidd.
a) Upptagande till sakprövning
75. Inledningsvis uppkommer frågan huruvida den andra delen av den första grunden för överklagande överhuvudtaget kan tas upp till sakprövning. Det ska avgöras huruvida klagandena genom den kritik som de har framfört vid domstolen vad gäller den omfattning i vilken inspektionsbeslutet varit föremål för domstolsprövning har åberopat en helt ny grund som inte åberopats i första instans till stöd för en överträdelse av unionsrätten. Om detta är fallet innebär detta att denna del av den första grunden ex officio inte kan upptas till prövning även om ingen av parterna har åberopat denna omständighet i förfarandet vid domstolen.(34)
76. Det följer nämligen av fast rättspraxis att om en part tilläts att vid domstolen åberopa en ny grund som denne inte har åberopat vid tribunalen, skulle detta innebära att vederbörande vid domstolen kunde anhängiggöra en mer omfattande tvist än den som tribunalen har prövat. Domstolen är i ett mål om överklagande i princip endast behörig att pröva tribunalens bedömning av de grunder som har åberopats vid tribunalen.(35)
77. Som en logisk följd föreskrivs även i artikel 127.1 jämförd med artikel 190.1 i domstolens rättegångsregler att nya grunder inte får åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.
78. I första instans har Nexans och Nexans France enbart tagit upp den geografiska räckvidd som föremålet för granskningen har i samband med motiveringen av inspektionsbeslutet, det vill säga mot bakgrund av ett formellt fel från kommissionen.(36) De har i huvudsak kritiserat att kommissionens hänvisning till att de påstådda åsidosättandena av konkurrenslagstiftningen ”antagligen har global” räckvidd var för oprecis och gör att det är omöjligt för dem att exakt utläsa omfattningen av deras inspektion samt av deras skyldighet att samarbeta.(37) Dessutom har det hävdats att inspektionsbeslutet inte innehåller några konkreta uppgifter från vilka marknader och på vilket sätt eventuella avtal eller beteenden som strider mot konkurrenslagstiftningen utanför unionen skulle ha kunnat påverka den inre marknaden.(38)
79. Däremot har Nexans och Nexans France inte någonstans i sitt yttrande vid tribunalen i materiellt hänseende uttryckt tvivel mot att det skulle föreligga tillräckliga omständigheter som talar för ett åsidosättande av konkurrenslagstiftningen av global omfattning. Inte heller kunde de efter en skriftlig förfrågan från domstolen styrka något sådant yrkande från deras sida i första instans. Tvärtom medgav deras juridiska ombud vid den muntliga förhandlingen att Nexans och Nexans France inte uttryckligen hade framställt ett sådant påstående vid förfarandet i första instans.
80. Övertygande är inte heller det argument som klagandena framfört muntligen, att deras anförande vid tribunalen underförstått innefattade ett påstående om att kommissionen inte hade tillräckligt stöd för misstanken om ett åsidosättande av konkurrenslagstiftningen av global räckvidd. Det är mycket osannolikt att de specialiserade advokater som företrätt Nexans och Nexans France i förevarande mål i stället för att uttryckligen framställa en materiellrättslig anmärkning för att ifrågasätta inspektionsbeslutets materiella riktighet skulle ha gömt denna anmärkning mitt i deras argument beträffande dess formella lagenlighet.(39) Detta gäller i än högre utsträckning, eftersom Nexans och Nexans France i andra sammanhang, nämligen i fråga om inspektionsbeslutets materiella räckvidd, uttryckligen har framställt en sådan materiell anmärkning.(40)
81. Mot denna bakgrund kan det presumeras att den andra delen av den första grunden för överklagande innehåller en ny grund. Denna grund baserar sig inte på rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången och kan inte heller enbart anses utgöra en vidareutveckling av de argument som framförts i första instans. Tvärtom utgör den en utvidgning av föremålet för talan i förhållande till förfarandet i första instans och kan således inte tas upp till sakprövning.
b) Frågan huruvida den aktuella delgrunden är välgrundad
82. Jag ska endast övergripande behandla frågan huruvida den andra delen av den första grunden för överklagande är välgrundad.
83. Genom sitt yrande har Nexans och Nexans France kritiserat att tribunalen inte har prövat huruvida kommissionen hade skälig grund att misstänka att det förelåg ett åsidosättande av konkurrenslagstiftningen som hade global räckvidd vid meddelandet av inspektionsbeslutet.
84. Detta argument saknar stöd.
85. Utan tvivel är varje inspektionsbeslut i efterhand underkastat en prövning vid domstol avseende huruvida kommissionen hade tillräckligt stöd för att motivera den ursprungliga misstanken om ett väsentligt åsidosättande av konkurrenslagstiftningen och på detta sätt rättfärdiga de utredningsåtgärder som föreskrevs i inspektionsbeslutet.(41) I princip är en sådan domstolsprövning i efterhand tillräcklig för att rimligen säkerställa skyddet för de berörda företagens grundläggande rättigheter.(42)
86. Vid en sådan prövning i efterhand ligger det i sakens natur att kommissionen endast vid förfarandet vid de behöriga domstolarna och inte exempelvis redan innan i motiveringen av inspektionsbeslutet(43) konkret måste uppge på grundval av vilken information den anser att det är motiverat att genomsöka det berörda företagets lokaler.(44)
87. Dessutom grundas förfarandet i konkurrensmål vid unionsdomstolarna på dispositionsprincipen.(45) Eftersom Nexans och Nexans France inte i första instans har ifrågasatt att kommissionen hade skälig grund för den inledande misstanken att det förelåg ett åsidosättande av konkurrenslagstiftningen som hade global räckvidd,(46) förelåg det inte heller någon anledning för tribunalen att ta upp detta problem. Den mycket oprecisa hänvisning som Nexans och Nexans France har gjort till att enskilda icke-europeiska elkabelprojekt har rent lokal karaktär kan i vart fall inte anses ha gett domstolen någon anledning att generellt hysa tvivel om huruvida det förelåg tillräcklig grund och att självständigt undersöka den påstådda konkurrensbegränsade samverkans karaktär av världsomspännande överträdelse.
88. Till skillnad från vad klagandena hävdar påverkas detta inte av att oanmälda inspektioner medför väsentliga ingrepp i företagets lokaler och således i deras rättsligt skyddade område. Nexans och Nexans France företräddes nämligen av specialiserade advokater av vilka man kan förvänta sig att de skulle framställa alla nödvändiga anmärkningar vid tribunalen. Mot denna bakgrund skulle tribunalen på sin höjd ha haft en skyldighet att pröva omständigheterna ex officio om den hade avgjort målet utan att motparten hörts,(47) eller om det föreligger tungt vägande skäl som talar för att en oanmäld inspektion ska genomföras, respektive har genomförts, på ett rättsstridigt sätt. Inget av dessa krav är uppfyllda i förevarande mål.
89. Slutligen ska det påpekas att förfarandet vid domstolen ytterst har bekräftat att det förelåg omständigheter i förevarande mål på vilka kommissionen rimligen kunde grunda en inledande misstanke om att det förelåg ett åsidosättande av konkurrenslagstiftningen av global räckvidd. Såsom kommissionen nämligen oemotsagd har uppgett i sin svarsskrivelse samt styrkt genom hänvisningar, hade den vid den tidpunkt inspektionsbeslutet meddelades erhållit muntliga uppgifter från ett vittne som ansökt om förmånlig behandling, av vilka det framkom konkreta tips som talade för att det förelåg en världsomspännande konkurrensbegränsande samverkan, vars medlemmar bland annat delade upp marknaderna och begränsade sig till sina respektive hemmamarknader.(48) Dessutom kunde kommissionen hänvisa till sina konkreta erfarenheter från senare tid med tillvägagångssätt från andra karteller i vilka delvis samma företag deltagit.
90. Mot denna bakgrund hade kommissionen rätt att söka efter bevismaterial för att det förelåg en sådan konkurrensbegränsande samverkan med global räckvidd samt dess funktionssätt, i samband med den oanmälda inspektionen.(49)
c) Slutsats i denna del
91. Sammantaget kan överklagandet således inte prövas såvitt avser den första grundens andra del, och i vart fall kan överklagandet inte vinna bifall på denna grund.
B – Andra grunden för överklagande: Tribunalens bedömning avseende rättegångskostnaderna
92. Med sin andra grund för överklagande, vilken avser punkterna 138 och 139 i den överklagade domen, gör klagandena slutligen gällande att tribunalens bedömning avseende rättegångskostnaderna i förfarandet i första instans är ”uppenbart orimlig”.
93. Enligt artikel 58.2 i domstolens stadga får ett överklagande inte endast avse tribunalens bedömning avseende rättegångskostnaderna. Denna bestämmelse tolkas extensivt i fast rättspraxis. Således är bestämmelsen även tillämplig i situationer i vilka en sökande inte enbart klandrar bedömningen avseende rättegångskostnaderna, utan även har anfört andra grunder till stöd för överklagandet, men då dessa grunder underkänns.(50)
94. Så är fallet i förevarande mål. Eftersom klagandenas argument underkänts i enlighet med ovanstående resonemang,(51) krävs det inte någon ytterligare prövning av deras klander av tribunalens bedömning avseende rättegångskostnaderna.
95. Jag vill enbart för fullständighetens skull tillägga att tribunalen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 87.3 första stycket i sina rättegångsregler när den beslutar om rättegångskostnaderna som inte har överskridits i förevarande mål. Nexans och Nexans France har i första instans klandrat tre olika åtgärder som kommissionen vidtagit från ett flertal rättsliga synvinklar. Deras talan har enbart delvis bifallits vad gäller en av dessa åtgärder, nämligen avseende inspektionsbeslutet. Mot denna bakgrund anser jag att det är fullständigt rimligt att tribunalen har förpliktat Nexans och Nexans France att bära sina rättegångskostnader och ersätta hälften av kommissionens rättegångskostnader.
96. Således kan överklagandet inte prövas såvitt avser den andra grunden för överklagandet, och i vart fall kan överklagandet inte bifallas på denna grund.
VI – Rättegångskostnader
97. Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen, när överklagandet ogillas, besluta om rättegångskostnaderna.
98. Enligt artikel 138.1 och 138.2 jämförd med artikel 184 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Finns det flera tappande parter, ska domstolen besluta om fördelningen av rättegångskostnaderna. Kommissionen har yrkat att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klagandena har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas. Dessa rättegångskostnader ska ersättas solidariskt, eftersom överklagandet har skett gemensamt.(52)
VII – Förslag till avgörande
99. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen beslutar enligt följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Klagandena ska solidariskt ersätta rättegångskostnaderna.