Asia T-529/13

Balázs-Árpád Izsák

ja

Attila Dabis

vastaan

Euroopan komissio

Toimielimiä koskeva oikeus – Eurooppalainen kansalaisaloite – Koheesiopolitiikka – Kansallisen vähemmistön sisältävät alueet – Rekisteröinnin epääminen – Komission toimivallan selvä puuttuminen – Asetuksen (EU) N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 3 kohta

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 10.5.2016

1.      Tuomioistuinmenettely – Uusien perusteiden esittäminen käsittelyn kuluessa – Edellytykset – Kanneperusteen laajentaminen – Tutkittavaksi ottaminen

(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen (1991) 44 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 48 artiklan 2 kohta)

2.      Unionin kansalaisuus – Unionin kansalaisen oikeudet – Kansalaisaloitteen esittäminen – Asetus N:o 211/2011 – Rekisteröintiedellytykset – Ehdotuksen liitteenä esitettävät tiedot – Tiedot aiheesta, tavoitteista ja taustasta – Vapaaehtoisuus – Kyseisten tietojen toimittamisen seuraukset – Komissiolla oleva tutkintavelvollisuus

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohta ja liite II)

3.      Unionin kansalaisuus – Unionin kansalaisen oikeudet – Kansalaisaloitteen esittäminen – Asetus N:o 211/2011 – Rekisteröintiedellytykset – Ehdotus, jonka on pysyttävä komission toimivallan rajoissa – Ensimmäisen tutkinnan jälkeen tehty toteamus toimivallan selvästä puuttumisesta – Ehdotuksen hylkääminen – Hyvän hallinnon periaatetta ei ole loukattu

(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 10 artiklan 1 kohdan c alakohta)

4.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Oikeudellisen perustan valinta – Valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuinvalvonnan kohteena

(SEU 5 artikla)

5.      Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Unionin toimivalta – Ulottuvuus – Sellaisen toimen antaminen, jolla kansallisen vähemmistön sisältäville alueille on tarkoitus myöntää erityinen asema ottamatta huomioon asianomaisten jäsenvaltioiden poliittista, hallinnollista ja institutionaalista tilannetta – Tällaista toimea ei voida antaa

(SEU 4 artiklan 2 kohta; SEUT 174–SEUT 178 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1059/2003 3 artiklan 5 kohta)

6.      Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Unionin toimivalta – Ulottuvuus – Sellaisen toimen antaminen, jolla on tarkoitus ehkäistä kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden kehityksen sellaisia eroja, jotka johtuvat niiden erityisistä etnisistä, kulttuurisista, uskonnollisista tai kielellisistä ominaispiirteistä – Tällaista toimea ei voida antaa

(SEU 2 artikla ja SEU 6 artiklan 1 kohta; SEUT 174 artiklan kolmas kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohta ja 51 artiklan 1 kohta)

7.      Kulttuuri – Unionin toimivalta – Ulottuvuus – Sellaisen toimen antaminen, jolla on tarkoitus ottaa koheesiopolitiikan yhteydessä käyttöön tiettyjä takeita, jotta kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet voidaan säilyttää – Tällaista toimea ei voida antaa

(SEU 3 artiklan 3 kohta; SEUT 167 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 22 artikla)

8.      Euroopan unioni – Toimivalta – Syrjinnän torjunta – Ulottuvuus – Sellaisen toimen antaminen, jolla on tarkoitus ehkäistä kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden kehityksen sellaisia eroja, jotka johtuvat niiden erityisistä etnisistä, kulttuurisista, uskonnollisista tai kielellisistä ominaispiirteistä – Tällaista toimea ei voida antaa

(SEUT 19 artiklan 1 kohta)

9.      Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Harkintavallan väärinkäyttö – Käsite

(SEUT 263 artikla)

1.      Vuonna 1991 tehdyn työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 48 artiklan 2 kohdan määräyksistä ilmenee yhdessä, että kannekirjelmän jättämisen jälkeen ei saa vedota uusiin kanneperusteisiin, elleivät ne perustu asian käsittelyn aikana esiin tulleisiin oikeudellisiin seikkoihin tai tosiseikkoihin. Peruste, jolla laajennetaan aikaisemmin – nimenomaisesti tai implisiittisesti – kannekirjelmässä esitettyä perustetta ja jolla on läheinen yhteys tähän perusteeseen, on kuitenkin otettava tutkittavaksi.

Uuden argumentin pitäminen aikaisemmin esitetyn kanneperusteen tai väitteen laajentamisena edellyttää sitä, että tällainen argumentti on riittävän läheisessä yhteydessä kannekirjelmässä alun perin esitettyihin kanneperusteisiin tai väitteisiin, siten, että sen voitaisiin katsoa seuranneen oikeudenkäyntimenettelyssä käydyn näkemystenvaihdon tavanomaisesta kehityksestä.

(ks. 32 ja 33 kohta)

2.      Kansalaisaloitteesta annetun asetuksen N:o 211/2011 4 artiklasta ja sen liitteestä II ilmenee, että komissio tutkii järjestäjien toimittamat tiedot arvioidakseen, täyttääkö ehdotettu kansalaisaloite erityisesti asetuksen 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyt rekisteröintiedellytykset. Tässä yhteydessä on huomattava järjestäjien oikeudesta toimittaa ”liitteessä II esitetyt tiedot”, joihin saman asetuksen 4 artiklassa viitataan, että nämä tiedot eivät ole pelkkiä vähimmäistietoja, jotka on kyseisen liitteen nojalla toimitettava rekisteriin.

On nimittäin niin, että kun asetuksen N:o 211/2011 liitteessä II tunnustetaan ehdotetun aloitteen järjestäjille oikeus toimittaa lisätietoja ehdotuksen aiheesta, tavoitteista ja taustasta ja jopa luonnos unionin säädökseksi, tällaisen oikeuden välittömänä seurauksena on komission velvollisuus tutkia kyseiset tiedot samalla tavalla kuin minkä tahansa muunkin kyseisen liitteen mukaisesti toimitetun tiedon noudattaen hyvän hallinnon periaatetta, johon liittyy toimivaltaisen toimielimen velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki sen käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat. Niinpä siitäkin riippumatta, ovatko rekisteriin toimitetut vaadittavat tiedot riittäviä, sen arvioimiseksi, täyttääkö ehdotus asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyt rekisteröintiedellytykset, komission on tutkittava lisätiedot.

Lisäksi on korostettava, että ehdotetun kansalaisaloitteen järjestäjien asiana on arvioida kussakin tapauksessa, onko heidän etunsa mukaista, että he käyttävät asetuksen N:o 211/2011 liitteessä II tunnustettua oikeuttaan toimittaa kyseisiä lisätietoja, kun otetaan huomioon komission vastaava velvollisuus tutkia ne muun muassa sen arvioimiseksi, onko ehdotettu kansalaisaloite rekisteröitävä. On kuitenkin niin, että järjestäjien päätettyä käyttää oikeuttaan ja toimittaa kyseisiä lisätietoja, komission on otettava ne huomioon eikä sillä ole mahdollisuutta tai velvollisuutta pohtia, onko lisätietojen huomioon ottaminen järjestäjien edun mukaista vai ei.

(ks. 47–50 ja 56 kohta)

3.      Kansalaisaloitteesta annetun asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan sanamuodosta ilmenee, että komission on toteutettava käytettävissään olevien seikkojen ensimmäinen tutkinta arvioidakseen, jääkö ehdotettu kansalaisaloite selvästi komission toimivallan ulkopuolelle; samalla on kuitenkin täsmennetty, että ehdotuksen rekisteröinti merkitsee sen kattavampaa tutkintaa. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa nimittäin säädetään, että vastaanotettuaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen komissio antaa kolmen kuukauden kuluessa tiedonannon, jossa esitetään komission oikeudelliset ja poliittiset päätelmät kansalaisaloitteesta sekä toimet, jotka komissio aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle.

Tässä yhteydessä komission ei voida väittää loukanneen Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohdassa vahvistettua hyvän hallinnon periaatetta, kun se on perustellusti evännyt rekisteröinnin ehdotetulta kansalaisaloitteelta, joka ei täytä asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädettyjä rekisteröintiedellytyksiä.

(ks. 60, 124 ja 125 kohta)

4.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 66 kohta)

5.      SEUT 174–SEUT 178 artiklasta ilmenee yhdessä, että unionin lainsäätäjällä on toimivalta toteuttaa toimenpiteitä, joilla on tarkoitus edistää koko unionin sopusointuista kehitystä ja erityisesti vähentää alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden jälkeenjääneisyyttä kiinnittämällä tässä yhteydessä erityistä huomiota maaseutuun, teollisuuden muutosprosessissa oleviin alueisiin sekä vakavista ja pysyvistä luontoon tai väestöön liittyvistä haitoista kärsiviin alueisiin, kuten pohjoisimpiin alueisiin, joiden väestöntiheys on erittäin alhainen, ja saaristo-, rajaseutu- ja vuoristoalueisiin.

Tässä yhteydessä on katsottava, etteivät SEUT 174–SEUT 178 artikla voi olla oikeusperustoja sellaisen toimen antamiselle, joka johtaa siihen, että mainituissa määräyksissä tarkoitettu alueen käsite määritellään uudelleen siten, että kansallisen vähemmistön sisältäville alueille myönnetään todellinen oikeudellinen asema ottamatta huomioon asianomaisissa jäsenvaltioissa vallitsevaa poliittista, hallinnollista ja institutionaalista tilannetta. On nimittäin niin, että SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan unionin on koheesiopolitiikan yhteydessä kunnioitettava jäsenvaltioissa vallitsevaa poliittista, hallinnollista ja institutionaalista tilannetta. Niinpä on huomattava, että kun yhteisestä tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistöstä annetun asetuksen N:o 1059/2003 3 artiklan 5 kohdassa säädetään vain sen varmistamiseksi, että alueelliset tilastotiedot ovat keskenään vertailukelpoisia, maantieteellisten ja sosioekonomisten sekä historiaan, kulttuuriin tai ympäristöön liittyvien olosuhteiden kaltaisten tekijöiden ottamisesta huomioon, tarkoituksena on vain yhdistää asianomaisissa jäsenvaltioissa olemassa olevia hallinnollisia yksiköitä muuhun kuin hallinnolliseen väestömäärältään riittävän kokoiseen yksikköön, jotta vain voidaan varmistaa, että näiden eri hallinnollisten yksiköiden kehitystasoa koskevat tilastot ovat keskenään vertailukelpoisia.

Tästä seuraa, että unionin lainsäätäjä ei voisi SEU 4 artiklan 2 kohtaa rikkomatta antaa toimea, jossa määriteltäisiin kansallisen vähemmistön sisältäviä alueita, joihin voitaisiin kiinnittää erityistä huomiota unionin koheesiopolitiikan yhteydessä itsenäisten kriteerien perusteella ja siis ottamatta asianomaisissa jäsenvaltioissa olevaa poliittista, hallinnollista ja institutionaalista tilannetta huomioon. Lisäksi on todettava, että vaikka kansallisen vähemmistön sisältävät alueet voisivatkin vastata asianomaisissa jäsenvaltioissa olevia hallinnollisia yksiköitä tai tällaisten yksiköiden yhdistelmiä, näiden alueiden erityisten etnisten, kulttuuristen, uskonnollisten tai kielellisten ominaispiirteiden säilyttäminen ei ole päämäärä, joka voisi oikeuttaa unionin säädöksen antamisen SEUT 174, SEUT 176, SEUT 177 ja SEUT 178 artiklan nojalla.

(ks. 69, 72 ja 74–77 kohta)

6.      SEU 2 artiklan mukaan unionin perustana on ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Lisäksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdassa kielletään kaikenlainen syrjintä, joka perustuu kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen. SEU 6 artiklan 1 kohdassa määrätään, että unioni tunnustaa oikeudet, vapaudet ja periaatteet, jotka esitetään perusoikeuskirjassa, jolla on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla, ja perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Tästä seuraa, että käyttäessään jaettua toimivaltaansa taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen yhteenkuuluvuuden alalla unioni ja jäsenvaltiot eivät saa kohdistaa henkilöihin ja väestöryhmiin syrjintää, joka perustuisi heidän kuulumiseensa kansalliseen vähemmistöön.

Tässä yhteydessä on todettava, että komissio ei voi ehdottaa unionin koheesiopolitiikan yhteydessä SEU 2 artiklan eikä perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdan eikä myöskään minkään muunkaan unionin oikeuden määräyksen tai säännöksen, jolla on tarkoitus torjua syrjintää, muun muassa kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen perustuvaa syrjintää, nojalla sellaista unionin säädöstä, jolla olisi tarkoitus ehkäistä kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden taloudellisen kehityksen sellaisia eroja tai sellaista jälkeenjääneisyyttä suhteessa naapurialueisiin, jotka johtuvat haitasta, joka ensin mainituille alueille aiheutuu niiden erityisistä etnisistä, kulttuurisista, uskonnollisista tai kielellisistä ominaispiirteistä. Tarkemmin sanottuna on niin, että vaikka SEUT 174 artiklan kolmannessa kohdassa todetaan, että pohjoisimmat alueet, joiden väestöntiheys on erittäin alhainen, ja saaristo-, rajaseutu- ja vuoristoalueet kärsivät luontoon tai väestöön liittyvistä haitoista saaristo- tai rajaseutualueen luonteensa, pinnanmuodostuksensa, eristyneisyytensä tai alhaisen tai erittäin alhaisen väestöntiheytensä takia, siinä ei mainita alueita, joiden etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet ovat erilaiset kuin naapurialueilla.

(ks. 82–84 ja 86 kohta)

7.      SEUT 167 artiklasta ja tarkemmin sanoen sen 2 ja 5 kohdasta ilmenee, että unionin kulttuuripolitiikan yhteydessä ja siihen myötävaikuttamiseksi, että jäsenvaltioiden kulttuurit kehittyvät kukoistaviksi siten, että pidetään arvossa niiden kansallista ja alueellista monimuotoisuutta ja korostetaan samalla niiden yhteistä kulttuuriperintöä, unionin lainsäätäjällä on toimivalta toteuttaa sellaisia edistämistoimia, jotka eivät merkitse jäsenvaltioiden lakien ja asetusten yhdenmukaistamista, tai suosituksia, joilla tavoitellaan tarkkoja päämääriä, jotka ovat ensinnäkin Euroopan kansojen kulttuurin ja historian tuntemuksen ja sitä koskevan tiedon levityksen parantaminen, toiseksi Euroopan kannalta merkittävän kulttuuriperinnön säilyttäminen ja suojaaminen, kolmanneksi muu kuin kaupallinen kulttuurivaihto ja neljänneksi taiteellinen ja kirjallinen luova toiminta, audiovisuaalisen alan toiminta mukaan luettuna.

Yhteenkään niistä päämääristä, joita SEUT 167 artiklassa tarkoitetulla unionin kulttuuripolitiikalla tavoitellaan, ei myötävaikuta ehdotus unionin säädökseksi, jolla on tarkoitus ottaa unionin koheesiopolitiikan yhteydessä käyttöön tiettyjä takeita, jotta kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden erityiset etniset, kulttuuriset, uskonnolliset tai kielelliset ominaispiirteet voidaan säilyttää. Kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden säilyttäminen tällaisten ominaispiirteiden välityksellä ja jopa autonomisen aseman tunnustaminen näille alueille unionin koheesiopolitiikan toteuttamiseksi on nimittäin päämäärä, joka yhtäältä ylittää selvästi pelkän myötävaikuttamisen siihen, että jäsenvaltioiden kulttuurit kehittyvät kukoistaviksi siten, että pidetään arvossa niiden kansallista ja alueellista monimuotoisuutta, tai pelkästään sen, että korostetaan niiden yhteistä kulttuuriperintöä, ja joka toisaalta ei liity suoraan yhteenkään niistä päämääristä, joita SEUT 167 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti tarkoitetaan. Komissio ei voisi ehdottaa unionin koheesiopolitiikan yhteydessä SEU 3 artiklan 3 kohdan eikä SEUT 167 artiklan 1 kohdan eikä myöskään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 22 artiklan nojalla säädöstä, jolla olisi tarkoitus suojata kansallisten vähemmistöjen edustamaa kulttuurien monimuotoisuutta.

(ks. 98–102 kohta)

8.      Perussopimuksissa unionille uskotun toimivallan rajoissa unionin lainsäätäjällä on SEUT 19 artiklan 1 kohdan nojalla toimivalta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sukupuoleen, rotuun, etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten muiden määräysten soveltamista. Mainittu määräys ei siis voi olla asianmukainen oikeusperusta kansallisen vähemmistön sisältäviä alueita koskevalle ehdotukselle unionin säädökseksi, jolla ei ole tarkoitus torjua syrjintää, joka kohdistuisi näille alueille juurtuneisiin henkilöihin tai väestöryhmiin sen perusteella, että he kuuluvat tällaiseen vähemmistöön, vaan ehkäistä kansallisen vähemmistön sisältävien alueiden taloudellisen kehityksen sellaisia eroja tai sellaista jälkeenjääneisyyttä suhteessa naapurialueisiin, jotka johtuvat haitasta, joka ensin mainituille alueille aiheutuu niiden erityisistä etnisistä, kulttuurisista, uskonnollisista tai kielellisistä ominaispiirteistä.

(ks. 111–113 kohta)

9.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 118 kohta)