PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo prošireno vijeće)
24. siječnja 2024.(*)
„Državne potpore – Potpore dodijeljene pojedinim odredbama izmijenjenog njemačkog Zakona o kogeneraciji toplinske i električne energije – Reforma programa potpore kogeneraciji – Odluka kojom se potpore proglašavaju spojivima s unutarnjim tržištem – Pojam ‚državna potpora’ – Državna sredstva”
U predmetu T‑409/21,
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju J. Möller i R. Kanitz, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju A. Bouchagiar, C. Kovács i C.-M. Carrega, u svojstvu agenata,
tuženika,
OPĆI SUD (osmo prošireno vijeće),
u sastavu: A. Kornezov, predsjednik, G. De Baere (izvjestitelj), D. Petrlík, K. Kecsmár i S. Kingston, suci,
tajnik: S. Jund, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
nakon rasprave održane 4. svibnja 2023.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a, Savezna Republika Njemačka traži poništenje Odluke Komisije C(2021) 3918 final od 3. lipnja 2021. o državnoj potpori SA.56826 (2020/N) – Njemačka – Reforma iz 2020. programa potpore kogeneraciji i o državnoj potpori SA.53308 (2019/N) – Njemačka – Izmjena programa potpore postojećim kogeneracijskim postrojenjima za toplinsku i električnu energiju [članak 13. Gesetza zur Neuregelung des Kraft‑Wärme‑Kopplungsgesetzes (Zakon o novom uređenju Zakona o kogeneraciji toplinske i električne energije) od 21. prosinca 2015. (BGBl. 2015. I, str. 2498., u daljnjem tekstu: KWKG iz 2016.)] (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), kojom je Komisija utvrdila da razne mjere (u daljnjem tekstu: predmetne mjere) sa svrhom potpore proizvodnji električne energije u kogeneracijskim postrojenjima toplinske i električne energije (combined heat and power, u daljnjem tekstu: CHP) predstavljaju državne potpore.
Okolnosti spora
Upravni postupak
2 Dana 28. siječnja 2019. njemačka su tijela obavijestila Europsku komisiju o izmjeni članka 13. KWKG‑a iz 2016. Gesetzom zur Änderung des Erneuerbare‑Energien‑Gesetzes, des Kraft‑Wärme‑Kopplungsgesetzes, Energiewirtschaftgesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften (Zakon o izmjeni Zakona o obnovljivim izvorima energije, Zakona o kogeneraciji toplinske i električne energije, Zakona o energetskom sektoru te drugih odredbi na području energije) od 17. prosinca 2018. (BGBl.). 2018. I, str. 2549.).
3 Dana 23. rujna 2020. njemačka tijela obavijestila su Komisiju o drugim izmjenama KWKG‑a iz 2016. Te su izmjene unesene u članke 7. i 8. Gesetza zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohlerverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze (Kohleausstiegsgesetz) [Zakon o smanjenju i prestanku proizvodnje električne energije iz ugljena i o izmjeni drugih zakona (Zakon o prestanku vađenja ugljena)] od 8. kolovoza 2020. (BGBl. 2020. I, str. 1818.), a kasnije su izmijenjene člancima 17. i 18. Gesetza zur Änderung des Erneuerbare‑Energien‑Gesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften (Zakon o izmjeni Zakona o obnovljivim izvorima energije i drugih odredbi u području energije) od 21. prosinca 2020. (BGBl. 2020. I, str. 3138.).
4 Te izmjene KWKG‑a iz 2016. u skladu su sa zakonodavstvom o potpori CHP‑u koje je na snazi od 1. siječnja 2021. (u daljnjem tekstu: KWKG iz 2020.).
5 Dana 8. travnja 2021. Savezna Republika Njemačka Komisiju je također obavijestila o izmjeni koja se odnosi na ograničenje davanja u korist proizvođača vodika, kako je predviđeno člankom 27. KWKG‑a iz 2020.
Predmetne mjere
Cilj i opis predmetnih mjera
6 KWKG iz 2020. ima za cilj poboljšati energetsku učinkovitost i zaštititi klimu i okoliš povećanjem neto proizvodnje CHP električne energije do 2025. godine. Svrha mu je među ostalim potaknuti prijelaz na nova kogeneracijska postrojenja ili na modernizirana plinska postrojenja te promicati električnu energiju proizvedenu u takvim visokoučinkovitim kogeneracijskim postrojenjima. Njime se također želi osigurati usklađenost potpore CHP‑u i ciljeva energetske tranzicije. U tu svrhu KWKG iz 2020. predviđa više mjera.
– Mjera opće potpore proizvodnji električne energije u novoizgrađenim, moderniziranim i obnovljenim visokoučinkovitim CHP postrojenjima
7 KWKG‑om iz 2020. predviđena je mjera opće potpore proizvodnji električne energije u novoizgrađenim, moderniziranim i obnovljenim visokoučinkovitim CHP postrojenjima u kojima se mogu koristiti različite kogeneracijske tehnologije i koja se mogu napajati različitim vrstama goriva.
8 Opća potpora daje se u obliku premije koja se dodaje prihodima od prodaje po tržišnoj cijeni proizvedene električne energije (članak 5. i sljedeći KWKG‑a iz 2020.).
9 Operatori CHP postrojenja kapaciteta većeg od 100 kilovata (kW) moraju električnu energiju prodati trećima na tržištu ili je sami iskoristiti. Operatori CHP postrojenja manjeg kapaciteta električnu energiju mogu prodati na tržištu, sami je iskoristiti ili od mrežnog operatora zatražiti da je otkupi po dogovorenoj cijeni (članak 4. KWKG‑a iz 2020.).
10 Potpora se dodjeljuje putem postupka javne nabave koji organizira nacionalno regulatorno tijelo, odnosno Bundesnetzagentur (Savezna agencija za mreže, Njemačka) (članak 8.a KWKG‑a iz 2020.) ili izravno na temelju KWKG‑a iz 2020. U potonjem slučaju korisnici automatski imaju pravo primiti tu potporu ako ispunjavaju kriterije prihvatljivosti. Prihvatljivost korisnika, na njihov zahtjev, provjerava Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Savezni ured za gospodarstvo i kontrolu izvoza, Njemačka, u daljnjem tekstu: BAFA). Ako ispunjavaju sve kriterije, BAFA mora izdati odobrenje kojim potvrđuje njihovu prihvatljivost (članak 10. KWKG‑a iz 2020.).
11 KWKG iz 2020. također predviđa potporu proizvodnji električne energije iz inovativnih CHP sustava, bilo putem postupaka javne nabave koje organizira Savezna agencija za mreže bilo dodjelom bonusa, a njime se mijenja sustav bonusa povezan s prestankom korištenja ugljena, uspostavljenim KWKG‑om iz 2016. Ti se bonusi dodjeljuju samo ako operatori CHP postrojenja imaju pravo na mjeru opće potpore.
– Mjera potpore proizvodnji električne energije u postojećim visokoučinkovitim plinskim CHP postrojenjima u sektoru centraliziranog grijanja
12 KWKG‑om iz 2016. bila je predviđena mjera potpore proizvodnji električne energije u postojećim visokoučinkovitim plinskim CHP postrojenjima u sektoru centraliziranoga grijanja do 31. prosinca 2019. Budući da je ta potpora mogla dovesti do isplate prekomjerne nadoknade za 2018. i 2019., članak 13. KWKG‑a iz 2016. izmijenjen je na način da su prilagođene premije koje su tim postrojenjima dodijeljene za 2019. i da se time eliminira ta prekomjerna nadoknada. Načini dodjele premija koji proizlaze iz KWKG‑a iz 2020., opisani u točkama 8. i 9. ove presude, primjenjuju se mutatis mutandis.
– Mjera potpore postrojenjima za skladištenje toplinske energije i hlađenja
13 KWKG iz 2020. predviđa dodjelu financijske potpore postrojenjima za skladištenje pod uvjetom da ta postrojenja prije svega prikupljaju toplinsku energiju proizvedenu u CHP postrojenju spojenom na javnu elektroenergetsku mrežu. Korisnici automatski imaju pravo primiti tu potporu ako ispunjavaju kriterije prihvatljivosti. Prihvatljivost korisnika, na njihov zahtjev, provjerava BAFA. Ako ispunjavaju sve kriterije, BAFA mora izdati odobrenje kojim potvrđuje tu prihvatljivost (članci 22. do 25. KWKG‑a iz 2020.).
– Mjera potpore energetski učinkovitim mrežama centraliziranoga grijanja i hlađenja
14 KWKG‑om iz 2020. izmijenjeni su uvjeti za promicanje mreža centraliziranog grijanja dodjelom financijske potpore navedenim mrežama koje sadržavaju najmanje 75 % CHP‑a ili najmanje 75 % kombiniranih izvora toplinske energije. Korisnici automatski imaju pravo primiti tu potporu ako ispunjavaju kriterije prihvatljivosti. Prihvatljivost korisnika, na njihov zahtjev, provjerava BAFA. Ako ispunjavaju sve kriterije, BAFA mora izdati odobrenje kojim potvrđuje tu prihvatljivost (članci 18. do 21. KWKG‑a iz 2020.).
– Mjera ograničenja davanja u korist proizvođača vodika
15 KWKG‑om iz 2020. predviđena su posebna pravila za poduzetnike koji pripadaju sektoru proizvodnje industrijskih plinova, u kojem većinu ukupne dodane vrijednosti čini proizvodnja vodika. Njime se ograničava iznos davanja koje mrežni operatori mogu naplatiti od proizvođača vodika (vidjeti točku 18. ove presude) ako navedeni proizvođači imaju pravo na smanjeno davanje na temelju Zakona o izmjeni Zakona o obnovljivim izvorima energije i drugih odredbi u području energije (članak 27. KWKG‑a iz 2020).
Mehanizam financiranja predmetnih mjera
16 Predmetni mrežni operator korisnicima je po zakonu dužan platiti iznose predviđene KWKG‑om iz 2020. Operator CHP postrojenja ima pravo primiti premiju navedenu u točki 8. ove presude, koja eventualno može biti popraćena bonusima navedenima u točki 11. ove presude, od mrežnog operatora s kojim je to postrojenje izravno ili neizravno povezano (članak 6. stavak 1., članak 7.a stavci 1. i 3. te članak 7.c stavak 1. KWKG‑a iz 2020.).
17 Operator mreže centraliziranog grijanja i hlađenja ima pravo primiti financijsku potporu navedenu u točki 14. ove presude od operatora prijenosnog sustava čije kontrolno područje uključuje mrežu s kojom je glavno CHP postrojenje koje opskrbljuje mrežu centraliziranog grijanja i hlađenja izravno ili neizravno povezana (članak 18. stavci 1. i 3. te članak 21. KWKG‑a iz 2020.). Jednako tako, operator postrojenja za skladištenje toplinske energije i hlađenja ima pravo primiti financijsku potporu navedenu u točki 13. ove presude od operatora prijenosnog sustava čije kontrolno područje uključuje mrežu s kojom je glavno CHP postrojenje koje opskrbljuje novo postrojenje za skladištenje toplinske energije i hlađenja izravno ili neizravno povezano (članak 22. stavci 1. i 3. te članak 25. KWKG‑a iz 2020.).
18 Mrežni operatori imaju pravo, a da ih na to ne obvezuje zakon, prenijeti troškove povezane s predmetnim mjerama kao dodatnu pristojbu (u daljnjem tekstu: KWKG davanje) pri izračunu naknada za mrežu čije plaćanje traže od svojih kupaca za svaki kilovatsat (KWh) električne energije koju elektroenergetski sustav isporučuje u Njemačkoj (članak 26. stavak 1. KWKG‑a iz 2020.). Odstupajući od toga, operatori prijenosnih sustava imaju pravo zahtijevati smanjeno KWKG davanje za velike potrošače energije kao što su proizvođači vodika (članak 27. KWKG‑a iz 2020.).
19 Iznos KWKG davanja svake godine izračunavaju operatori prijenosnih sustava u skladu s metodologijom predviđenom KWKG‑om iz 2020. Taj je iznos izražen kao jedinstvena cijena po KWH‑u utrošene električne energije, podložno smanjenoj stopi na koju imaju pravo određene kategorije korisnika.
20 Kako bi se svakom mrežnom operatoru nadoknadio dodatni financijski teret koji proizlazi iz njegovih obveza na temelju KWKG‑a iz 2020., tim je zakonom uspostavljen mehanizam kojim se taj teret pravedno raspoređuje između operatora (distribucijskog ili prijenosnog sustava) razmjerno potrošnji potrošača priključenih na njihovu mrežu, a zatim se nadoknađuje zahvaljujući KWKG davanju (članak 28. KWKG‑a iz 2020.).
21 KWKG iz 2020. predviđa godišnje proračunsko ograničenje od 1,8 milijardi eura za predmetne mjere, a time i za ukupni iznos KWKG davanja (članak 29. KWKG‑a iz 2020.).
Pobijana odluka
22 Komisija je 3. lipnja 2021. donijela pobijanu odluku.
23 Komisija je predmetne mjere kvalificirala državnim potporama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, utvrdivši da su bile financirane državnim sredstvima.
24 Konkretno, u točkama 220. i 221. pobijane odluke, s jedne strane, Komisija je zaključila da su mjere potpore – kao prvo, proizvodnji električne energije u novoizgrađenim, moderniziranim i obnovljenim visokoučinkovitim CHP postrojenjima, kao drugo, energetski učinkovitim mrežama centraliziranoga grijanja i hlađenja, kao treće, postrojenjima za skladištenje toplinske energije i hlađenja i, kao četvrto, proizvodnji električne energije kogeneracijom u postojećim visokoučinkovitim plinskim kogeneracijskim postrojenjima u sektoru centraliziranog grijanja (u daljnjem tekstu, zajedno: mjere potpore CHP‑u) – bile financirane prihodima od obveznog davanja čije je plaćanje de jure naložila država, kojima se upravljalo i čija je namjena određena u skladu s odredbama zakonodavstva.
25 S druge strane, Komisija je smatrala da mjera koja se odnosi na ograničenje KWKG davanja u korist proizvođača vodika predstavlja odricanje od državnih sredstava.
26 Komisija je međutim utvrdila da su predmetne mjere spojive s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, tako da je odlučila donijeti odluku o neospornosti.
Zahtjevi stranaka
27 Savezna Republika Njemačka od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem je njome utvrđeno da predmetne mjere predstavljaju državne potpore;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
28 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu kao neosnovanu;
– naloži Saveznoj Republici Njemačkoj snošenje troškova.
Pravo
29 U prilog svojoj tužbi Savezna Republika Njemačka ističe jedini tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnom tumačenju i pogrešnoj primjeni članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer je Komisija utvrdila da su poduzetnici na koje se odnose predmetne mjere primili potpore dodijeljene putem državnih sredstava.
30 Najprije valja podsjetiti na to da kvalifikacija „državna potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a pretpostavlja ispunjenje četiriju uvjeta, odnosno postojanje intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava, mogućnosti da ta intervencija utječe na trgovinu među državama članicama, da ona daje selektivnu prednost svojem korisniku i da narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje (presude od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 46. i od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 31.).
31 Kad je riječ o postojanju intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava, jedinog uvjeta o kojem je ovdje riječ, valja podsjetiti na to da kako bi se prednosti mogle kvalificirati kao „potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, one moraju, s jedne strane, biti izravno ili neizravno dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, moraju se moći pripisati državi članici (presude od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 47. i od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 32.).
32 Savezna Republika Njemačka ne osporava da joj je moguće pripisati predmetne mjere. Najprije treba utvrditi da su te mjere uspostavljene zakonom i da se stoga mogu pripisati dotičnoj državi članici (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., C‑262/12, EU:C:2013:851, t. 17. i 18. te od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 33.).
33 S druge strane, Savezna Republika Njemačka osporava Komisijin zaključak prema kojem su predmetne mjere dodijeljene putem državnih sredstava.
34 U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, zabrana iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a obuhvaća i potpore koje izravno dodjeljuje država ili koje se dodjeljuju putem državnih sredstava kao i potpore koje su dodijelila javna ili privatna tijela koja je država osnovala ili odredila kako bi njima upravljala (presude od 22. ožujka 1977., Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, t. 20. i od 21. listopada 2020., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, t. 25.).
35 Naime, na temelju prava Europske unije ne može se dopustiti da se pravila o državnim potporama zaobilaze stvaranjem autonomnih institucija zaduženih za dodjelu potpora (presude od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 51. i od 21. listopada 2020., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, t. 27.).
36 Sud je u bitnome nedavno presudio da se državnim sredstvima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a mogu kvalificirati, s jedne strane, sredstva ostvarena naplatom poreza ili drugih obveznih davanja na temelju nacionalnog zakonodavstva, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu te, s druge strane, iznosi koji cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako su na raspolaganju nadležnim državnim tijelima. Ta dva kriterija čine kriterije alternativne pojmu „državnih sredstava” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 38., 39. i 42.).
37 Jedini tužbeni razlog Savezne Republike Njemačke podijeljen je na tri dijela. U prvom dijelu jedinog tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka tvrdi da porezna priroda davanja sama po sebi prikupljenim sredstvima ne daje karakter državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, s obzirom na to da taj članak uvijek pretpostavlja da se sredstva cijelo vrijeme nalaze pod državnim nadzorom i da su na raspolaganju nadležnim nacionalnim tijelima. Međutim, Savezna Republika Njemačka izjavila je na raspravi da odustaje od argumenata iznesenih u okviru tog dijela, s obzirom na presudu od 12. siječnja 2023., DOBELES HES (C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1), a osobito s obzirom na tvrdnju da su dva kriterija za pojam „državnih sredstava” alternativna (vidjeti točku 36. ove presude), što je zabilježeno u zapisniku s rasprave. Iz toga slijedi da valja obustaviti postupak o prvom dijelu jedinog tužbenog razloga.
38 U drugom dijelu jedinog tužbenog razloga, Savezna Republika Njemačka u biti ističe da ni KWKG davanje ni iznosi koje mrežni operatori plaćaju operatorima CHP postrojenja, skladišnih postrojenja te mreža centraliziranoga grijanja i hlađenja (u daljnjem tekstu: operatori CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om) nisu porez koji podrazumijeva upotrebu državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. U trećem dijelu jedinog tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka tvrdi da je Komisija pogrešno smatrala da su sredstva koja su primili mrežni operatori bila pod stalnim državnim nadzorom i da ih je država imala na raspolaganju.
39 Drugim i trećim dijelom jedinog tužbenog razloga Savezna Republika Njemačka stoga u bitnome tvrdi da u ovom slučaju nije ispunjen ni jedan od dvaju alternativnih kriterija za pojam „državna sredstva”, navedena u točki 36. ove presude.
40 Budući da je Komisija, u okviru svoje analize uvjeta koji se odnosi na državna sredstva razlikovala, s jedne strane, mjere potpore CHP‑u i, s druge strane, mjeru koja se odnosi na smanjenje KWKG davanja u korist proizvođača vodika (vidjeti točke 24. i 25. ove presude), Opći sud smatra da je svrhovito zajedno razmotriti drugi i treći dio jedinog tužbenog razloga, najprije u pogledu mjera potpore CHP‑u, a potom u pogledu mjere koja se odnosi na ograničenje KWKG davanja u korist proizvođača vodika.
Mjere potpore CHP‑u
41 Kako bi zaključila da su mjere potpore CHP‑u bile dodijeljene putem državnih sredstava, Komisija je u pobijanoj odluci najprije utvrdila da je u sudskoj praksi proizašloj iz presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), pojašnjenoj presudom od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), utvrđeno da postoji razlika između mjera državnih potpora i mjera obične regulacije cijena koje ne podrazumijevaju intervenciju državnih sredstava.
42 Komisija je istaknula da je u ovom slučaju zakon obvezivao operatore CHP postrojenja na to da svoju električnu energiju prodaju izravno na tržištu, tako da su cijenu slobodno određivale tržišne prilike, a nisu bile određene putem njihove regulacije. Kad je riječ o postrojenjima za skladištenje toplinske energije i hlađenja te mreža centraliziranog grijanja i hlađenja, nije došlo ni do kakve transakcije po određenoj cijeni za proizvode i usluge, tako da ni u tom slučaju nije riječ o regulaciji cijena.
43 Tvrdi da plaćanje dodatnih prihoda operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om, bez naknade, nije uobičajena zadaća operatora elektroenergetske mreže. Kriteriji prihvatljivosti bili su predviđeni KWKG‑om iz 2020., a provjerila ih je BAFA. Država je u cijelosti odredila opseg financijske potpore isplaćene korisnicima, a ako je postojala opasnost od prekoračenja ukupnog proračuna od 1,8 milijarde eura, BAFA je utvrđivala snižene stope potpore.
44 Komisija je podsjetila na to da su mrežni operatori bili dužni snositi troškove mjera potpore CHP‑u tako da je financijski teret koji snose na temelju zakona predstavljao de iure obvezno davanje čije je plaćanje nametnula država. Činjenica da su mrežni operatori imali pravo prebaciti troškove na svoje vlastite potrošače, ali to nisu bili obvezni učiniti, značila je samo to da ti potrošači nisu bili podvrgnuti pravno obveznom davanju. Što se tiče mrežnih operatora, oni su i dalje bili dužni plaćati takvo davanje. Financiranje potpora takvim porezom na razini opskrbnog lanca dovoljno je da se utvrdi da postoje državna sredstva, a da nije potrebno identificirati drugo obvezno davanje na drugoj razini lanca.
45 Komisija je slijedom toga zaključila da su se mjere potpore CHP‑u financirale prihodima od de jure obveznog davanja čije je plaćanje nametnula država, a kojima se upravlja i čija je namjena određena u skladu s odredbama zakonodavstva.
46 U okviru drugog i trećeg dijela jedinog tužbenog razloga, kao prvo, Savezna Republika Njemačka tvrdi da KWKG davanje nije porez koji podrazumijeva upotrebu državnih sredstava s obzirom na to da KWKG iz 2020. ne obvezuje mrežne operatore na to da to davanje prenesu na kupce mreže. Mrežni operatori financirali su vlastitim financijskim sredstvima plaćanja operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om.
47 Niti ta potonja plaćanja nisu porez. Komisija je u tom pogledu zanemarila sudsku praksu o parafiskalnim nametima, a osobito presude od 17. srpnja 2008., Essent Netwerk Noord i dr. (C‑206/06, EU:C:2008:413), od 15. svibnja 2019., Achema i dr. (C‑706/17, EU:C:2019:407) te od 20. rujna 2019., FVE Holýšov I i dr./Komisija (T‑217/17, neobjavljena, EU:T:2019:633). Ta je sudska praksa, kao u ovom slučaju, uvijek dio konteksta koji se sastoji od dviju razina ili, drugim riječima, trostranog odnosa između operatora postrojenja, mrežnog operatora i kupca mreže. Sud Unije financijski protok između mrežnih operatora i korisnika nije kvalificirao kao porez.
48 Osim toga, Komisija se pogrešno oslonila na činjenicu da KWKG iz 2020. nije mjera regulacije cijena u smislu presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). Za potrebe utvrđivanja toga je li riječ o porezu nije relevantno pitanje je li cijena električne energije uređena zakonom.
49 Kao drugo, Savezna Republika Njemačka tvrdi da se sredstva mogu smatrati državnim sredstvima samo ako su pod stalnim državnim nadzorom i slijedom toga na raspolaganju nacionalnim tijelima, a Komisija to nije ispitala.
50 Osim toga, utjecaj države na pravni okvir sam po sebi nije dovoljan da bi se zaključilo da ona ima ovlast raspolaganja sredstvima. Što se tiče KWKG‑a iz 2020., ni država ni nadležna nacionalna tijela ne utječu na upotrebu sredstava.
51 Komisija priznaje da KWKG davanje, promatrano samo za sebe, nije porez jer ga mrežni operatori nisu dužni naplatiti svojim kupcima. Nasuprot tomu, premija koju mrežni operatori plaćaju operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om na temelju KWKG‑a iz 2020., predstavlja porez koji podrazumijeva upotrebu državnih sredstava.
52 Prema Komisijinu mišljenju, ta premija predstavlja obvezno jednostrano opterećenje koje država nameće osobi koja je porezni obveznik, a slijedom toga čini porez koji podrazumijeva upotrebu državnih sredstava. Smatra da nije potrebno utvrditi da je došlo do prebacivanja financijskog tereta na potrošača ako se utvrdi da na početku opskrbnog lanca postoji obvezno davanje. Stoga je u ovom slučaju krajnji dužnik mrežni operator koji se nalazi u istom pravnom položaju kao i krajnji potrošač. U svakom slučaju, država si prisvaja iznos koji dolazi iz privatnog izvora.
53 Odstupanje od zabrane predviđene u članku 107. stavku 1. UFEU‑a, kao što je ono o kojem je riječ u presudi od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), može se primijeniti samo na slučajeve regulacije cijena i ne može se stoga primijeniti na plaćanja doplata od strane mrežnih operatora. Izjednačavanje zakonske obveze plaćanja s običnom regulacijom tržišnih cijena dovelo bi, prema Komisijinu mišljenju, do neopravdanog proširenja tog odstupanja, čime bi se članak 107. stavak 1. UFEU‑a lišilo njegove biti.
54 Komisija osim toga ističe da je, u skladu sa sudskom praksom, dovoljno da se porez – poput onoga u onome slučaju – naplaćuje da bi se utvrdilo da postoje državna sredstva i da nije potrebno utvrditi da postoji daljnji državni nadzor. Međutim, tvrdi da je u pobijanoj odluci ispitala jesu li sredstva koja su mrežni operatori primali putem KWKG davanja bila podvrgnuta državnom nadzoru. Ona taksativno ističe da plaćanje premija podliježe zakonskim odredbama KWKG‑a iz 2020. od kojih mrežni operatori ne mogu odstupiti, na temelju čega se može zaključiti da su te premije državne prirode.
55 Najprije valja ispitati argumente Savezne Republike Njemačke koji se temelje na tome da ni KWKG davanje ni iznosi plaćeni operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om ne predstavljaju porez ili neki drugi obvezni namet u smislu prvog kriterija iz točke 36. ove presude, zatim argumente koji se temelje na nepostojanju stalnog državnog nadzora nad sredstvima u smislu drugog kriterija iz točke 36. ove presude i, naposljetku, argumente koji se odnose na primjenu sudske prakse proizašle iz presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160).
Postojanje poreza ili drugog obveznog nameta (prvi kriterij iz točke 36. ove presude)
56 U skladu sa sudskom praksom, iznosi koji proizlaze iz doplate koju je država nametnula kupcima električne energije slični su porezu na električnu energiju te izviru iz „državnih sredstava” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti presudu od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
57 Sredstva stoga valja smatrati „državnim sredstvima” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako se financiraju putem obveznih davanja koje nameće zakonodavstvo države članice, kojima se upravlja i koje se raspoređuje u skladu s tim zakonodavstvom. U tom pogledu, nije važno to što mehanizam financiranja nije, u užem smislu, obuhvaćen kategorijom poreznih davanja u nacionalnom pravu (vidjeti u tom smislu presudu od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
58 S druge strane, činjenica da financijski teret davanja u stvarnosti snosi određena kategorija osoba nije dovoljna da bi se utvrdilo da su sredstva koja proizlaze iz tog davanja „državna sredstva” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Još je potrebno da je spomenuto davanje obvezno na temelju nacionalnog prava. U tom pogledu Sud je ocijenio da nije dovoljno to da mrežni operatori dodatne troškove proizišle iz obveze kupnje električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora po cijenama utvrđenima zakonom nadoknađuju višom prodajnom cijenom te energije krajnjim kupcima jer ta nadoknada proizlazi isključivo iz prakse, a ne iz zakonske obveze (vidjeti presudu od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 36. i 37. te navedenu sudsku praksu).
59 Najprije valja utvrditi da su stranke suglasne oko činjenice da sustav uspostavljen KWKG‑om iz 2020. obilježava postojanje „dvije razine” u lancu opskrbe električnom energijom. Tako „prva razina” odgovara odnosu između, s jedne strane, operatora CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om i, s druge strane, mrežnih operatora. „Druga razina” odgovara odnosu između mrežnih operatora i njihovih kupaca. Kao što je na raspravi na to podsjetila Savezna Republika Njemačka, mrežni operatori su privatni subjekti.
60 U okviru „prve razine” predmetni mrežni operator ima zakonsku obvezu platiti financijsku potporu operatorima CHP postrojenja i drugih prihvatljivih postrojenja povezanih s CHP‑om (vidjeti točke 16. i 17. ove presude). U okviru „druge razine” mrežni operatori mogu, a da ih na to ne obvezuje zakon, financijski teret koji proizlazi iz njihove obveze plaćanja financijske potpore na temelju KWKG‑a iz 2020. prenijeti na svoje kupce putem KWKG davanja (vidjeti točke 18. do 20. ove presude).
61 Komisija u pobijanoj odluci nije smatrala da KWKG davanje, na „drugoj razini” opskrbnog lanca, predstavlja pravno obvezni namet koji je karakterističan za državna sredstva. Najprije, valja utvrditi da mrežni operatori na temelju zakona nisu od svojih kupaca dužni tražiti plaćanje KWKG davanja, tako da se to davanje ne može kvalificirati kao obvezni namet u smislu sudske prakse navedene u točkama 57. i 58. ove presude.
62 S druge strane, Komisija je smatrala da davanja čije je plaćanje zakonom propisano mrežnim operatorima i koja se obvezno plaćaju operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om, na „prvoj razini” opskrbnog lanca podrazumijevaju upotrebu državnih sredstava, a da pritom nije potrebno identificirati drugo obvezno davanje na drugoj „razini” opskrbnog lanca.
63 Međutim, valja utvrditi, poput Savezne Republike Njemačke, da je Komisija u tom pogledu zanemarila sudsku praksu koja se odnosi na kriterij postojanja poreza ili drugih obveznih davanja.
64 Naime, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 57. ove presude, da bi se sredstva smatralo „državnim sredstvima” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, ona moraju „potjecati” od poreza ili drugih obveznih davanja koje nameće zakonodavstvo države i njima treba „upravljati i raspoređivati ih u skladu sa zakonodavstvom”.
65 Postojanje poreza ili drugih obveznih davanja na temelju zakona odnosi se stoga na podrijetlo sredstava upotrijebljenih za dodjelu prednosti, u smislu da se na temelju njega može zaključiti da su za financiranje te prednosti korištena državna sredstva. Takav porez ili takav drugi obvezni namet predstavlja način financiranja mjera.
66 Sredstvima se zatim upravlja i raspoređuje ih se, odnosno određujem im se namjena na način koji je u skladu sa zakonom, na temelju čega se može utvrditi da se iznosi prikupljeni porezom ili drugim obveznim davanjima koriste isključivo u svrhu dodjele pogodnosti korisnicima u skladu sa zakonodavstvom.
67 Komisija stoga nije mogla valjano smatrati da obvezna plaćanja mrežnih operatora operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om, koja su se odvijala na „prvoj razini” opskrbnog lanca, predstavljaju porez ili neki drugi obvezni namet koji je karakterističan za državna sredstva. Naime, ta se plaćanja odnose samo na namjenu sredstava u skladu sa zakonom jer su operatori zakonski obvezni dodijeliti financijsku potporu operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om. Ona međutim ne daju nikakvu naznaku o podrijetlu sredstava koja mrežni operatori koriste za dodjelu financijske potpore korisnicima. Kao što to pravilno ističe Savezna Republika Njemačka, smatrati gore navedena plaćanja porezom ili drugim obveznim nametom u smislu relevantne sudske prakse dovelo bi do zaključka da se financiranje mjera potpore CHP‑u preklapa s dodjelom sredstava korisnicima.
68 Ta su utvrđenja potvrđena sudskom praksom o mjerama državne potpore kojima se želi poduprijeti proizvodnja električne energije – osobito ona proizvedena iz obnovljivih izvora energije – a koje su financirane doplatama čije je plaćanje država nametnula kupcima električne energije. Konkretno, presude na koje se stranke pozivaju u svojim pismenima i koje su navedene u bilješkama br. 65 i 72 pobijane odluke, i to presuda od 17. srpnja 2008., Essent Netwerk Noord i dr. (C‑206/06, EU:C:2008:413), od 15. svibnja 2019., Achema i dr. (C‑706/17, EU:C:2019:407) te od 20. rujna 2019., FVE Holýšov I i dr./Komisija (T‑217/17, neobjavljena, EU:T:2019:633), pri čemu je potonju Sud potvrdio presudom od 16. rujna 2021., FVE Holýšov I i dr./Komisija (C‑850/19 P, neobjavljena, EU:C:2021:740), odnosile su se na zakonom predviđene obveze operatora distribucijskih i prijenosnih sustava električne energije da prenesu doplatu na društvo kćer poduzetnikâ proizvođača električne energije ili da električnu energiju kupe po podređenoj cijeni od takvih poduzetnika kako bi se poduprla proizvodnja te električne energije. Da bi se nadoknadili dodatni troškovi proizašli iz takvih obveza, a koje snose operatori distribucijskih i prijenosnih sustava električne energije, zakonom je bilo predviđeno da ti operatori od potrošača električne energije traže plaćanje obveznog nameta koji se plaća na električnu energiju.
69 U presudama koje se spominju u točki 68. ove presude, obvezna davanja koja su prikupljali i kojima su upravljali operatori distribucijskih i prijenosnih sustava električne energije na „drugoj razini” opskrbnog lanca služila su nadoknadi dodatnih troškova proizašlih iz njihovih zakonskih obveza na „prvoj razini” navedenog lanca. Prenošenje dodatnog troška putem obveznog nameta koji je jednak porezu na električnu energiju razlikovalo se od zakonskih obveza operatorâ distribucijskih i prijenosnih sustava električne energije čiji je cilj bilo poduprijeti poduzetnike koji proizvode električnu energiju. Sredstva za provedbu tih obveza potjecala su iz obveznih davanja koja su se plaćala na električnu energiju, a koje su bili dužni platiti potrošači električne energije, što dokazuje da je te mjere financirala država.
70 Stoga je Komisija, pozivajući se na sudsku praksu navedenu u točki 68. ove presude, pogrešno smatrala da je obveza mrežnih operatora da korisnicima plaćaju iznose na „prvoj razini” opskrbnog lanca, dovoljna da se utvrdi da postoji porez ili drugi obvezni namet što je karakteristično za upotrebu državnih sredstava, s obzirom na to da je na temelju te okolnosti moguće samo utvrditi namjenu sredstava koja je u skladu sa zakonom, ali ne daje nikakvu naznaku o podrijetlu sredstava kojima se mrežni operatori koriste da bi proveli svoje obveze. Za razliku od situacija o kojima je riječ u sudskoj praksi navedenoj u točki 68. ove presude, Komisija u ovom slučaju nije identificirala obvezni namet na „drugoj razini” opskrbnog lanca.
71 Osim toga, Komisija u pobijanoj odluci uopće nije objasnila tko je i u kojem trenutku upravljao sredstvima. Iz pobijane odluke proizlazi da prihode od obveznih davanja primaju izravno korisnici, a da pritom mrežni operatori ne provode nikakvo prikupljanje niti upravljaju sredstvima.
72 U tom pogledu, s jedne strane, time što se njime samo uspostavlja nadoknada tereta između mrežnih operatora, mehanizam pravedne raspodjele financijskog tereta među tim mrežnim operatorima, opisan u točki 20. ove presude, ne može se smatrati upravljanjem sredstvima koja se upotrebljavaju za financiranje mjera potpore CHP‑u. S druge strane, Komisija je u točki 218. pobijane odluke utvrdila da su kriteriji prihvatljivosti za financijsku potporu bili predviđeni KWKG‑om iz 2020. i da ih je provjerila BAFA, da je opseg te potpore u cijelosti odredila država i da je, ako je postojala opasnost od prekoračenja ukupnog proračuna od 1,8 milijardi eura, BAFA bila ta koja je određivala snižene stope potpore (vidjeti točku 43. ove presude). Međutim, na temelju tih okolnosti može se samo utvrditi da mrežni operatori ne mogu odstupiti od pravila utvrđenih zakonom, čiju primjenu provjerava BAFA, tako da namjenu sredstava moraju odrediti u skladu s tim zakonom. Međutim, na temelju njih nije moguće utvrditi da sredstva koja su mrežni operatori koristili za plaćanje korisnicima proizlaze iz poreza ili drugog obveznog nameta koji potonji prikupljaju i kojima upravljaju.
73 Osim toga, Komisija je u pobijanoj odluci također pogrešno tvrdila da su mrežni operatori bili dužni platiti pravno obvezno davanje jer ih je zakon obvezivao na snošenje financijskog tereta mjera potpore CHP‑u.
74 U tom pogledu, točno je da iz sudske prakse proizlazi to da financijski teret obveznog davanja može snositi „određena kategorija osoba” (presuda od 12. siječnja 2023., DOBELES HES, C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1, t. 36.), tako da se ne zahtijeva da dužnici plaćanja tog nameta budu krajnji potrošači, kao što je to Komisija pravilno istaknula u svojim pismenima.
75 Međutim, Komisija je u pobijanoj odluci samo utvrdila da mrežni operatori snose troškove mjera potpore CHP‑u. Naime, kao što je to dotična institucija navela, navedeni operatori te troškove na svoje kupce mogu prebaciti putem KWKG davanja. Ako dođe do takvog prebacivanja, treba smatrati da financijski teret mjera potpore CHP‑u snose kupci mrežnih operatora.
76 Komisija stoga ne može tvrditi da si je država prisvojila sredstva mrežnih operatora jer, suprotno onomu što iznosi, ti operatori nisu nužno oni koji su na kraju dužni snositi financijski teret uzrokovan mjerama potpore CHP‑u.
77 Stoga, kao što to tvrdi Savezna Republika Njemačka, činjenica da je utvrdila da mrežni operatori imaju jednostranu obvezu plaćanja na „prvoj razini” opskrbnog lanca nije dovoljna da bi se utvrdilo da se mjere potpore CHP‑u financiraju porezom ili drugim obveznim davanjima u smislu sudske prakse navedene u točkama 57. i 68. ove presude.
78 Budući da se ni KWKG davanje ne može kvalificirati kao porez ili kao druga obvezna davanja u smislu te sudske prakse (vidjeti točku 61. ove presude), potrebno je utvrditi da Komisija nije dokazala da je ispunjen prvi kriterij iz točke 36. ove presude, na temelju kojeg je moguće utvrditi da je došlo do prijenosa državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
79 Drugi Komisijini argumenti ne mogu dovesti u pitanje te zaključke.
80 Kao prvo, Komisija tvrdi da iz točke 218. pobijane odluke proizlazi da plaćanje financijske potpore od strane mrežnih operatora operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om, kako je predviđeno zakonom, nije dio uobičajenih zadaća tih operatora. Tvrdi da potonji ne raspolažu nikakvom ugovornom marginom prosudbe u pogledu kruga korisnika, iznosa i trajanja plaćanjâ. Ti elementi dokazuju da se KWKG iz 2020. ne temelji na privatnoj gospodarskoj inicijativi, nego na državnoj inicijativi.
81 Dakako, točno je da se KWKG iz 2020. temelji na državnoj inicijativi i da provodi javnu politiku potpore proizvodnji CHP električne energije. Također je točno da su mrežni operatori obvezni operatorima platiti iznose predviđene zakonom, u skladu s njime predviđenim uvjetima.
82 Međutim, ta se razmatranja preklapaju s analizom iznesenom u točki 32. ove presude, prema kojoj su mjere potpore CHP‑u uspostavljene zakonom, tako da treba smatrati da se mogu pripisati državi.
83 Međutim, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 31. ove presude, pripisivost tih mjera državi, iako je potrebna za potrebe kvalifikacije tih mjera kao potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, sama po sebi nije dostatna da bi se mogla prihvatiti takva kvalifikacija. Naime, valja dokazati da su dotične prednosti dodijeljene izravno ili neizravno putem državnih sredstava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, t. 63.).
84 Prema tome, činjenica da se zakonom detaljno predviđaju načini određivanja namjene financijske potpore nije karakteristična za prijenos državnih sredstava, nego samo za odgovornost države za uspostavu mehanizma potpore CHP električnoj energiji, a time i pripisivost mjera potpore CHP‑u državi.
85 Isto vrijedi i za argument koji je Komisija iznijela na raspravi, prema kojem je njemački zakonodavac taj koji upravlja i raspoređuje prihode od obveznih davanja mrežnih operatora. Takvo razmatranje dovodi do utvrđenja da zakonodavstvo unaprijed predviđa načine određivanja namjene financijske potpore i stoga samo dokazuje da se mjere mogu pripisati državi, a ne da se te mjere financiraju državnim sredstvima.
86 Kao drugo, Komisija u odgovoru na mjeru upravljanja postupkom od 30. ožujka 2023. tvrdi da je presudom od 12. siječnja 2023., DOBELES HES (C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1), pojašnjena ranija sudska praksa u pogledu pojma „porez” s obzirom na pravo o državnim potporama. Tvrdi da je sama porezna priroda nekog doprinosa dovoljna da bi se smatralo da je taj doprinos državno sredstvo.
87 Točno je da je Sud u presudi od 12. siječnja 2023., DOBELES HES (C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1) pojasnio da bi na temelju kriterija koji se odnosi na postojanje poreza ili drugih obveznih davanja moglo biti moguće utvrditi da su upotrijebljena državna sredstva u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, a da pritom osim toga nije potrebno dokazati da je ispunjen i kriterij koji se odnosi na stalni državni nadzor nad sredstvima (vidjeti točku 36. ove presude).
88 Međutim, utvrđenje alternativne prirode kriterijâ iz točke 36. ove presude ne utječe na njihovu definiciju kako ona proizlazi iz sudske prakse. Stoga, da bi se smatralo da je ispunjen kriterij koji se odnosi na postojanje poreza ili drugih obveznih davanja, i dalje je potrebno dokazati da sredstva potječu od pravno obveznih davanja, čije se plaćanje zakonodavstvom države nalaže određenoj kategoriji osoba i da se tim sredstvima upravlja i da ih se raspoređuje u skladu s tim zakonodavstvom (vidjeti točku 64. ove presude).
89 U tom pogledu, valja utvrditi da je Sud u točki 43. presude od 12. siječnja 2023., DOBELES HES (C‑702/20 i C‑17/21, EU:C:2023:1) presudio da nacionalni propis kojim se poduzeću ovlaštenom za distribuciju električne energije nalaže obveza kupnje električne energije proizvedene iz obnovljivih izvora energije po cijeni višoj od tržišne cijene i kojim se propisuje da se iz toga proizišli dodatni troškovi financiraju obveznim nametom koji snose krajnji potrošači čini intervenciju putem državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Stoga, kao i u presudama navedenima u točki 68. ove presude, valja istaknuti da se prednost koja je korisnicima obvezno dodijeljena na „prvoj razini” opskrbnog lanca financirala davanjem koje nije bilo ništa manje obvezno na „drugoj razini” opskrbnog lanca. Međutim, Komisija nije utvrdila da je to bio slučaj u ovom predmetu.
90 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da se Komisija pogrešno oslonila na prvi kriterij naveden u točki 36. ove presude kako bi zaključila da su mjere potpore CHP‑u u ovom slučaju financirane putem državnih sredstava.
Stalni državni nadzor nad sredstvima (drugi kriterij iz točke 36. ove presude)
91 Najprije je, kao što to proizlazi iz točaka 41. do 45. ove presude, potrebno utvrditi da se Komisija u pobijanoj odluci oslonila na prvi kriterij utvrđen u točki 36. ove presude, koji se odnosi na postojanje poreza ili drugih obveznih davanja, kako bi zaključila da su mjere potpore CHP‑u financirane putem državnih sredstava.
92 Konkretno, Komisija je u točki 220. pobijane odluke izričito zaključila da su mjere potpore CHP‑u bile financirane putem obveznog davanja, pri čemu je u bilješci br. 65 u tom pogledu uputila na sudsku praksu prema kojoj se fondovi koji se financiraju putem obveznih davanja koja nameće zakonodavstvo države članice – kojima se upravlja i koje se raspoređuje u skladu s tim zakonodavstvom – mogu smatrati državnim sredstvima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (presude od 2. srpnja 1974., Italija/Komisija, 173/73, EU:C:1974:71, t. 35.; od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., C‑262/12, EU:C:2013:851, t. 25. i od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 54.). Suprotno onomu što tvrdi Komisija, iz te točke ne proizlazi da je ispitala jesu li sredstva koja su mrežni operatori primali putem KWKG davanja bila podvrgnuta državnom nadzoru.
93 Stoga valja utvrditi da Komisija nije jasno i izričito ispitala drugi kriterij utvrđen u točki 36. ove presude, koji se odnosi na stalni državni nadzor nad sredstvima.
94 Iako izostanak jasnog i izričitog ispitivanja tog drugog kriterija sam po sebi ne predstavlja pogrešku koja se tiče prava, suprotno onomu što tvrdi Savezna Republika Njemačka, s obzirom na to da su dva kriterija utvrđena u točki 36. ove presude alternativna, ipak je potrebno istaknuti da Komisija zbog tog izostanka nije dokazala ni da su mjere potpore CHP‑u bile financirane putem državnih sredstava na temelju drugog kriterija navedenog u točki 36. ove presude.
95 U svakom slučaju, ako Komisijin argument – prema kojem državna priroda sredstava proizlazi iz činjenice da ne postoji diskrecijska ovlast mrežnih operatora u okviru plaćanja financijske potpore predviđene KWKG‑om iz 2020. – treba shvatiti na način da je ona utvrdila da je drugi kriterij ispunjen, njega nije moguće prihvatiti.
96 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da članak 107. stavak 1. UFEU‑a obuhvaća sva novčana sredstva kojima se tijela javne vlasti mogu zaista koristiti za potporu poduzetnicima, neovisno o tome pripadaju li ta sredstva trajno u državnu imovinu ili ne. Čak i kada iznosi koji odgovaraju predmetnoj mjeri potpore nisu u trajnom vlasništvu državne riznice, činjenica da oni cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako na raspolaganju nadležnim državnim tijelima dovoljna je da bi ih se kvalificiralo kao „državna sredstva” (presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, t. 37. i od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 53.).
97 U ovom je slučaju točno, kao što to proizlazi iz točke 218. pobijane odluke, da mrežni operatori moraju obvezno isplatiti sredstva korisnicima, a da pritom ne mogu odstupiti od kriterija njihove prihvatljivosti ni od iznosa financijske potpore predviđene zakonom (vidjeti točku 43. ove presude).
98 Dovoljno je međutim istaknuti da okolnost da su upotrijebljena sredstva isključivo namijenjena izvršavanju zakonom dodijeljenih zadaća (zakonsko načelo isključive namjene sredstava), u nedostatku bilo kojeg elementa koji dokazuje suprotno, dokazuje da upravo država ne može raspolagati navedenim sredstvima, odnosno da država ne može odlučivati o namjeni drukčijoj od one predviđene zakonom (vidjeti u tom smislu presude od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, t. 76. i od 21. listopada 2020., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, t. 41.).
99 Osim toga, iako činjenica da plaćanje financijske potpore podliježe zakonskim odredbama KWKG‑a iz 2020., dokazuje da se mjere potpore CHP‑u temelje na zakonu i stoga dokazuje stvaran utjecaj države na mehanizme ustanovljene tim zakonodavstvom, ti elementi ipak nisu dostatni za zaključak da je država zato imala ovlast raspolaganja sredstvima koja su koristili mrežni operatori (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, t. 75.). Jednako kao i za kriterij koji se odnosi na postojanje poreza ili drugih obveznih davanja, činjenica da su zakonom detaljno propisani načini određivanja namjene financijske potpore ne može predstavljati prijenos državnih sredstava, nego samo pripisivost mjera potpore CHP‑u državi (vidjeti točku 84. ove presude).
100 Iz prethodno navedenog proizlazi da Komisija nije dokazala da je ispunjen drugi kriterij iz točke 36. ove presude, na temelju kojeg se može utvrditi prijenos državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Primjena sudske prakse proizašle iz presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98)
101 Kao što to proizlazi iz točaka 41. i 42. ove presude, Komisija je u biti smatrala da se mjere potpore CHP‑u ne sastoje od mjere „obične regulacije cijena” koja ne podrazumijeva prijenos državnih sredstava u smislu sudske prakse proizašle iz presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). U tom se pogledu pozvala i na presudu od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) i na presude od 24. siječnja 1978., van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10), od 13. rujna 2017., ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671) i od 14. rujna 2016., Trajektna luka Split/Komisija (T‑57/15, neobjavljena, EU:T:2016:470).
102 Međutim, kao što to ističe Savezna Republika Njemačka, ta je ocjena pogrešna.
103 U tom pogledu valja istaknuti da su se presude navedene u točki 101. ove presude odnosile na zakonom predviđene mjere kojima se utvrđuju cijene proizvoda ili usluga (presude od 24. siječnja 1978., van Tiggele, 82/77, EU:C:1978:10 i od 14. rujna 2016., Trajektna luka Split/Komisija, T‑57/15, neobjavljena, EU:T:2016:470) ili kojima se među ostalim nameću obveze otkupa električne energije po određenoj cijeni ili u određenoj količini (presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160; od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija, C‑405/16 P, EU:C:2019:268 i od 13. rujna 2017., ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671). Prema mišljenju suda Unije, te mjere nisu podrazumijevale prijenos državnih sredstava.
104 Međutim, osim što u presudama navedenima u točki 103. ove presude sud Unije te mjere uopće nije kvalificirao „običnom regulacijom cijena”, bitno je istaknuti da taj sud nije isključio upotrebu državnih sredstava zbog načina na koji je korisnicima dodijeljena prednost, i to određivanjem cijene proizvodâ ili propisivanjem obveze otkupa proizvodâ po određenoj cijeni ili u određenoj količini, suprotno onomu što predlaže Komisija.
105 Naime, u točki 59. presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), presuđeno je da se obveza privatnih opskrbljivača električnom energijom da električnu energiju iz obnovljivih izvora energije kupuju po utvrđenim minimalnim cijenama ne može smatrati intervencijom putem državnih sredstava ako to ne izaziva nikakav izravan ili neizravan prijenos državnih sredstava poduzećima koja proizvode takvu vrstu električne energije (vidjeti u tom smislu presude od 17. srpnja 2008., Essent Netwerk Noord i dr., C‑206/06, EU:C:2008:413, t. 74.; od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., C‑262/12, EU:C:2013:851, t. 34. te od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 69.).
106 Sud je pojasnio da u takvim situacijama privatne poduzetnike predmetna država članica nije ovlastila za upravljanje državnim sredstvima, već su oni bili obvezani na otkup iz vlastitih financijskih sredstava (vidjeti u tom smislu presude od 17. srpnja 2008., Essent Netwerk Noord i dr., C‑206/06, EU:C:2008:413, t. 74.; od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., C‑262/12, EU:C:2013:851, t. 35. te od 15. svibnja 2019., ENEA, C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 70.).
107 U skladu sa sudskom praksom, činjenica da je te subjekte država ovlastila za upravljanje državnim sredstvima, a da im nije samo nametnuta obveza otkupa iz vlastitih financijskih sredstava predstavlja „odlučujući” element u svrhu zaključka da fondovi koji se financiraju putem obveznih davanja koja propisuje zakonodavstvo države članice, kojima se upravlja i koje se raspoređuje sukladno tom zakonodavstvu, mogu smatrati državnim sredstvima u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a čak i ako njima upravljaju subjekti koji nisu javna vlast (vidjeti u tom smislu presude od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, t. 58. i 59.; od 15. svibnja 2019., Achema i dr., C‑706/17, EU:C:2019:407, t. 54. i 55. te od 27. siječnja 2022., Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, t. 94.).
108 Stoga odlučujući element ne leži u činjenici da su privatni poduzetnici samo imali obvezu otkupa električne energije, nego u činjenici da su se koristili vlastitim financijskim sredstvima za ispunjenje te obveze i da ih država nije ovlastila za upravljanje državnim sredstvima.
109 To je utvrđenje potvrđeno drugim presudama na koje se Komisija pozvala u pobijanoj odluci, navedenima u točki 101. ove presude. Naime, iz tih presuda proizlazi da se sud Unije, kako bi zaključio da nije bio ispunjen uvjet državnih sredstava u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, oslonio na nepostojanje izravnog ili neizravnog prijenosa državnih sredstava jer je privatni subjekt dodijelio prednost drugomu bez intervencije države ili subjekta kojeg je država ovlastila za upravljanje državnim sredstvima. Način na koji je prednost dodijeljena korisnicima nije se smatrao odlučujućim za ispitivanje uvjeta financiranja mjera putem državnih sredstava.
110 Konkretno, suprotno onomu što tvrdi Komisija, Sud je u točki 90. presude od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), istaknuo da Komisija nije dokazala da su mjere bile financirane putem obveznog nameta niti da je postojao stalni državni nadzor nad sredstvima, tako da nije dokazala da su te mjere uključivale državna sredstva. Međutim, Sud nije utvrdio da je za „prvu razinu” opskrbnog lanca bila karakteristična „regulacija cijena”.
111 Štoviše, suprotno onomu na što upućuje Komisija, osobito u odgovoru na mjeru upravljanja postupkom, zakonska obveza mrežnih operatora na „prvoj razini” opskrbnog lanca u predmetu u kojem je donesena presuda od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), nije u potpunosti različita od one koju imaju mrežni operatori u ovom slučaju. U tom pogledu, iz točke 3. te presude u bitnome proizlazi da prednost dodijeljena proizvođačima električne energije iz obnovljivih izvora energije nije bila dodijeljena samo putem zakonske obveze otkupa električne energije, nego i plaćanjem naknade po tarifama utvrđenima zakonom ili tržišne premije neovisno o priključivanju postrojenja proizvođača i izravnom prodajom električne energije. To plaćanje slično je plaćanju financijske potpore operatorima CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om. Naime, mrežni operatori su u obama slučajevima bili po zakonu obvezni platiti financijsku potporu korisnicima neovisno o tržišnoj cijeni. Međutim, treba utvrditi da je Sud u točki 90. presude od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija (C‑405/16 P, EU:C:2019:268) zaključio da Komisija nije dokazala da su prednosti dodijeljene korisnicima bile dodijeljene putem državnih sredstava.
112 Stoga, kako bi isključila primjenu sudske prakse proizašle iz presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), Komisija je morala dokazati – neovisno o činjenici jesu li mjere potpore CHP‑u predstavljale mjeru „obične regulacije cijena” – da prednost u korist operatora CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om nisu dodijelili mrežni operatori, koji su privatni subjekti (vidjeti točku 59. ove presude) putem svojih vlastitih financijskih sredstava, nego da ih je država ovlastila na to da upravljaju državnim sredstvima.
113 Međutim, kao što to osobito proizlazi iz točaka 90. i 100. ove presude, Komisija nije dokazala da je u ovom slučaju bio ispunjen jedan od alternativnih kriterija iz točke 36. ove presude. Stoga je dovoljno utvrditi da ona nije dokazala da su prednost predviđenu KWKG‑om iz 2020. u korist operatora CHP postrojenja i drugih postrojenja povezanih s CHP‑om financirali mrežni operatori putem državnih sredstava.
114 Iz toga proizlazi, kao što to tvrdi Savezna Republika Njemačka, da se mrežni operatori koriste vlastitim sredstvima kako bi korisnicima dodijelili iznose predviđene zakonom, u smislu sudske prakse proizašle iz presude od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). Drugim riječima, sredstva se prenose s privatnih subjekata na privatne subjekte i tijekom cijelog ciklusa zadržavaju svoju privatnu prirodu (vidjeti u tom smislu presudu od 21. listopada 2020., Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, t. 32. i 33.).
115 Naposljetku, u dijelu u kojem Komisija ističe da odstupanje od zabrane predviđene u članku 107. stavku 1. UFEU‑a, poput onog o kojem je riječ u presudi od 13. ožujka 2001., PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), treba ograničiti na slučajeve „regulacije cijena” uz opasnost da članak 107. stavak 1. UFEU‑a izgubi svoj korisni učinak, valja podsjetiti na to da Komisija u biti pogrešno smatra da postoji kategorija mjera „obične regulacije cijena” koje se ne mogu kvalificirati kao državne potpore (vidjeti točke 103 do 109. ove presude).
116 Osim toga, iako je točno da se, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 35. ove presude, na temelju prava Unije ne može dopustiti da se pravila o državnim potporama zaobilaze stvaranjem autonomnih institucija zaduženih za dodjelu potpora i time članak 107. stavak 1. UFEU‑a lišiti njegova korisnog učinka, ostaje činjenica da se samo prednosti koje su izravno ili neizravno dodijeljene putem državnih sredstava smatraju potporama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
117 Međutim, činjenica da je obveza mrežnih operatora na plaćanje iznosa propisana zakonom i da daje nespornu prednost određenim poduzetnicima nije takve prirode da bi je karakterizirala kao državnu potporu (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2001., PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, t. 61.). Naime, članak 107. stavak 1. UFEU‑a ne može se primijeniti na državna ponašanja koja njime nisu obuhvaćena, u ovom slučaju na mjeru o kojoj je odluku donijela država, ali koju su financirali privatni poduzetnici (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2001., PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, t. 65. i 66.).
118 Jedini tužbeni razlog stoga treba prihvatiti u pogledu mjera potpore CHP‑u.
Mjera koja se odnosi na ograničenje KWKG davanja u korist proizvođača vodika
119 Komisija je u točki 221. pobijane odluke zaključila da je mjera koja se odnosi na ograničenje KWKG davanja u korist proizvođača vodika imala za posljedicu odricanje od državnih sredstava. Sud je priznao da odricanje od prihoda koji su načelno trebali biti vraćeni u državni proračun predstavlja prijenos državnih sredstava.
120 Savezna Republika Njemačka u okviru drugog i trećeg dijela jedinog tužbenog razloga ističe da KWKG davanje nije obvezno davanje i da se sredstva prikupljena na temelju tog davanja ne nalaze pod stalnim državnim nadzorom i da država njima ne raspolaže. U konačnici, KWKG davanje nije državno sredstvo.
121 Valja podsjetiti na to da je Komisija priznala da KWKG davanje, promatrano samo za sebe, ne pretpostavlja upotrebu državnih sredstava s obzirom na to da ga mrežni operatori nisu bili dužni naplatiti svojim kupcima.
122 U odgovoru na mjeru upravljanja postupkom Općeg suda od 30. ožujka 2023., Komisija međutim tvrdi da iz točke 174. pobijane odluke proizlazi da se na smanjeno davanje u korist proizvođača vodika primjenjuju različita pravila u odnosu na KWKG davanje. Ističe da se člankom 27. stavkom 1. KWKG‑a iz 2020. predviđa da su proizvođači vodika KWKG davanje dužni platiti mrežnim operatorima.
123 Kao što je to već istaknuto u točki 61. ove presude, valja utvrditi da KWKG iz 2020. ne obvezuje mrežne operatore na to da KWKG davanje prenesu na svoje kupce, tako da to davanje nije teret koji oni moraju obvezno platiti. To se davanje stoga ne može smatrati porezom ili pravno obveznim nametom koji je karakterističan za državna sredstva.
124 Ne može se prihvatiti Komisijin argument prema kojem članak 27. stavak 1. točka 2. KWKG‑a iz 2020. predviđa pravilo o odstupanju u odnosu na proizvođače vodika. Uz to što Komisija u pobijanoj odluci nije spomenula to navodno pravilo o odstupanju, dovoljno je istaknuti da iz teksta navedene odredbe ne proizlazi to da su proizvođači vodika obvezni platiti KWKG davanje. Naime, tom je odredbom, među ostalim, predviđeno da se za poduzeća koja su veliki potrošači električne energije, poput proizvođača vodika, ograničenje KWKG davanja primjenjuje samo ako navedeno davanje, koje su dužna platiti ta poduzeća, nije manje od određenog iznosa po KWh. Međutim, iz te odredbe ne proizlazi da su KWKG davanje obvezno dužni platiti proizvođači vodika.
125 Slijedom toga, s obzirom na to da KWKG davanje nije državno sredstvo, smanjenje tog davanja proizvođačima vodika ne predstavlja odricanje od državnih sredstava.
126 Stoga je Komisija pogrešno smatrala da je mjera koja se odnosi na ograničenje KWKG davanja u korist proizvođača vodika financirana iz državnih sredstava. Stoga jedini tužbeni razlog treba prihvatiti i u dijelu koji se odnosi na tu mjeru.
127 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da valja prihvatiti tužbu Savezne Republike Njemačke s obzirom na to da je Komisija pogrešno utvrdila da predmetne mjere predstavljaju državne potpore koje su financirane iz državnih sredstava. Pobijanu odluku stoga treba poništiti.
Troškovi
128 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Savezne Republike Njemačke.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Komisije C(2021) 3918 final od 3. lipnja 2021. o državnoj potpori SA.56826 (2020/N) – Njemačka – Reforma iz 2020. programa potpore kogeneraciji i o državnoj potpori SA.53308 (2019/N) – Njemačka – Izmjena programa potpore postojećim kogeneracijskim postrojenjima za toplinsku i električnu energiju (članak 13. Gesetza zur Neuregelung des Kraft‑Wärme‑Kopplungsgesetzes (Zakon o novom uređenju Zakona o kogeneraciji toplinske i električne energije) od 21. prosinca 2015. (BGBl. 2015. I, str. 2498.)).
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 24. siječnja 2024.
Potpisi