ÜLDKOHTU OTSUS (neljas koda)
4. märts 2015(*)
Majandus- ja rahapoliitika – EKP – Tühistamishagi – Eurosüsteemi järelevalvepoliitika raamdokument – Vaidlustatav akt – Vastuvõetavus – Väärtpaberite makse- ja arveldussüsteemide järelevalve – Keskse vastaspoolega kliiringusüsteemidele kohaldatav nõue, et nende asukoht oleks eurosüsteemi kuuluvas riigis – EKP pädevus
Kohtuasjas T‑496/11,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: S. Ossowski, S. Behzadi-Spencer ja E. Jenkinson, hiljem S. Behzadi-Spencer ja E. Jenkinson, ning lõpuks V. Kaye, keda abistasid K. Beal ja P. Saini, QC,
hageja,
keda toetab
Rootsi Kuningriik, esindajad: A. Falk, C. Meyer-Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson ja H. Karlsson,
menetlusse astuja,
versus
Euroopa Keskpank (EKP), esindajad: A. Sáinz de Vicuña Barroso ja K. Laurinavičius, hiljem A. Sáinz de Vicuña Barroso ja P. Papapaschalis ning lõpuks P. Papapaschalis ja P. Senkovic, keda abistasid R. Subiotto, QC, advokaat F.‑C. Laprévote ja barrister P. Stuart,
kostja,
keda toetavad
Hispaania Kuningriik, esindaja: abogado del Estado A. Rubio González,
ja
Prantsuse Vabariik, esindajad: G. de Bergues, D. Colas ja E. Ranaivoson,
menetlusse astujad,
mille ese on nõue tühistada EKP 5. juulil 2011 avaldatud dokument „Eurosystem Oversight Policy Framework” (eurosüsteemi järelevalvepoliitika raamdokument) osas, milles see näeb eurosüsteemi mittekuuluvates liikmesriikides asuvatele kesksetele vastaspooltele ette asukoha nõude,
ÜLDKOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja esimees M. Prek (ettekandja), kohtunikud I. Labucka ja V. Kreuschitz,
kohtusekretär: ametnik S. Spyropoulos,
arvestades kirjalikus menetluses ja 9. juuli 2014. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1 Euroopa Keskpank avaldas 5. juulil 2011 oma veebisaidil dokumendi „Eurosystem Oversight Policy Frameworkˮ (edaspidi „järelevalvepoliitika raamdokument”), mille eesmärk on EKP sõnul kirjeldada eurosüsteemi (st Euroopa Keskpankade Süsteem (EKPS), mis piirdub EKP ja nende liikmesriikide keskpankadega, kes on võtnud ühisrahana kasutusele euro) rolli „makse-, kliiringu- ja arveldussüsteemide” järelevalves.
2 Dokumendis on märgitud, et mõistet „makse-, kliiringu- ja arveldussüsteemid” tuleb mõista nii, et seda kasutatakse üldnimetusena „maksesüsteemide (sh makseinstrumendid), kliiringusüsteemide (sh kesksed vastaspooled) ja arveldussüsteemide (väärtpaberid)” kohta (järelevalvepoliitika raamdokumendi punkt 1).
3 Põhjendamaks eurosüsteemi huvi „makse-, kliiringu- ja arveldussüsteemide” vastu, on selles märgitud, et nende infrastruktuur on avatud mitmesugustele ohtudele, mis võivad osutuda süsteemseks ja puudutada rahandussüsteemi ja majandust tervikuna. Lisaks on viidatud nendest süsteemidest tuleneda võivale negatiivsele välismõjule, nagu viivitused maksete arveldamisel. EKP viitab ka euroala infrastruktuuri hajutatusele ja selle negatiivsetele tagajärgedele, eelkõige piiriüleste tehingute jaoks.
4 EKP sõnul peegeldab eurosüsteemi huvi „makse-, kliiringu- ja arveldussüsteemide” vastu EKP‑le ELTL artikli 127 lõikega 2 määratud ülesannet edendada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist. Tagada süsteemide turvalisus ja efektiivsus on oluline eeltingimus, et eurosüsteem suudaks kaasa aidata finantsstabiilsuse tagamisele ja euro vastu usalduse säilitamisele. Eurosüsteem peab efektiivsuse ja turvalisuse edendamiseks silmas kolme täiendavat lähenemisviisi. Esiteks, süsteemi omaniku ja käitajana vastutab ta selle turvalisuse ja efektiivsuse eest. Seejärel, tema ülesanne on teostada järelevalvet kõikide makse-, kliiringu- ja arveldusinfrastruktuuride üle. Lõpuks, eurosüsteem tegutseb stimulaatori või katalüsaatorina, et parandada euroala turu infrastruktuuri üldist efektiivsust (järelevalvepoliitika raamdokumendi punkt 2).
5 EKP leiab konkreetsemalt eurosüsteemi järelevalve toimimise kohta, et viimase õiguslik alus on ELTL artikli 127 lõike 2 neljas taane ja EL toimimise lepingu protokolli nr 4 EKPS ja EKP põhikirja kohta (edaspidi „põhikiri”) artikli 3 punkt 3.1, mille kohaselt on EKPS põhiülesanne kaasa aidata maksesüsteemide tõrgeteta toimimisele. Lisaks on põhikirja artiklis 22 märgitud arveldus- ja maksesüsteemide kohta, et „EKP ja riikide keskpangad võivad anda vahendeid ja EKP võib kehtestada eeskirju efektiivsete ja usaldatavate arveldus- ja maksesüsteemide tagamiseks liidu piires ja teiste riikidega.”
6 EKP lisab, et neid õiguslikke aluseid tuleb tõlgendada nende ajaloolises kontekstis. „Järelevalve” ülesandele otsese viite puudumist võib selgitada asjaolu, et sellist ülesannet ei loetud Euroopa Liidu lepingu allkirjastamise ajal eraldiseisvaks pädevuseks, vaid pigem maksesüsteemide, finantssüsteemi ja rahapoliitika stabiilsusega seoses keskpankadele määratud ülesannete tagajärjeks. Lisaks ei olnud arveldus- ja kliiringusüsteemidel eriti piiriüleste tehingute puhul tol ajal sellised mõõtmed ja tähtsus nagu praegu. Selle kohta on järelevalvepoliitika raamdokumendis märgitud, et riikide keskpankadele on sageli ette nähtud otsene järelevalvefunktsioon muu hulgas kliiringu- ja arveldussüsteemide osas. Lõpuks on järelevalvepoliitika raamdokumendis välja toodud, et kliiringu- ja arveldussüsteemide tõrgeteta toimimine on eurosüsteemi huvides tulenevalt nende tähtsusest rahapoliitika tõrgeteta teostamisele, tihedast seotusest maksesüsteemidega ja nende olulisusest rahandussüsteemi stabiilsusele üldiselt.
7 Järelevalvefunktsiooni viiakse ellu standardite ja nõuete kehtestamise teel, millele maksesüsteemid peavad vastama. Väärtpaberite kliiringu- ja arveldussüsteemide puhul avaldub see EKPS ja Euroopa väärtpaberituru reguleerijate komitee esindajate ühises osalemises töögrupis, mis annavad ametivõimudele mittesiduvaid soovitusi (järelevalvepoliitika raamdokumendi punkt 3).
8 Järelevalvepoliitika raamdokumendis on täpsustatud, et väärtpaberite arveldussüsteemid ja kesksed vastaspooled on rahandussüsteemi moodustavad olulised osad. Neid kahjustav rahandus-, õigus- või tegevusprobleem võib kaasa tuua rahandussüsteemi süsteemse häire. Eriti kehtib see kesksete vastaspoolte puhul, kuivõrd need asuvad krediidi- ja likviidsusriski keskmes. EKP lisab, et kui väärtpaberitehingud hõlmavad üheaegselt väärtpaberite kui likviidsete vahendite ülekandmist, võivad häired väärtpaberite ülekandmisel tuua kaasa häireid maksesüsteemides (järelevalvepoliitika raamdokumendi punkt 4).
9 Järelevalvepoliitika raamdokument kujutab endast eurosüsteemi järelevalvemeetodit, mis hõlmab kolmeastmelist lähenemist: esiteks, koguda asjaomast teavet, teiseks, hinnata seda eesmärkidest lähtuvalt ja kolmandaks, algatada vajaduse korral muudatusi, et kõrvaldada võimalikke mittevastavusi. Selliste muudatuste algatamiseks kasutab eurosüsteem veenmist, avalikkusele suunatud avaldusi, osalemisest süsteemides ja koostööst teiste ametivõimudega tulenevat mõju ning võimalust kehtestada eeskirju, mis on euroalasse kuuluvates liikmesriikides vahetult siduvad. EKP rõhutab, et viimati nimetatud võimalust ei ole ta veel kasutanud.
10 Mis puudutab rollijaotust eurosüsteemis, siis põhivastutus on ette nähtud kõige paremini paiknevale keskpangale, olgu see siis riigi keskpank või EKP. Lisaks on mainitud, et eeskirjad ja normid, mille järgimise üle järelevalvet teostatakse, on samad nii erasüsteemide kui ka eurosüsteemi hallatavate süsteemide puhul (järelevalvepoliitika raamdokumendi punkt 5).
11 Probleemi kohta, mis tekib väljaspool euroala asuvate infrastruktuuride tõttu, mis osalevad eurodes tehtavate tehingute arveldamises või kliiringus, on järelevalvepoliitika raamdokumendis märgitud, et nende talitlushäire võib kaasa tuua negatiivseid tagajärgi euroalas asuvatele maksesüsteemidele, olgugi et euroala neid infrastruktuure vahetult ei mõjuta. Rahvusvahelisel tasandil sõlmitud järelevalvealased koostöölepingud võivad üksnes piirata vahetu mõju puudumist, kuid mitte seda täielikult korvata. Seega arvestades eurosüsteemile omistatud eesmärki edendada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist, näib oluliste turu infrastruktuuride arendamine väljaspool euroala murettekitav.
12 Järelevalvepoliitika raamdokumendis on jõutud järeldusele, et infrastruktuurid, mille kaudu toimub eurodes vääringustatud tehingute arveldamine, peavad seda tegema „keskpangarahas” ja olema seda tehes seaduse kohaselt asutatud euroalas, nii et kogu vastutus ja juhtimis- ning tegevuskontroll kõikide põhifunktsioonide üle toimuks euroala kaudu.
13 Kesksete vastaspoolte kohta on järelevalvepoliitika raamdokumendis kõigepealt meenutatud, et „eurosüsteem on kesksete vastaspoolte asukoha osas samuti väljendanud oma seisukohta, milles rõhutas eurosüsteemi huvi hoida euro kasutamise põhiline infrastruktuur euroalas” ning et „[k]ohaldades seda seisukohta börsivälistele krediidituletisinstrumentidele, eurosüsteem mitte üksnes ei toonitanud seda, et „krediidituletisinstrumentidele on vaja vähemalt ühte Euroopa keskset vastaspoolt, vaid rõhutas ka, et arvestades väärtpaberite kliiringu- ja arveldussüsteemide potentsiaalselt süsteemset olulisust, peaks see infrastruktuur asuma euroalas”. EKP lisab, et „[e]ksterritoriaalse keskse vastaspoole, mis teeb eurodes vääringustatud tehinguid, absoluutne ja suhteline suurus kujutab endast tõhusat viidet mõjust, mida keskne vastaspool võib euroalale avaldada”. Sinna hulka kuuluvad eksterritoriaalsed kesksed vastaspooled, kelle päevane keskmine netokrediidirisk on suurem kui 5 miljardit eurot ühes peamises eurodes vääringustatud tootekategoorias. Lisaks on selles täpsustatud, et „asukohapoliitikat kohaldatakse kõikidele kesksetele vastaspooltele, kes märgivad keskmiselt rohkem kui 5% kõikide kesksete vastaspoolte päevasest netokrediidiriskist ühes peamises eurodes vääringustatud tootekategoorias”. EKP järeldab sellest, et „kesksed vastaspooled, kes ületavad seda künnist, peaksid seaduse kohaselt olema asutatud euroalas, nii et kogu vastutus ja juhtimis- ning tegevuskontroll kõikide põhifunktsioonide üle toimuks euroala kaudu” (järelevalvepoliitika raamdokumendi punkt 6).
Menetlus ja poolte nõuded
14 Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik esitas 15. septembril 2011 Üldkohtu kantseleisse saabunud hagiavaldusega käesoleva hagi.
15 Prantsuse Vabariik esitas 28. detsembril 2012 Üldkohtu kantseleisse saabunud dokumendiga taotluse menetlusse astumiseks EKP nõuete toetuseks.
16 Hispaania Kuningriik esitas 17. jaanuaril 2013 Üldkohtu kantseleisse saabunud dokumendiga taotluse menetlusse astumiseks EKP nõuete toetuseks.
17 Rootsi Kuningriik esitas 7. veebruaril 2013 Üldkohtu kantseleisse saabunud dokumendiga taotluse menetlusse astumiseks Ühendkuningriigi nõuete toetuseks.
18 Itaalia Vabariik esitas 28. märtsil 2013 Üldkohtu kantseleisse saabunud dokumendiga taotluse menetlusse astumiseks EKP nõuete toetuseks.
19 Üldkohtu seitsmenda koja esimees andis 30. mai 2013. aasta määrusega loa Prantsuse Vabariigil, Hispaania Kuningriigil ja Itaalia Vabariigil astuda menetlusse EKP nõuete toetuseks ja Rootsi Kuningriigil astuda menetlusse Ühendkuningriigi nõuete toetuseks.
20 Itaalia Vabariik loobus menetlusse astumisest 7. novembril 2013.
21 Kuna Üldkohtu kodade koosseisu muudeti ja ettekandja‑kohtunik nimetati neljandasse kotta, määrati käesolev kohtuasi lahendamiseks neljandale kojale.
22 Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Üldkohus (neljas koda) alustada suulist menetlust.
23 Üldkohus esitas 26. novembril 2013 vastavalt oma kodukorra artikli 64 lõike 3 punktile a menetlust korraldavate meetmete alusel Ühendkuningriigile ja EKP‑le kirjalikke küsimusi, millele sai ettenähtud tähtajaks vastused.
24 Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu kirjalikele küsimustele kuulati ära 9. juuli 2014. aasta kohtuistungil.
25 Ühendkuningriik palub Üldkohtul:
– tühistada järelevalvepoliitika raamdokument osas, milles see näeb ette asukohapoliitika kohaldamise kesksetele vastaspooltele, kes asuvad eurosüsteemi mittekuuluvates liikmesriikides;
– mõista kohtukulud välja EKP-lt.
26 EKP palub Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
Õiguslik käsitlus
Vastuvõetavus
27 Esitamata kodukorra artikli 114 alusel eraldi dokumendiga ametlikult vastuvõetamatuse vastuväidet, toob EKP, keda toetavad Hispaania Kuningriik ja Prantsuse Vabariik, sisuliselt välja kaks asja läbivaatamist takistavat asjaolu, millest esimene seisneb selles, et järelevalvepoliitika raamdokument ei ole vaidlustatav akt ja teine selles, et Ühendkuningriigil puudub hagi esitamise õigus.
28 Ühendkuningriik, keda kohtuistungil toetas Rootsi Kuningriik, leiab, et hagi on vastuvõetav.
Vastuvõetamatuks tunnistamise nõue, mis põhineb väitel, et järelevalvepoliitika raamdokument ei ole vaidlustatav akt
29 Põhjendamaks oma väidet, mille kohaselt ei ole järelevalvepoliitika raamdokument vaidlustatav akt, toob EKP välja järgmised asjaolud: esiteks ei kujuta nimetatud raamdokument endast akti, mis tekitaks õiguslikke tagajärgi, teiseks, see üksnes kordab olemasolevat seisukohta asukohapoliitika osas, mida ei ole vaidlustatud, ning kolmandaks, see ei kuulu ühte selliste siduvate aktide kategooriasse, mida EKP‑l on õigus võtta.
30 Kõigepealt tuleb asjakohatuse tõttu tagasi lükata järelevalvepoliitika raamdokumendi vormi puudutav EKP kolmas väide, mis on otseselt vastuolus väljakujunenud kohtupraktikaga, mille kohaselt võib tühistamishagi esitada mis tahes institutsioonide poolt vastu võetud aktide peale, mille eesmärk on sõltumata nende laadist või vormist tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi (vt selle kohta kohtuotsused, 31.3.1971, komisjon vs. nõukogu, 22/70, EKL, EU:C:1971:32, lk 263, punkt 39, ja 17.7. 2008, Athinaïki Techniki vs. komisjon, C‑521/06 P, EKL, EU:C:2008:422, punktid 43 ja 45). Nimetatud kohtupraktika eesmärk on just ära hoida seda, et aktile selle koostaja poolt omistatud vorm või nimetus võiks tühistamishagi raames seda akti õiguspärasuse hindamise eest kaitsta, samas kui see tegelikult tekitab õiguslikke tagajärgi.
31 Kohtupraktika kohaselt tuleb selleks, et teha kindlaks, kas akt võib tekitada õiguslikke tagajärgi ja seetõttu olla ELTL artikli 263 kohase tühistamishagi alusel vaidlustatav, analüüsida selle sõnastust ning esitamise asjaolusid (vt selle kohta kohtuotsused, 20.3.1997, Prantsusmaa vs. komisjon, C‑57/95, EKL, EU:C:1997:164, punkt 18, ja 1.12.2005, Itaalia vs. komisjon, C‑301/03, EKL, EU:C:2005:727, punktid 21–23), selle sisu (kohtuotsused, 9.10.1990, Prantsusmaa vs. komisjon, C‑366/88, EKL, EU:C:1990:348, punkt 23; 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds vs. komisjon, C‑362/08 P, EKL, EU:C:2010:40, punkt 52, ja eespool punktis 30 viidatud kohtuotsus Athinaïki Techniki vs. komisjon, EU:C:2008:422, punkt 42; vt ka selle kohta analoogia alusel kohtuotsused, 13.11.1991, Prantsusmaa vs. komisjon, C‑303/90, EKL, EU:C:1991:424, punktid 18–24; 16.6.1993, Prantsusmaa vs. komisjon, C‑325/91, EKL, EU:C:1993:245, punktid 20–23) ning selle autori tahet (vt selle kohta eespool punktis 30 viidatud kohtuotsused Internationaler Hilfsfonds vs. komisjon, EU:C:2010:40, punkt 52, ja Athinaïki Techniki vs. komisjon, EU:C:2008:422, punkt 42).
32 Esiteks, mis puudutab akti sõnastust ja selle esitamise asjaolusid, siis tuleb märkida, et see analüüs võimaldab hinnata, kuidas võisid sellest põhjendatult aru saada huvitatud pooled (vt selle kohta analoogia alusel kohtuotsus, 15.9.1998, Oleifici Italiani ja Fratelli Rubino vs. komisjon, T‑54/96, EKL, EU:T:1998:204, punkt 49). Kui aktist saadakse aru nii, et see üksnes pakub välja tegutsemissuuna ja sarnaneb seega soovitusele ELTL artikli 288 mõttes või EKP puhul ELTL artikli 132 lõike 1 mõttes, siis tuleb järeldada, et selline akt ei tekita õiguslikke tagajärgi, mis muudaks selle vastu esitatud tühistamishagi vastuvõetavaks. Vastupidi, analüüsist võib tuleneda, et huvitatud pooled saavad vaidlustatud aktist aru nii, et neil tuleb seda akti järgida, olenemata sellest, millist vormi või nimetust eelistab selle autor.
33 Selleks et hinnata, kuidas huvitatud pooled saavad aru vaidlustatud akti sõnastusest ja esitamise asjaoludest, tuleb esiteks analüüsida, kas nimetatud akt avaldatakse väljaspool selle koostanud asutust. Kuigi akti avaldamine ei mõjuta selle liigitamist (vt selle kohta kohtuotsus, 20.5.2010, Saksamaa vs. komisjon, T‑258/06, EKL, EU:T:2010:214, punktid 30 ja 31), kipub avaldamata jätmine seda paigutama institutsiooni sisedokumentide hulka, mida üldjuhul tühistamishagi esitamise teel vaidlustada ei saa (vt selle kohta kohtuotsus, 6.4.2000, Hispaania vs. komisjon, C‑443/97, EKL, EU:C:2000:190, punktid 27–36).
34 Antud asjas on teada, et järelevalvepoliitika raamdokument on avaldatud väljaspool institutsiooni ehk EKP veebisaidil.
35 Teiseks, huvitatud isikute vaatenurgast on asjakohane ka akti sõnastus, mis aitab mõista, kas see on koostatud imperatiivses sõnastuses (vt selle kohta eespool punktis 31 viidatud kohtuotsus, Prantsusmaa vs. komisjon, EU:C:1997:164, punkt 18) või vastupidi, kasutab sõnastust, mille eesmärk on näidata selle pelgalt osundavat laadi (vt selle kohta eespool punktis 31 viidatud kohtuotsus, Itaalia vs. komisjon, EU:C:2005:727, punktid 21 ja 22).
36 Antud asjas tuleb kõigepealt märkida, et järelevalvepoliitika raamdokumendi sissejuhatavate sätete kohaselt on selle eesmärk „kirjeldada eurosüsteemi rolli järelevalve valdkonnas”. Erinevalt EKP väidetust ei välista kirjeldava eesmärgi rõhutamine võimalust, et huvitatud pooled mõistavad selle sisu imperatiivsena. Pigem tuleneb sellest, et järelevalvepoliitika raamdokumenti – kaugel sellest, et see näiks pelgalt osundava ettepanekuna – esitletakse eurosüsteemi rolli kirjeldavana, mis võib viia pooled järelduseni, et see sõnastab ümber asutamislepingutega EKP‑le ja euroala riikide keskpankadele tegelikult antud pädevused.
37 Seejärel tuleb sedastada, et järelevalvepoliitika raamdokumendi vaidlusalune lõik, mis puudutab väärtpabereid käsitlevate tehingute kliiringus osalevate kesksete vastaspoolte asukohta, kasutab imperatiivset sõnastust:
„Eksterritoriaalse keskse vastaspoole, mis teeb tehinguid eurodes, absoluutne ja suhteline suurus annab kasuliku viite mõjust, mida see keskne vastaspool võib avaldada euroalale. Eurosüsteem kohaldab maksesüsteemidele sarnastele kesksetele vastaspooltele asukohapoliitika kohaldamiseks künniseid. Võttes aga arvesse kesksete vastaspoolte tegevuse spetsiifikat, kohaldatakse 5 miljardi euro suurust künnist väljaspool euroala asuvatele kesksetele vastaspooltele, kelle keskmine päevane netokrediidirisk on suurem kui 5 miljardit eurot ühes peamises eurodes vääringustatud tootekategoorias […] Asukohapoliitikat kohaldatakse kõikidele kesksetele vastaspooltele, kes märgivad keskmiselt rohkem kui 5% kõikide kesksete vastaspoolte päevasest netokrediidiriskist ühe peamise eurodes vääringustatud tootekategooria kohta.
See on põhjus, miks kesksed vastaspooled, kes ületavad seda künnist, peaksid seaduse kohaselt olema asutatud euroalas, nii et kogu vastutus ja juhtimis- ning tegevuskontroll kõikide põhifunktsioonide üle toimuks euroala kaudu.”
38 Ülaltoodud lõik viitab joonealusele märkusele, milles on märgitud, et keskmise riski kogusummat „võib näiteks tuletisinstrumentide kliiringuga tegelevate kesksete vastaspoolte puhul hinnata koos avatud riskipositsiooniga, samas kui sularahatehingutes ja repotehingutes osalevate kesksete vastaspoolte puhul kohaldatakse keskse vastaspoole võimendustagatisel põhinevat täielikult avatud positsiooni”.
39 Tuleb märkida, et antud lõik on väga üksikasjalik, mis hõlbustab selle kohaldamist. See mitte üksnes ei määra tegevuskünnise summad, millest alates keskne vastaspool peab asuma euroalas, vaid täpsustab ka ühemõttelises sõnastuses lähenemisviisi, mida tuleb järgida olenevalt nende väärtpaberite laadist, millega seoses keskne vastaspool tegutseb.
40 Kolmandaks, vaidlustatud akti sõnastuse ja selle konteksti mõistmine võib varieeruda sõltuvalt sellest, kes on aktiga puudutatud pooled.
41 EKP sõnul ei ole järelevalvepoliitika raamdokumendi eesmärk „näha ette institutsioonidele või liikmesriikidele või [riikide keskpankadele] või siis kesksetele vastaspooltele siduvaid suuniseid” ja see kujutab endast pigem laiemale üldsusele suunatud harilikku teabedokumenti.
42 Tõepoolest ei ole järelevalvepoliitika raamdokumendi tagajärg, et väljaspool euroala asuvad kesksed vastaspooled on kohustatud oma tegevuse lõpetama või viima selle üle euroalasse. Tuleb siiski märkida, et EKP jätab oma väidetes arvesse võtmata selle, kuidas mõistavad järelevalvepoliitika raamdokumenti euroala riikide reguleerivad asutused, kes oma pädevuste teostamisel võivad piirata väljaspool euroala asuvate kesksete vastaspoolte pakutavate kliiringuteenuste osutamist.
43 Selle kohta tuleb meenutada, et kesksete vastaspoolte roll väärtpabereid käsitlevate tehingute ahelas hõlmab suhtlemist teiste finantsinfrastruktuuridega, mis alluvad reguleerivate asutuste kontrollile ja võivad takistada või piirata nende suhteid keskse vastaspoolega, kes ei vasta järelevalvepoliitika raamdokumendis ette nähtud nõuetele.
44 On selge, et keskse vastaspoole ülesanne on võimaldada väärtpaberitehingute mitmepoolset kliiringut, asendades ostjat suhetes mis tahes müüjaga ja müüjat suhetes mis tahes ostjaga. Järelikult toimub kesksete vastaspoolte teostatav kliiringufunktsioon, nagu EKP ise järelevalvepoliitika raamdokumendis märgib, üheaegselt nii seoses tehingu objektiks olevate väärtpaberitega kui ka nende tehingute eest tasumiseks mõeldud likviidsete vahenditega. See tähendab, et keskne vastaspool peab oma ülesande täitmiseks omama juurdepääsu esiteks maksesüsteemile, mis võimaldab likviidseid vahendeid üle kanda, sõltumata sellest, kas ülekannet teostab keskpank või erapank, ja teiseks väärtpaberiarveldussüsteemile, mis võimaldab omandi ülekandmist ja väärtpaberite säilitamist.
45 Sellest tuleneb, et juhul, kui maksesüsteeme reguleerivad asutused või väärtpaberiarveldussüsteemid peaksid leidma, et need süsteemid peaksid vastama järelevalvepoliitika raamdokumendis kehtestatud asukohanõudele, võib keskne vastaspool, kes ei vasta nimetatud raamdokumendis sisalduvatele kriteeriumidele, jääda ilma juurdepääsust teistele väärtpaberitehingute töötlemisahelas osalevatele käitajatele.
46 Lisaks on kesksete vastaspoolte teenuste kasutajad, mille moodustavad peamiselt reguleeritud turud ja börsiväliste tehingute puhul investeerimisühingud ja asutused, mis haldavad enda kauplemisplatvormi, samuti allutatud reguleerivate asutuste kontrollile, kes võivad keelata või piirata suhteid sellise keskse vastaspoolega, kes ei vasta järelevalvepoliitika raamdokumendis esitatud nõuetele. Selle kohta tuleb täpsustada, et kuigi Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/39/EÜ finantsinstrumentide turgude kohta, millega muudetakse nõukogu direktiive 85/611/EMÜ ja 93/6/EMÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2000/12/EÜ ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 93/22/EMÜ (EÜT L 145, lk 1; ELT eriväljaanne 06/07, lk 263), artikli 35 lõige 1 ja artikli 46 lõige 1 kehtestavad teises liikmesriigis asuvatele kesksetele vastaspooltele vaba juurdepääsu põhimõtte osas, mis puudutab esiteks oma kauplemisplatvormi kasutavaid investeerimisühinguid ja turu korraldajaid, ja teiseks reguleeritud turgusid, on tõsiasi, et selle direktiivi artikli 35 lõige 2 ja artikli 46 lõige 2 näevad liikmesriikide pädevatele ametivõimudele ette võimaluse vastustada keskse vastaspoole kasutamise teises liikmesriigis, kui see on vajalik, et säilitada reguleeritud turu kauplemisplatvormi korrektne toimimine.
47 Selleks et hinnata, kuidas sellised reguleerivad asutused võivad põhjendatult järelevalvepoliitika raamdokumendist aru saada, tuleb märkida, et EKP väide, mille kohaselt on eurosüsteemil pädevus teostada järelevalvet ja vajaduse korral reguleerida väärtpaberite kliiringusüsteeme, mille hulka kesksed vastaspooled kuuluvad, põhineb mitmel õiguslikul alusel. Ta viitab ELTL artikli 127 lõikele 1, mille kohaselt on eurosüsteemi esmane eesmärk säilitada hindade stabiilsus. EKP väidab sisuliselt, et keskse vastaspoole puudumine võib tähendada süsteemset riski rahandussüsteemile tervikuna ja mõjutada seeläbi nimetatud eesmärgi saavutamist. Lisaks on ELTL artikli 127 lõikes 2, mis loetleb muu hulgas eurosüsteemi põhiülesanded, nimetatud maksesüsteemide tõrgeteta toimimise edendamist. Selle kohta rõhutab EKP maksesüsteemide ja väärtpaberite kliiringu- ja arveldussüsteemide eriti otseseid seoseid, kuna viimased hõlmavad väärtpaberite eest makstavatele tasudele vastavate summade ülekandmist. Peamiselt järeldab EKP sellest, et väärtpaberite arveldussüsteemide puudumine võib kaudselt mõjutada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist. Ta väidab lisaks, et viidet ELTL artikli 127 lõikes 2 nimetatud maksesüsteemidele tuleb tõlgendada nii, et see sisaldab väärtpaberite kliiringu- ja arveldussüsteeme, arvestades nendele süsteemidele omistatud tähtsust alates EL lepingu koostamisest. Põhjendamaks, miks ta tõlgendab ELTL artikli 127 lõiget 2 selliselt, viitab EKP ka asjaolule, et põhikirja artikkel 22 annab talle pädevuse kehtestada eeskirju efektiivsete ja usaldatavate „kliiringu- ja maksesüsteemide” ja mitte ainult maksesüsteemide tagamiseks.
48 Ilma et see mõjutaks käesoleva hagiavalduse sisulist analüüsi, tuleb märkida, et sellised argumendid ei ole sedavõrd selgelt põhjendamata, et saaks kohe välistada euroala riikide reguleerivate asutuste järelduse, et eurosüsteemil on pädevus reguleerida väärtpaberite kliiringu- ja arveldussüsteeme ning et seetõttu on nad kohustatud tagama järelevalvepoliitika raamdokumendis sätestatud asukoha nõude järgimise.
49 Niisiis tuleb järeldada, et järelevalvepoliitika raamdokumendi sõnastuse ja selle konteksti analüüs euroala riikide reguleerivate asutuste seisukohalt kaldub asetama raamdokumenti nende aktide hulka, mille peale saab ELTL artikli 263 alusel esitada tühistamishagi.
50 Teiseks, sama tuleb järeldada järelevalvepoliitika raamdokumendi sisu analüüsimisel, kuna euroalas asumise nõue nende kesksete vastaspoolte puhul, kelle tegevus ületab selles raamdokumendis täpsustatud künniseid, tähendab õiguskorda uue normi lisamist, kuna taoline nõue ei esine üheski varasemas õigusnormis.
51 Kolmandaks, EKP kavatsust järelevalvepoliitika raamdokumendi vastuvõtmisel tuleb hinnata selleks, et kindlaks teha, kas selle eesmärk oli tekitada õiguslikke tagajärgi või mitte. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et vaidlustatavad aktid on põhimõtteliselt meetmed, mis kinnitavad haldusmenetluse lõppedes nende autori lõpliku seisukoha ja tekitavad siduvaid õiguslikke tagajärgi hageja huve puudutaval viisil, välja arvatud vahemeetmed, mis selliseid tagajärgi ei tekita ja mille eesmärk on valmistada ette lõplik otsus, ning üksnes varasemat tähtaegselt vaidlustamata otsust kinnitavad aktid (vt selle kohta eespool punktis 31 viidatud kohtuotsus Internationaler Hilfsfonds vs. komisjon, EU:C:2010:40, punkt 52, ja eespool punktis 30 viidatud kohtuotsus Athinaïki Techniki vs. komisjon, EU:C:2008:422, punkt 42).
52 Seega tuleb kontrollida, kas järelevalvepoliitika raamdokumendi vastuvõtmisega taotletav eesmärk, nagu nähtub eelkõige selle sõnastusest ja sisust, seisnes EKP lõpliku seisukoha võtmises või vastupidi, tulevase akti ettevalmistamises, mis üksi oli mõeldud tekitama õiguslikke tagajärgi.
53 Nagu on märgitud eespool punktis 38, on järelevalvepoliitika raamdokumendis sisalduva asukohapoliitika selgitus väga üksikasjalik, mis hõlbustab selle kohaldamist. Seega rääkimata sellest, et see oleks pelgalt hüpoteetiline selgitus, oli järelevalvepoliitika raamdokumendi tegelik eesmärk tagada, et kesksed vastaspooled, kelle tegevus ületab selles kehtestatud künniseid, peaks kinni asukohanõudest, ning kuna järelevalvepoliitika raamdokumendi sõnastuses ei kinnita miski vastupidist, on seetõttu tegemist EKP lõpliku seisukohaga.
54 Arvestades eelnevat, tuleb järelevalvepoliitika raamdokumendi sõnastusest, kontekstist, sisust ja selle autori kavatsusest järeldada, et see tekitab õiguslikke tagajärgi ja seega kujutab endast akti, mille peale võib ELTL artikli 263 alusel esitada tühistamishagi.
55 Seda järeldust ei lükka ümber EKP väide, et järelevalvepoliitika raamdokument on vaid kinnitav akt või et järgnevates aktides on sellele viidatud.
56 Esiteks, EKP on arvamusel, et järelevalvepoliitika raamdokument üksnes kordab olemasolevat asukohanõude poliitikat ja seda ei ole vaidlustatud. EKP märkis juba 2001. aasta tegevuskavas, mille kohta väljastati pressiteade 27. septembril 2001, et „[v]äärtpaberite ja eurodes vääringustatud tuletisinstrumentide siseturu mis tahes infrastruktuuri (seal hulgas kliiring keskse vastaspoolega) loomulik geograafiline raamistik on euroalas” ning et „[a]rvestades kliiringu- ja väärtpaberiarveldussüsteemide süsteemset olulisust, peab selline infrastruktuur asuma euroalas”. Ta lisab, et 2008. aasta detsembri tegevuskavas on kesksete vastaspoolte osas märgitud, et juhatajate nõukogu kinnitas vajadust omada krediidituletisinstrumentide kohta vähemalt ühte Euroopa keskset vastaspoolt” ning et „võttes arvesse väärtpaberite kliiringu- ja väärtpaberiarveldussüsteemide potentsiaalselt süsteemset olulisust, peab selline infrastruktuur asuma euroalas”.
57 EKP tuletab meelde, et 2009. aasta veebruaris on ta avaldanud eurosüsteemi järelevalvepoliitika raamdokumendi, milles täpsustati esiteks, et „infrastruktuurid, mille kaudu toimub eurodes vääringustatud tehingute arveldamine, peavad seda tegema keskpangarahas ja olema seaduse kohaselt asutatud euroalas koos vastutusega eurodes vääringustatud tehingute töötlemise eest” ja teiseks, et „eurosüsteem on avaldanud ka teatise kesksete vastaspoolte asukoha kohta, mis toonitas eurosüsteemi huvi omada põhiinfrastruktuuri, mida kasutada euroalas asuva euro puhul”.
58 Kokkuvõttes väidab EKP, et tema asukohapoliitika kesksete vastaspoolte suhtes kehtis juba enne käesoleva hagiavaldusega vaidlustatud järelevalvepoliitika raamdokumenti. Tema hinnangul on viimati nimetatud dokument üksnes kinnitav akt ja seetõttu ei saa selle peale esitada tühistamishagi.
59 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on otsuse suhtes, mis üksnes kinnitab varasemat tähtaegselt vaidlustamata otsust, esitatud tühistamishagi vastuvõetamatu (kohtumäärus, 21.11.1990, Infortec vs. komisjon, C‑12/90, EKL, EU:C:1990:415, punkt 10, ja kohtuotsus, 11.1.1996, Zunis Holding jt. vs. komisjon, C‑480/93 P, EKL, EU:C:1996:1, punkt 14). Selle kohtupraktika eesmärk on ära hoida, et hageja saaks kaudselt seada kahtluse alla sellise otsuse õiguspärasust, mida ei ole õigeaegselt vaidlustatud ja mis on seetõttu lõplikult jõustunud.
60 Nimetatud kohtupraktika kohaselt on otsus üksnes varasema otsuse kinnitus juhul, kui see ei sisalda võrreldes varasema meetmega midagi uut, ning sellele ei eelnenud varasema meetme adressaadi olukorra uut kaalumist (kohtuotsus, 26.10.2000, Ripa di Meana jt vs. parlament, T‑83/99–T‑85/99, EKL, EU:T:2000:244, punkt 33; vt kohtumäärus, 7.12.2004, Internationaler Hilfsfonds vs. komisjon, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
61 Samamoodi on Euroopa Kohus seoses tühistamishagiga, mis on esitatud määruse peale, millega muudetakse varasemat määrust, leidnud, et ELTL artikli 263 teisest lõigust – mille kohaselt tuleb tühistamishagi esitada kahe kuu jooksul vastavalt kas vaidlusaluse akti avaldamisest või teatavakstegemisest hagejale või nende puudumisel kahe kuu jooksul pärast päeva, mil hageja sellest teada sai – tuleneb, et akt, mida ei ole nimetatud tähtaja jooksul vaidlustatud, jõustub lõplikult ning selline lõplikkus ei puuduta üksnes kõnealust akti ennast, vaid ka kõiki hilisemaid, puhtalt kinnitava loomuga akte. Eeltoodud lahendus, mis on põhjendatud õiguskindluse tagamise vajadusega, kehtib nii üksikaktide kui ka õigustloovate aktide, näiteks määruse kohta. Euroopa Kohus on siiski meenutanud, et juhul, kui määruse sätet muudetakse, tekib taas võimalus esitada hagi, ja mitte üksnes selle sätte, vaid ka kõigi teiste sätete peale, mis isegi vaatamata sellele, et neid ei ole muudetud, moodustavad kõnealuse sättega ühe terviku (kohtuotsus, 18.10.2007, komisjon vs. parlament ja nõukogu, C‑299/05, EKL, EU:C:2007:608, punktid 28–30).
62 Asjaolu, et EKP võis varasemates aktides väljendada asukohapoliitika põhimõtet, mida võiks kohaldada kesksetele vastaspooltele, ei tähenda, et akt liigitatakse järelevalvepoliitika raamdokumendi suhtes kinnitavaks aktiks, kuna kõnealune asukohapoliitika on selles sätestatud muudetud kujul.
63 Tuleb tõdeda, et kesksete vastaspoolte asukoha küsimuses erineb käesoleva hagiavaldusega vaidlustatud järelevalvepoliitika raamdokument märgatavalt sellele eelnenud aktidest.
64 Samas on EKP oma varasemates aktides tõepoolest väljendanud soovi, et euroala põhiinfrastruktuur asuks euroalas. Nii on järelevalvepoliitika raamdokumendi 2009. aastal avaldatud versioonis märgitud, et „eurosüsteem on väljastanud teatise kesksete vastaspoolte asukoha kohta, mis toonitas eurosüsteemi huvi, et euro põhiinfrastruktuur asuks euroalas” ning et „[k]ohaldades seda teatist börsivälistele krediidituletisinstrumentidele eurosüsteem mitte üksnes ei rõhutanud, et krediidituletisinstrumentidele on vaja vähemalt ühte Euroopa keskset vastaspoolt, vaid rõhutas ka, et arvestades väärtpaberite kliiringu- ja arveldussüsteemide potentsiaalselt süsteemset olulisust, peaks see infrastruktuur asuma euroalas” (järelevalvepoliitika raamdokumendi 2009. aastal avaldatud versiooni lk 9).
65 Tuleb siiski märkida, et järelevalvepoliitika raamdokumendi vaidlustatud versioon erineb märgatavalt sellele eelnenud versioonidest osas, mis kehtestab täpsed künnised, millest alates euroalas asumise nõuet kohaldatakse ja mis aitavad kaasa selle kohaldatavaks muutumisele. Pelgalt asjaolu tõttu, et järelevalve raamdokumendis sisaldub täiendav lõik, ei saa seda pidada kinnitavaks aktiks, nagu väidab EKP.
66 Teiseks, EKP väidet võib mõista nii, et kuivõrd teised õigusaktid viitavad EKP asukohapoliitikale, nagu seda on kirjeldatud järelevalve raamdokumendis, on need aktid ainsad, mis võivad kaasa tuua vaidlustatavaid õiguslikke tagajärgi.
67 Antud väitega ei saa nõustuda, kuna see põhineb esiteks vahepealse meetme ja lõppotsuse vahel ja teiseks üldkohaldatava akti ja selle rakendusotsuste vahel esineda võivate seoste segiajamisel. Nimelt, kuigi Euroopa Keskpanga 26. aprilli 2007. aasta suunist üleeuroopalise automatiseeritud reaalajalise brutoarvelduste kiirülekandesüsteemi (TARGET2) kohta (EKP/2007/2) (ELT L 237, lk 1) ja Euroopa Keskpanga 24. juuli 2007. aasta otsust TARGET2-ECB tingimused (EKP/2007/7) (ELT L 237, lk 71), millele pooled oma seisukohtades viitavad, on muudetud eesmärgiga lisada neisse viide asukohapoliitikale, nagu seda on kirjeldatud järelevalvepoliitika raamdokumendis, ei selgita see asjaolu nimetatud raamdokumendi lõpliku laadi väidetavat puudumist. See üksnes näitab, et seal kehtestatud tingimust on kahes kõnealuses aktis käsitletud konkreetses valdkonnas rakendatud.
68 Eelnevat arvestades tuleb esimene vastuvõetamatuks tunnistamise nõue, mis puudutab järelevalvepoliitika raamdokumendi laadi, tagasi lükata.
Vastuvõetamatuks tunnistamise nõue, mis põhineb väitel, et Ühendkuningriigil puudub hagi esitamise õigus
69 EKP väidab, et isegi kui peaks järeldatama, et järelevalvepoliitika raamdokumenti saab pidada siduvaks aktiks, ei ole Ühendkuningriigil õigust seda vaidlustada, kuna ta ei osale teatavates majandus- ja rahaliidu valdkondades. Sellega seoses viitab ta asjaolule, et EL toimimise lepingu protokoll nr 15 teatavate Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriiki käsitlevate sätete kohta välistab tema suhtes mõningate ELTL ja põhikirja sätete kohaldamise, mille hulgas on ka ELTL artikli 127 lõiked 1–5.
70 Ühendkuningriik väidab, et EL toimimise lepingu protokoll nr 15 ei keela vaidlustada EKP tegevust või tegevusetust, mis rikuvad Euroopa Liidu õigust.
71 ELTL artikli 263 esimesest ja teisest lõigust ja EKP põhikirja artikli 35 punktist 35.1 tuleneb, et liikmesriigil on õigus esitada EKP aktide peale hagi.
72 Lisaks, kuigi EL toimimise lepingu protokolli nr 15 artiklist 7 tuleneb, et põhikirja teatavaid artikleid Ühendkuningriigi suhtes ei kohaldata, ei kuulu nende hulka põhikirja artikkel 35.
73 Sellest tuleb järeldada, et Ühendkuningriigil on ELTL artikli 263 teise lõigu alusel liikmesriigina õigus esitada hagi EKP aktide peale, ilma et talle laieneksid ELTL artikli 263 neljandas lõigus sätestatud tingimused.
74 Seda järeldust ei lükka ümber ka asjaolu, et EL toimimise lepingu protokolli nr 15 artiklid 4 ja 7 välistavad vastavalt ELTL artikli 127 lõigete 1–5 ja põhikirja artiklite 3 ja 22 kohaldamise Ühendkuningriigi suhtes. Küsimus, kas EKP tegutses järelevalvepoliitika raamdokumendi vastuvõtmisel nende sätetega talle omistatud pädevuse piires või hoopis ületas pädevust, kuulub hagi sisulise osa, mitte selle vastuvõtmise hindamise alla.
75 Seega, kuigi EL toimimise lepingu protokolli nr 15 kohaselt teatavaid EL toimimise lepingu ja põhikirja sätteid Ühendkuningriigi suhtes ei kohaldata, jääb viimasele siiski õigus esitada hagi ja paluda liidu kohtul tuvastada, ega EKP ei ole oma pädevusi ületanud.
76 Seega tuleb EKP teine vastuvõetamatuks tunnistamise nõue tagasi lükata ja lugeda käesolev hagiavaldus vastuvõetavaks.
Sisulised küsimused
77 Ühendkuningriik esitab viis väidet.
78 Esimese väite kohaselt puudus EKP‑l kesksetele vastaspooltele asukohanõude kehtestamise pädevus. Teise väite kohaselt rikub EKP asukohapoliitika EL toimimise lepingu asutamisvabadust, teenuste osutamise vabadust ja kapitali vaba liikumist käsitlevaid sätteid. Kolmanda väite kohaselt on rikutud ELTL artikleid 101 ja 102 loetuna koos ELL artikli 13 lõikega 2. Ühendkuningriigi neljanda väite kohaselt rikub EKP asukohanõue ELTL artiklis 18 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõtet. Lõpuks, viienda väite raames leiab ta, et kuna proportsionaalsuse põhimõtet ei järgita, ei saa järelevalvepoliitika raamdokumendi diskrimineeriva olemuse kohta esitada ühtki põhjendust.
79 Ühendkuningriik, keda kohtuistungil toetas Rootsi Kuningriik, leidis esimese väite raames, et EKP‑l ei ole pädevust teostada kesksete vastaspoolte üle järelevalvet ja regulatiivset kontrolli.
80 EKP, keda kohtuistungil toetasid Hispaania Kuningriik ja Prantsuse Vabariik, leidis, et isegi kui liigitada järelevalvepoliitika raamdokument siduvaks aktiks, on tal selle võtmiseks pädevus.
81 Ta leiab esiteks, et järelevalvepoliitika raamdokument moodustab osa ülesandest, mis talle on antud ELTL artikli 127 lõikega 1 ja mille eesmärk on säilitada hindade stabiilsus ja toetada liidu üldist majanduspoliitikat. Konkreetsemalt on tegu EKP‑le ELTL artikli 127 lõikega 2 määratud põhiülesandega edendada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist. EKP viitab asjaolule, et alates 2001. aastast on ta juhtinud tähelepanu tagajärgedele, mida kesksed vastaspooled võivad tekitada maksesüsteemide tõrgeteta toimimisele. Ta järeldab sellest, et kuna järelevalvepoliitika raamdokumendis ette nähtud kesksete vastaspoolte asukohapoliitika on seotud maksesüsteemide tõrgeteta toimimise edendamisega, on tal õigus see kehtestada nõukogu volituseta.
82 EKP väidab kostja vastuses, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. juuli 2012. aasta määrus (EL) nr 648/2012 börsiväliste tuletisinstrumentide, kesksete vastaspoolte ja kauplemisteabehoidlate kohta (ELT L 201, lk 1) põhjenduse 11 kohaselt teostavad EKPS maksesüsteemide tõrgeteta toimimise edendamiseks selle liikmed järelevalvet, tagades efektiivsed ja usaldusväärsed kliiringu- ja maksesüsteemid, sealhulgas kesksed vastaspooled.
83 Teiseks, EKP vastustab Ühendkuningriigi arvamuse, et kõnealuses valdkonnas poliitika kehtestamiseks oleks ta pidanud välja andma siduva akti. EKP väidab sisuliselt, et selliste kesksete vastaspoolte asukoha osas, kes töötlevad eurodes vääringustatud varadega seotud tehinguid, on tal on oma poliitika kehtestamiseks õigus näha ette vastavad eeskirjad, isegi kui nõukogu oleks pidanud talle andma eriülesanded vastavalt ELTL artikli 127 lõikele 6.
84 Kõigepealt tuleb märkida, et vaidluse all on EKP pädevus kehtestada eurosüsteemi nimel euroalas asumise nõue, mida kohaldatakse kesksetele vastaspooltele, kes osutavad eurodes vääringustatud väärtpaberite kliiringu teenuseid üle teatavate künniste. Tuleb märkida, et sellise nõude kehtestamine väljub väärtpaberite kliiringusüsteemide infrastruktuuride harilikust järelevalvest, kuid osaleb nende tegevuse reguleerimises.
85 Seega tuleb kontrollida, kas EKP‑l on pädevus reguleerida selliste infrastruktuuride tegevust nagu kesksed vastaspooled, kes osalevad väärtpaberite kliiringus.
86 EKP põhjendab oma kirjalikes märkustes, et tal on selline pädevus ELTL artikli 127 lõike 1 ja artikli 127 lõike 2 neljanda taande alusel. Samuti on järelevalvepoliitika raamdokumendis viidatud põhikirja artiklile 22.
87 ELTL artikli 127 lõike 1 kohaselt on EKPS põhieesmärk säilitada hindade stabiilsus. ELTL artikli 127 lõike 2 neljandas taandes on sätestatud, et „EKPSi põhiülesanded on […] edendada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist”. Seda ülesannet on meenutatud põhikirja artikli 3 punkti 3.1 neljandas taandes.
88 Põhikirja artikkel 22 „Arveldus- ja maksesüsteemid” näeb ette, et „EKP ja riikide keskpangad võivad anda vahendeid ja EKP võib kehtestada eeskirju efektiivsete ja usaldatavate arveldus- ja maksesüsteemide tagamiseks liidu piires ja teiste riikidega”.
89 Tuleb märkida, et erinevatel õiguslikel alustel on üksteist täiendav vastasmõju. Pädevus kehtestada põhikirja artikli 22 alusel eeskirju on üks EKP käsutuses olev vahend eurosüsteemile ELTL artikli 127 lõikega 2 ette nähtud ülesande täitmiseks, mis on edendada maksesüsteemide tõrgeteta toimimist. See ülesanne ise täidab ELTL artikli 127 lõikes 1 väljendatud põhieesmärki.
90 Igal juhul tähendab see, et põhikirja artiklis 22 kasutatud mõistet „kliiringusüsteemid”, tuleb lugeda koostoimes samas artiklis viidatud mõistega „maksesüsteemid”, mille tõrgeteta toimimine on üks eurosüsteemi ülesandeid.
91 Seega tuleb kontrollida, kas eurosüsteemile antud maksesüsteemide tõrgeteta toimimise edendamise ülesannet, mille kohta on EKP‑l pädevus kehtestada eeskirju, võib käsitada nii, et see hõlmab väätpaberite kliiringusüsteeme ja seega kesksete vastaspoolte tegevust, kui viimased selle raames tegutsevad.
92 Sellega seoses tuleb meenutada asjaolu, millele on viidatud ka eespool punktis 43, et keskse vastaspoole mõte on asendada ostjat suhetes mis tahes müüjaga ja müüjat suhetes mis tahes ostjaga. Sellest tuleneb, et kliiringutegevus ei hõlma mitte üksnes kõnealuste väärtpaberite ostmiseks mõeldud likviidseid vahendeid, vaid ka tehingu objektiks olevaid väärtpabereid. Seda on EKP oma järelevalvepoliitika raamdokumendis ka ise välja toonud, kui viitab keskse vastaspoole tegevuse likviidsete vahendite (cash leg) ja väärpaberite (securities leg) komponendile.
93 Järelikult tuleb kõigepealt tõlgendada ELTL artikli 127 lõike 2 neljandas taandes ja põhikirja artiklis 22 kasutatud mõisteid „maksesüsteemid” ja „kliiringu- ja maksesüsteemid”, et hinnata, kas need saavad hõlmata väärtpaberite kliiringutegevust.
94 Esiteks tuleb märkida, et mõiste „maksesüsteem” on seadusandja poolt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. novembri 2007. aasta direktiivi 2007/64/EÜ makseteenuste kohta siseturul ning direktiivide 97/7/EÜ, 2002/65/EÜ, 2005/60/EÜ ja 2006/48/EÜ muutmise ning direktiivi 97/5/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 319, lk 1) artikli 4 lõikes 6 määratletud kui „arveldussüsteem, millel on ametlikud standardid ja ühtsed eeskirjad maksetehingute töötlemiseks, kliiringuks ja/või arveldamiseks”.
95 Lisaks tuleb märkida, et kuigi direktiivi 2007/64/EÜ artikli 3 punkti h kohaselt ei reguleeri see direktiiv „maksetehinguid, mis sooritatakse makse- või väärtpaberiarveldussüsteemis arveldusvahendajate, kesksete osapoolte, arvelduskodade ja/või keskpankade ja muude süsteemis osalejate ning makseteenuse pakkujate vahel, ilma et see piiraks artikli 28 kohaldamist”, jääb selle direktiivi artikli 4 lõikes 6 antud määratlus siiski maksesüsteemi määratluse osas asjakohaseks, seal hulgas mis puudutab selle kasutamist selliste finantsinfrastruktuuride nagu kesksete vastaspoolte poolt, mida näitab ka nimetatud direktiivi artikkel 28, mis käsitleb „[j]uurdepääsu maksesüsteemidele”.
96 Teiseks tuleb samuti märkida, et Euroopa Kohus on varem juba tõlgendanud mõistet „maksed”, kui seda kasutatakse ELTL artikli 63 lõike 2 kontekstis, rahaliste vahendite ülekandena, mille eesmärk on tagada tehingu eest tasumine (vt selle kohta kohtuotsused, 31.1.1984, Luisi ja Carbone, 286/82 ja 26/83, EKL, EU:C:1984:35, punkt 20; 14.7.1988, Lambert, 308/86, EKL, EU:C:1988:405, punkt 10, ja 14.12.1995, Sanz de Lera jt, C‑163/94, C‑165/94 ja C‑250/94, EKL, EU:C:1995:451, punkt 17).
97 Eelnevast tuleneb, et „maksesüsteem” ELTL artikli 127 lõike 2 tähenduses kuulub rahaliste vahendite ülekannete valdkonda. Seega kuigi niisugune määratlus võib sisaldada keskse vastaspoole kliiringutehingute „likviidsete vahendite” komponenti, ei ole see nii „väärtpabereid” puudutava komponendi puhul, sest olgugi et neid saab käsitada rahaliste vahendite ülekannete objektina, ei kujuta need endast makseid.
98 Analoogne järeldus kehtib ka põhikirja artiklis 22 kasutatud mõiste „kliiringu- ja maksesüsteemid” puhul.
99 Eespool punktis 89 nimetatud põhjustel tuleb seda väljendit tõlgendada eurosüsteemile ELTL artikli 127 lõike 2 neljanda taandega antud ülesande kontekstis, mis on edendada „maksesüsteemide tõrgeteta toimimist”. Igal juhul tuleneb sellest, et põhikirja artikliga 22 EKP‑le antud võimalust „kehtestada eeskirju efektiivsete ja usaldatavate arveldus- ja maksesüsteemide tagamiseks liidu piires ja teiste riikidega” ei saa mõista nii, et talle antakse selline pädevus kõikide, sealhulgas väärtpaberitehinguid puudutavate kliiringusüsteemide osas.
100 Põhikirja artikliga 22 EKP‑le antud õigust tuleks pigem vaadelda nii, et see piirdub ainuüksi kliiringusüsteemiga. Sellega seoses tuleb märkida, et maksesüsteemid, nagu netosumma arveldamise maksesüsteemid, võivad erinevalt brutoarveldussüsteemidest sisaldada ühte kliiringu faasi.
101 Järelikult, kuna põhikirja artikkel 22 ei viita otseselt väärtpaberite kliiringule, tuleb järeldada, et mõiste „kliiringu- ja maksesüsteemid” valiku mõte oli pigem rõhutada, et EKP‑l on pädevus kehtestada eeskirju, et tagada maksesüsteemide, sealhulgas kliiringufaasi sisaldavate maksesüsteemide tõhusus ja turvalisus, kui et anda talle autonoomne eeskirjade kehtestamise pädevus kõikide kliiringusüsteemide osas.
102 Seda järeldust ei lükka ümber ka EKP viide määruse nr 648/2012 – mis pealegi ei olnud järelevalvepoliitika raamdokumendi kehtestamise ajal veel jõustunud – põhjendusele 11, mis sätestab, et „EKPSi liikmesriigid teostavad maksesüsteemide tõrgeteta toimimise edendamiseks järelevalvet, tagades efektiivsed ja usaldusväärsed kliiringu- ja maksesüsteemid, sealhulgas kesksed vastaspooled”. Ainuüksi kõnesoleva põhjenduse sõnastusest tervikuna nähtub, et see kujutab endast seadusandja meeldetuletust kliiringu- ja maksesüsteemide ning kesksete vastaspoolte omavaheliste tihedate seoste kohta ning tema soovi kohta, et EKP ja riikide keskpangad oleksid kesksetele vastaspooltele tegevuslubade andmisel ja neile kohaldatavate regulatiivsete tehniliste standardite koostamisse tihedalt kaasatud. See ei tähenda kaugeltki seda, et määruse nr 648/2012 raames kavatses seadusandja tunnustada EKP ja riikide keskpankade pädevust kesksete vastaspoolte tegevuse reguleerimisel, olgugi et seadusandja püüdis nimetatud määrusega ise reguleerida kesksete vastaspoolte tegevust, kehtestades neile ühetaolised kohustused.
103 Teiseks tuleb tagasi lükata EKP väide, mille kohaselt tähendab EKP ülesande – mis on ELTL artikli 127 lõike 2 neljanda taande kohaselt maksesüsteemide tõhusa toimimise edendamine – rakendamine, et tal on igal juhul pädevus reguleerida väärtpabereite kliiringuinfrastruktuuride tegevust, arvestades mõju, mida nende puudumine võib avaldada maksesüsteemidele.
104 Euroopa Kohus on tõepoolest möönnud, et pädevust, mida ei ole aluslepingutes sõnaselgelt sätestatud, võib kasutada siis, kui see on nendes lepingutes kindlaks määratud eesmärkide saavutamiseks vajalik (vt selle kohta eespool punktis 30 viidatud kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, EU:C:1971:32, punkt 28). Seega, kui asutamisleping paneb institutsioonile konkreetse ja täpse ülesande, siis tuleb tõdeda, et ta annab talle samas kaudselt ka vajaliku pädevuse selle ülesande täitmiseks, muidu ei oleks sellel asutamislepingu sättel mingisugust kasulikku mõju (vt analoogia alusel kohtuotsused, 9.7.1987, Saksamaa jt vs. komisjon, 281/85, 283/85–285/85 ja 287/85, EKL, EU:C:1987:351, punkt 28, 17.9.2007, Prantsusmaa vs. komisjon, T‑240/04, EKL, EU:T:2007:290, punkt 36).
105 Siiski tuleb tuletatud määrusandluspädevust, mis moodustab ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõttest erandi, tõlgendada kitsalt. Kohtupraktika tunnustab niisugust tuletatud pädevust vaid erandjuhul ja tingimusel, et see on vajalik asutamislepingu või asjaomase alusmääruse normide kasuliku mõju tagamiseks (vt analoogia alusel eespool punktis 104 viidatud kohtuotsus, Prantsusmaa vs. komisjon, EU:T:2007:290, punkt 37).
106 Antud asjas ei saa eitada maksesüsteemide ja väärtpaberite kliiringusüsteemide vaheliste väga tihedate seose olemasolu ega võimalust, et väärtpaberite kliiringuinfrastruktuure mõjutavad häired avaldavad mõju ka maksesüsteemidele ja häirivad seetõttu nende tõrgeteta toimimist.
107 Selliste seoste olemasolu ei ole aga piisav, et põhjendada EKP‑le kaudselt väärtpaberite kliiringusüsteemide reguleerimise pädevuse omistamist, kuna EL toimimise leping näeb otseselt ette EKP‑le selliste pädevuste andmise võimaluse.
108 Tuleb märkida, et ELTL artikli 129 lõige 3 näeb ette lihtsustatud muudatusmehhanismi, mis kaldub teatavate põhikirja sätete, sealhulgas artikli 22 osas kõrvale ELL artiklis 48 sätestatust. See lubab Euroopa Parlamendil ja nõukogul EKP soovituse või komisjoni ettepaneku põhjal seadusandliku tavamenetluse kohaselt neid sätteid muuta.
109 Järelikult on EKP ülesanne olukorras, kus ta leiab, et talle väärtpaberite kliiringutehinguid teostavate infrastruktuuride reguleerimise pädevuse andmine on vajalik ELTL artikli 127 lõike 2 neljandas taandes nimetatud ülesande tõrgeteta toimimiseks, nõuda liidu seadusandjalt põhikirja artikli 22 muudatust, lisades sinna otsese viite väärtpaberite kliiringusüsteemile.
110 Eelnevat arvesse võttes tuleb nõustuda Ühendkuningriigi esimese väitega ning ilma et oleks vaja analüüsida ülejäänud nelja väidet, asuda seisukohale, et EKP‑l ei ole väärtpaberite kliiringutehinguid teostavate infrastruktuuride reguleerimiseks vajaminevat pädevust, mistõttu tuleb järelevalvepoliitika raamdokument osas, mis näeb väärtpaberite kliiringuga seotud kesksetele vastaspooltele ette euroalas asumise nõue, pädevuse puudumise tõttu tühistada.
Kohtukulud
111 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud EKP kahjuks, tuleb Ühendkuningriigi kohtukulud vastavalt viimase nõudele välja mõista EKP‑lt.
112 Vastavalt kodukorra artikli 87 lõike 4 esimesele lõigule kannavad menetlusse astunud liikmesriigid oma kohtukulud ise. Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik ja Rootsi Kuningriik kannavad seega ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (neljas koda)
otsustab:
1. Tühistada eurosüsteemi järelevalvepoliitika raamdokument, mille Euroopa Keskpank (EKP) avaldas 5. juulil 2011, osas, mis näeb väärtpaberite kliiringuga seotud kesksetele vastaspooltele ette eurosüsteemi liikmesriigis asumise nõude.
2. Mõista Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kohtukulud välja EKP‑lt, kes kannab ise oma kohtukulud.
3. Jätta Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 4. märtsil 2015 Luxembourgis.
Allkirjad