NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 16. novembra 2023(1)
Vec C‑671/22
T GmbH
proti
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Opatrenia Únie v oblasti vodného hospodárstva – Smernica 2000/60/ES – Článok 4 ods. 1 písm. a) – Environmentálne ciele týkajúce sa povrchových vôd – Povinnosť členských štátov nepovoliť projekt, ktorý môže spôsobiť zhoršenie stavu vodného útvaru – Príloha V bod 1.2.2 – Klasifikácia ekologického stavu biologického prvku kvality ‚fauna rýb‘“
Úvod
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania podal Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko) v rámci konania o opravnom prostriedku „Revision“, ktorý podala spoločnosť T GmbH (ďalej len „navrhovateľka“) po tom, ako bola zamietnutá jej žiadosť o vydanie povolenia na výstavbu prístrešku pre lode na jazere nachádzajúcom sa v spolkovej krajine Korutánsko (Rakúsko) z dôvodu, že v dôsledku nesprávneho hospodárenia s rybolovnými zdrojmi stav vody tohto jazera zrejme nespĺňa podmienky stanovené právom Únie.
2. V prejednávanej veci budem zisťovať, či je na účely definície ekologického stavu jazera podľa kritérií uvedených v tabuľke 1.2.2 prílohy V k smernici 2000/60/ES(2) potrebné zohľadniť výlučne „antropogénne vplyvy na fyzikálno‑chemické alebo hydromorfologické prvky kvality“ s vylúčením iných antropogénnych vplyvov.
Právny rámec
Právo Únie
3. Článok 1 smernice 2000/60, nazvaný „Účel“, uvádza:
„Účelom tejto smernice je ustanoviť rámec ochrany vnútrozemských povrchových vôd, brakických vôd, pobrežných vôd a podzemných vôd, ktorý:
a) zabráni ďalšiemu zhoršovaniu, ochráni a zlepší stav vodných ekosystémov, a s ohľadom na ich potrebu vody suchozemských ekosystémov a mokradí, ktoré sú priamo závislé od vodných ekosystémov;
…“
4. Článok 2 tejto smernice, nazvaný „Definície“, stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa prijímajú nasledujúce definície:
1. ‚Povrchová voda‘ znamená vnútrozemskú vodu, okrem podzemnej vody; brakické vody a pobrežnú vodu, vo vzťahu k chemické[mu] stavu bude výnimočne zahŕňať tiež výsostné vody.
…
10. ‚Útvar povrchovej vody‘ znamená vymedziteľný a významný prvok povrchovej vody, ako napríklad jazero, nádrž, potok, rieka alebo kanál, časť potoka, rieky alebo kanála, brakickej vody, alebo pásmo pobrežnej vody.
…
17. ‚Stav povrchovej vody‘ je celkové vyjadrenie stavu útvaru povrchovej vody, ktorý je určený jeho ekologickým stavom alebo jeho chemickým stavom, podľa toho, ktorý z nich je horší.
18. ‚Dobrý stav povrchovej vody‘ znamená stav, ktorý dosahuje útvar povrchovej vody, ak je jeho ekologický a jeho chemický stav aspoň ‚dobrý‘.
…
21. ‚Ekologický stav‘ je vyjadrenie kvality štruktúry a funkcie vodných ekosystémov, ktoré sú spojené s povrchovými vodami, klasifikovaný v súlade s prílohou V.
22. ‚Dobrý ekologický stav‘ je stav útvaru povrchovej vody klasifikovaný takto v súlade s prílohou V.
…“
5. Článok 4 uvedenej smernice, nazvaný „Environmentálne ciele“, stanovuje:
„1. Pri realizácií programov opatrení špecifikovaných v plánoch vodohospodárskeho manažmentu povodia:
a) pre povrchové vody
i) členské štáty vykonajú potrebné opatrenia na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody, v súlade s odsekmi 6 a 7 [s výhradou uplatnenia odsekov 6 a 7 – neoficiálny preklad] a bez toho, aby bol dotknutý odsek 8;
ii) členské štáty budú chrániť, zlepšovať a obnovovať všetky útvary povrchovej vody, s ohľadom na platnosť bodu iii) [s výhradou uplatnenia bodu iii) – neoficiálny preklad] pre umelé a výrazne zmenené vodné útvary, s cieľom dosiahnutia dobrého stavu povrchovej vody najneskôr do 15 rokov od dátumu nadobudnutia platnosti tejto smernice, v súlade s ustanoveniami uvedenými v prílohe V, s podmienkou uplatniť predlžovanie termínov [s výhradou predĺženia lehoty – neoficiálny preklad] v súlade s odsekom 4 a s využitím odsekov 5, 6 a 7 [s výhradou uplatnenia odsekov 5, 6 a 7 – neoficiálny preklad], bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 8;
…“
6. Bod 1.2 prílohy V k tejto smernici, nazvaný „Normatívne definície klasifikácií ekologického stavu“, uvádza:
„Tabuľka 1.2 Všeobecná definícia pre rieky, jazerá, brakické vody a pobrežné vody
V nasledujúcom texte je uvedená všeobecná definícia ekologickej kvality. Pre účely klasifikácie sú hodnoty pre prvky kvality ekologického stavu pre každú kategóriu povrchovej vody uvedené v nasledujúcich tabuľkách 1.2.1 až 1.2.4.
Prvok | Veľmi dobrý stav | Dobrý stav | Priemerný stav |
Všeobecné | Nevyskytujú sa žiadne alebo iba veľmi malé antropogénne vyvolané odchýlky hodnôt fyzikálno‑chemických a hydromorfologických prvkov kvality hodnoteného typu útvaru povrchovej vody v porovnaní s týmto typom existujúcim v nenarušených podmienkach. Hodnoty biologických prvkov kvality útvaru povrchovej vody zodpovedajú hodnotám, ktoré sú bežné pre tento typ útvaru v nenarušených podmienkach a nevykazujú žiadne alebo iba veľmi malé znaky narušenia. Toto sú podmienky a spoločenstvá špecifické pre daný typ útvaru. | Hodnoty biologických prvkov kvality pre daný typ telesa útvaru povrchových vôd vykazujú slabé narušenie v dôsledku ľudskej činnosti, ale iba mierne sa odlišujú od hodnôt bežných pre daný typ útvaru povrchovej vody v nenarušených podmienkach. | Hodnoty prvkov biologickej kvality pre daný typ útvaru povrchových vôd sa v strednej miere odlišujú od hodnôt bežných pre daný typ útvaru povrchových vôd v nenarušených podmienkach. Hodnoty ukazujú znaky narušenia strednej triedy v dôsledku ľudskej činnosti a sú podstatne viac narušené ako hodnoty pre útvar v dobrom stave. |
Vody dosahujúce horší ako priemerný stav budú klasifikované ako vody v zlom alebo veľmi zlom stave.
Vody, ktoré vykazujú znaky veľkých zmien hodnôt biologických prvkov kvality pre daný typ útvaru povrchovej vody a v ktorých sa príslušné biologické spoločenstvá podstatne líšia od spoločenstiev bežných pre daný typ útvaru povrchovej vody v nenarušených podmienkach, budú klasifikované ako vody v zlom stave.
Vody, ktoré vykazujú znaky vážnych zmien hodnôt biologických prvkov kvality pre daný typ útvaru povrchovej vody a v ktorých chýbajú veľké časti príslušných biologických spoločenstiev bežných pre daný typ útvaru povrchovej vody v nenarušených podmienkach, budú klasifikované ako vody vo veľmi zlom stave.“
7. Po tejto všeobecnej definícii stanovenej v bode 1.2 smernice 2000/60 nasledujú osobitné definície „ekologického stavu riek“ (bod 1.2.1), „jazier“ (bod 1.2.2), „brakických vôd“ (bod 1.2.3) a „pobrežných vôd“ (bod 1.2.4).(3) V každej z týchto štyroch kategórií sa posúdenie ekologického stavu zakladá na troch prvkoch, ktorými sú biologické prvky kvality, hydromorfologické prvky kvality a fyzikálno‑chemické prvky kvality, pričom každý z týchto prvkov kvality obsahuje dlhý zoznam parametrov.
8. Pokiaľ ide konkrétne o jazerá, tabuľka 1.2.2 prílohy V k tejto smernici, nazvaná „Definície veľmi dobrého, dobrého a priemerného ekologického stavu jazier“, stanovuje:
„Biologické prvky kvality
Prvok | Veľmi dobrý stav | Dobrý stav | Priemerný stav |
… | … | … | … |
Fauna rýb | Druhové zloženie a početnosť úplne alebo takmer úplne zodpovedá nenarušeným podmienkam. Prítomné sú všetky druhy citlivé na narušenie, ktoré sú špecifické pre daný typ útvaru. Veková štruktúra spoločenstiev rýb vykazuje len malé znaky antropogénne vyvolaného narušenia a neindikuje poruchy reprodukcie alebo vývoja žiadneho konkrétneho druhu. | Vyskytujú sa malé odchýlky od druhového zloženia a početnosti v porovnaní so spoločenstvami špecifickými pre daný typ útvaru, ktoré by sa mohli prisúdiť antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality. Veková štruktúra spoločenstiev rýb vykazuje znaky narušenia, ktoré sa dajú pripísať antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické alebo hydromorfologické prvky kvality a v niektorých prípadoch naznačuje ohrozenie reprodukcie alebo vývoja konkrétnych druhov do takej miery, že niektoré vekové skupiny môžu chýbať. | Zloženie a početnosť druhov rýb sa v strednej miere líši od spoločenstiev špecifických pre daný typ útvaru, čo sa dá pripísať antropogénny[m] vplyvom na fyzikálno‑chemické alebo hydromorfologické prvky kvality. Veková štruktúra spoločenstiev rýb vykazuje silné znaky narušenia, ktoré sa dajú pripísať antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality [Veková štruktúra spoločenstiev rýb vykazuje silné znaky antropogénne vyvolaných narušení – neoficiálny preklad] a to do takej miery, že stredne veľký podiel druhov špecifických pre daný typ útvaru chýba alebo má veľmi nízke zastúpenie. |
… | … | … | … |
Hydromorfologické prvky kvality
Prvok | Veľmi dobrý stav | Dobrý stav | Priemerný stav |
… | … | … | … |
Fyzikálno‑chemické prvky kvality
Prvok | Veľmi dobrý stav | Dobrý stav | Priemerný stav |
… | … | … | … |
…“
Rakúske právo
9. Ustanovenie § 30a ods. 1 Wasserrechtsgesetz 1959 (zákon o vodnom práve z roku 1959) zo 16. októbra 1959(4) v znení z 22. novembra 2018(5) v podstate stanovuje, že povrchové vody sa musia chrániť, zlepšovať a obnovovať, aby sa zabránilo zhoršeniu ich stavu. Cieľový stav povrchovej vody je dosiahnutý vtedy, keď útvar povrchovej vody vykazuje aspoň dobrý ekologický a dobrý chemický stav.
10. Podľa § 104a ods. 1 bod 1 písm. b) WRG sa stanovuje, že projekty, v prípade ktorých je z dôvodu zmien hydromorfologických charakteristík útvaru povrchovej vody alebo zmien hladiny vody útvarov podzemnej vody pravdepodobné, že stav útvaru povrchovej vody alebo útvaru podzemnej vody sa zhorší, sú v každom prípade projektmi, ktoré môžu mať vplyv na verejný záujem.
11. V § 105 ods. 1 WRG sa stanovuje, že žiadosť o povolenie projektu sa môže zamietnuť vo verejnom záujme najmä vtedy, ak existuje riziko významného zhoršenia ekologického stavu vôd alebo podstatné narušenie cieľov vyplývajúcich z iných ustanovení práva Únie.
Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
12. Navrhovateľka podala 7. novembra 2013 na Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (Okresný úrad Spittal an der Drau, Rakúsko) žiadosť o vydanie povolenia na výstavbu prístrešku pre lode (ďalej len „projekt“) na jazere Weißensee, ktoré je útvarom stojatej vody prírodného pôvodu s rozlohou 6,53 km² a nachádza sa v spolkovej krajine Korutánsko (Rakúsko) (ďalej len „jazero“).
13. Keďže táto žiadosť bola rozhodnutím z 25. mája 2016 zamietnutá, navrhovateľka podala žalobu na Landesverwaltungsgericht Kärnten (Správny súd spolkovej krajiny Korutánsko), ktorý rozsudkom z 21. februára 2020 potvrdil rozhodnutie o zamietnutí. Tento súd uviedol, že kvalita fauny rýb, a v dôsledku toho celkový stav povrchovej vody jazera je „zlý“ z dôvodu nesprávneho hospodárenia s rybolovnými zdrojmi.(6) Projekt sa preto musí zakázať vzhľadom na povinnosti dotknutého členského štátu, stanovené v smernici 2000/60, prijať opatrenia na dosiahnutie „dobrého stavu“ povrchových vôd a zakázať akékoľvek opatrenia, ktoré by tomu mohli brániť alebo ktoré nemajú za cieľ prispieť k zlepšovaniu kvality týchto vôd(7).
14. Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd), vnútroštátny súd, na ktorý sa navrhovateľka obrátila, usudzuje, že smernica 2000/60 neukladá povinnosť zamietnuť povolenie „neutrálnych“ projektov – teda projektov, ktoré síce neprispievajú k dosiahnutiu dobrého stavu povrchových vôd, ale ani nevedú k zhoršeniu stavu vodných útvarov –, ale len zamietnuť povolenie projektu, ktorý má nezanedbateľné vplyvy na stav dotknutých vodných útvarov.
15. Podľa vnútroštátneho súdu je teda potrebné posúdiť, či projekt nezanedbateľným spôsobom narúša opatrenia stanovené alebo požadované na dosiahnutie dobrého stavu povrchových vôd(8), čo vyvoláva otázku, či sa ekologický stav jazera má klasifikovať na úrovni nižšej ako „dobrý“, z čoho by vyplynula povinnosť zlepšovať v zmysle smernice 2000/60. Vnútroštátny súd má v tejto súvislosti pochybnosti v podstate o tom, či narušenie fauny rýb, ktoré možno pripísať výlučne opatreniam týkajúcim sa hospodárenia s rybami a nie antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality, má vplyv na klasifikáciu stavu biologického prvku kvality „fauna rýb“ v bode 1.2.2 prílohy V k smernici 2000/60 na jednej strane ako „veľmi dobrého“ a na druhej strane ako „dobrého“ alebo „priemerného“.
16. Za týchto okolností Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa bod 1.2.2 (Definície veľmi dobrého, dobrého a priemerného ekologického stavu jazier) prílohy V [k smernici 2000/60] vykladať v tom zmysle, že pojem ‚narušenie‘, ktorý je uvedený v tabuľke ‚Biologické prvky kvality‘, riadku ‚Fauna rýb‘, stĺpci ‚Veľmi dobrý stav‘, znamená výlučne antropogénne vplyvy na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality?
V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
2. Má sa uvedené ustanovenie vykladať v tom zmysle, že odchýlka biologického prvku kvality ‚fauna rýb‘ od veľmi dobrého stavu, ktorá je spôsobená inými narušeniami, než sú antropogénne vplyvy na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality, vedie k tomu, že ani biologický prvok kvality ‚fauna rýb‘ sa nemá klasifikovať ako ‚v dobrom stave‘ alebo ‚v priemernom stave‘?“
17. Písomné pripomienky Súdnemu dvoru predložili navrhovateľka, rakúska a írska vláda, ako aj Európska komisia.
Analýza
18. Vnútroštátny súd sa svojimi dvomi prejudiciálnymi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, v podstate pýta, či je na účely definície ekologického stavu jazera (ako „veľmi dobrého“, „dobrého“ a „priemerného“) vo vzťahu k biologickému prvku kvality „fauna rýb“ uvedenému v tabuľke 1.2.2 prílohy V k smernici 2000/60 (ďalej len „definícia ekologického stavu fauny rýb“) potrebné zohľadniť výlučne „antropogénne vplyvy na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality“ s vylúčením iných antropogénnych vplyvov, ako napríklad vplyvov vyvolaných opatreniami týkajúcimi sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi.(9)
19. Pochybnosti tohto súdu vyplývajú zo skutočnosti, že táto tabuľka v definícii ekologického stavu fauny rýb ako „veľmi dobrého“ odkazuje bez ďalšieho spresnenia najmä na neexistenciu antropogénne vyvolaného narušenia, zatiaľ čo v definícii ekologického stavu fauny rýb ako „dobrého“ a „priemerného“ uvedená tabuľka odkazuje najmä na existenciu viac či menej silných znakov narušenia, ktoré sa dajú pripísať antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality.
20. V nasledujúcich bodoch najprv uvediem pár úvodných úvah týkajúcich sa relevantnosti prejudiciálnych otázok a následne preskúmam rozsah dotknutých ustanovení, pričom v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora budem prihliadať tak na ich doslovné znenie a kontext, ako aj na ciele sledované právnou úpravou, ktorej sú súčasťou, a v prejednávanej veci na genézu tejto právnej úpravy.(10)
Úvodné pripomienky
21. Je nepochybné, že vplyvy opatrení týkajúcich sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi, ako je zarybnenie jazera nepôvodnými druhmi rýb, predstavujú „antropogénne vplyvy“, teda vplyvy spôsobené ľudskou činnosťou.(11)
22. Vnútroštátny súd však usudzuje, že hoci predmetné opatrenia týkajúce sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi sú opatreniami s antropogénnymi vplyvmi, nepredstavujú opatrenia, ktoré majú takéto vplyvy na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality.(12) S týmto prístupom súhlasí navrhovateľka, ako aj rakúska a írska vláda,(13) zatiaľ čo podľa názoru Komisie opatrenia týkajúce sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi môžu mať antropogénne vplyvy na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality.(14)
23. Ja súhlasím s názorom Komisie. Domnievam sa totiž, že zo samotnej etymológie výrazu „hydromorfologický“ vyplýva, že tento výraz zahŕňa akékoľvek opatrenia zamerané na ovplyvnenie stavu vôd vrátane opatrení týkajúcich sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi(15). Konkrétnejšie sa domnievam, že narušenie fauny rýb má zo svojej povahy rušivé vplyvy na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky vodného útvaru.(16)
24. Ak by pritom Súdny dvor prijal tento výklad, prejudiciálne otázky by boli irelevantné, keďže opatrenia týkajúce sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi, o ktoré ide vo veci samej, by v každom prípade predstavovali opatrenia s antropogénnymi vplyvmi na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality a museli by sa zohľadniť na účely definície ekologického stavu fauny rýb jazera.
25. Vzhľadom na to treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora v konaní podľa článku 267 ZFEÚ založenom na jasnej deľbe právomocí medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie, položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na vlastnú zodpovednosť(17) a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti.(18)
26. V nasledujúcich bodoch preto navrhnem odpoveď na prejudiciálne otázky, ktoré položil vnútroštátny súd a ktorých cieľom je v podstate zistiť, či sú antropogénne vplyvy na prvky iné ako fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality tiež relevantné na účely klasifikácie ekologického stavu jazera vo vzťahu k biologickému prvku kvality „fauna rýb“ v súlade s definíciou ekologického stavu fauny rýb.
O doslovnom výklade relevantných ustanovení
27. Definícia ekologického stavu fauny rýb zahŕňa tri kategórie („veľmi dobrý“, „dobrý“ a „priemerný“), ktorých kritériá sú formulované zložitým, ba až nekonzistentným spôsobom.
28. Na jednej strane na klasifikáciu ekologického stavu fauny rýb ako „veľmi dobrého“ sa vyžaduje splnenie týchto troch podmienok:
– prvá vyžaduje, aby druhové zloženie a početnosť úplne alebo takmer úplne zodpovedali „nenarušeným podmienkam“,
– druhá stanovuje, že prítomné sú všetky druhy citlivé na narušenie, ktoré sú špecifické pre daný typ útvaru,(19)
– tretia vyžaduje, aby veková štruktúra spoločenstiev rýb vykazovala len malé znaky „antropogénne vyvolaného narušenia“ (bez ďalšieho spresnenia) a neindikovala poruchy reprodukcie alebo vývoja žiadneho konkrétneho druhu.(20)
29. Na druhej strane klasifikácia ekologického stavu fauny rýb ako „dobrého“ a „priemerného“ odkazuje na dve podmienky, ktoré sa zhodujú s prvou a treťou podmienkou „veľmi dobrého stavu“, sú však definované úplne inak, a to:
– prvá stanovuje, že druhové zloženie a početnosť vykazuje malé odchýlky v porovnaní so spoločenstvami špecifickými pre daný typ útvaru („dobrý stav“) alebo sa v strednej miere líši od spoločenstiev špecifických pre daný typ útvaru („priemerný stav“), čo sa dá pripísať antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické alebo hydromorfologické prvky kvality,
– druhá stanovuje, že veková štruktúra spoločenstiev rýb vykazuje buď znaky narušenia, ktoré sa dajú pripísať antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické alebo hydromorfologické prvky kvality a v niektorých prípadoch naznačuje ohrozenie reprodukcie alebo vývoja konkrétnych druhov do takej miery, že niektoré vekové skupiny môžu chýbať („dobrý stav“), alebo silné znaky narušenia, ktoré sa dajú pripísať antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality, a to do takej miery, že stredne veľký podiel druhov špecifických pre daný typ útvaru chýba alebo má veľmi nízke zastúpenie („priemerný stav“).(21)
30. Podľa doslovného znenia relevantných ustanovení je preto potrebné odpovedať na dve prejudiciálne otázky v tom zmysle, že na jednej strane klasifikácia ekologického stavu fauny rýb ako „veľmi dobrého“ nesúvisí výlučne s narušením, ktoré sa dá pripísať „antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické alebo hydromorfologické prvky kvality“, a na druhej strane, že klasifikácie ekologického stavu fauny rýb ako „dobrého“ a „priemerného“ odkazujú len na narušenie, ktoré sa dá pripísať „antropogénnym vplyvom na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality“.(22)
31. Zložitá, nepresná a rozporuplná formulácia posudzovaných definícií však mimoriadne sťažuje uplatňovanie týchto ustanovení, čo znamená, že je nutné vyriešiť tieto ťažkosti pomocou kontextuálneho a teleologického výkladu, a to aj s prihliadnutím na genézu uvedených ustanovení.
O kontextuálnom výklade relevantných ustanovení
32. Definícia ekologického stavu fauny rýb je obsiahnutá v bode 1.2 prílohy V k smernici 2000/60, ktorý má názov „Normatívne definície klasifikácií ekologického stavu“.
33. V tabuľke 1.2 tejto prílohy, nazvanej „Všeobecná definícia pre rieky, jazerá, brakické vody a pobrežné vody“ (ďalej len „všeobecná definícia ekologickej kvality“), je uvedená najmä všeobecná definícia ekologickej kvality riek, jazier, brakických vôd a pobrežných vôd, po ktorej nasledujú osobitné definície ekologického stavu riek (bod 1.2.1), jazier (bod 1.2.2), brakických vôd (bod 1.2.3) a pobrežných vôd (bod 1.2.4).(23) V každej z týchto kategórií povrchovej vody musia členské štáty pri posudzovaní ekologického stavu vychádzať z troch kategórií prvkov kvality, ktorými sú konkrétne biologické prvky kvality, fyzikálno‑chemické prvky kvality a hydromorfologické prvky kvality, pričom každý z uvedených prvkov kvality zahŕňa špecifické parametre.(24)
34. V zásade sa teda ekologický stav týchto troch prvkov kvality definuje nezávisle, pričom fauna rýb sa analyzuje v kontexte biologického prvku kvality a nie v kontexte hydromorfologických a fyzikálno‑chemických prvkov kvality. Samotná definícia ekologického stavu fauny rýb, ktorá spadá do rámca biologických prvkov kvality, však v kategóriách „dobrý stav“ a „priemerný stav“ (ale nie v kategórii „veľmi dobrý stav“) odkazuje na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality.(25)
35. V tomto kontexte považujem za vhodné vykladať definíciu ekologického stavu fauny rýb s prihliadnutím na všeobecnú definíciu ekologickej kvality povrchových vôd.
36. V tejto súvislosti na jednej strane, pokiaľ ide o kategóriu „veľmi dobrý stav“, všeobecná definícia ekologickej kvality odkazuje na skutočnosť, že „hodnoty biologických prvkov kvality útvaru povrchovej vody zodpovedajú hodnotám, ktoré sú bežné pre tento typ útvaru v nenarušených podmienkach a nevykazujú žiadne alebo iba veľmi malé znaky narušenia“, a spresňuje, že „toto sú podmienky a spoločenstvá špecifické pre daný typ útvaru“(26). Pokiaľ ide o biologické prvky kvality, táto definícia teda vôbec neodkazuje na antropogénne vyvolané odchýlky hodnôt fyzikálno‑chemických a hydromorfologických prvkov kvality.
37. Na druhej strane, pokiaľ ide o kategórie „dobrý stav“ a „priemerný stav“, táto definícia stanovuje, že „hodnoty biologických prvkov kvality pre daný typ telesa útvaru povrchových vôd vykazujú slabé narušenie v dôsledku ľudskej činnosti, ale iba mierne sa odlišujú od hodnôt bežných pre daný typ útvaru povrchovej vody v nenarušených podmienkach“ (kategória „dobrý stav“), resp. že tieto hodnoty „sa v strednej miere odlišujú od hodnôt bežných pre daný typ útvaru povrchových vôd v nenarušených podmienkach“ a „ukazujú znaky narušenia strednej triedy v dôsledku ľudskej činnosti a sú podstatne viac narušené ako hodnoty pre útvar v dobrom stave“ (kategória „priemerný stav“).
38. Všeobecná definícia ekologickej kvality povrchových vôd teda neodkazuje na narušenie spojené so špecifickými príčinami, ako sú antropogénne vyvolané odchýlky hodnôt fyzikálno‑chemických a hydromorfologických prvkov kvality.(27)
39. Za týchto okolností, pokiaľ ide v prvom rade o kategóriu „veľmi dobrý stav“, sa domnievam sa, že výrazy použité súčasne vo všeobecnej definícii ekologickej kvality a v definícii ekologického stavu fauny rýb neumožňujú obmedziť posúdenie len na narušenie fyzikálno‑chemickej a hydromorfologickej povahy(28).
40. Pokiaľ ide v druhom rade o kategórie „dobrý stav“ a „priemerný stav“, hneď na úvod poznamenávam, že vo všeobecnej definícii ekologickej kvality a v definícii ekologického stavu fauny rýb sa podľa môjho názoru nediferencovaným a náhodným spôsobom uvádza buď existencia „antropogénnych vplyvov“, resp. „narušenia v dôsledku ľudskej činnosti“, alebo existencia „narušenia“ [poznámka prekladateľa: vo francúzštine „perturbations“ alebo „distorsions“] bez ďalšieho spresnenia (ktoré v zásade nesúvisí s ľudskou činnosťou). S prihliadnutím na ťažkosti spojené s výkladom takýchto nepresných a nekonzistentných formulácií sa mi však predovšetkým zdá, že ak všetky tieto odkazy (výslovne alebo implicitne) odkazujú na zásah človeka,(29) je to spôsobené tým, že predmetné narušenia sú obvykle spôsobené ľudskou činnosťou, a nie úmyslom normotvorcu Únie obmedziť toto posúdenie na zásahy človeka. Ďalej sa domnievam, že odkazy na antropogénne vplyvy na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality sú nevyčerpávajúcim spôsobom použité s cieľom zahrnúť akýkoľvek zásah človeka, keďže práve tieto vplyvy (fyzikálno‑chemickej a hydromorfologickej povahy) sú príčinou zmien biologických prvkov kvality, a teda fauny rýb.(30) Napokon vzhľadom na to, že stavy „dobrý“ a „priemerný“ sú definované na základe rovnakých indikátorov ako stav „veľmi dobrý“ (v závislosti od zistenej odchýlky), podľa môjho názoru by bolo rozporuplné zohľadniť všetky narušenia pri posudzovaní stavu „veľmi dobrý“ a nezohľadniť niektoré z týchto narušení pri meraní odchýlky medzi uvedeným stavom a stavmi „dobrý“ a „priemerný“.
41. Tieto úvahy ma privádzajú k odpovedi na prejudiciálne otázky v tom zmysle, že na účely definície ekologického stavu fauny rýb je potrebné zohľadniť akékoľvek antropogénne vyvolané narušenie alebo odchýlky.
O genéze relevantných ustanovení
42. Pokiaľ ide o genézu relevantných ustanovení, poznamenávam, že vypracovanie smernice 2000/60, a najmä jej prílohy V, vyvolalo veľa diskusií.
43. V prvých návrhoch smernice Komisie(31) boli totiž definície ekologického stavu založené na opisných prvkoch, bez požiadavky špecifických vplyvov.(32) Odkazy na „antropogénne vplyvy“ a osobitne na „antropogénne vplyvy na fyzikálno‑chemické a morfologické prvky kvality“ boli doplnené v priebehu legislatívneho procesu.(33) Keďže však dôvod týchto zmien nie je výslovne uvedený, domnievam sa, že z tejto okolnosti nemožno vyvodiť konkrétne dôsledky.(34)
44. Podľa môjho názoru teda analýza genézy relevantných ustanovení neposkytuje nijaké užitočné informácie na zodpovedanie otázok, ktoré položil vnútroštátny súd.
O teleologickom výklade relevantných ustanovení
45. Smernica 2000/60 je rámcová smernica prijatá na základe článku 175 ods. 1 ES (teraz článok 192 ods. 1 ZFEÚ). Stanovuje spoločné zásady a globálny rámec činností na ochranu vôd a zabezpečuje koordináciu, integráciu a v dlhodobejšej perspektíve aj rozvoj všeobecných zásad a štruktúr ochrany a trvalo udržateľného využívania vôd v Európskej únii. Spoločné zásady a globálny rámec činnosti, ktoré zakotvuje, musia byť neskôr rozvinuté členskými štátmi, ktoré musia prijať osobitné opatrenia v súlade s lehotami stanovenými touto smernicou. Tá však nesmeruje k úplnej harmonizácii právnych predpisov členských štátov v oblasti vôd.(35)
46. Podľa článku 1 písm. a) tejto smernice je jej účelom ustanoviť rámec ochrany vnútrozemských povrchových vôd, brakických vôd, pobrežných vôd a podzemných vôd, ktorý zabráni ďalšiemu zhoršovaniu, ochráni a zlepší stav vodných ekosystémov, a s ohľadom na ich potrebu vody, suchozemských ekosystémov a mokradí, ktoré sú priamo závislé od vodných ekosystémov.(36)
47. Environmentálne ciele, ktoré sú členské štáty povinné dosiahnuť v oblasti povrchových vôd, sú spresnené v článku 4 ods. 1 písm. a) uvedenej smernice, pričom, ako bolo spresnené v judikatúre Súdneho dvora, toto ustanovenie stanovuje dva síce odlišné, ale úzko súvisiace ciele. Na jednej strane podľa článku 4 ods. 1 písm. a) bodu i) tejto smernice členské štáty vykonávajú potrebné opatrenia na zabránenie zhoršeniu stavu všetkých útvarov povrchovej vody (povinnosť zabrániť zhoršeniu). Na druhej strane podľa článku 4 ods. 1 písm. a) bodov ii) a iii) smernice 2000/60 členské štáty budú chrániť, zlepšovať a obnovovať všetky útvary povrchovej vody s cieľom dosiahnuť dobrý stav najneskôr do konca roku 2015 (povinnosť zlepšovať).(37) Povinnosť zlepšovať, ako aj povinnosť zabrániť zhoršeniu stavu vodných útvarov smerujú k dosiahnutiu kvalitatívnych cieľov, ktoré sleduje normotvorca Únie, konkrétne zachovanie alebo obnovenie dobrého stavu, dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchovej vody.(38)
48. V tomto kontexte platí, že článok 4 ods. 1 písm. a) smernice 2000/60 sa neobmedzuje len na programové vyhlásenia cieľov plánovania manažmentu, ale akonáhle sa určí ekologický stav určitého vodného útvaru, vyvoláva záväzné účinky v každej etape postupu stanoveného v tejto smernici. Toto ustanovenie teda neobsahuje iba principiálne povinnosti, ale týka sa aj konkrétnych projektov.(39)
49. Príslušné vnútroštátne orgány sú v priebehu konania o povolení projektu, a teda pred prijatím rozhodnutia, povinné podľa článku 4 ods. 1 smernice 2000/60 posúdiť, či tento projekt môže mať negatívne účinky na vodu, ktoré by boli v rozpore s povinnosťami zabrániť zhoršeniu stavu útvarov povrchovej a podzemnej vody a zlepšiť tento stav.(40)
50. Za týchto okolností sa podobne ako Komisia domnievam, že by bolo prinajmenšom zložité zabezpečiť úplnú ochranu (zachovanie a zlepšenie) stavu vodných ekosystémov, keby sa pri posudzovaní stavu fauny rýb jazier nemalo zohľadniť antropogénne vyvolané narušenie (zloženia a početnosti druhov rýb alebo iné), ktoré nie je spôsobené odchýlkou fyzikálno‑chemických a hydromorfologických prvkov kvality.(41)
51. Okrem toho, ako tvrdí rakúska vláda, reštriktívny výklad, podľa ktorého by sa v definícii „veľmi dobrého“ stavu vzťahujúcej sa na ekologický stav fauny rýb nemali zohľadňovať určité antropogénne vyvolané odchýlky, zrejme zbavuje samotný prvok „fauna rýb“ jeho relevantnosti.(42) Vzhľadom na ciele smernice 2000/60 je totiž ťažké súhlasiť s tým, že niektoré zhoršenia fauny rýb (ako napríklad zhoršenie stavu zásob rýb) nemajú vplyv na klasifikáciu kvality fauny rýb podľa príslušných ustanovení prílohy V k tejto smernici.
52. Preto sa domnievam, že teleologický výklad relevantných ustanovení potvrdzuje, že na účely definície ekologického stavu fauny rýb je potrebné zohľadniť každé narušenie zloženia a početnosti druhov rýb, ako aj vekovej štruktúry týchto spoločenstiev.
Záverečné úvahy
53. Zopakujem svoje stanovisko, že opatrenia týkajúce sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi by sa mali kvalifikovať ako opatrenia s antropogénnymi vplyvmi na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality. Takýto výklad by zbavil prejudiciálne otázky relevantnosti v tom zmysle, že tieto opatrenia týkajúce sa hospodárenia s rybolovnými zdrojmi by v každom prípade spadali do definície „antropogénnych vplyvov na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality“ a museli by sa zohľadniť na účely definície každého ekologického stavu fauny rýb.
54. Vzhľadom na to a ponechajúc na vnútroštátnom súde, aby vymedzil relevantný skutkový rámec, som sa zaoberal všeobecnejšou otázkou, či definícia ekologického stavu fauny rýb vyžaduje, aby sa zohľadnili všetky opatrenia s antropogénnymi vplyvmi, pričom odkaz na fyzikálno‑chemické a hydromorfologické prvky kvality sa nemá vykladať tak, že obmedzuje relevantnosť akéhokoľvek iného opatrenia s antropogénnymi vplyvmi.
55. V tejto súvislosti vzhľadom na uvedené navrhujem odpovedať na otázky, ktoré položil vnútroštátny súd, tak, že definícia ekologického stavu fauny rýb ako „veľmi dobrého stavu“, „dobrého stavu“ a „priemerného stavu“ sa má vykladať v tom zmysle, že pojem „antropogénne vyvolané narušenie“ znamená akékoľvek narušenie, ktoré má pôvod v ľudskej činnosti, vrátane akejkoľvek zmeny, ktorá môže ovplyvniť zloženie a početnosť druhov rýb.
Návrh
56. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko), takto:
Definícia ekologického stavu biologického prvku kvality „fauna rýb“ ako „veľmi dobrého stavu“, „dobrého stavu“ a „priemerného stavu“, uvedená v tabuľke 1.2.2 prílohy V k smernici Európskeho parlamentu a Rady 2000/60/ES z 23. októbra 2000, ktorou sa stanovuje rámec pôsobnosti pre opatrenia spoločenstva v oblasti vodného hospodárstva,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
pojem „antropogénne vyvolané narušenie“ znamená akékoľvek narušenie, ktoré má pôvod v ľudskej činnosti, vrátane akejkoľvek zmeny, ktorá môže ovplyvniť zloženie a početnosť druhov rýb.