STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
ATHANASIA RANTOSE
přednesené dne 16. listopadu 2023(1)
Věc C‑671/22
T GmbH
proti
Bezirkshautpmannschaft Spittal an der Drau
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko)]
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Činnost EU v oblasti vodní politiky – Směrnice 2000/60/ES – Článek 4 odst. 1 písm. a) – Environmentální cíle týkající se povrchových vod – Povinnost členských států neschválit záměr, který může vyvolat zhoršení stavu vodního útvaru – Oddíl 1.2.2 přílohy V – Klasifikace ekologického stavu složky biologické kvality ‚fauna ryb‘“
Úvod
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložil Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) v rámci řízení o žalobě, kterou podala společnost T GmbH (dále jen „žalobkyně“) poté, co jí byla zamítnuta žádost směřující k získání povolení ke stavbě přístřešku pro lodi na jezeře nacházejícím se ve spolkové zemi Korutany (Rakousko) z důvodu, že stav vod tohoto jezera podle všeho nesplňuje podmínky stanovené unijním právem, a to z důvodu špatného hospodaření s rybolovnými zdroji.
2. Projednávaná věc povede k určení, zda je pro účely definice ekologického stavu jezera podle kritérií uvedených v tabulce 1.2.2 přílohy V směrnice 2000/60/ES(2) nezbytné vzít v úvahu výlučně „antropogenní[…] vliv[y] na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ s vyloučením dalších antropogenních vlivů.
Právní rámec
Unijní právo
3. Článek 1 směrnice 2000/60, nadepsaný „Účel“, stanoví:
„Účelem této směrnice je stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který:
a) zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů[…] a[,] s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech;
[…]“
4. Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se:
1. ‚povrchovými vodami‘ rozumějí vnitrozemské vody s výjimkou vod podzemních, brakické a pobřežní vody; ve vztahu k problematice chemického stavu se též zahrnou teritoriální vody;
[…]
10. ‚útvarem povrchové vody‘ rozumí samostatný a významný prvek povrchové vody, jako jsou jezero, nádrž, tok, řeka nebo kanál, část toku, řeky nebo kanálu, brakické vody nebo úsek pobřežních vod;
[…]
17. ‚stavem povrchových vod‘ rozumí obecné vyjádření stavu útvaru povrchové vody určené buď ekologickým, nebo chemickým stavem, podle toho, který je horší;
18. ‚dobrým stavem povrchových vod‘ rozumí takový stav útvaru povrchové vody, kdy je jeho jak ekologický, tak chemický stav přinejmenším ‚dobrý‘;
[…]
21. ‚ekologickým stavem‘ rozumí vyjádření kvality struktury a funkce vodních ekosystémů spojených s povrchovými vodami klasifikovanými v souladu s přílohou V;
22. ‚dobrým ekologickým stavem‘ rozumí stav útvaru povrchové vody klasifikovaný v souladu s přílohou V;
[…]“
5. Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Environmentální cíle“, stanoví:
„1. Při uskutečňování programů opatření uvedených v plánech povodí:
a) pro povrchové vody
i) členské státy provedou potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových vod s výhradou uplatnění odstavců 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8;
ii) členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů povrchových vod, s ohledem na [s výhradou uplatnění] ustanovení bodu iii) pro umělé a silně ovlivněné [upravené] vodní útvary, s cílem dosáhnout dobrého stavu povrchových vod nejpozději do 15 let ode dne vstupu této směrnice v platnost, v souladu s ustanoveními podle přílohy V, s výhradou prodloužení lhůty podle odstavce 4 a uplatnění odstavců 5, 6 a 7 a aniž je dotčen odstavec 8;
[…]“
6. Oddíl 1.2 přílohy V téže směrnice, nadepsaný „Normativní definice klasifikace ekologického stavu“, stanoví:
„Tabulka 1.2 Všeobecná definice pro řeky, jezera, brakické vody a pobřežní vody
Následující text poskytuje všeobecnou definici ekologické kvality. Pro účely klasifikace jsou v tabulkách 1.2.1 až 1.2.4 uvedeny hodnoty kvalitativních složek ekologického stavu pro každou kategorii povrchových vod.
Složka | Velmi dobrý stav | Dobrý stav | Střední stav |
Všeobecné | Nevyskytují se žádné nebo jen velmi malé antropogenní změny hodnot fyzikálně-chemických a hydromorfologických kvalitativních složek daného typu útvaru povrchové vody ve srovnání s hodnotami spojenými s tímto typem v nenarušených podmínkách. Hodnoty biologických kvalitativních složek daného útvaru povrchové vody odpovídají hodnotám, které se obvykle vyskytují u tohoto typu v nenarušených podmínkách a nevykazují žádné nebo vykazují jen malé známky narušení. Jde o typově specifické podmínky a společenstva. | Hodnoty biologických kvalitativních složek daného typu útvaru povrchové vody vykazují mírnou úroveň narušení vzniklého lidskou činností, avšak od těch, které se obvykle vyskytují u tohoto typu vodního útvaru v nenarušených podmínkách, se odlišují pouze málo. | Hodnoty biologických kvalitativních složek daného typu útvaru povrchové vody se středně odlišují od hodnot, které se obvykle vyskytují u tohoto typu útvaru povrchové vody v nenarušených podmínkách. Hodnoty vykazují střední známky narušení vyvolaného lidskou činností a jsou výrazně více ovlivněny než u dobrého stavu. |
Vody dosahující nižšího stavu, než je střední stav, se klasifikují jako poškozené nebo zničené.
Vody, jež vykazují známky výrazných změn hodnot složek biologické kvality pro daný typ útvaru povrchové vody a ve kterých se odpovídající biologická společenstva podstatně liší od společenstev vyskytujících se v tomto typu útvaru povrchové vody za nenarušených podmínek, se klasifikují jako poškozené.
Vody, jež vykazují známky vážných změn hodnot složek biologické kvality pro daný typ útvaru povrchové vody a ve kterých se nevyskytuje velká část odpovídajících biologických společenstev obvykle žijících v tomto typu útvaru povrchové vody za nenarušených podmínek, se klasifikují jako zničené.“
7. Na tuto všeobecnou definici zakotvenou v oddíle 1.2 přílohy V směrnice 2000/60 navazují zvláštní definice „ekologického stavu řek“ (oddíl 1.2.1), „jezer“ (oddíl 1.2.2), „brakických vod“ (oddíl 1.2.3) a „pobřežních vod“ (oddíl 1.2.4)(3). V rámci každé z těchto čtyř kategorií se posouzení ekologického stavu opírá o tři složky, a to složky biologické kvality, složky hydromorfologické kvality a složky fyzikálně-chemické kvality, přičemž každá z těchto složek kvality obsahuje dlouhý seznam ukazatelů.
8. Pokud jde konkrétně o jezera, tabulka 1.2.2 přílohy V této směrnice, nadepsaná „Definice velmi dobrého, dobrého a středního ekologického stavu jezer“, stanoví:
„Složky biologické kvality
Složka | Velmi dobrý stav | Dobrý stav | Střední stav |
[…] | […] | […] | […] |
Fauna ryb | Druhové složení a četnost plně nebo téměř plně odpovídá nenarušeným podmínkám. Vyskytují se všechny typově specifické druhy citlivé na narušení. Věková struktura rybích společenstev vykazuje zanedbatelné známky antropogenního narušení a neindikuje poruchy reprodukce ani vývoje žádného konkrétního druhu. | Vyskytují se slabé změny v druhovém složení a četnosti od typově specifických společenstev, které lze přisoudit antropogenním vlivům na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality. Věková struktura rybích společenstev vykazuje známky narušení, které lze přisoudit antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality, a někde indikuj[e] poruchy v reprodukci nebo vývoji určitých druhů do té míry, že některé věkové skupiny mohou chybět. | Složení a četnost druhů ryb se středně odlišuje od typově specifických společenstev, což lze přisoudit antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality. Věková struktura rybích společenstev vykazuje silné známky narušení, které lze přisoudit antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality a které dosahuje té míry, že střední podíl typově specifických druhů chybí nebo je velmi málo hojný. |
[…] | […] | […] | […] |
Složky hydromorfologické kvality
Složka | Velmi dobrý stav | Dobrý stav | Střední stav |
[…] | […] | […] | […] |
Složky fyzikálně-chemické kvality
Složka | Velmi dobrý stav | Dobrý stav | Střední stav |
[…] | […] | […] | […] |
[…]“
Rakouské právo
9. Ustanovení § 30a odst. 1 Wasserrechtsgesetz 1959 (zákon o ochraně vody z roku 1959) ze dne 16. října 1959(4), ve znění ze dne 22. listopadu 2018(5), v podstatě stanoví, že povrchové vody musí být chráněny, musí být zlepšován jejich stav a musí být obnovovány, aby se zamezilo zhoršení jejich stavu. Cílového stavu povrchových vod je dosaženo, pokud útvar povrchové vody vykazuje dobrý ekologický a chemický stav.
10. Ustanovení § 104a odst. 1 bodu 1 písm. b) WRG v podstatě stanoví, že záměry, u nichž lze z důvodu změn hydromorfologických vlastností útvaru povrchové vody nebo změn hladiny útvarů podzemních vod předpokládat, že se stav útvaru povrchové vody nebo útvaru podzemních vod zhorší, jsou v každém případě považovány za záměry, které mohou mít vliv na veřejné ohledy.
11. Ustanovení § 105 odst. 1 WRG v podstatě stanoví, že žádost o schválení záměru může být zamítnuta ve veřejném zájmu zejména, pokud by mohlo dojít k významnému zhoršení ekologického stavu vod nebo pokud by byly podstatně narušeny cíle plynoucí z jiných ustanovení unijních právních předpisů.
Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
12. Dne 7. listopadu 2013 podala žalobkyně u Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drau (okresní hejtmanství ve Spittal an der Drau, Rakousko) žádost směřující k získání povolení ke stavbě přístřešku pro lodi (dále jen „záměr“) na jezeře Weißensee, které je útvarem stojatých vod přírodního původu o rozloze 6,53 km², nacházejícím se ve spolkové zemi Korutany (Rakousko) (dále jen „jezero“).
13. Jelikož rozhodnutím ze dne 25. května 2016 byla tato žádost zamítnuta, podala žalobkyně žalobu k Landesverwaltungsgericht Kärnten (Zemský správní soud pro Korutany, Rakousko), který rozsudkem ze dne 21. února 2020 rozhodnutí o zamítnutí potvrdil. Podle uvedeného soudu byla kvalita fauny ryb, a tedy i celkový stav povrchových vod jezera, kvůli špatnému hospodaření s rybolovnými zdroji „poškozený“(6). Záměr by proto měl být zakázán s ohledem na povinnosti dotčeného členského státu podle směrnice 2000/60(7) přijmout opatření k dosažení „dobrého stavu“ povrchových vod a zakázat jakákoli opatření, která by tomu mohla bránit nebo jejichž účelem není přispět ke zlepšení kvality těchto vod.
14. Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud), který je předkládajícím soudem, na který se žalobkyně obrátila, má za to, že směrnice 2000/60 nestanoví povinnost zamítnout povolení „neutrálních“ záměrů – a to záměrů, které nepřispívají k dosažení dobrého stavu povrchových vod, pokud nevedou ke zhoršení stavu vodních útvarů – nýbrž pouze zamítnout povolení záměru, jehož vlivy na stav dotčených vodních útvarů jsou nezanedbatelné.
15. Podle předkládajícího soudu je tedy třeba posoudit, zda je záměr spojen s nezanedbatelným zásahem do opatření stanovených nebo vyžadovaných k dosažení dobrého stavu povrchových vod(8), což vyvolává otázku, zda by měl být ekologický stav jezera klasifikován na nižší úrovni než „dobré“, což by vedlo k povinnosti zlepšení ve smyslu směrnice 2000/60. V tomto ohledu má uvedený soud pochybnosti, pokud jde v podstatě o otázku, zda má narušení fauny ryb, které lze přisoudit pouze opatřením k řízení rybolovu, a nikoli antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality, vliv na klasifikaci stavu biologické kvality „fauny ryb“ v oddíle 1.2.2 přílohy V směrnice 2000/60 jako „velmi dobrého“ a jako „dobrého“ nebo „středního“.
16. V této souvislosti se Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být oddíl 1.2.2 přílohy (Definice velmi dobrého, dobrého a středního ekologického stavu jezer) [směrnice 2000/60] vykládán v tom smyslu, že ‚narušeními‘ je nutno v tabulce ‚složky biologické kvality‘, řádku ‚fauna ryb‘, sloupci ‚velmi dobrý stav‘ rozumět výlučně antropogenní vlivy na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality?
V případě záporné odpovědi na první otázku:
2) Musí být výše uvedené ustanovení vykládáno v tom smyslu, že odlišnost ve složce biologické kvality ‚fauna ryb‘ oproti velmi dobrému stavu, kterou lze přisoudit jiným narušením než antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality, má za následek, že už ani složka biologické kvality ‚fauna ryb‘ nemusí být klasifikována jako v ‚dobrém stavu‘ nebo ve ‚středním stavu‘?“
17. Písemná vyjádření byla Soudnímu dvoru předložena žalobkyní, rakouskou a irskou vládou, jakož i Evropskou komisí.
Analýza
18. Podstatou dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba posoudit společně, je, zda je pro účely definice ekologického stavu jezera (jako „velmi dobrého“, „dobrého“ a „středního“) ve vztahu ke složce biologické kvality „fauna ryb“ uvedené v tabulce 1.2.2 přílohy V směrnice 2000/60 (dále jen „definice ekologických stavů fauny ryb“) třeba zohlednit výlučně „antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ s vyloučením jiných antropogenních účinků, jako jsou vlivy vyvolané opatřeními týkajícími se hospodaření s rybolovnými zdroji(9).
19. Pochybnosti uvedeného soudu vyplývají z toho, že v definici ekologického stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“ odkazuje tato tabulka zejména na absenci antropogenních narušení bez dalšího upřesnění, zatímco v definici ekologického stavu fauny ryb jako „dobrého“ a „středního“ odkazuje uvedená tabulka zejména na více či méně významný výskyt známek narušení, které lze přisoudit antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality.
20. Po několika úvodních úvahách o relevanci předběžných otázek posoudím v následujících bodech působnost dotčených ustanovení, a to podle ustálené judikatury Soudního dvora při zohlednění jak jejich znění, tak jejich kontextu, jakož i cílů sledovaných právní úpravou, jejíž jsou součástí, a v projednávaném případě i geneze této právní úpravy(10).
Úvodní poznámky
21. Není pochyb o tom, že vlivy opatření týkajících se hospodaření s rybolovnými zdroji, jako je opětovné zarybnění jezera nepůvodními druhy ryb, představují „antropogenní vlivy“, tj. vlivy způsobené lidskými činnostmi(11).
22. Předkládající soud má však za to, že dotčená opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji, i když jsou opatřeními s antropogenními vlivy, nejsou opatřeními, která mají takové vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality(12). Tento přístup sdílí žalobkyně, jakož i rakouská a irská vláda(13), kdežto podle Komise by opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji mohla mít antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality(14).
23. Sdílím postoj Komise. Podle mě totiž ze samotné etymologie pojmu „hydromorfologický“ plyne, že tento pojem zahrnuje veškerá opatření, která se mají dotknout stavu vod, včetně opatření týkajících se hospodaření s rybolovnými zdroji(15). Konkrétně mám za to, že narušení fauny ryb má z podstaty věci narušující vliv na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky vodního útvaru(16).
24. V případě, že by se Soudní dvůr přiklonil k tomuto výkladu, předběžné otázky by přitom postrádaly relevanci, jelikož opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji dotčená ve věci v původním řízení by byla každopádně opatřeními s antropogenním vlivem na fyzikálně-chemickou a hydromorfologickou kvalitu a musela by být pro účely definice ekologického stavu fauny ryb v jezeře zohledněna.
25. Je však třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že v řízení podle článku 267 SFEU, které je založeno na zřetelném oddělení funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost(17) a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance(18).
26. V následujících bodech proto navrhnu odpověď na předběžné otázky položené předkládajícím soudem, které v podstatě směřují ke zjištění, zda v souladu s definicí ekologických stavů fauny ryb jsou antropogenní vlivy na jiné složky než složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality relevantní i pro účely klasifikace ekologického stavu jezera ve vztahu ke složce biologické kvality „fauna ryb“.
K jazykovému výkladu relevantních ustanovení
27. Definice ekologických stavů fauny ryb zahrnuje tři kategorie („velmi dobrý“, „dobrý“ a „střední“), jejichž kritéria jsou formulována složitě, ba dokonce nesourodě.
28. Klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“ vyžaduje zaprvé naplnění těchto tří podmínek:
– první vyžaduje, aby druhové složení a četnost plně nebo téměř plně odpovídaly „nenarušeným podmínkám“;
– druhá stanoví, že se vyskytují všechny typově specifické druhy citlivé na narušení(19);
– třetí vyžaduje, aby věková struktura rybích společenstev vykazovala zanedbatelné známky antropogenního narušení (bez dalšího upřesnění) a neindikovala poruchy reprodukce ani vývoje žádného konkrétního druhu(20).
29. Klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „dobrého“ a „středního“ odkazuje zadruhé na dvě podmínky, které se shodují s první a třetí podmínkou „velmi dobrého stavu“, jsou však definovány zcela odlišně, a to:
– první zakotvuje, že se vyskytují slabé změny v druhovém složení a četnosti od typově specifických společenstev („dobrý stav“) nebo že se složení a četnost druhů ryb v důsledku antropogenních vlivů na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality středně odlišují od těchto společenstev („střední stav“);
– druhá stanoví, že věková struktura společenstev vykazuje známky narušení, které lze přisoudit antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality, a někde indikuje poruchy v reprodukci nebo vývoji určitých druhů do té míry, že některé věkové skupiny mohou chybět („dobrý stav“), nebo že vykazuje silné známky antropogenních narušení do té míry, že střední podíl typově specifických druhů chybí nebo je velmi málo hojný („střední stav“)(21).
30. Podle znění relevantních ustanovení je tedy na obě předběžné otázky třeba odpovědět v tom smyslu, že klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „velmi dobrého“ se zaprvé nevztahuje jen na narušení, která lze přisoudit „antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality“, a zadruhé, že klasifikace ekologického stavu fauny ryb jako „dobrého“ a „středního“ odkazují pouze k narušením, která lze přisoudit „antropogenním vlivům na fyzikálně-chemické a hydromorfologické složky kvality“(22).
31. Složitá, nepřesná a rozporná formulace zkoumaných definic však velmi ztěžuje uplatnění těchto ustanovení a nese s sebou nutnost zhojit tyto obtíže pomocí kontextuálního a teleologického výkladu, a to i při zohlednění geneze těchto ustanovení.
Ke kontextuálnímu výkladu relevantních ustanovení
32. Definice ekologických stavů fauny ryb je obsažena v oddíle 1.2 přílohy V směrnice 2000/60, nadepsaném „Normativní definice klasifikace ekologického stavu“.
33. Tabulka 1.2 této přílohy, nadepsaná „Všeobecná definice pro řeky, jezera, brakické vody a pobřežní vody“ (dále jen „všeobecná definice ekologické kvality“), podává zejména všeobecnou definici ekologické kvality řek, jezer, brakických vod a pobřežních vod, po které následují zvláštní definice ekologických stavů řek (oddíl 1.2.1), jezer (oddíl 1.2.2), brakických vod (oddíl 1.2.3) a pobřežních vod (oddíl 1.2.4)(23). Pro účely posuzování ekologického stavu se v rámci každé z těchto tří kategorií povrchových vod musí členské státy opírat o tři kategorie složek kvality, a to složky biologické kvality, složky fyzikálně-chemické kvality a složky hydromorfologické kvality, přičemž každá z uvedených složek obsahuje specifické ukazatele(24).
34. Ekologický stav těchto tří složek kvality je tedy v zásadě definován nezávisle, přičemž fauna ryb je analyzována v souvislosti se složkou biologické kvality, a nikoli v souvislosti se složkami hydromorfologické a fyzikálně-chemické kvality. Definice ekologických stavů fauny ryb, i když je součástí rámce složek biologické kvality, však u kategorií „dobrý stav“ a „střední stav“ (nikoli však u kategorie „velmi dobrý stav“) sama odkazuje na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality(25).
35. V této souvislosti považuji za vhodné vyložit definici ekologických stavů fauny ryb ve světle všeobecné definice ekologické kvality povrchových vod.
36. V tomto ohledu, pokud jde o kategorii „velmi dobrý stav“, všeobecná definice ekologické kvality odkazuje zaprvé na skutečnost, že „[h]odnoty biologických kvalitativních složek daného útvaru povrchové vody odpovídají hodnotám, které se obvykle vyskytují u tohoto typu v nenarušených podmínkách a nevykazují žádné nebo vykazují jen malé známky narušení“, a upřesňuje, že „[j]de o typově specifické podmínky a společenstva“(26). Pokud jde o složky biologické kvality, tato definice proto vůbec neodkazuje na antropogenní změny hodnot složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality.
37. Zadruhé, pokud jde o kategorie „dobrý stav“ a „střední stav“, stanoví tato definice, že „[h]odnoty biologických kvalitativních složek daného typu útvaru povrchové vody vykazují mírnou úroveň narušení vzniklého lidskou činností, avšak od těch, které se obvykle vyskytují u tohoto typu vodního útvaru v nenarušených podmínkách, se odlišují pouze málo“ (kategorie „dobrý stav“), a že se tyto hodnoty „středně odlišují od hodnot, které se obvykle vyskytují u tohoto typu útvaru povrchové vody v nenarušených podmínkách“ a „vykazují střední známky narušení vyvolaného lidskou činností a jsou výrazně více ovlivněny než u dobrého stavu“ (kategorie „střední stav“).
38. Všeobecná definice ekologické kvality povrchových vod tedy neodkazuje na narušení související se zvláštními příčinami, jako jsou antropogenní změny hodnot složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality(27).
39. Za těchto okolností pokud jde zaprvé o kategorii „velmi dobrý stav“, podle všeho platí, že výrazy použité jak ve všeobecné definici ekologické kvality, tak v definici ekologických stavů fauny ryb neumožňují omezit posouzení na „narušení“ (francouzsky perturbations) nebo „narušení“ (francouzsky distorsions) fyzikálně-chemické a hydromorfologické povahy(28).
40. Pokud jde zadruhé o kategorie „dobrý stav“ a „střední stav“, úvodem podotýkám, že všeobecná definice ekologické kvality a definice ekologických stavů fauny ryb podle mého názoru nezřetelně a nahodile zmiňují buď existenci „antropogenních vlivů“, či „narušení vyvolaného lidskou činností“, nebo existenci „narušení“ (perturbations) či „narušení“ (distorsions) bez dalšího upřesnění (nesouvisejících v zásadě s lidskou činností). I při zohlednění obtíže, jak tyto nepřesné a nesoudržné formulace vykládat, přitom podle všeho předně platí, že pokud všechny tyto odkazy odkazují (výslovně nebo implicitně) k lidskému zásahu(29), je tomu tak proto, že dotčená narušení jsou obvykle způsobena lidskou činností, a nikoli proto, že úmyslem unijního normotvůrce bylo omezit toto posouzení na lidské zásahy. Dále se domnívám, že odkazy na antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality jsou použity nikoli taxativně proto, aby zahrnuly veškeré lidské zásahy, neboť obvykle to jsou tyto vlivy (fyzikálně-chemické a hydromorfologické povahy), které stojí za změnami složek biologické kvality, a tedy i fauny ryb(30). Konečně vzhledem k tomu, že „dobrý“ a „střední“ stav jsou definovány na základě týchž ukazatelů jako „velmi dobrý“ stav (v závislosti na zjištěné odlišnosti), bylo by podle mého názoru rozporuplné zohlednit při posuzování posledně uvedeného stavu veškerá narušení a nezohlednit některá z těchto narušení, musí-li být změřena odlišnost mezi uvedeným stavem a stavy „dobrým“ a „středním“.
41. Tyto úvahy mě vedou k tomu, abych na předběžné otázky odpověděl v tom smyslu, že pro účely definice ekologických stavů fauny ryb je třeba vzít v úvahu veškerá antropogenní narušení nebo změny.
Ke genezi relevantních ustanovení
42. Pokud jde o genezi relevantních ustanovení, podotýkám, že znění směrnice 2000/60, a konkrétně její přílohy V, vyvolalo mnoho diskuzí.
43. První návrhy směrnice Komise(31) totiž zakládaly definice ekologických stavů na popisných prvcích a nevyžadovaly zvláštní vlivy(32). V průběhu legislativního procesu byly zavedeny odkazy na „antropogenní vlivy“, a zejména na „antropogenní vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“(33). Jelikož však důvod existence těchto změn nebyl výslovně uveden, podle všeho platí, že z této okolnosti nelze vyvodit žádné konkrétní důsledky(34).
44. Podle mého názoru proto studium geneze relevantních ustanovení pro účely odpovědi na otázky položené předkládajícím soudem neposkytuje žádné užitečné vodítko.
K teleologickému výkladu relevantních ustanovení
45. Směrnice 2000/60 je rámcovou směrnicí přijatou na základě čl. 175 odst. 1 ES (nyní čl. 192 odst. 1 SFEU). Stanoví společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření k ochraně vodních zdrojů a zajišťuje koordinaci, integraci a v delší perspektivě další rozvoj obecných zásad a struktur pro ochranu a udržitelné užívání vod v rámci Unie. Společné zásady a celkový rámec pro příslušná opatření upravené směrnicí musí být následně rozvíjeny členskými státy prostřednictvím přijetí zvláštních opatření v souladu se lhůtami stanovenými touto směrnicí. Tato směrnice však nemá za cíl úplnou harmonizaci právní úpravy členských států v oblasti vodní politiky(35).
46. Podle čl. 1 písm. a) této směrnice je účelem této směrnice stanovit rámec pro ochranu vnitrozemských povrchových vod, brakických vod, pobřežních vod a podzemních vod, který zabrání dalšímu zhoršování a ochrání a zlepší stav vodních ekosystémů a s ohledem na jejich potřebu vody, suchozemských ekosystémů a mokřadů, které přímo závisejí na vodních ekosystémech(36).
47. Environmentální cíle, kterých jsou členské státy povinny dosáhnout, pokud jde o povrchové vody, jsou upřesněny v čl. 4 odst. 1 písm. a) uvedené směrnice, což je ustanovení, které, jak upřesnila judikatura Soudního dvora, stanoví dva odlišné, byť úzce související cíle. Podle čl. 4 odst. 1 písm. a) bodu i) téže směrnice členské státy zaprvé provedou potřebná opatření k zamezení zhoršení stavu všech útvarů povrchových vod (povinnost zamezit zhoršení). Na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) bodů ii) a iii) směrnice 2000/60 zadruhé členské státy zajistí ochranu, zlepšení stavu a obnovu všech útvarů povrchových vod s cílem dosáhnout „dobrého stavu“ nejpozději na konci roku 2015 (povinnost zajistit zlepšení)(37). Povinnost zajistit zlepšení i povinnost zamezit zhoršení stavu vodních útvarů směřují k dosažení kvalitativních cílů sledovaných unijním normotvůrcem, a to zachování nebo obnovení dobrého stavu, dobrého ekologického potenciálu a dobrého chemického stavu povrchových vod(38).
48. V této souvislosti se čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice 2000/60 neomezuje na programové uvedení pouhých cílů plánování hospodaření, ale jakmile je určen ekologický stav dotyčného vodního útvaru, vyvolává závazné účinky v každé etapě postupu stanoveného v této směrnici. Toto ustanovení tedy neobsahuje pouze základní povinnosti, ale týká se rovněž konkrétních záměrů(39).
49. Během řízení o povolení záměru, a tedy před přijetím rozhodnutí, jsou příslušné vnitrostátní orgány na základě čl. 4 odst. 1 směrnice 2000/60 povinny ověřit, zda tento záměr může mít na vodu negativní účinky, které by byly v rozporu s povinnostmi zamezit zhoršení a zajistit zlepšení stavu útvarů povrchových a podzemních vod(40).
50. Za těchto okolností podle všeho platí, jak tvrdí Komise, že by bylo přinejmenším obtížné zajistit úplnou ochranu (zachování a zlepšení) stavu vodních ekosystémů, pokud by při hodnocení stavu fauny ryb v jezerech nebylo nutné přihlédnout k antropogenním narušením (ve druhovém složení a četnosti ryb nebo k jiným), která by nebyla způsobena změnou složek fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality(41).
51. Mimoto, jak tvrdí rakouská vláda, restriktivní výklad, podle kterého by definice „velmi dobrého“ stavu uplatněná na ekologický stav fauny ryb neměla některé antropogenní změny zohledňovat, podle všeho zbavuje relevance samotnou složku „fauna ryb“(42). Ve světle cílů směrnice 2000/60 by bylo totiž obtížné připustit, aby některé případy zhoršení stavu fauny ryb (jako je případně zhoršení stavu populací ryb) neměly vliv na klasifikaci kvality fauny ryb podle relevantních ustanovení přílohy V této směrnice.
52. Mám tedy za to, že teleologický výklad relevantních ustanovení potvrzuje, že pro účely definice ekologických stavů fauny ryb je třeba vzít v úvahu veškerá narušení v druhovém složení a četnosti ryb, jakož i ve věkové struktuře těchto společenstev.
Závěrečné úvahy
53. Opakuji svůj postoj, podle něhož by opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji měla být kvalifikována jako opatření, která mají antropogenními vlivy na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality. Tento výklad by předběžné otázky zbavoval relevance v tom smyslu, že tato opatření týkající se hospodaření s rybolovnými zdroji každopádně spadají do definice „antropogenních vlivů na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality“ a musela by být pro účely definice všech ekologických stavů fauny ryb zohledněna.
54. S tím, že se ponechává na předkládacím soudu, aby vymezil relevantní skutkový rámec, jsem se však věnoval obecnější otázce, zda definice ekologických stavů fauny ryb vyžaduje zohlednění jakéhokoli opatření s antropogenními vlivy a zda by odkaz na složky fyzikálně-chemické a hydromorfologické kvality měl být vykládán tak, že omezuje relevanci jakéhokoli jiného opatření s antropogenními vlivy.
55. V tomto ohledu navrhuji vzhledem k výše uvedenému na otázky položené předkládajícím soudem odpovědět tak, že definice ekologických stavů fauny ryb jako „velmi dobrého stavu“, „dobrého stavu“ a „středního stavu“ musí být vykládána v tom smyslu, že „antropogenním narušením“ je třeba rozumět jakékoli narušení, které má původ v lidské činnosti, včetně změny, která je s to ovlivnit druhové složení a četnost ryb.
Závěry
56. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) odpověděl následovně:
„Definice ekologických stavů složky biologické kvality ‚fauna ryb‘ jako ‚velmi dobrého stavu‘, ‚dobrého stavu‘ a ‚středního stavu‘ obsažené v tabulce 1.2.2 přílohy V směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky,
musí být vykládána v tom smyslu, že
‚antropogenním narušením‘ je třeba rozumět jakékoli narušení, které má původ v lidské činnosti, včetně jakékoli změny, která může ovlivnit druhové složení a četnost ryb.“