ATHANASIOS RANTOS
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. november 16.(1)
C‑671/22. sz. ügy
T GmbH
kontra
Bezirkshauptmannschaft Spittal an der Drau
(a Verwaltungsgerichtshof [legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Környezet – Az Európai Unió vízpolitikája – 2000/60/EK irányelv – A 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja – A felszíni vizekre vonatkozó környezetvédelmi célkitűzések – A tagállamok arra vonatkozó kötelezettsége, hogy ne engedélyezzenek olyan projektet, amely valamely felszíni víztest állapotának a romlását okozhatja – Az V. melléklet 1.2.2. pontja – A »halfauna« biológiai minőségi elem ökológiai állapotának osztályozása”
Bevezetés
1. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) terjesztette elő a T GmbH társaság (a továbbiakban: felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél) által azt követően benyújtott felülvizsgálati kérelem keretében, hogy elutasították egy csónakháznak a Karintia tartományban (Ausztria) található egyik tavon történő építésére vonatkozó engedély iránti kérelmét azon az alapon, hogy e tó vizének állapota a halászati erőforrások nem megfelelő kezelése miatt a jelek szerint nem teljesítette az uniós jog által megkövetelt feltételeket.
2. A jelen ügy annak eldöntéséhez vezet bennünket, hogy egy tó ökológiai állapotának a 2000/60/EK irányelv(2) V. mellékletének 1.2.2. táblázatában foglalt kritériumokkal összhangban történő meghatározásához kizárólag a „fizikai‑kémiai vagy hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásokat” kell‑e figyelembe venni, az egyéb antropogén hatások kizárásával.
Jogi háttér
Az uniós jog
3. A 2000/60 irányelv „Cél” című 1. cikke a következőket mondja ki:
„Ezen irányelvnek az a célja, hogy keretet adjon a szárazföldi felszíni vizek, az átmeneti vizek, a parti tengervizek és a felszín alatti vizek védelmének, amely:
a) megakadályozza a vízi ökoszisztémák, és – tekintettel azok vízszükségletére – a vízi ökoszisztémáktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák és vizes területek további romlását, védi és javítja azok állapotát;
[…]”
4. Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 2. cikke a következőket írja elő:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
1. »Felszíni víz«: a szárazföldi vizek, kivéve a felszín alatti vizet; az átmeneti vizek és a parti tengervizek, kivéve a kémiai állapot szempontját, amely szerint a felségvizek is ide tartoznak.
[…]
10. »Felszíni víztest«: a felszíni víznek olyan különálló és jelentős eleme, mint például egy tó, egy tározó, egy vízfolyás, folyó vagy csatorna, egy vízfolyás, folyó vagy csatorna része, átmeneti víz vagy parti tengervíz egy szakasza.
[…]
17. »A felszíni víz állapota«: egy felszíni víztest állapotával kapcsolatos általános kifejezés, amely állapotot a víz ökológiai és kémiai állapota közül a rosszabb határoz meg.
18. »A felszíni víz jó állapota«: az a felszíni víztest által elért állapot, amikor annak mind ökológiai, mind kémiai állapota legalább »jó«.
[…]
21. »Ökológiai állapot«: a felszíni vizekkel kapcsolatban levő vízi ökoszisztémák szerkezetének és működésének minősége, az V. mellékletnek megfelelően osztályozva.
22. »Jó ökológiai állapot«: egy felszíni víztest állapota az V. mellékletnek megfelelő osztályozás szerint.
[…]”
5. Az említett irányelv „Környezeti célkitűzések” című 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben előírt intézkedési programok átültetésére az alábbiak vonatkoznak:
a) a felszíni vizek
i. a tagállamok a (6) és (7) bekezdésre is figyelemmel, a (8) bekezdés sérelme nélkül végrehajtják a szükséges intézkedéseket, hogy megakadályozzák az összes felszíni víztest állapotának romlását;
ii. a tagállamok védik, javítják, és helyreállítják az összes felszíni víztestet, figyelemmel a mesterséges és jelentősen módosított víztestekre vonatkozó iii. pont rendelkezéseire is, azzal a céllal, hogy legkésőbb az ezen irányelv hatálybalépését követő 15 éven belül elérjék a jó állapotot, az V. mellékletben foglalt előírásoknak megfelelően, figyelemmel a (4)bekezdés szerinti hosszabbításokra, és az (5), (6) és (7) bekezdés alkalmazására is, a (8) bekezdés sérelme nélkül;
[…]”
6. Ugyanezen irányelv V. mellékletének „Az ökológiai állapot osztályozásának normatív fogalommeghatározásai” című 1.2. pontja a következőket mondja ki:
„1.2. Táblázat Vízfolyások, tavak, átmeneti vizek és parti tengervizek állapotának általános fogalommeghatározásai
Az alábbiakban az ökológiai minőség általános meghatározása található. Az osztályozás céljára az ökológiai állapot minőségi elemeinek értékeit a felszíni vizek egyes kategóriáira vonatkozóan az alábbi 1.2.1.–1.2.4. táblázatokban adják meg.
Elem | Kiváló állapot | Jó állapot | Mérsékelt állapot |
Általánosságban | Nincs, vagy csak igen kevés az antropogén eredetű eltérés a felszíni víztest adott típusának fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemeinek értékeiben azon értékekhez képest, amelyek rendesen együtt járnak ezzel a típussal zavartalan viszonyok között. A felszíni víztest biológiai minőségi elemeinek értékei tükrözik azokat, amelyek rendesen együtt járnak ezzel a típussal zavartalan viszonyok között, és semmilyen vagy csak igen kevés torzulást mutatnak. Ezek a típusspecifikus viszonyok és közösségek. | A felszíni víztest típusának biológiai minőségi elemeinek értékei emberi tevékenységből származó kismértékű, torzulást mutatnak, de csak kevéssé térnek el azoktól, amelyek rendesen együtt járnak ezzel a típussal zavartalan viszonyok között. | A felszíni víztest típusának biológiai minőségi elemeinek értékei mérsékelten térnek el azoktól, amelyek rendesen együtt járnak ezzel a típussal zavartalan viszonyok között. Az értékek az emberi tevékenységből származó torzulás mérsékelt jeleit mutatják és jelentősen zavartabbak, mint a jó állapot feltételei között. |
A mérsékeltnél rosszabb állapotot elérő vizeket gyengének vagy rossznak minősítik.
A vizeket, amelyek a felszíni víztest típus biológiai minőségi elemeinek értékeitől jelentős eltérést mutatnak, és amelyekben a biológiai közösségek jelentősen eltérnek azoktól, amelyek rendesen együtt járnak azzal a felszíni víztest típussal zavartalan viszonyok között, gyengének minősítik.
A vizeket, amelyek a felszíni víztest típus biológiai minőségi elemeinek értékeitől súlyos eltérést mutatnak, és amelyekben a biológiai közösségek jelentős hányada hiányzik azok közül, amelyek rendesen együtt járnak azzal a felszíni víztest típussal zavartalan viszonyok között, rossznak minősítik.”
7. A 2000/60 irányelv 1.2. pontjában szereplő ezen általános meghatározást a „vízfolyások” (1.2.1. pont), „tavak” (1.2.2. pont), „átmeneti vizek” (1.2.3. pont) és „parti tengervizek” (1.2.4. pont) „ökológiai állapotának” különös meghatározásai követik(3). E négy kategória mindegyikében az ökológiai állapot értékelése három elemen, nevezetesen a biológiai minőségi elemeken, a hidromorfológiai minőségi elemeken és a fizikai-kémiai minőségi elemeken alapul, és ezen minőségi elemek mindegyike paraméterek hosszú listáját foglalja magában.
8. Ami konkrétabban ezen irányelv V. mellékletének „A kiváló, a jó és a mérsékelt ökológiai állapot meghatározásai tavakban” című 1.2.2. táblázatát illeti, az a következőket írja elő:
„A biológiai minőségi elemek
Elem | Kiváló állapot | Jó állapot | Mérsékelt állapot |
[…] | […] | […] | […] |
A halfauna | A fajok összetétele és abundanciája teljesen vagy közel teljesen megfelel a zavartalan viszonyoknak. Az összes típusspecifikus zavartságra érzékeny faj jelen van. A halközösségek korszerkezete az antropogén eredetű zavartság kevés jelét mutatja, és nem utal bármely faj reprodukciós vagy fejlődési hiányosságaira. | Kisebb eltérések vannak a fajok összetételében és abundanciájában, a típusspecifikus közösségekhez képest, amelyek a fizikaikémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoknak tulajdoníthatók. A halközösségek korszerkezete a fizikaikémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoknak tulajdonítható zavartság jeleit mutatja, és néhány estben utal egy bizonyos faj reprodukciójának és fejlődésének hiányosságaira annyira, hogy egyes korosztályok hiányozhatnak is. | A halfajok összetétele és abundanciája mérsékelten eltér a típusspecifikus közösségekétől, ami a fizikai-kémiai vagy a hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásokkal magyarázható. A halközösségek korszerkezete a zavartság nagyobb mértékének jeleit mutatja, amelyek a fizikai-kémiai vagy hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoknak tulajdoníthatók, annyira, hogy a típusspecifikus fajok mérsékelt hányada hiányzik, vagy abundanciája igen alacsony. |
[…] | […] | […] | […] |
Hidromorfológiai minőségi elemek
Elem | Kiváló állapot | Jó állapot | Mérsékelt állapot |
[…] | […] | […] | […] |
Fizikai-kémiai minőségi elemek
Elem | Kiváló állapot | Jó állapot | Mérsékelt állapot |
[…] | […] | […] | […] |
[…]”
Az osztrák jog
9. Az 1959. október 16‑i Wasserrechtsgesetz 1959 (a vizek védelméről szóló 1959. évi törvény)(4) 2018. november 22‑i változata(5) 30a. §‑ának (1) bekezdése lényegében kimondja, hogy a felszíni vizeket állapotuk romlásának megakadályozása érdekében védeni és javítani kell, valamint helyre kell azokat állítani. A felszíni vizek célállapotának elérése akkor valósul meg, ha a felszíni víztestet legalább jó ökológiai és jó kémiai állapot jellemzi.
10. A WRG 104a. §‑a (1) bekezdése 1. albekezdésének b) pontja lényegében úgy rendelkezik, hogy azok a projektek, amelyek esetében a felszíni víztest hidromorfológiai jellemzőinek megváltozása vagy a felszín alatti víztest vízszintjének megváltozása miatt a felszíni vagy felszín alatti víztest állapotának romlásával kell számolni, minden esetben olyan projekteknek minősülnek, amelyek várhatóan hatással lesznek a közrenddel kapcsolatos megfontolásokra.
11. A WRG 105. §‑ának (1) bekezdése lényegében úgy rendelkezik, hogy közérdekből különösen akkor utasítható el egy projekt engedélyezése iránti kérelem, ha ennek következményeként a vizek ökológiai állapotának jelentős romlásától kell tartani, vagy ha jelentős veszélybe kerülnek az uniós jog egyéb rendelkezéseiből eredő célkitűzések.
Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
12. A felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél 2013. november 7‑én kérelmet nyújtott be a Bezirkshauptmannshaft Spittal an der Drauhoz (Spittal an der Drau‑i körzeti közigazgatási hatóság, Ausztria) egy csónakháznak a 6,53 km² területű, Karintia tartományban (Ausztria) található természetes eredetű állóvízen, a Weißensee tavon (a továbbiakban: a tó) történő építésére (a továbbiakban: a projekt) vonatkozó engedély iránt.
13. Miután ezt a kérelmet a 2016. május 25‑i határozattal elutasították, a felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél keresetet nyújtott be a Landesverwaltungsgericht Kärntenhez (karintiai regionális közigazgatási bíróság, Ausztria), amely a 2020. február 21‑i ítéletével helybenhagyta az elutasító határozatot. A bíróság szerint a tó halfaunájának minősége és ebből következően felszíni vizének általános állapota „gyenge” volt, ami a halászati erőforrások helytelen kezelésének tudható be(6). Következésképpen a projektet meg kell tiltani, figyelemmel az érintett tagállamnak a 2000/60 irányelv szerinti azon kötelezettségeire, amelyek értelmében intézkedéseket kell elfogadnia a felszíni vizek „jó állapotának” elérése érdekében, és meg kell tiltania minden olyan intézkedést, amely gátolhatja a vizek minőségének javulását vagy nem a javulás előidézésére irányul(7).
14. A Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság), azaz a kérdést előterjesztő bíróság, amelyhez a felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél fordult, úgy véli, hogy a 2000/60 irányelv nem követeli meg azon „semleges” projektek engedélyezésének megtagadását, amelyek nem járulnak hozzá a felszíni vizek jó állapotának eléréséhez, de nem is vezetnek a víztestek állapotának romlásához, hanem kizárólag az olyan projektek engedélyezésének megtagadását írja elő, amelyek nem elhanyagolható hatást gyakorolnak az érintett víztestek állapotára.
15. A kérdést előterjesztő bíróság szerint tehát meg kell vizsgálni, hogy a projekt nem elhanyagolható negatív hatást gyakorol‑e a felszíni vizek jó állapotának elérése érdekében tervezett vagy megkövetelt intézkedésekre(8), ami felveti a kérdést, hogy a tó ökológiai állapotát a „jónál” alacsonyabb szintű osztályba kell‑e sorolni, ami a 2000/60 irányelv értelmében javítási kötelezettséget vonna maga után. E tekintetben a bíróságnak lényegében azzal kapcsolatos kétségei vannak, hogy a halfaunának pusztán a halgazdálkodási intézkedések, nem pedig a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatások miatt bekövetkezett zavara befolyásolja‑e a „halfauna” biológiai minőségi állapotának ‑a 2000/60 irányelv V. melléklete 1.2.2. pontja szerint ‑ egyrészt „kiválóként”, másrészt „jóként” vagy „mérsékeltként” való osztályozását.
16. E körülmények között a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni [a 2000/60 irányelv] V. mellékletének »A kiváló, a jó és a mérsékelt ökológiai állapot meghatározásai tavakban« címet viselő 1.2.2. pontját, hogy »A biológiai minőségi elemek« című táblázatnak »A halfauna« című sorában és a »Kiváló állapot« című oszlopában szereplő »störende Einflüsse« (zavaró hatások) kifejezés kizárólag a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásokat jelenti?
Az első kérdésre adandó nemleges válasz esetén:
2) Úgy kell‑e értelmezni az említett rendelkezést, hogy a »halfauna« biológiai minőségi elemnek a kiváló állapottól való olyan eltérése, amely a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoktól eltérő zavaró hatásokra vezethető vissza, azzal jár, hogy a »halfauna« biológiai minőségi elem »jó állapotúnak« vagy »mérsékelt állapotúnak« sem minősíthető?”
17. A felülvizsgálati kérelmet előterjesztő fél, az osztrák és az ír kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be a Bírósághoz.
Elemzés
18. Az előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett, együttesen vizsgálandó két kérdésével lényegében arra vár választ, hogy egy tó ökológiai állapotának („kiváló”, „jó” és „mérsékelt”) a 2000/60 irányelv V. melléklete 1.2. táblázatában szereplő „halfauna” biológiai minőségi elem tekintetében való meghatározása céljából (a továbbiakban: a halfauna ökológiai állapotának meghatározása) kizárólag „a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatások[at]” kell‑e figyelembe venni, kizárva az egyéb antropogén, például a halászati erőforrások kezelésére irányuló intézkedések(9) által okozott hatásokat.
19. E bíróság kételyei arra vonatkoznak, hogy e táblázat a halfauna „kiváló” ökológiai állapotának meghatározásában különösen az antropogén eredetű zavartság hiányára utal, további pontosítás nélkül, míg a halfauna „jó” és „mérsékelt” ökológiai állapotának fogalommeghatározásában különösen a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoknak tulajdonítható zavartság jeleinek kisebb-nagyobb mértékű jelenlétére utal.
20. A következő pontokban az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések relevanciájára vonatkozó néhány bevezető megjegyzést követően megvizsgálom a szóban forgó rendelkezések terjedelmét, és ennek során a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően figyelembe veszem az említett rendelkezések kifejezéseit, szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit, amelynek a részét képezik, a jelen ügyben továbbá e szabályozás keletkezését is figyelembe véve(10).
Előzetes észrevételek
21. Kétségtelen, hogy a halászati erőforrások kezelésére irányuló intézkedések – például egy tó idegenhonos halfajokkal való állománypótlása – „antropogén hatásoknak”, azaz emberi tevékenységek által okozott hatásoknak minősülnek(11).
22. Az előterjesztő bíróság szerint ugyanakkor a halászati erőforrások kezelésére irányuló, szóban forgó intézkedések, jóllehet antropogén hatásaik vannak, nem minősülnek olyan intézkedéseknek, amelyek ilyen hatásokat gyakorolnak a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre(12). Ezt a megközelítést vallja a felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél, valamint az osztrák és az ír kormány is(13), míg a Bizottság szerint a halászati erőforrások kezelésére irányuló intézkedések antropogén hatásokat gyakorolhatnak a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre(14).
23. A Bizottság álláspontját osztom. Véleményem szerint a „hidromorfológiai” kifejezés etimológiájából egyértelműen az következik, hogy az a vizek állapotának befolyásolására irányuló valamennyi intézkedést, így a halászati erőforrások kezelésére irányuló intézkedéseket is magában foglalja(15). Konkrétabban úgy vélem, hogy a halfauna zavartsága a meghatározásánál fogva maga után vonja egy víztest fizikai‑kémiai és hidromorfológiai elemeinek zavarát(16).
24. Márpedig amennyiben a Bíróság ezen értelmezést fogadná el, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések tárgytalanná válnának, mivel a halászati erőforrások kezelésére irányuló, az alapügyben vitatott intézkedések mindenesetre olyan intézkedéseknek minősülnének, amelyeknek antropogén hatásaik vannak a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre, és amelyeket figyelembe kellene venni a tó halfaunája ökológiai állapotának meghatározása céljából.
25. Mindemellett emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 267. cikkben említett eljárás keretében, amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak világos szétválasztásán alapul, a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések(17) releváns voltát vélelmezni kell(18).
26. Következésképpen a következő pontokban választ javaslok az előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett, lényegében annak eldöntésére irányuló kérdésekre, hogy a tó ökológiai állapotának a „halfauna” biológiai minőségi elem tekintetében történő osztályozása szempontjából ‑ a halfauna ökológiai állapotának meghatározásával összhangban ‑ a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemeken kívüli más elemekre gyakorolt antropogén hatások is relevánsak‑e.
A releváns rendelkezések szó szerinti értelmezéséről
27. A halfauna ökológiai állapotának meghatározása három kategóriát tartalmaz („kiváló”, „jó” és „mérsékelt”), amelyek kritériumait összetett, sőt, összefüggéstelen módon fogalmazták meg.
28. Egyrészt a halfauna ökológiai állapotának „kiváló” osztályozásához a következő három feltételnek kell teljesülnie:
– az első megköveteli, hogy a fajok összetétele és abundanciája teljesen vagy közel teljesen megfeleljen a „zavartalan viszonyoknak”;
– a második megköveteli az összes típusspecifikus zavartságra érzékeny faj jelenlétét(19);
– a harmadik megköveteli, hogy a halközösségek korszerkezete a (pusztán) „antropogén eredetű zavartság” (kevés jelét mutatja, és nem utal bármely faj reprodukciós vagy fejlődési hiányosságaira(20).
29. Másrészt a halfauna ökológiai állapotának „jó” és „mérsékelt” osztályozása két olyan feltételre utal, amelyek egybeesnek a „kiváló állapot” első és harmadik feltételével, de amelyeket teljesen eltérő módon fogalmaztak meg, nevezetesen a következőkre:
– az első szerint a fajok összetételében és abundanciájában a típusspecifikus közösségekhez képest kisebb eltérések vannak („jó állapot”) vagy a halfajok összetétele és abundanciája mérsékelten eltér a típusspecifikus közösségekétől („mérsékelt állapot”), ami a fizikai‑kémiai vagy a hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásokkal magyarázható;
– a második szerint a halközösségek korszerkezete vagy a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoknak tulajdonítható zavartság jeleit mutatja, és néhány esetben utal egy bizonyos faj reprodukciójának és fejlődésének hiányosságaira annyira, hogy egyes korosztályok hiányozhatnak is („jó állapot”), vagy pedig nagymértékű antropogén eredetű zavartság jeleit mutatja annyira, hogy a típusspecifikus fajok mérsékelt hányada hiányzik, vagy abundanciája igen alacsony („mérsékelt állapot”)(21).
30. Következésképpen a vonatkozó rendelkezések szövege alapján az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdésre akként kellene válaszolni, hogy egyrészt a halfauna ökológiai állapotának „kiváló” osztályozása nem kizárólag a „fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoknak” tulajdonítható zavartságra vonatkozik, másrészt a halfauna ökológiai állapotának „jó” és „mérsékelt” osztályozása kizárólag a „fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásoknak” tulajdonítható zavartságra vonatkozik(22).
31. Mindazonáltal a vizsgált fogalommeghatározások összetett, pontatlan és ellentmondásos megfogalmazása rendkívüli módon megnehezíti e rendelkezések alkalmazását, és szükségessé teszi e nehézség rendszertani és teleologikus értelmezés útján való orvoslását, e rendelkezések keletkezését is figyelembe véve.
A releváns rendelkezések rendszertani értelmezéséről
32. A halfauna ökológiai állapotának meghatározását a 2000/60 irányelv V. mellékletének „Az ökológiai állapot osztályozásának normatív fogalommeghatározásai” című 1.2. pontja tartalmazza.
33. E mellékletnek a „Vízfolyások, tavak, átmeneti vizek és parti tengervizek állapotának általános fogalommeghatározásai” című 1.2. táblázata (a továbbiakban: az ökológiai állapot általános meghatározása) tartalmazza nevezetesen a vízfolyások, tavak, átmeneti vizek és parti tengervizek ökológiai minőségének általános meghatározását, amelyet a folyók (1.2.1. pont), a tavak (1.2.2. pont), az átmeneti vizek (1.2.3. pont) és a parti tengervizek (1.2.4. pont) ökológiai állapotának különös meghatározásai követnek(23). Az ökológiai állapot értékeléséhez a tagállamoknak a felszíni vizek e kategóriáinak mindegyikét illetően a minőségi elemek három kategóriájára kell támaszkodniuk, nevezetesen a biológiai minőségi elemekre, a fizikai-kémiai minőségi elemekre és a hidromorfológiai minőségi elemekre, amelyek mindegyike meghatározott paramétereket foglal magában(24).
34. Ennélfogva e három minőségi elem ökológiai állapotának meghatározására főszabály szerint egymástól függetlenül kerül sor, azzal, hogy a halfaunát a biológiai minőségi elemmel összefüggésben, nem pedig a hidromorfológiai és a fizikai‑kémiai minőségi elemekkel összefüggésben elemzik. Ugyanakkor a halfauna ökológiai állapotának meghatározása, bár az a biológiai minőségi elemek keretébe illeszkedik, a fizikai‑kémiai és a hidromorfológiai minőségi elemekre is utal a „jó állapot” és a „mérsékelt állapot” kategóriák esetében (a „kiváló állapot” kategória esetében azonban nem)(25).
35. Ebben az összefüggésben helyénvalónak tartom, hogy a felszíni vizek ökológiai minősége általános meghatározásának fényében értelmezzük a halfauna ökológiai állapotának meghatározását.
36. E tekintetben egyrészt a „kiváló állapot” kategória tekintetében az ökológiai minőség általános meghatározása arra utal, hogy „ [a] felszíni víztest biológiai minőségi elemeinek értékei tükrözik azokat, amelyek rendesen együtt járnak ezzel a típussal zavartalan viszonyok között, és semmilyen vagy csak igen kevés torzulást mutatnak”, és pontosítja, hogy „[e]zek a típusspecifikus viszonyok és közösségek”(26). Következésképpen, ami a biológiai minőségi elemeket illeti, ez a meghatározás nem utal a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemek értékeinek antropogén eredetű eltérésére.
37. Másrészt a „jó állapot”, illetve a „mérsékelt állapot” kategóriák tekintetében ez a meghatározás megköveteli, hogy „[a] felszíni víztest típusának biológiai minőségi elemeinek értékei emberi tevékenységből származó kismértékű, torzulást muta[ssa]nak, de csak kevéssé tér[je]nek el azoktól, amelyek rendesen együtt járnak ezzel a típussal zavartalan viszonyok között” (a „jó állapot” kategória), illetve hogy ezek az értékek „mérsékelten tér[je]nek el azoktól, amelyek rendesen együtt járnak ezzel a típussal zavartalan viszonyok között”, és „az emberi tevékenységből származó torzulás mérsékelt jeleit muta[ss]ák és jelentősen zavartabbak [legyenek], mint a jó állapot feltételei között” (a „mérsékelt állapot” kategória).
38. Következésképpen a felszíni vizek ökológiai minőségének általános meghatározása nem utal konkrét okokhoz kapcsolódó zavartságra, például a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemek értékeinek antropogén eredetű eltérésére(27).
39. E körülmények között, ami először is a „kiváló állapot” kategóriát illeti, úgy tűnik számomra, hogy az ökológiai minőség általános meghatározásában és a halfauna ökológiai állapotának meghatározásában használt kifejezések nem teszik lehetővé, hogy az értékelés a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai jellegű zavarokra vagy torzulásokra korlátozódjon(28).
40. Ami másodszor a „jó állapot” és a „mérsékelt állapot” kategóriákat illeti, előzetesen megjegyezném, hogy az ökológiai minőség és a halfauna ökológiai állapotának általános meghatározása ‑ véleményem szerint homályosan és véletlenül ‑ vagy az „antropogén hatások” vagy az „emberi tevékenységből származó torzulás”, vagy pedig a „zavarok” vagy pusztán „torzulások” (amelyek főszabály szerint nem kapcsolódnak emberi tevékenységhez) meglétét említi. Márpedig, figyelembe véve e pontatlan és következetlen megfogalmazások értelmezésével kapcsolatos nehézségeket, számomra mindenekelőtt úgy tűnik, hogy amennyiben mindezek az utalások (kifejezetten vagy hallgatólagosan) emberi beavatkozásra vonatkoznak(29), ez annak tulajdonítható, hogy a szóban forgó zavarokat rendszerint emberi tevékenység okozza, nem pedig az uniós jogalkotó azon szándékának, hogy ezt az értékelést az emberi beavatkozásokra korlátozza. Ezt követően úgy vélem, hogy a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásokra ‑ nem kimerítő módon ‑ valamennyi emberi beavatkozásra kiterjedő módon hivatkoznak, mivel általában ezek a (fizikai‑kémiai és hidromorfológiai jellegű) hatások okozzák a biológiai minőségi elemekben és így a halfaunában bekövetkező változásokat(30). Végül, mivel a „jó” és a „mérsékelt” állapot, illetve a „kiváló” állapot meghatározása ugyanazokon a mutatókon alapul (a megállapított eltérés függvényében), meglátásom szerint ellentmondásos lenne, ha az utóbbi állapot értékelésénél bármilyen zavart figyelembe vennénk, az említett állapot, illetve a „jó” és a „mérsékelt” állapot közötti eltérés összemérésekor azonban nem vennénk figyelembe a zavarok egy részét.
41. E megfontolások arra vezetnek, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre abban az értelemben válaszoljak, hogy a halfauna ökológiai állapotának meghatározása céljából az antropogén eredetű valamennyi zavart vagy eltérést figyelembe kell venni.
A releváns rendelkezések keletkezéséről
42. Ami a releváns rendelkezések keletkezését illeti, szeretnék rámutatni, hogy a 2000/60 irányelv, és különösen az V. melléklete számos vitát váltott ki.
43. A Bizottság első irányelvjavaslatai(31) ugyanis leíró elemekre alapozták az ökológiai állapotok meghatározásait, anélkül, hogy konkrét hatásokat követeltek volna meg(32). Az „antropogén hatásokra”, pontosabban a „fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatásokra” való hivatkozásokat a jogalkotási eljárás során vezették be(33). Mivel azonban nem ismert e módosítások oka, úgy tűnik számomra, hogy e körülményből nem vonhatók le különösebb következtetések(34).
44. Ennélfogva véleményem szerint a releváns rendelkezések keletkezésének vizsgálata semmilyen hasznos iránymutatást nem nyújt az előterjesztő bíróság által feltett kérdések megválaszolásához.
A releváns rendelkezések teleologikus értelmezéséről
45. A 2000/60 irányelv egy, az EK 175. cikk (1) bekezdése (jelenleg az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése) alapján elfogadott keretirányelv. Közös elveket állapít meg és átfogó intézkedési keretet határoz meg a vízvédelem területén, emellett biztosítja a koordinációt, az integrációt, valamint hosszabb távon az általános elvek, és azon struktúrák kidolgozását, amelyek lehetővé teszik az Európai Unióban a víz védelmének és felhasználásának ökológiai szempontból járható útját. Az általa felállított közös elveket és átfogó intézkedési keretet a továbbiakban a tagállamoknak kell kidolgozniuk, amelyek kötelesek számos különös rendelkezést meghozni az irányelv által előírt határidőknek megfelelően. Az irányelv mindenesetre nem írja elő a tagállamok szabályozásainak teljes harmonizációját a vízügy területén(35).
46. Ezen irányelv 1. cikkének a) pontja szerint az irányelvnek az a célja, hogy keretet adjon a szárazföldi felszíni vizek, az átmeneti vizek, a parti tengervizek és a felszín alatti vizek védelmének, amely megakadályozza a vízi ökoszisztémák, és – tekintettel azok vízszükségletére – a vízi ökoszisztémáktól közvetlenül függő szárazföldi ökoszisztémák és vizes területek további romlását, védi és javítja azok állapotát(36).
47. A tagállamok által a felszíni vizekkel kapcsolatban elérendő környezetvédelmi célkitűzéseket az említett irányelv 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja tartalmazza, amely rendelkezés ‑ amint azt a Bíróság ítélkezési gyakorlata pontosította ‑ két különálló, jóllehet egymással összefüggő kötelezettséget ír elő. Egyrészről ugyanezen irányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontja i. alpontjának megfelelően a tagállamok végrehajtják a szükséges intézkedéseket valamennyi felszín alatti víztest állapotromlásának megakadályozására (az állapotromlás megakadályozására irányuló kötelezettség). Másrészről a 2000/60 irányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának ii. és iii. alpontja értelmében a tagállamok védik, javítják, és helyreállítják az összes felszíni víztestet, azzal a céllal, hogy elérjék a felszíni vizek „jó állapotát” legkésőbb 2015‑ig (javításra irányuló kötelezettség)(37). A víztestek állapotromlásának megakadályozására és az állapotuk javítására irányuló kötelezettség egyaránt az uniós jogalkotó által kitűzött minőségi célok, azaz a felszíni vizek jó állapotának, jó ökológiai potenciáljának és jó kémiai állapotának megőrzésére vagy helyreállítására irányuló célok elérését szolgálják(38).
48. Ebben az összefüggésben a 2000/60 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja nem csupán a vízgyűjtő‑gazdálkodási tervezés puszta célkitűzéseit állapítja meg programszerű megfogalmazásban, hanem – az érintett víztest ökológiai állapotának meghatározását követően – az ezen irányelv által előírt eljárás minden egyes lépésében kötelező hatásokat vált ki. E rendelkezés tehát nem kizárólag elvi kötelezettségeket tartalmaz, hanem egyedi projekteket is érint.(39)
49. A projekt engedélyezésére irányuló eljárás során – tehát a határozathozatal előtt – a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok a 2000/60 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében kötelesek ellenőrizni, hogy ez a projekt olyan káros hatásokat gyakorolhat‑e a vízre, amelyek ellentétesek a felszíni és felszín alatti víztestek állapotromlásának megakadályozására és azok állapotának javítására irányuló kötelezettségekkel(40).
50. E körülmények között úgy tűnik számomra, hogy ‑ amint arra a Bizottság rámutat ‑ legalábbis nehéz lenne biztosítani a vízi ökoszisztémák állapotának teljes körű védelmét (megőrzését és javítását), ha a tavak halfaunája állapotának értékelése során figyelmen kívül kellene hagyni azokat az antropogén zavarokat (a halfajok vagy egyéb fajok összetételében és abundanciájában), amelyeket nem a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekben mutatkozó eltérés okozott(41).
51. Amint azt továbbá az osztrák kormány előadja, egy olyan szigorú értelmezés, amely szerint a „kiváló” állapotnak a halfauna ökológiai állapotára alkalmazott meghatározása nem vehet figyelembe bizonyos antropogén eredetű eltéréseket, a jelek szerint irrelevánssá tenné magát a „halfauna” elemet(42). A 2000/60 irányelv célkitűzéseinek fényében nehezen lenne elfogadható, hogy a halfauna bizonyos elváltozásai (például adott esetben a halállományokban mutatkozó elváltozások) ne befolyásolják a halfauna minőségének az ezen irányelv V. melléklete releváns rendelkezéseivel összhangban történő osztályozását.
52. Ennek következtében úgy tűnik számomra, hogy a releváns rendelkezések teleologikus értelmezése megerősíti, hogy a halfauna ökológiai állapotának meghatározásához figyelembe kell venni a halfajok összetételében és abundanciájában, valamint az e közösségek korszerkezetében bekövetkező valamennyi zavart.
Végső megfontolások
53. Megismétlem azon álláspontomat, amely szerint a halászati erőforrások kezelésére irányuló intézkedéseket úgy kell minősíteni, hogy azok antropogén hatásokat gyakorolnak a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre. Ez az értelmezés irrelevánssá teszi az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket abban az értelemben, hogy a halászati erőforrások kezelésére irányuló intézkedések mindenesetre a „fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre gyakorolt antropogén hatások” fogalommeghatározás alá tartoznak, és azokat a halfauna valamennyi ökológiai állapotának meghatározásakor figyelembe kell venni.
54. Ennek megállapítását követően, és a nemzeti bíróságra bízva a releváns ténybeli keret meghatározását, azzal az általánosabb kérdéssel foglalkoztam, hogy a halfauna ökológiai állapotának meghatározása megköveteli‑e az antropogén hatást gyakorló valamennyi intézkedés figyelembevételét, mivel a fizikai‑kémiai és hidromorfológiai minőségi elemekre való hivatkozást nem úgy kell értelmezni, hogy az korlátozza az antropogén hatást gyakorló minden más intézkedés relevanciáját.
55. E tekintetben és a fentiek figyelembevételével a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésekre azt a választ javaslom, hogy a halfauna ökológiai állapotának „kiváló állapotúként”, „jó állapotúként” és „mérsékelt állapotúként” való meghatározását úgy kell értelmezni, hogy az „antropogén eredetű zavartság” alatt az emberi tevékenység által okozott valamennyi zavar értendő, beleértve a halfajok összetételének és abundanciájának befolyásolására alkalmas minden változást.
Végkövetkeztetés
56. A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
A „halfauna” biológiai minőségi elem ökológiai állapotának a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23-i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv V. melléklete 1.2.2. táblázata szerinti „kiváló állapotúként”, „jó állapotúként” és „mérsékelt állapotúként” való meghatározását
a következőképpen kell értelmezni:
„antropogén eredetű zavartság” alatt az emberi tevékenység által okozott valamennyi zavar értendő, beleértve a halfajok összetételének és abundanciájának befolyásolására alkalmas minden változást.