Language of document : ECLI:EU:T:2018:406

PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)

5. srpnja 2018.(*)

„EPFRR – Zadnja godina provedbe programskog razdoblja 2007. – 2013. – Poravnanje računa agencija za plaćanje država članica – Odluka kojom se određeni iznos proglašava iznosom koji se ne može ponovno upotrijebiti u okviru programa ruralnog razvoja Autonomne zajednice Estremadure – Metoda izračuna – Članak 69. stavak 5.b Uredbe (EZ) br. 1698/2005 – Legitimna očekivanja”

U predmetu T‑88/17,

Kraljevina Španjolska, koju zastupaju A. Sampol Pucurull i M. J. García‑Valdecasas Dorrego, u svojstvu agenata,

tužitelj,

protiv

Europske komisije, koju zastupaju J. Aquilina i M. Morales Puerta, u svojstvu agenata,

tuženika,

povodom zahtjeva koji se temelji na članku 263. UFEU‑a i kojim se traži djelomično poništenje Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/2113 оd 30. studenoga 2016. o poravnanju računâ agencija za plaćanja država članica u pogledu rashoda koji su financirani iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) u zadnjoj godini provedbe programskog razdoblja EPFRR‑a 2007. – 2013. (16. listopada 2014. – 31. prosinca 2015.) (SL 2016., L 327., str. 79.), a kojom je Komisija kao „iznos koji se ne može ponovno upotrijebiti” kvalificirala iznos od 5 364 682,52 eura u okviru poravnanja računâ agencije za plaćanja za Estremaduru,

OPĆI SUD (osmo vijeće),

u sastavu: A. M. Collins, predsjednik, M. Kancheva i G. De Baere (izvjestitelj), suci,

tajnik: E. Coulon,

donosi sljedeću

Presudu

 Pravni okvir

 Uredbe (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 1306/2013

1        Uredba Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.) predstavlja osnovnu uredbu za Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR), koji su osnovani u okviru te uredbe.

2        Uredba br. 1290/2005 stavljena je izvan snage Uredbom (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549.).

3        Članci 23. i 29. Uredbe br. 1290/2005, koji se odnose na proračunske obveze i automatski opoziv izdvojenih sredstava, i dalje se primjenjuju na činjenice predmetnog slučaja koje su se dogodile prije nego što je Uredba br. 1306/2013 stupila na snagu 20. prosinca 2013.

4        Članci 37. i 51. Uredbe br. 1306/2013, koji se odnose na plaćanje preostalog iznosa i zaključenje programa kao i poravnanje računa, bili su primjenjivi u vrijeme donošenja odluke koja je predmet tužbe, s obzirom na to da se na temelju članka 121. navedene uredbe većina njezinih odredaba primjenjuje od 1. siječnja 2014.

5        Članak 23. prvi i drugi stavak Uredbe br. 1290/2005 propisivao je:

„Proračunska izdvajanja Zajednice za programe ruralnog razvoja […] izvršavaju se u godišnjim obrocima u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013.

Odluka Komisije o prihvaćanju svakog programa ruralnog razvoja koji je predložila država članica […] nakon dostavljanja predmetnoj državi članici predstavlja zakonsku obvezu […]”.

6        Članak 29. Uredbe br. 1290/2005, naslovljen „Automatski opoziv izdvojenih sredstava”, u stavcima 1. i 7. predviđao je:

„1. Komisija automatski opoziva dio proračunskog izdvajanja za program ruralnog razvoja koji nije iskorišten za pretfinanciranje ili plaćanja tijekom provedbe, ili za koji Komisiji nije predočena izjava o izdacima koja ispunjava uvjete […] u vezi s izdacima nastalima do 31. prosinca druge godine nakon godine proračunskog izdvajanja.

[…]

7. U slučaju automatskog opoziva izdvojenih sredstava, doprinos EPFRR‑a u predmetnom programu ruralnog razvoja umanjuje se za iznos automatskog opoziva izdvojenih sredstava za dotičnu godinu. Država članica priprema revidirani plan financiranja u kojem je smanjeni iznos pomoći razdijeljen među prioritetnim osima […]”.

7        Članak 37. Uredbe br. 1306/2013, naslovljen „Plaćanje preostalog iznosa i zaključenje programa”, u stavku 1. propisuje:

„Po primitku zadnjeg godišnjeg izvješća o napretku u provedbi programa ruralnog razvoja i ovisno o raspoloživosti proračunskih sredstava Komisija isplaćuje prestali iznos, na temelju važećeg financijskog plana, godišnjih financijskih izvješća za zadnju godinu provedbe dotičnog programa ruralnog razvoja i odgovarajuće odluke o poravnanju. Ova se izvješća dostavljaju Komisiji najkasnije 6 mjeseci nakon konačnog datuma za prihvatljivost rashoda […] i obuhvaćaju rashode koje je agencija za plaćanja imala do posljednjeg datuma za prihvatljivost rashoda.”

8        Članak 51. Uredbe br. 1306/2013, naslovljen „Poravnanje računa”, u prvom stavku propisuje:

„Komisija prije 31. svibnja godine koja slijedi nakon predmetne proračunske godine te na temelju podataka dostavljenih u skladu s člankom 102. stavkom 1. točkom (c) donosi provedbene akte koji sadrže njezinu odluku o poravnanju računa akreditiranih agencija za plaćanja. Ti provedbeni akti obuhvaćaju cjelovitost, točnost i istinitost podnesenih godišnjih financijskih izvješća […]”.

 Uredba (EZ) br. 1698/2005, kako je izmijenjena uredbama (EZ) br. 74/2009 i (EZ) br. 473/2009

9        Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.) utvrđuje opća pravila o potpori Zajednice za ruralni razvoj koju financira EPFRR.

10      Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 stavljena je izvan snage Uredbom (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2013., L 347, str. 487.; ispravak SL 2016., L 130, str. 1.). Međutim, sukladno članku 88. Uredbe br. 1305/2013, Uredba br. 1698/2005 i dalje se primjenjuje na djelatnosti koje se provode u skladu s programima koje je Komisija odobrila na temelju potonje uredbe prije 1. siječnja 2014., što je ovdje slučaj.

11      U skladu s člankom 15. Uredbe br. 1698/2005, svaki program ruralnog razvoja provodi strategiju ruralnog razvoja kroz niz mjera svrstanih u skupine u skladu s osima. Pokriva razdoblje između 1. siječnja 2007. i 31. prosinca 2013. Država članica može prijaviti ili jedinstveni program za čitavo svoje državno područje ili niz regionalnih programa. U skladu s člankom 19. iste uredbe, država članica nakon odobrenja Odbora za praćenje ponovno pregledava programe ruralnog razvoja i po potrebi ih prilagođava za preostalo razdoblje. Revizije uzimaju u obzir ishod evaluacija i izvješća Komisije posebno u vezi s jačanjem ili prilagodbom načina na koji su prioriteti Zajednice uzeti u obzir.

12      Članak 69. Uredbe br. 1698/2005, pod naslovom „Resursi i njihova podjela”, u stavku 1. je predviđao:

„Vijeće, kvalificiranom većinom na prijedlog Komisije, određuje iznos potpore Zajednice ruralnom razvoju sukladno ovoj Uredbi za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013., njegovu godišnju raščlambu i minimalni iznos usmjeren na regije prihvatljivima prema Cilju konvergencije, a u skladu s financijskim predviđanjima za razdoblje 2007. do 2013. i Međuinstitucionalnim sporazumom o proračunskoj disciplini i poboljšanju proračunskog postupka za isto razdoblje.”

13      Članak 70. stavak 1. Uredbe br. 1698/2005 propisivao je da odluka o usvajanju programa ruralnog razvoja određuje maksimalan doprinos EPFRR‑a za svaku osovinu unutar praga fleksibilnosti i jasno određuje, prema potrebi, iznose odobrene za regije koje su prihvatljive prema Cilju konvergencije. U stavku 2. tog članka pojašnjeno je da se doprinos EPFRR‑a izračunava na osnovi iznosa prihvatljive javne potrošnje.

14      Vijeće Europske unije 19. siječnja 2009. donijelo je Uredbu (EZ) br. 74/2009 o izmjeni Uredbe br. 1698/2005 (SL 2009., L 30, str. 100.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 68., str. 100.).

15      Uredbom (EZ) br. 74/2009 u Uredbu (EU) br. 1698/2005 umeće se članak 16.a. Taj je članak u stavku 1. točkama (a) do (f) utvrđivao određene prioritete (u daljnjem tekstu: novi izazovi) na koje države članice trebaju ciljati u svojim programima ruralnog razvoja.

16      Članak 16.a Uredbe br. 1698/2005 izmijenjen je Uredbom Vijeća(EZ) br. 473/2009 od 25. svibnja 2009. o izmjeni uredbi br. 1698/2005 i br. 1290/2005 (SL 2009., L 144, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 54., str. 174.), dodavanjem dodatnog prioriteta, koji je definiran u navedenom članku u točki (g).

17      Članak 16.a stavak 1. Uredbe br. 1698/2005, kako je izmijenjen, propisivao je:

„Do 31. prosinca 2009., države članice će predvidjeti u svojim programima za ruralni razvoj, u skladu sa svojim specifičnim potrebama, vrste aktivnosti koje za cilj imaju sljedeće prioritete, kako je opisano u strateškim smjernicama Zajednice i detaljnije objašnjeno u nacionalnim strateškim planovima:

(a)      klimatske promjene;

(b)      obnovljive izvore energije;

(c)      upravljanje vodama;

(d)      bioraznolikost;

(e)      mjere koje prate restrukturiranje sektora mljekarstva;

(f)      inovacije vezane uz prioritete iz točaka od (a) do (d);

(g)      infrastruktura širokopojasnog interneta na ruralnim područjima […]”.

18      Nakon utvrđivanja novih izazova i u kontekstu stavljanja državama članicama na raspolaganje dodatnih sredstava za ciljanje prioriteta u njihovim programima ruralnog razvoja, izmijenjen je članak 69. Uredbe br. 1698/2005. Uredbom br. 74/2009 navedenom članku dodani su, među ostalim, stavci 5.a i 5.b, a Uredbom br. 473/2009 tom je članku dodan stavak 2.a te su izmijenjeni njegovi navedeni stavci 5.a i 5.b.

19      Članak 69. stavak 2.a Uredbe br. 1698/2005 određivao je:

„Dio iznosa iz stavka 1. koji proizlazi iz povećanja globalnih obveza kako je određeno Odlukom Vijeća 2006/493/EZ od 19. lipnja 2006. o iznosu potpore Zajednice ruralnom razvoju za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013., njegovoj godišnjoj raspodjeli i najmanjem iznosu koji se dodjeljuju regijama koje imaju pravo na pomoć u okviru Cilja približavanja kako je izmijenjena Odlukom Vijeća 2009/434/EZ bit će namijenjen vrstama aktivnosti koje su vezane uz prioritete iz članka 16.a stavka 1. ove Uredbe.”

20      Članak 69. stavak 5.a Uredbe br. 1698/2005, kako je izmijenjen, u prvom i četvrtom podstavku propisivao je:

„Iznos koji je jednak iznosima koji proizlaze iz primjene obvezne modulacije u skladu s člankom 9. stavkom 4. i člankom 10. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 73/2009 i iznos[ima] ostvaren[ima] od 2011. godine na temelju članka 136. te Uredbe države mogu trošiti u razdoblju od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2015. isključivo kao potporu Zajednice u okviru aktualnih programa ruralnog razvoja za vrste aktivnosti iz točaka od (a) do (f) članka 16.a stavka 1. ove Uredbe.

Države članice će potrošiti svoj dio iznosa iz stavka 2.a u razdoblju od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2015. isključivo kao potporu Zajednice u okviru aktualnih programa ruralnog razvoja za vrste aktivnosti iz članka 16.a stavka 1.”

21      Članak 69. stavak 5.b Uredbe br. 1698/2005 propisivao je:

„Ako je po zaključenju programa, stvaran iznos doprinosa Zajednice potrošen na aktivnosti iz članka 16.a stavka 1. manji od ukupnih iznosa iz stavka 5.a ovog članka, država članica će u opći proračun Europskih zajednica vratiti razliku do iznosa za koji su bila premašena ukupna dodijeljena sredstva na raspolaganju za aktivnosti, osim onih iz članka 16.a stavka 1.

[…]”.

 Okolnosti spora

22      Kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 1. do 3. Uredbe br. 473/2009, u okviru odobravanja Europskog vijeća 11. i 12. prosinca 2008. Europskog plana za gospodarski oporavak koji predviđa uvođenje prioritetnih mjera, državama članicama putem EPFRR‑a na raspolaganje su stavljena dodatna sredstva s ciljem razvoja širokopojasnog interneta i jačanja aktivnosti vezanih uz nove izazove (u daljnjem tekstu: sredstva plana oporavka).

23      Odlukom Vijeća 2009/434/EZ od 25. svibnja 2009. o izmjeni Odluke 2006/493/EZ o određivanju iznosa potpora Zajednice ruralnom razvoju za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013., njegova godišnja raščlamba i najmanji iznos koji se usmjerava u regije koje su prihvatljive prema Cilju približavanja (SL 2009., L 144, str. 25.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 37., str. 55.) svim državama članicama putem EPFRR‑a stavljena su na raspolaganje dodatna sredstva u okviru sredstava za plan oporavka. U skladu s Prilogom I. Odluci Komisije 2009/545/EZ od 7. srpnja 2009. o određivanju godišnje raspodjele iznosa iz članka 69. stavka 2.a Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju po državama članicama i o izmjeni Odluke Komisije 2006/636/EZ (SL 2009., L 181, str. 49.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 37., str. 61.), Kraljevini Španjolskoj dodijeljen je ukupan iznos od 76 296 000 eura.

24      Kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 1., 9. i 10. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), Europska je zajednica, uzimajući u obzir to da je Komisija predstavila Europskom parlamentu i Vijeću Komunikaciju pod naslovom „Pripreme za pregled ‚zdravstvenog stanja’ reforme ZPP‑a”, procijenila da se sektor poljoprivrede suočava s nizom novih i zahtjevnih izazova i da u vezi s tim treba djelovati. EPFRR je u području poljoprivrede bio odgovarajući instrument za postizanje tih ciljeva.

25      Stoga je predviđeno da će se mobilizirati dodatna sredstva EPFRR‑a, i to postupkom obvezne modulacije u skladu s člankom 9. stavkom 4. i člankom 10. stavkom 3. Uredbe br. 73/2009 kao i posebnog prijenosa u skladu s člankom 136. te Uredbe (u daljnjem tekstu: sredstva zdravstvenog stanja).

26      Odlukom Komisije 2009/444/EZ od 10. lipnja 2009. o dodjeli iznosa koji proizlaze iz modulacije predviđene u člancima 7. i 10. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 državama članicama za godine od 2009. do 2012. (SL 2009., L 148, str. 29.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 246.) Kraljevini Španjolskoj dodijeljen je iznos od 498 100 000 eura, u skladu s Prilogom II. toj odluci, koji odgovara sredstvima zdravstvenog stanja.

27      Sredstva zdravstvenog stanja i sredstva plana oporavka dodijeljena Kraljevini Španjolskoj iznosila su 574 396 000 eura. Od tog iznosa 70 709 037 eura dodijeljeno je agenciji za plaćanja Autonomne zajednice Estremadure (u daljnjem tekstu: Estremadura).

28      Španjolska tijela zatražila su od Komisije da revidira program ruralnog razvoja u pogledu Estremadure kako bi se uzelo u obzir dodjeljivanje Kraljevini Španjolskoj sredstava plana oporavka i sredstava zdravstvenog stanja (u daljnjem tekstu zajedno: dodatna sredstva).

29      Odlukom C(2010) 1729 od 18. ožujka 2010. Komisija je odobrila reviziju programa ruralnog razvoja u pogledu Estremadure za razdoblje 2007. – 2013. kojom je u obzir uzeta dodjela dodatnih sredstava (u daljnjem tekstu: prva odluka o odobrenju revizije programa).

30      U prilogu Odluci C(2010) 1729 nalazi se tablica s prikazom doprinosa EPFRR‑a po godini za razdoblje 2007. – 2013. Ta je tablica predviđala:

–        ukupan iznos od 878 066 742 eura koji odgovara doprinosu EPFRR‑a za Estremaduru, a koji je raspoređen na sljedeći način:

–        poseban iznos od 70 709 037 eura, raspoređen na godine 2009. do 2013., koji odgovara dodatnim sredstvima iz članka 69. stavka 5.a Uredbe br. 1698/2005;

–        preostali iznos od 807 357 705 eura, koji odgovara raspodjeli na temelju regija korisnica u okviru cilja konvergencije.

31      Komisija je 29. svibnja 2013. provela automatski opoziv proračunskih izdvajanja u iznosu od 57 963 282 eura u okviru postupka predviđenog člankom 29. Uredbe br. 1290/2005. Naime, dio proračunskih izdvajanja za 2010. godinu koji se koristi za plaćanje ili koji je dio izjave o izdacima koji ispunjavaju uvjete predviđene za izdatke nastale do 31. prosinca 2012. („pravilo n + 2”) bio je niži od proračunskih izdvajanja predviđenih za 2010. te je razlika iznosila 57 963 282 eura. Stoga su španjolska tijela, u skladu s člankom 29. stavkom 7. navedene uredbe kao i s člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005, dostavila revidirani plan financiranja programa ruralnog razvoja u pogledu Estremadure.

32      Odlukom C(2013) 9347 final od 17. prosinca 2013. Komisija je odobrila reviziju programa ruralnog razvoja za Estremaduru za razdoblje 2007. – 2013. kojom se, među ostalim, uzimao u obzir automatski opoziv u njoj navedenog iznosa (u daljnjem tekstu: druga odluka o odobrenju revizije programa).

33      U prilogu Odluci C (2013) 9347 final nalazi se, među ostalim, tablica s prikazom doprinosa EPFRR‑a po godini za razdoblje 2007. – 2013. Ta je tablica predviđala:

–        ukupan iznos od 828 279 953 eura koji odgovara doprinosu EPFRR‑a za Estremaduru, a koji je raspoređen na sljedeći način:

–        poseban iznos od 64 496 589 eura, raspoređen na godine 2009. do 2013., koji odgovara dodatnim sredstvima iz članka 69. stavka 5.a Uredbe br. 1698/2005;

–        preostali iznos od 763 783 364 eura, koji odgovara raspodjeli na temelju regije korisnice u okviru cilja konvergencije.

34      Dana 16. i 17. studenoga 2015. održan je seminar na kojem su Komisijini stručnjaci državama članicama dostavili smjernice, donesene Odlukom Komisije C (2015) 1399 final od 5. ožujka 2015. o zaključenju programâ ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. (u daljnjem tekstu: smjernice), kao i upute o metodi koju navedena institucija namjerava primijeniti za izračun predviđen u članku 69. stavku 5.b Uredbe br. 1698/2005.

35      U sklopu priprema za zaključenje programa ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013., Estremadura je predstavila godišnje financijsko izvješće za zadnju godinu provedbe programa, to jest za razdoblje od 16. listopada 2014. do 31. prosinca 2015. (u daljnjem tekstu: zadnja godina provedbe), s ciljem Komisijina kasnijeg računovodstvenog poravnanja računa.

36      U Prilogu 6. godišnjih financijskih izvješća zadnje godine provedbe koja je podnijela Estremadura nalazi se tablica koja sadržava iznose koji omogućuju izračun predviđen u članku 69. stavku 5.b Uredbe br. 1698/2005. U lijevom stupcu navode se početni iznosi predviđeni na temelju doprinosa iz EPFRR‑a. Španjolska nadležna tijela navode da je, od ukupno 828 279 952 eura predviđenog financiranja u okviru EPFRR‑a, iznos od 64 496 589 eura bio rezultat zbroja sredstava iz sredstava plana oporavka i sredstava zdravstvenog stanja, a 763 783 363 eura odgovaralo je „ostalim sredstvima”. U desnom stupcu navode se iznosi izdataka koje su prijavila navedena tijela. Navedeno je da je, od ukupnog iznosa prijavljenih izdataka od 819 397 233,37 eura, iznos od 56 765 681,26 eura potrošen za aktivnosti povezane s novim izazovima, dok je iznos od 762 631 552,11 eura iskorišten za „ostale izdatke”.

37      Dopisom od 26. rujna 2016. upućenim španjolskim tijelima Komisija ih je obavijestila o poravnanju računa zadnje godine provedbe programa ruralnog razvoja 2007. – 2013. za Estremaduru. Navela je da će primijeniti odbitak iznosa od 5 060 636,11 eura, primjenjujući članak 69. stavak 5.b Uredbe br. 1698/2005, kao i odbitak iznosa od 304 046,41 euro zbog prilagodbe pragova osi provedenog programa. Nadalje, Estremadura je Komisiji podnijela izvješće u kojem je iznijela svoje primjedbe na spomenuti dopis te zatražila neformalni bilateralni sastanak.

38      Komisija je 30. studenoga 2016. donijela Provedbenu odluku (EU) 2016/2113 o poravnanju računâ agencija za plaćanja država članica u pogledu rashoda koji su financirani iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) u zadnjoj godini provedbe programskog razdoblja EPFRR‑a 2007. – 2013. (16. listopada 2014. – 31. prosinca 2015.) (SL 2016., L 327, str. 79., u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Ta odluka temelji se na članku 51. Uredbe br. 1306/2013. Iz članka 1. te odluke proizlazi da se računi zadnje godine provedbe navedenog programskog razdoblja poravnavaju u odnosu na agencije za plaćanja navedene u Prilogu I. toj odluci. Program ruralnog razvoja za Estremaduru nalazi se na tom popisu.

39      Iz tablice u Prilogu I. pobijanoj odluci proizlazi da je Komisija smatrala da se iznos od 5 364 682,52 eura, kvalificiran kao „onaj koji se ne može ponovno upotrijebiti”, mora odbiti od konačnog iznosa koji se treba isplatiti Estremaduri u okviru EPFRR‑a prilikom zaključenja programa ruralnog razvoja 2007. – 2013. U dnu te tablice pojašnjava se da navedeni iznos odgovara „gornjoj granici i odbicima na temelju članka 69. stavka 5.b Uredbe br. 1698/2005”.

40      U Bruxellesu (Belgija) 31. siječnja 2017. održan je neformalni sastanak s predstavnicima Komisije i Kraljevine Španjolske. Zapisnik s tog sastanka poslan je Kraljevini Španjolskoj 24. veljače 2017.

 Postupak i zahtjevi stranaka

41      Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 13. veljače 2017. Kraljevina Španjolska pokrenula je ovaj postupak.

42      Budući da je sastav vijećâ Općeg suda bio izmijenjen, primjenom članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, ovaj je predmet dodijeljen osmom vijeću.

43      Kraljevina Španjolska zahtijeva od Suda da:

–        djelomično poništi, kad je riječ o Estremaduri, pobijanu odluku u dijelu u kojem predviđa neisplatu iznosa od 5 364 682,52 eura;

–        naloži Europskoj komisiji snošenje troškova.

44      Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

–        odbije tužbu kao neosnovanu;

–        naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.

 Pravo

45      Kraljevina Španjolska u prilog svojoj tužbi navodi dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog, iznesen kao glavni, temelji se na povredi članka 69. Uredbe br. 1698/2005. Drugi tužbeni razlog temelji se na Komisijinoj povredi margine prosudbe kao i na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja.

 Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 69. Uredbe br. 1698/2005

 Uvodne napomene

46      Valja istaknuti da se tužbom traži poništenje odluke o poravnanju računa za zadnju godinu provedbe u Estremaduri u okviru zaključenja programa u odnosu na tu agenciju za plaćanje za programsko razdoblje 2007. – 2013.

47      Prema točki 5.1. smjernica, u zadnjoj odluci o poravnanju računa prije zaključenja određuju se iznosi rashoda koji su nastali tijekom zadnje godine provedbe koji se trebaju priznati na teret EPFRR‑a na osnovi, među ostalim, godišnjih financijskih izvješća.

48      U tom pogledu valja podsjetiti na to da, prema sudskoj praksi, Komisija pri upravljanju zajedničkom poljoprivrednom politikom nema pravo upotrebljavati sredstva koja nisu u skladu s pravilima zajedničke organizacije predmetnih tržišta i da se to pravilo općenito primjenjuje (presude od 9. lipnja 2005., Španjolska/Komisija, C‑287/02, EU:C:2005:368, t. 34.; od 28. ožujka 2007., Španjolska/Komisija, T‑220/04, neobjavljena, EU:T:2007:97, t. 162. i od 8. listopada 2015., Italija/Komisija, T‑358/13, EU:T:2015:773, t. 68.).

49      U skladu s člankom 33. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL 2014., L 255, str. 59.), „odluka Komisije o poravnanju računa iz članka 51. Uredbe (EU) br. 1306/2013 određuje iznose izdataka ostvarenih u svakoj državi članici tijekom predmetne financijske godine koji se priznaju i terete na račun fondova na temelju [godišnjih] financijskih izvještaja”. Iz toga slijedi da je Komisija neupitno provela procjenu iznosa koji se ne priznaju (vidjeti u tom smislu i kad je riječ o poravnanju računa u okviru članka 7. stavka 1. Uredbe br. 2245/1999 presudu od 9. lipnja 2005., Španjolska/Komisija, C‑287/02, EU:C:2005:368, t. 51.).

50      Komisija je u kontekstu zaključenja programa ruralnog razvoja u pogledu Estremadure provela izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 i zaključila da, kad je riječ o tom programu, odgovarajući iznos koji treba vratiti u proračun Unije u smislu predmetne odredbe iznosi 5 060 636,11 eura. Slijedom toga, odbila je taj iznos od konačnog iznosa koji se trebao isplatiti navedenoj agenciji za plaćanje, kao što to proizlazi iz dopisa od 26. rujna 2016. (vidjeti točku 37. ove presude). Taj je iznos bio dio iznosa od 5 364 682,52 eura koji je Komisija kvalificirala kao „onaj koji se ne može ponovno upotrijebiti” u okviru poravnanja računa za zadnju godinu provedbe te agencije za plaćanje, kao što to proizlazi iz pobijane odluke.

51      U tom pogledu valja, poput Komisije, istaknuti da Kraljevina Španjolska ne iznosi nijedan argument kako bi osporila odbitak od 304 046,41 eura od konačnog iznosa koji treba platiti Estremaduri, što je iznos koji odgovara prilagodbi pragova kako je navedeno u drugom retku tablice iz Priloga I. dopisu od 26. rujna 2016.

52      Stoga, u odnosu na iznos od 5 364 682,52 eura, koji je u pobijanoj odluci okvalificiran kao „onaj koji se ne može ponovno upotrijebiti”, Kraljevina Španjolska zapravo osporava samo iznos od 5 060 636,11 eura, koji proizlazi iz izračuna koji je Komisija provela u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005.

 Osnovanost izračuna koji je Komisija provela u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005

53      Kraljevina Španjolska tvrdi da je Komisija povrijedila članak 69. stavak 5.b Uredbe br. 1698/2005. Primjena te odredbe zahtijeva da su ispunjene dvije pretpostavke, to jest, s jedne strane, nedovoljno izvršenje dodatnih sredstava predviđenih za aktivnosti koje su povezane s novim izazovima i, s druge strane, prekoračenje ukupnih sredstava raspoloživih za druge aktivnosti osim onih predviđenih za nove izazove. Međutim, u ovom slučaju nije ispunjen nijedan od tih dvaju uvjeta.

54      Konkretno, Kraljevina Španjolska tvrdi da ukupna sredstva koja su stavljena na raspolaganje za aktivnosti osim onih utvrđenih za nove izazove nisu premašena jer je iznos od 762 milijuna eura, koji Komisija nije osporila, potrošen na te druge aktivnosti, što je manje od iznosa predviđenih proračunskih izdvajanja, koja su iznosila 763 milijuna eura.

55      Podsjećajući na to da je program ruralnog razvoja u pogledu Estremadure dvaput izmijenjen kako bi se uzela u obzir, kao prvo, raspodjela dodatnih sredstava za aktivnosti povezane s novim izazovima (prva odluka o odobrenju revizije programa), a potom automatski opoziv određenog iznosa proračunskih obveza za 2010. godinu (druga odluka o odobrenju revizije programa), Kraljevina Španjolska tvrdi da je Estremadura u svrhu izračuna u okviru protokola za zaključenje navedenog programa mogla uzeti u obzir iznose koje je Komisija odobrila u toj potonjoj odluci. Dakle, Estremadura je kao početna proračunska izdvajanja mogla uzeti u obzir iznos od 64 milijuna eura, koji odgovara dodatnim sredstvima, u skladu s člankom 69. stavkom 5.a Uredbe br. 1698/2005, namijenjenima novim izazovima, i iznos od 763 milijuna eura, koji odgovara sredstvima iz fondova namijenjenima drugim aktivnostima koje nisu predviđene za te nove izazove.

56      Komisija osporava sve navedene argumente.

57      Konkretno, što se tiče izračuna koji je provela u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005, Komisija navodi da je uzela u obzir taj početni iznos od 70 709 037 eura u okviru financiranja dodatnim sredstvima, kao što to proizlazi iz prve odluke o odobrenju revizije programa.

58      Komisija navodi da je utvrdila da je iznos rashoda prijavljenih za transakcije povezane s novim izazovima, kao što proizlazi iz godišnjih financijskih izvješća koja je dostavila Estremadura, iznosio 56 765 681,26 eura, što je za 13 943 355,74 eura manje od početnog iznosa od 70 709 037 eura na temelju dodatnih financijskih sredstava.

59      Komisija dodaje da je nedovoljno izvršenje programa o kojem je riječ u cjelini iznosilo 8 882 719,63 eura, što odgovara razlici između iznosa predviđenog za ukupan doprinos EPFRR‑a programu od 828 279 953 eura iz druge odluke o odobrenju revizije programa nakon automatskog opoziva izdvojenih sredstava i stvarno potrošenog iznosa, odnosno 819 397 233,37 eura, kao što proizlazi iz godišnjih financijskih izvješća koja je dostavila Estremadura.

60      Naposljetku, Komisija zaključuje da je Estremadura za aktivnosti koje nisu povezane s novim izazovima potrošila iznos od 5 060 636,11 eura – koji predstavlja razliku između iznosa od 13 943 355,74 eura, koji odgovara nedovoljnom izvršenju iznosa predviđenih u korist aktivnosti koje ciljaju nove izazove, i iznosa od 8 882 719,63 eura, koji odgovara iznosu nedovoljnog izvršenja dotičnog programa u cjelini. Taj iznos od 5 060 636,11 eura treba vratiti u proračun Europske unije i, posljedično, oduzeti od konačnog iznosa koji treba isplatiti Estremaduri.

61      Valja utvrditi da se stranke ne slažu o iznosima predviđenima na temelju financijskog doprinosa EPFRR‑a za program ruralnog razvoja za Estremaduru koje treba uzeti u obzir za izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005, a koji su revidirani nakon postupka automatskog opoziva do kojeg je došlo tijekom provedbe tog programa. Naime, Kraljevina Španjolska tvrdi da se Komisija trebala temeljiti na iznosima koji proizlaze iz druge odluke o odobrenju revizije programa, a ta se institucija oslonila na iznos iz prve odluke o odobrenju revizije programa u pogledu dodatnih sredstava i iznos koji je proizišao iz druge odluke o odobrenju revizije programa u pogledu ukupnog doprinosa EPFRR‑a.

62      Stoga je važno utvrditi iznose koje je Komisija trebala uzeti u obzir za izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005, prije provjere nije li ta institucija počinila pogrešku u izračunu.

–       Iznosi koje je Komisija uzela u obzir za potrebe izračuna

63      Kao prvo, mora se istaknuti da smjernice ne pružaju nikakve relevantne naznake u pogledu iznosa koje je potrebno uzeti u obzir za izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005. Naime, iako one daju objašnjenja o tom izračunu i predviđaju mogućnost povrata na temelju te odredbe prilikom zaključenja programa, one se ne bave slučajem u kojem je automatski opoziv dijela proračunskih izdvajanja doveo do izmjene iznosa doprinosa EPFRR‑a.

64      Nadalje, treba podsjetiti da, u skladu sa stavkom 5.b članka 69. Uredbe br. 1698/2005, ako je stvaran iznos doprinosa Unije potrošen na aktivnosti povezane s novim izazovima manji od ukupnih iznosa iz stavka 5.a tog članka, država članica u opći proračun Europskih zajednica vratit će iznos koji odgovara onomu za koji su bila premašena ukupna dodijeljena sredstva na raspolaganju za aktivnosti koje nisu povezane s novim izazovima.

65      Povrat koji agencija za plaćanja izvršava u proračun EU‑a u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 stoga se temelji na postojanju dviju pretpostavki.

66      Kao prvo, iznos rashoda koji su nastali za aktivnosti koje su povezane s novim izazovima mora biti manji od ukupnih iznosa iz stavka 5.a članka 69. Uredbe br. 1698/2005. Taj stavak navodi iznose iz stavka 2.a tog članka, koji odgovaraju, s jedne strane, sredstvima plana oporavka, kako su za Kraljevinu Španjolsku utvrđena Odlukom 2009/545 (vidjeti točku 23. ove presude), i, s druge strane, sredstvima zdravstvenog stanja nastalima primjenom određenih odredaba Uredbe br. 73/2009, kako su za Kraljevinu Španjolsku utvrđena Odlukom 2009/444 (vidjeti točku 26. ove presude).

67      Kao drugo, treba utvrditi prekoračenje „ukupno dodijeljenih sredstava na raspolaganju za aktivnosti” osim onih povezanih s novim izazovima. Upotreba izraza „ukupna dodijeljena sredstva na raspolaganju za [druge] aktivnosti” dovodi do zaključka da se radi o svim iznosima koji nisu pridržani za aktivnosti povezane s novim izazovima i, slijedom toga, ukupno odobrenim sredstvima bez dodatnih sredstava. Osim toga, stranke se slažu u pogledu činjenice da u svrhu izračuna ukupno raspoloživih sredstava od ukupnog predviđenog iznosa financijskog doprinosa EPFRR‑a valja odbiti iznos dodatnih sredstava.

68      Naposljetku, valja podsjetiti na kontekst izračuna iz članka 69. stavka 5.a Uredbe br. 1698/2005 i ispitati njegovu strukturu i svrhu.

69      Prema preambulama uredbi br. 73/2009, 74/2009 i 473/2009, uloga potpore ruralnom razvoju trebala bi se ojačati kako bi se europska poljoprivreda mogla suočiti s novim izazovima kao što su klimatske promjene, održivo upravljanje vodama i zaštita biološke raznolikosti.

70      Navedeni su novi izazovi (vidjeti točke 15. do 17. ove presude) za suočavanje s kojima su države članice trebale provesti određene vrste aktivnosti u okviru svojih programa ruralnog razvoja, a za što su im dodijeljena dodatna sredstva.

71      U tom pogledu valja istaknuti da je stavljanje na raspolaganje dodatnih sredstava bilo popraćeno obvezom država članica u pogledu njihove uporabe. Ta se obveza nalazi u članku 69. stavku 5.a Uredbe br. 1698/2005, na koji neizravno upućuje članak 69. stavak 5.b navedene uredbe. Naime, članak 69. stavak 5.b prvi i četvrti podstavak te uredbe u biti navodi da države članice troše iznose sredstava zdravstvenog stanja i sredstava plana oporavka isključivo za aktivnosti povezane s novim izazovima.

72      Međutim, članak 69. stavak 5.b Uredbe br. 1698/2005 predviđa povrat u proračun Unije ako se utvrde dvije pretpostavke navedene u točkama 65. do 67. ove presude, odnosno nedovoljno izvršenje iznosa predviđenih za provedbu aktivnosti koje se odnose na nove izazove i prekoračenje ukupnih sredstava raspoloživih za ostale aktivnosti. Kao što to ističe Komisija, nedovoljno izvršenje dodatnih sredstava predviđenih za nove izazove stoga nije nezakonito ako sredstva dostupna za druge aktivnosti koje nisu povezane s novim izazovima nisu premašena. Tek nakon što potrošeni iznosi premaše sredstva raspoloživa za ostale aktivnosti, nastaje potreba povrata u proračun Unije.

73      Naime, iznosi koji proizlaze iz prekoračenja „ukupnih sredstava na raspolaganju za aktivnosti” osim onih povezanih s novim izazovima ne mogu biti prihvatljivi kao rashodi na temelju neiskorištenih dodatnih sredstava jer njima nisu financirane vrste aktivnosti povezane s tim novim izazovima izričito predviđenima Uredbom br. 1698/2005.

74      Stoga je cilj članka 69. stavka 5.b Uredbe br. 1698/2005 izbjeći da se dodatna sredstva upotrebljavaju u korist aktivnosti osim onih povezanih s novim izazovima.

75      Upravo s obzirom na ta razmatranja valja ispitati je li u ovom slučaju Komisija mogla uzeti u obzir iznose koje je navela za potrebe izračuna iz članka 69. stavka 5.b Uredbe br. 1698/2005 a da pritom ne počini pogrešku.

76      Naime, kao prvo, Komisija je pravilno na temelju iznosa dodatnih sredstava uzela u obzir iznos koji je prvotno predviđen za aktivnosti povezane s novim izazovima i koji se nalazi u prvoj odluci o odobrenju revizije programa, odnosno iznos od 70 709 037 eura.

77      Taj se zaključak temelji na tekstu članka 69. stavka 5.b Uredbe br. 1698/2005 jer se izrazom „ukupni iznos iz stavka 5.a” nastoji odrediti ukupan iznos dodatnih sredstava prvotno uspostavljenih za financiranje aktivnosti povezanih s novim izazovima. Taj je iznos utvrđen u prvoj odluci kojom se odobrava revizija programa koji se odnosi na Estremaduru, a kojom se revidira navedeni program kako bi se uzela u obzir dodjela dodatnih sredstava alociranih Kraljevini Španjolskoj odlukama 2009/444 i 2009/545.

78      Osim toga, valja istaknuti da se dodatna sredstva koja su dodijeljena da bi se potaknula provedba određenih vrsta aktivnosti u razdoblju 2007. – 2013. ne mogu smanjiti postupkom automatskog opoziva nepotrošenih proračunskih izdvajanja tijekom 2010. godine. Kao što to tvrdi Komisija, učinak postupka automatskog opoziva ne može biti izuzimanje Kraljevine Španjolske od obveze da upotrijebi sva odobrena sredstva predviđena u okviru dodatnih sredstava za aktivnosti koje se odnose na nove izazove u smislu članka 69. stavka 5.a Uredbe br. 1698/2005.

79      U tom pogledu valja razlikovati, s jedne strane, postupak automatskog opoziva i, s druge strane, postupak koji Komisija treba slijediti u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 u okviru poravnanja računa za zadnju godinu provedbe s ciljem zaključenja programa.

80      Naime, s jedne strane, iz uvodne izjave 22. Uredbe br. 1290/2005 proizlazi da je pravilo o automatskom opozivu razvijeno jer treba pridonijeti poboljšanoj provedbi programa i dobrom financijskom upravljanju. Stoga je Komisija ovlaštena, člankom 29. iste uredbe, automatski opozvati dio proračunskog izdvajanja za program ruralnog razvoja koji nije iskorišten za pretfinanciranje ili plaćanja tijekom provedbe, ili za koji Komisiji nije predočena pravilna izjava o izdacima nastalima do 31. prosinca druge godine nakon godine proračunskog izdvajanja (presuda od 8. listopada 2015., Italija/Komisija, T‑358/13, EU:T:2015:773, t. 77.).

81      S druge strane, iz članka 69. stavka 5.b Uredbe br. 1698/2005 proizlazi da je povrat u korist proračuna Unije potreban u okviru provjere, prilikom zaključenja programa, je li poštovana obveza isključive uporabe sredstava pridržanih za određenu vrstu aktivnosti, ako su agencije za plaćanje već potrošile sredstva kod korisnika.

82      Prema tome, iako je učinak obaju postupaka iz točke 79. ove presude isključenje iznosa financiranja Unije, valja navesti da se u okviru postupka automatskog opoziva dio proračunskog izdvajanja automatski umanjuje u trenutku „n + 2” jer nije potrošen, dok u okviru izračuna izvršenog u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 država članica mora u proračun Unije vratiti određeni iznos izračunan na temelju „stvarno nastalih” troškova posljednjeg dana za prihvatljivost rashoda.

83      Međutim, dovoljno je zaključiti da – neovisno o nemogućnosti izmjene programiranih iznosa za drugi regionalni program, na koju se poziva Kraljevina Španjolska – smanjenje dodatnih sredstava za Estremaduru nakon postupka automatskog opoziva izdvojenih sredstava, kako proizlazi iz tablice u prilogu drugoj odluci o odobrenju revizije programa, dovelo je do toga da u trenutku zaključenja programa iznosi koji su utrošeni na aktivnosti koje se odnose na dodatna sredstva više nisu odgovarali alokacijama koje su prvotno predviđene za tu državu članicu, i to suprotno relevantnim odredbama Uredbe br. 1698/2005.

84      Kao drugo, što se tiče iznosa „ukupnih sredstava na raspolaganju za aktivnosti” osim onih povezanih s novim izazovima, izračunanih odbijanjem iznosa dodatnih sredstava od ukupnog iznosa financijskog doprinosa iz EPFRR‑a (vidjeti točku 67. ove presude), Komisija je također pravilno za ukupan iznos doprinosa iz EPFRR‑a uzela u obzir drugu odluku o odobrenju revizije programa nakon postupka automatskog opoziva.

85      Naime, kao što je to navedeno u točki 82. ove presude, postupak za automatski opoziv doveo je do automatskog oslobađanja neiskorištenih proračunskih izdvajanja za 2010. godinu u trenutku „n + 2” jer ona nisu iskorištena za plaćanje ili jer nisu bila predmet pravilne izjave o izdacima. Iz toga slijedi da je prilikom zaključenja programa u okviru postupka poravnanja računa za zadnju godinu provedbe na temelju stvarno nastalih troškova Komisija trebala uzeti u obzir iznos ukupnog doprinosa EPFRR‑a, umanjen za automatski opozvan iznos.

86      Nadalje, članak 2. druge odluke o odobrenju revizije programa izričito određuje iznos ukupnog doprinosa EPFRR‑a koji se treba uzeti u obzir nakon automatskog opoziva izdvojenih sredstava, odnosno 828 279 953 eura. Taj je iznos uključen u godišnja financijska izvješća koja je dostavila Estremadura i stranke ga ne osporavaju.

87      Stoga je raspoloživi iznos za ostale aktivnosti, dobiven nakon odbitka iznosa od 70 709 037 eura, koji odgovara dodatnim sredstvima, od navedenog ukupnog iznosa od 828 279 953 eura, iznosio 757 570 916 eura, kao što je to Komisija naglasila u odgovoru na repliku.

88      Ne može se prihvatiti argumentacija Kraljevine Španjolske kojom se želi istaknuti da je za potrebe izračuna u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 trebalo uzeti u obzir iznose iz druge odluke o odobrenju revizije programa.

89      U tom pogledu valja istaknuti da u članku 2. druge odluke o odobrenju revizije programa Komisija upućuje na prilog u kojem se nalaze tablice koje odgovaraju revidiranom financijskom planu, a koji su podnijela španjolska tijela u skladu s člankom 29. stavkom 7. Uredbe br. 1290/2005 i člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 1698/2005, koje slijedom automatskog opoziva predviđaju smanjenje dodatnih sredstava, ali i drugih dostupnih sredstava u okviru financijskog doprinosa iz EPFRR‑a (vidjeti točku 33. ove presude). Međutim, kao što to s pravom tvrdi Komisija, članak 29. stavak 7. Uredbe br. 1290/2005, koji određuje da se u slučaju automatskog opoziva izdvojenih sredstava „doprinos EPFRR‑a programu” smanjuje za „predmetnu godinu”, ne razlikuje izvore financiranja.

90      Točno je da je Komisija odobrila predmetne iznose u drugoj odluci o odobrenju revizije programa. U skladu s člankom 23. drugim stavkom Uredbe br. 1290/2005, Komisijina odluka o prihvaćanju svakog programa ruralnog razvoja koji je predložila država članica smatra se odlukom o financiranju i, nakon dostavljanja dotičnoj državi članici, predstavlja zakonsku obvezu.

91      Međutim, pod pretpostavkom da se članak 23. drugi podstavak Uredbe br. 1290/2005 također odnosi na Komisijine odluke o odobrenju revizije programa ruralnog razvoja nakon automatskog opoziva, valja istaknuti da, s obzirom na to da izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 Komisija provodi prilikom zaključenja programa, ta institucija u trenutku odobrenja revidiranog plana financiranja nakon postupka automatskog opoziva nije mogla utjecati na iznos troškova koje je stvarno izvršila Estremadura prilikom provedbe tog programa. Kao što to tvrdi Komisija, da je Estremadura naposljetku za aktivnosti povezane s novim izazovima potrošila iznos koji je naveden u revidiranom planu financiranja, niži od početnog iznosa alociranog na temelju tih fondova, ali i da, s druge strane, iznos ukupno raspoloživih sredstava nije prekoračen u okviru drugih rashoda, povrat na temelju te potonje odredbe ne bi bio potreban.

92      Usto, valja istaknuti da Komisijino odobrenje revidiranog financijskog plana koji predviđa raspodjelu sredstava nakon automatskog opoziva za program ruralnog razvoja tom dokumentu ne dodjeljuje veću pravnu snagu od uredbe (vidjeti u tom smislu presude od 25. veljače 2015., Poljska/Komisija, T‑257/13, neobjavljenu, EU:T:2015:111, t. 53. i od 3. prosinca 2015., Poljska/Komisija, T‑367/13, neobjavljenu, EU:T:2015:933, t. 44.).

93      Stoga su i Komisija i Kraljevina Španjolska bile obvezne poštovati odredbe iz Uredbe br. 1698/2005 i obvezu koja je navedena u točki 74. ove presude i odnosi se na izbjegavanje da sredstva stavljena na raspolaganje državama članicama za provedbu određenih prioriteta budu upotrijebljena u svrhe koje nisu predviđene tom uredbom.

94      Komisija je, dakle, pravilno smatrala da je povrat potreban, uzimajući u obzir navedene iznose (vidjeti točke 57. do 60. ove presude) prilikom izračuna predviđenog u članku 69. stavku 5.b Uredbe br. 1698/2005.

–       Komisijin izračun

95      Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je ukupan doprinos EPFRR‑a za Estremaduru koji je Komisija trebala uzeti u obzir iznosio 828 279 953 eura. Iznos koji je odgovarao dodatnim sredstvima iznosio je 70 709 037 eura, kao što je to istaknuto u točki 76. ove presude, a iznos ukupno odobrenih sredstava raspoloživih za druge vrste aktivnosti iznosio je 757 570 916 eura, kao što je to istaknuto u točki 87. ove presude. Budući da je iznos troškova stvarno nastalih vezano uz aktivnosti koje ciljaju na nove izazove iznosio 56 765 681,26 eura, a iznos troškova stvarno nastalih vezano uz druge aktivnosti koje nisu povezane s novim izazovima 762 631 552,11 eura, kao što to proizlazi iz godišnjih financijskih izvješća koja je dostavila Estremadura, Komisija je pravilno utvrdila nedovoljno izvršenje dodatnih sredstava za aktivnosti koje ciljaju na nove izazove, koje je dovelo do prekoračenja ukupno raspoloživih sredstava za ostale aktivnosti. Komisija je stoga mogla zaključiti da je bio potreban povrat u visini iznosa prekoračenja ukupno odobrenih sredstava, odnosno iznosa od 5 060 636,11 eura.

96      Stoga je ona opravdano smatrala da je taj iznos trebalo odbiti od konačne obveze plaćanja Estremaduri prilikom zaključenja programa i pravilno ga okvalificirala kao „iznos koji se ne može ponovno upotrijebiti” prilikom poravnanja računa za zadnju godinu provedbe.

97      Iz navedenog proizlazi da prvi tužbeni razlog valja odbiti.

 Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na Komisijinoj povredi margine prosudbe i povredi načela zaštite legitimnih očekivanja

98      Kraljevina Španjolska tvrdi da je Komisija povrijedila marginu prosudbe kojom raspolaže i da je povrijedila načelo legitimnih očekivanja.

99      Drugi tužbeni razlog koji je istaknula Kraljevina Španjolska u biti se temelji na dvama nizovima argumenata koje valja uzastopno ispitati.

 Argumenti koji se temelje na Komisijinu proizvoljnom ponašanju i na nedosljednosti iznosa koji su se upotrijebili za izračun

100    Kraljevina Španjolska tvrdi da, iako Komisija raspolaže marginom prosudbe u područjima u kojima je nužno provoditi složene ekonomske ocjene, sud Unije treba provjeriti ne samo materijalnu točnost navedenih dokaznih elemenata, njihovu pouzdanost i dosljednost već i to predstavljaju li navedeni elementi skup relevantnih podataka koje treba uzeti u obzir. Međutim, Komisija je djelovala proizvoljno jer je upotrijebila nedosljedne podatke za izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005.

101    Komisija osporava te navode.

102    Iz razmatranja izloženih u okviru analize prvog tužbenog razloga proizlazi da je Komisija pravilno uzela u obzir iznose koje je navela. Okolnost da ti iznosi odgovaraju onima utvrđenima u prvoj odluci o odobrenju revizije programa za doprinos iz EPFRR‑a u okviru dodatnih sredstava i onima predviđenima u drugoj odluci o odobrenju revizije programa za ukupan doprinos EPFRR‑a ne čini te podatke nedosljednima za izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005.

103    Osim toga, metoda koju je Komisija u ovom slučaju primijenila za izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 u skladu je s tekstom i svrhom navedene odredbe. Naime, Komisija prilikom poravnanja računa za zadnju godinu provedbe nije mogla prihvatiti izdatke nastale u suprotnosti s obvezom isključive uporabe dodatnih sredstava za aktivnosti koje ciljaju na nove izazove.

104    Stoga, budući da je Komisija obvezna poštovati odredbe Uredbe br. 1698/2005 u pogledu izračuna povrata koji treba izvršiti Kraljevina Španjolska i ne raspolaže nikakvom marginom prosudbe u tom pogledu, ne može joj se valjano prigovoriti da je donijevši pobijanu odluku postupala proizvoljno.

 Argumenti koji se temelje na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja

105    Kraljevina Španjolska prigovara Komisiji da je povrijedila načelo legitimnih očekivanja jer je izmijenila kriterij relevantan za izračun. Ona se u tom pogledu poziva na prezentaciju Odbora za koordinaciju upravljačkih tijela održanu 4. svibnja 2009. u Madridu iz koje proizlazi da se u slučaju automatskog opoziva svi raspoloživi iznosi smanjuju, uključujući dodatna sredstva za nove izazove. Estremadura je stoga mogla, u kontekstu druge odluke o odobrenju revizije programa, odbiti dio iznosa automatski opozvanih dodatnih sredstava. Međutim, Komisija je izmijenila tu metodu izračuna u studenome 2015., odnosno mjesec dana prije završetka programa, u okviru stručne radne skupine (vidjeti točku 34. ove presude), ne ponudivši nikakvo obrazloženje i ne ostavivši Estremaduri manevarski prostor. Kraljevina Španjolska dodaje da do prosinca 2015., dana zaključenja programa, Komisija ničim nije dala do znanja da će se vratiti iznosima navedenima u drugoj odluci o odobrenju revizije programa.

106    Komisija osporava te navode.

107    Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pravo pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja ima svaki pojedinac kojemu je institucija Unije, time što mu je pružila konkretna jamstva, pobudila utemeljena očekivanja. Neovisno o obliku u kojem su priopćena, takva su jamstva konkretne, bezuvjetne i usklađene informacije. Suprotno tomu, nitko se ne može pozvati na povredu tog načela ako ne postoje navedena precizna jamstva (vidjeti presudu od 13. rujna 2017., Pappalardo i dr./Komisija, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, t. 39. i navedenu sudsku praksu). Nesporno je da se na to načelo može također pozvati država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 22. travnja 2015., Poljska/Komisija, T‑290/12, EU:T:2015:221, t. 57. i navedenu sudsku praksu).

108    Kraljevina Španjolska podupire svoje tvrdnje prezentacijom Odbora za koordinaciju upravljačkih tijela održanom 4. svibnja 2009. u Madridu, koja se nalazi u prilogu 13. tužbi u formatu PowerPoint, i drugom odlukom o odobrenju revizije programa.

109    Međutim, kao prvo, valja istaknuti da Kraljevina Španjolska iz dotične prezentacije ne može zaključiti o postojanju preciznog jamstva, u smislu sudske prakse navedene u točki 107. ove presude, koje pruža Komisija u pogledu iznosa koji se uzimaju u obzir za potrebe izračuna u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005.

110    Naime, dotična prezentacija služi samo kao potpora sastanku sa španjolskim tijelima u kontekstu uključivanja odredaba koje se odnose na dodatna sredstva u relevantne uredbe te izmjena koje su države članice provele u svojim programima ruralnog razvoja.

111    Nadalje, iako dotična prezentacija navodi članak 69. stavak 5.a Uredbe br. 1698/2005, ona uopće ne spominje izračun u skladu s člankom 69. stavkom 5.b te uredbe.

112    Suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Španjolska, dotična prezentacija također ne daje upute u pogledu sredstava koja mogu biti predmet automatskog opoziva u smislu članka 29. Uredbe br. 1290/2005.

113    Kao drugo, Kraljevina Španjolska ne može se osloniti na drugu odluku o odobrenju revizije programa radi zaključka o metodi izračuna koju primjenjuje Komisija.

114    Naime, iako iz tablica priloženih drugoj odluci o odobrenju revizije programa proizlazi da se nakon automatskog opoziva smanjuje iznos na temelju dodatnih sredstava kao i iznos na temelju sredstava koja su na raspolaganju za aktivnosti osim onih povezanih s novim izazovima (vidjeti točku 33. ove presude), one ne mogu odražavati Komisijina precizna jamstva, u smislu sudske prakse navedene u točki 107. ove presude, u pogledu iznosa koje će uzeti u obzir za potrebe izračuna iznosa povrata koji treba izvršiti u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 prilikom zaključenja programa.

115    Nadalje, dotične tablice odnose se na revidirani plan financiranja španjolskih tijela nakon automatskog opoziva i, iako je potonji Komisija odobrila, njegovo odobrenje ne prejudicira iznose rashoda koje će stvarno imati Estremadura, a na temelju kojih je prilikom zaključenja programa potrebno ocijeniti je li potreban povrat u skladu s člankom 69. stavkom 5.b Uredbe br. 1698/2005 (vidjeti točku 91. ove presude).

116    Nadalje, iz točke 92. ove presude proizlazi da druga odluka o odobrenju revizije programa ne može imati veću pravnu snagu od uredbe koja se primjenjuje u predmetnom slučaju.

117    Napokon, Komisija ističe da su državama članicama upućene precizne i dosljedne napomene o metodi izračuna na temelju članka 69. stavka 5.b Uredbe br. 1698/2005 prilikom sastanka stručne skupine (vidjeti točku 34. ove presude) u okviru priprema za zaključenje programa. Osim toga, iz tužbe proizlazi da se između Estremadure i Komisije u svibnju 2016. također odvijala korespondencija u kojoj je Komisija objasnila metodu izračuna koju je namjeravala primijeniti. Osim toga, iako smjernice ne spominju učinak automatskog opoziva određenih proračunskih izdvajanja tijekom programa na metodu izračuna na temelju spomenute odredbe, i dalje stoji da one već u točki 5.2. navode potrebu za povrat u slučaju nedovoljno iskorištenih iznosa isključivo namijenjenih aktivnostima povezanima s novim izazovima, što se u svakom slučaju odnosi na Estremaduru. Stoga, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Španjolska, ne može se smatrati da Komisija nije iznijela metodu koju je namjeravala primijeniti za izračun koji je trebala izvršiti u skladu s ovom odredbom.

118    S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da Komisija nije povrijedila načelo legitimnih očekivanja.

119    Iz toga proizlazi da valja odbiti drugi tužbeni razlog i, slijedom toga, tužbu u cijelosti.

 Troškovi

120    Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

121    Budući da je Kraljevina Španjolska izgubila spor, valja joj naložiti snošenje troškova u skladu s Komisijinim zahtjevom.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (osmo vijeće)

proglašava i presuđuje:

1.      Tužba se odbija.

2.      Kraljevini Španjolskoj nalaže se snošenje troškova.

Collins

Kancheva

De Baere

Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. srpnja 2018.

Potpisi


*      Jezik postupka: španjolski