Language of document : ECLI:EU:T:2018:210

Rechtssache T‑561/14

European Citizens’ Initiative One of Us u. a.

gegen

Europäische Kommission

„Institutionelles Recht – Europäische Bürgerinitiative – Forschungspolitik – Öffentliche Gesundheit – Entwicklungszusammenarbeit – Finanzierung von Aktivitäten, die mit der Zerstörung menschlicher Embryonen verbunden sind, durch die Union – Mitteilung der Kommission nach Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung [EU] Nr. 211/2011 – Nichtigkeitsklage – Prozessfähigkeit – Anfechtbare Handlung – Teilweise Unzulässigkeit – Gerichtliche Überprüfung – Begründungspflicht – Offensichtlicher Beurteilungsfehler“

Leitsätze – Urteil des Gerichts (Zweite erweiterte Kammer) vom 23. April 2018

1.      Gerichtliches Verfahren – Fehlen unverzichtbarer Prozessvoraussetzungen – Gerichtliche Prüfung von Amts wegen

(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 129)

2.      Nichtigkeitsklage – Natürliche oder juristische Personen – Klagebefugnis – Klage einer „europäischen Bürgerinitiative“ ohne eigene Rechtspersönlichkeit – Unzulässigkeit

(Art. 263 Abs. 4 AEUV; Verordnung Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates)

3.      Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Mitteilung der Kommission, die ihren Beschluss enthält, auf eine europäische Bürgerinitiative hin keinen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen – Einbeziehung

(Art. 11 Abs. 4 EUV; Art. 263 AEUV; Verordnung Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10 Abs. 1 Buchst. c)

4.      Nichtigkeitsklage – Anfechtbare Handlungen – Begriff – Handlungen mit verbindlichen Rechtswirkungen – Ablehnende Entscheidung – Einbeziehung – Voraussetzung

(Art. 263 AEUV)

5.      Unionsbürgerschaft – Bürgerrechte – Vorlage einer Bürgerinitiative – Verordnung Nr. 211/2011 – Verpflichtung der Kommission, die von einer Bürgerinitiative vorgeschlagene spezifische Maßnahme zu ergreifen – Fehlen

(Art. 11 Abs. 4 EUV und 17 Abs. 1 bis 3 EUV; Art. 225 AEUV, 241 AEUV und 289 AEUV; Verordnung Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, 1. Erwägungsgrund sowie Art. 4 und 10 Abs. 1 Buchst. c)

6.      Handlungen der Organe – Präambel – Rechtsverbindlichkeit – Fehlen

7.      Unionsbürgerschaft – Bürgerrechte – Vorlage einer Bürgerinitiative – Verordnung Nr. 211/2011 – Prüfung durch die Kommission – Verpflichtung zur getrennten Darlegung der rechtlichen und politischen Schlussfolgerungen – Fehlen

(Verordnung Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, 20. Erwägungsgrund und Art. 10 Abs. 1 Buchst. c)

8.      Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Beurteilung der Begründungspflicht anhand der Umstände des Einzelfalls

(Art. 296 Abs. 2 AEUV)

9.      Handlungen der Organe – Begründung – Pflicht – Umfang – Mitteilung der Kommission, in die ihren Beschluss enthält, auf eine europäische Bürgerinitiative hin keinen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen

(Art. 296 AEUV; Verordnung Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10 Abs. 1 Buchst. c)

10.    Nichtigkeitsklage – Gründe – Fehlende oder unzureichende Begründung – Klagegrund, der sich von dem die materielle Rechtmäßigkeit betreffenden Klagegrund unterscheidet

(Art. 263 AEUV und 296 AEUV)

11.    Unionsbürgerschaft – Bürgerrechte – Vorlage einer Bürgerinitiative – Verordnung Nr. 211/2011 – Prüfung durch die Kommission – Mitteilung, in der die Entscheidung enthalten ist, dem Unionsgesetzgeber keinen Vorschlag für einen Rechtsakt zu unterbreiten –Gerichtliche Überprüfung – Grenzen

(Art. 17 Abs. 1 EUV; Verordnung Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 10 Abs. 1 Buchst. c)

1.      Siehe Text der Entscheidung.

(vgl. Rn. 53)

2.      Aus dem Wortlaut von Art. 263 Abs. 4 AEUV selbst geht hervor, dass nur natürliche Personen und Einheiten mit Rechtspersönlichkeit nach dieser Bestimmung eine Nichtigkeitsklage erheben können. Jedoch kann eine Einheit, die nicht über Rechtspersönlichkeit nach dem Recht eines Mitgliedstaats oder eines Drittstaats verfügt, in bestimmten Einzelfällen dennoch als juristische Person im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV angesehen werden und befugt sein, auf der Grundlage dieser Bestimmung eine Nichtigkeitsklage zu erheben. Dies ist insbesondere der Fall, wenn die Union und ihre Organe die betreffende Einheit bei ihren Entscheidungen oder Handlungen als ein eigenständiges Subjekt behandeln, das eigene Rechte haben oder Verpflichtungen oder Beschränkungen unterliegen kann.

Eine Klage, die von einer „europäischen Bürgerinitiative“ erhoben wird, die nicht nach dem Recht eines Mitgliedstaats oder eines Drittstaats über Rechtspersönlichkeit verfügt und die nicht als eigenständiges Subjekt behandelt wird, ist daher als unzulässig zurückzuweisen. Insoweit geht aus der Verordnung Nr. 211/2011 über die Bürgerinitiative nicht hervor, dass diese einer europäischen Bürgerinitiative Rechtspersönlichkeit verleiht, indem sie sie als ein eigenständiges Subjekt behandelt. Eine solche Einheit ist nicht befugt, vor dem Unionsrichter aufzutreten.

(vgl. Rn. 58-63)

3.      Die auf Art. 263 AEUV gestützte Nichtigkeitsklage ist gegen alle Handlungen der Organe gegeben ist, die – unabhängig von ihrer Rechtsnatur oder Form – dazu bestimmt sind, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen, die die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung berühren.

Dies ist der Fall bei einer nach Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 211/2011 über die Bürgerinitiative erlassenen Mitteilung, mit der die Kommission den endgültigen Standpunkt einnimmt, in Beantwortung einer europäischen Bürgerinitiative keinen Vorschlag für einen Rechtsakt zu unterbreiten. Diese Mitteilung enthält nämlich den endgültigen Standpunkt der Kommission, da diese beschlossen hat, in Beantwortung der streitigen europäischen Bürgerinitiative keinen Vorschlag für einen Rechtsakt zu unterbreiten und ganz allgemein auf die europäische Bürgerinitiative hin keine Maßnahmen zu ergreifen. Außerdem bildet die besagte Mitteilung den Abschluss des spezifischen Verfahrens, das die Organisatoren der Initiative auf der Grundlage der Verordnung Nr. 211/2011 eingeleitet und geführt haben, und ihre Annahme stellt für die Kommission eine Verpflichtung dar. Vor diesem Hintergrund erzeugt die angefochtene Mitteilung verbindliche Rechtswirkungen, die die Interessen der Organisatoren durch eine qualifizierte Änderung ihrer Rechtsstellung berühren.

Darüber hinaus soll das aus Art. 11 Abs. 4 EUV hergeleitete Recht der Bürger die europäische Bürgerschaft stärken und zu einer Verbesserung der demokratischen Funktionsweise der Union führen, wobei es oberstes Ziel ist, die Bürger zur Teilnahme am demokratischen Leben zu ermutigen und die Union zugänglicher zu machen. Wäre die in der in Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 211/2011 vorgesehenen Mitteilung ausgesprochene Weigerung der Kommission, dem Unionsgesetzgeber einen Vorschlag für einen Rechtsakt zu unterbreiten, keiner gerichtlichen Kontrolle unterworfen, würde dies die Verwirklichung des genannten Ziels beeinträchtigen, da die Gefahr von Willkür seitens der Kommission davon abhielte, auf den Mechanismus der europäischen Bürgerinitiative zurückzugreifen, zumal dieser Mechanismus anspruchsvollen Verfahren und Bedingungen unterliegt.

(vgl. Rn. 68, 71, 77, 93)

4.      Hinsichtlich der Frage, ob eine Maßnahme vorliegt, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann, ist eine ablehnende Maßnahme der Kommission nach der Art des Antrags zu beurteilen, der durch sie beschieden wird. Insbesondere ist eine Weigerung eine im Wege der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV anfechtbare Handlung, wenn die Handlung, deren Vornahme das Unionsorgan ablehnt, nach dieser Vorschrift hätte angefochten werden können. Anders verhält es sich jedoch, wenn die Entscheidung der Kommission in einem durch eine Unionsverordnung genau geregelten Verfahren ergeht, in dessen Rahmen die Kommission verpflichtet ist, über einen gemäß dieser Verordnung gestellten Antrag eines Einzelnen zu entscheiden.

(vgl. Rn. 85, 86)

5.      Die Kommission muss keine von einer europäischen Bürgerinitiative vorgeschlagene spezifische Maßnahme ergreifen. Das der Kommission durch Art. 17 Abs. 2 EUV und Art. 289 AEUV eingeräumte Initiativrecht bedeutet nämlich, dass es grundsätzlich Sache der Kommission ist, zu entscheiden, ob sie einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorlegt oder nicht, und gegebenenfalls seinen Gegenstand, sein Ziel und seinen Inhalt zu bestimmen. Dieses der Kommission im Bereich der Rechtsetzungsinitiative durch die Verträge übertragene Quasi-Monopol erklärt sich durch die Funktion der Kommission, die gemäß Art. 17 Abs. 1 EUV darin besteht, die allgemeinen Interessen der Union zu fördern, sowie durch die Unabhängigkeit, die sie gemäß Art. 17 Abs. 3 Unterabs. 3 EUV bei der Ausübung ihrer Tätigkeit genießt.

Dieses Quasi-Monopol wird durch das in Art. 11 Abs. 4 EUV vorgesehene Recht auf eine europäische Bürgerinitiative nicht beeinträchtigt. Insoweit lässt sich eine Bestätigung für die Absicht der verfassungsgebenden Gewalt der Union, dem Mechanismus der europäischen Bürgerinitiative kein Initiativrecht für Gesetzesvorschläge einzuräumen, dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 211/2011 über die Bürgerinitiative entnehmen, der das Recht einer europäischen Bürgerinitiative im Wesentlichen dem Recht gleichsetzt, das dem Parlament gemäß Art. 225 AEUV und dem Rat gemäß Art. 241 AEUV eingeräumt wird. Eine Forderung des Parlaments oder des Rates zwingt die Kommission jedoch nicht dazu, einen Vorschlag für einen Rechtsakt zu unterbreiten. Eine Bestätigung für diese Absicht der verfassungsgebenden Gewalt lässt sich auch dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 211/2011 selbst entnehmen. Eine solche Schlussfolgerung wird im Übrigen durch die Existenz des in Art. 4 der Verordnung Nr. 211/2011 vorgesehenen Verfahrens der Registrierung einer geplanten europäischen Bürgerinitiative nicht in Frage gestellt.

Da es Ziel des Mechanismus der europäischen Bürgerinitiative ist, die Kommission aufzufordern, im Rahmen ihrer Befugnisse einen Vorschlag für einen Rechtsakt vorzulegen, beeinträchtigt die Tatsache, dass dieser bei der Ausübung ihres Initiativrechts für Gesetzesvorschläge ein breiter Ermessensspielraum zugestanden wird, dieses Ziel nicht.

(vgl. Rn. 109-111, 113, 114, 116, 124)

6.      Siehe Text der Entscheidung.

(vgl. Rn. 128)

7.      Da die im 20. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 211/2011 über die Bürgerinitiative erwähnte Verpflichtung zur getrennten Darlegung der rechtlichen und politischen Schlussfolgerungen der Kommission zu einer europäischen Bürgerinitiative nicht in den Text von Art. 10 Abs. 1 Buchst. c dieser Verordnung aufgenommen worden ist, muss der Inhalt des besagten Artikels Vorrang haben. Folglich ist die Kommission bei der Abfassung der in der genannten Vorschrift vorgesehenen Mitteilung einer solchen Verpflichtung nicht unterworfen. Selbst wenn unterstellt wird, dass die Kommission rechtlich insoweit verpflichtet ist, kann eine Verletzung dieser – rein formalen – Verpflichtung jedenfalls nicht zur Nichtigerklärung der in Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 211/2011 vorgesehenen Mitteilung führen.

(vgl. Rn. 130, 131)

8.      Siehe Text der Entscheidung.

(vgl. Rn. 141, 142, 144, 145)

9.      Da eine nach Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 211/2011 über die Bürgerinitiative angenommene Mitteilung eine mit einer Nichtigkeitsklage anfechtbare Handlung darstellt, unterliegt sie der in Art. 296 AEUV vorgesehenen Begründungspflicht und muss daher den Organisatoren einer europäischen Bürgerinitiative die Feststellung, ob sie an Mängeln leidet, und dem Unionsrichter die Ausübung seiner Kontrolle ermöglichen. Die Kommission muss u. a. die rechtlichen, politischen oder sonstigen Gründe darlegen, die sie zu der Entscheidung veranlasst hatten, den mit der in Rede stehenden europäischen Bürgerinitiative unterbreiteten Vorschlägen für Rechtsakte nicht zu folgen. Die Verpflichtung der Kommission, in der gemäß Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 211/2011 angenommenen Mitteilung die Gründe für ihr weiteres Vorgehen bzw. den Verzicht auf ein weiteres Vorgehen auf eine europäische Bürgerinitiative hin darzulegen, ist spezifischer Ausdruck der im Rahmen der genannten Vorschrift auferlegten Begründungspflicht.

(vgl. Rn. 143, 147)

10.    Siehe Text der Entscheidung.

(vgl. Rn. 146)

11.    Eine nach Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 211/2011 über die Bürgerinitiative angenommene Mitteilung, die die endgültige Entscheidung der Kommission enthält, dem Unionsgesetzgeber keinen Vorschlag für einen Rechtsakt zu unterbreiten, muss Gegenstand einer eingeschränkten Kontrolle seitens des Unionsrichters sein, mit der nicht nur überprüft werden soll, ob sie hinreichend begründet ist, sondern auch und vor allem, ob offensichtliche Beurteilungsfehler vorliegen, die die besagte Entscheidung fehlerhaft machen. Die Kommission muss nämlich im Rahmen der Ausübung ihres Initiativrechts für Gesetzesvorschläge einen breiten Ermessensspielraum genießen, da sie bei der Wahrnehmung dieser Befugnis gemäß Art. 17 Abs. 1 EUV aufgerufen ist, die allgemeinen Interessen der Union zu fördern, und dabei gegebenenfalls schwierige Abwägungen zwischen widerstreitenden Interessen vorzunehmen hat. Folglich muss die Kommission bei der Entscheidung, ob sie auf eine europäische Bürgerinitiative hin tätig wird oder nicht, einen breiten Ermessensspielraum genießen.

(vgl. Rn. 169, 170)