Language of document : ECLI:EU:T:2018:210

Asia T-561/14

European Citizens’ Initiative One of Us ym.

vastaan

Euroopan komissio

Institutionaalinen oikeus – Eurooppalainen kansalaisaloite – Tutkimuspolitiikka – Kansanterveys – Kehitysyhteistyö – Unionin rahoitus toiminnalle, johon liittyy ihmisalkioiden tuhoamista – Asetuksen (EU) N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annettu komission tiedonanto – Kumoamiskanne – Asianosaiskelpoisuus – Kannekelpoinen toimi – Osittainen tutkimatta jättäminen – Tuomioistuinvalvonta – Perusteluvelvollisuus – Ilmeinen arviointivirhe

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu toinen jaosto) 23.4.2018

1.      Tuomioistuinmenettely – Ehdottomat prosessinedellytykset – Peruste, jonka tuomioistuin tutkii viran puolesta

(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 129 artikla)

2.      Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Asiavaltuus – Eurooppalainen kansalaisaloite -nimisen, vailla oikeuskelpoisuutta olevan ryhmittymän nostama kanne – Tutkimatta jättäminen

(SEUT 263 artiklan neljäs kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 211/2011)

3.      Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Komission tiedonanto, joka sisältää päätöksen olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta, on tällainen toimi

(SEU 11 artiklan 4 kohta; SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohta)

4.      Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Hylkäävä päätös on tällainen toimi – Edellytys

(SEUT 263 artikla)

5.      Unionin kansalaisuus – Kansalaisen oikeudet – Kansalaisaloitteen esittäminen – Asetus N:o 211/2011 – Komission velvollisuus toteuttaa tietty kansalaisaloitteessa esitetty toimi – Velvollisuutta ei ole

(SEU 11 artiklan 4 kohta, SEU 17 artiklan 1–3 kohta; SEUT 225, SEUT 241 ja SEUT 289 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 211/2011 ensimmäinen perustelukappale, 4 artikla ja 10 artiklan 1 kohdan c alakohta)

6.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Johdanto-osa – Sitova oikeusvaikutus – Ei ole

7.      Unionin kansalaisuus – Kansalaisen oikeudet – Kansalaisaloitteen esittäminen – Asetus N:o 211/2011–Käsittely komissiossa – Velvollisuus esittää oikeudelliset ja poliittiset päätelmät erillisinä – Velvollisuutta ei ole

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 211/2011 20 perustelukappale ja 10 artiklan 1 kohdan c alakohta)

8.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuus – Laajuus – Perusteluvelvollisuuden arvioiminen asian olosuhteiden perusteella

(SEUT 296 artiklan toinen kohta)

9.      Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuus – Laajuus – Komission tiedonanto, joka sisältää päätöksen olla tekemättä ehdotusta säädökseksi eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta

(SEUT 296 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohta)

10.    Kumoamiskanne – Oikeudelliset perusteet – Perustelujen puuttuminen tai puutteellisuus – Aineellista lainmukaisuutta koskevasta perusteesta erillinen peruste

(SEUT 263 ja SEUT 296 artikla)

11.    Unionin kansalaisuus – Kansalaisen oikeudet – Kansalaisaloitteen esittäminen – Asetus N:o 211/2011 – Käsittely komissiossa – Tiedonanto, joka sisältää päätöksen olla tekemättä unionin lainsäätäjälle ehdotusta oikeussäännöksi – Tuomioistuinvalvonta – Rajat

(SEU 17 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 53 kohta)

2.      SEUT 263 artiklan neljännen kohdan sanamuodosta ilmenee, että ainoastaan luonnolliset henkilöt ja muut oikeuskelpoiset subjektit voivat nostaa kumoamiskanteen tämän määräyksen nojalla. Tietyissä erityistapauksissa yksikköä, jolla ei ole jäsenvaltion tai kolmannen valtion oikeusjärjestyksen mukaan oikeuskelpoisuutta, voidaan kuitenkin pitää SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna oikeushenkilönä, ja sille voidaan antaa oikeus nostaa kumoamiskanne tämän määräyksen perusteella. Näin on muun muassa silloin, kun unioni ja sen toimielimet kohtelevat toimissaan tai toiminnassaan kyseistä yksikköä erillisenä subjektina, jolla voi olla omia oikeuksia tai jolle voidaan asettaa velvollisuuksia tai rajoituksia.

Tutkimatta on näin ollen jätettävä kanne, jonka on nostanut Europa Citizens’ Initiative -niminen ryhmittymä, jolla ei ole oikeuskelpoisuutta jonkin jäsenvaltion tai kolmannen valtion oikeusjärjestyksen mukaan ja jota ei ole kohdeltu erillisenä subjektina. Kansalaisaloitetta koskevasta asetuksesta N:o 211/2011 ei käy tämän osalta ilmi, että siinä annettaisiin eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle oikeuskelpoisuus kohtelemalla sitä erillisenä subjektina. Tällaisella ryhmittymällä ei ole asianosaiskelpoisuutta unionin tuomioistuimessa käytävässä oikeudenkäynnissä.

(ks. 58–63 kohta)

3.      SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen kohteena voivat olla kaikki unionin toimielinten toteuttamat toimenpiteet, luonteestaan tai muodostaan riippumatta, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeudellista tilannetta selvästi.

Näin on silloin, kun kyse on kansalaisaloitetta koskevan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annetusta tiedonannosta, jolla komissio vahvistaa lopullisen kantansa olla tekemättä riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta ehdotusta oikeussäännöksi. Riidanalaisella tiedonannolla ilmaistaan näet komission lopullinen kanta, koska se on päättänyt olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi ja yleisemminkin olla ryhtymättä minkäänlaisiin toimiin riidanalaisen kansalaisaloitteen johdosta. Lisäksi on niin, että riidanalaisella tiedonannolla päätetään sellainen erityinen menettely, johon kantajat ovat ryhtyneet asetuksen N:o 211/2011 perusteella, ja komissiolla on velvollisuus sen antamiseen. Nämä seikat huomioon ottaen on katsottava, että riidanalaisella tiedonannolla saadaan aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajien etuihin muuttaen niiden oikeudellista tilannetta selvästi.

SEU 11 artiklan 4 kohtaan perustuvan kansalaisten oikeuden tarkoituksena on lisäksi vahvistaa unionin kansalaisuutta ja edistää unionin demokraattista toimintaa, ja lopullisena päämääränä on kannustaa kansalaisten osallistumista demokratian toteuttamiseen ja tehdä unionista helpommin lähestyttävä. Se, ettei sitä, että komissio on kieltäytynyt tekemästä unionin lainsäätäjälle ehdotusta oikeussäännöksi, joka olisi muotoiltu asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annetussa tiedonannossa, saatettaisi tuomioistuinvalvontaan, vaarantaisi tämän tavoitteen toteutumisen, koska vaara komission rajattomasta harkintavallasta, saisi ihmiset luopumaan kansalaisaloitemekanismin käyttämisestä, kun mekanismi jo muutenkin edellyttää vaativien menettelyjen noudattamista ja edellytysten täyttämistä.

(ks. 68, 71, 77 ja 93 kohta)

4.      Kun on kyse sen selvittämisestä, onko olemassa tointa, josta voidaan nostaa kumoamiskanne, silloin kun komission toimi on luonteeltaan epäävä, toimea on arvioitava suhteessa vaatimukseen, johon se on vastaus. Erityisesti kieltäytyminen on toimi, josta voidaan nostaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettu kumoamiskanne, sikäli kun toimi, jonka toteuttamisesta toimielin on kieltäytynyt, olisi voitu riitauttaa tämän määräyksen nojalla. Näin ei kuitenkaan ole silloin, kun komission päätös tehdään, kuten käsiteltävässä pääasiassa, unionin asetuksessa tarkoin määritellyssä menettelyssä, jossa komission on ratkaistava yksityisen tämän asetuksen nojalla esittämä vaatimus.

(ks. 85 ja 86 kohta)

5.      Komissiolla ei ole velvollisuutta toteuttaa tiettyä kansalaisaloitteessa esitettyä tointa. Näin on siksi, että komissiolle SEU 17 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 289 artiklassa osoitettu lainsäädäntöaloitevalta merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että komissiolla on valta päättää, tekeekö se lainsäädäntöehdotuksen vai ei, ja tarvittaessa päättää sen kohteesta, päämääristä ja sisällöstä. Tämä perussopimuksilla komissiolle osoitettu lähes täysi yksinoikeus lainsäädäntöaloitteiden esittämiseen selittyy komission tehtävällä ajaa SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin yleistä etua ja riippumattomuudella, josta se nauttii SEU 17 artiklan 3 kohdan kolmannen nojalla tehtävänsä hoitamisessa.

Tähän lähes täyteen yksinoikeuteen ei vaikuta SEU 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu oikeus kansalaisaloitteen tekemiseen. Unionin perussopimusten laatijoiden päätös olla antamatta kansalaisaloitemekanismille lainsäädäntöaloitevaltaa on ilmaistu myös kansalaisaloitetta koskevan asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa, jossa kansalaisaloiteoikeus ja SEUT 225 artiklaan perustuva parlamentin oikeus ja SEUT 241 artiklaan perustuva neuvoston oikeus rinnastetaan asiallisesti toisiinsa. Parlamentin tai neuvoston vaatimuksella ei voida pakottaa komissiota tekemään ehdotusta oikeussäännöksi. Tämä perussopimusten laatijoiden tarkoitus on nähtävissä myös asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuodosta sellaisenaan. Tätä päätelmää ei kyseenalaista myöskään se, että asetuksen N:o 211/2011 4 artiklassa säädetty ehdotetun kansalaisaloitteen rekisteröintimenettely on olemassa.

Koska eurooppalaisen kansalaisaloitemekanismin tavoitteena on kehottaa komissiota tekemään toimivaltuuksiensa puitteissa ehdotus toimeksi, se, että komissiolle on annettu huomattavan laaja harkintavalta lainsäädäntöaloitevaltansa käytössä, ei ole vastoin tätä tavoitetta.

(ks. 109–111, 113, 114, 116 ja 124 kohta)

6.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 128 kohta)

7.      Koska velvollisuutta niiden oikeudellisten ja poliittisten päätelmien, jotka komissio on tehnyt kansalaisaloitteen perusteella, esittämiseen erillisinä, mihin viitataan kansalaisaloitetta koskevan asetuksen N:o 211/2011 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa, ei ole otettu asetuksen 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, viimeksi mainitun säännöksen sisällölle on annettava etusija. Tästä seuraa, ettei komissiolla ole tällaista velvollisuutta kyseisessä säännöksessä tarkoitettua tiedonantoa laatiessaan. Joka tapauksessa on niin, että vaikka komissiolla olisi oikeudellisesti tarkastellen velvollisuus esittää asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla antamassaan tiedonannossa oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä erillisinä, tämän velvollisuuden laiminlyönti ei voisi johtaa tiedonannon kumoamiseen, koska kyse on vain muotovaatimuksesta.

(ks. 130 ja 131 kohta)

8.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 141, 142, 144 ja 145 kohta)

9.      Koska kansalaisaloitetta koskevan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annettu tiedonanto on toimi, johon voidaan kohdistaa kumoamiskanne, sitä koskee SEUT 296 artiklassa tarkoitettu perusteluvelvollisuus, ja sen on siksi annettava kantajille tilaisuus sen määrittämiseen, rasittaako sitä virhe, ja unionin tuomioistuimille suorittaa toimen valvonta. Komission pitää tehdä selkoa muun muassa niistä oikeudellisista, poliittisista tai muista syistä, joiden vuoksi se on päättänyt olla toteuttamatta kyseessä olevassa riidanalaisessa kansalaisaloitteessa esitettyjä oikeussääntöjä. Komission velvollisuus tuoda esiin asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c kohdan perusteella annetussa tiedonannossa perustelut toimille, jotka se aikoo toteuttaa kansalaisaloitteen johdosta, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle, on ilmaus tässä säännöksessä erityisesti asetetusta perusteluvelvollisuudesta.

(ks. 143 ja 147 kohta)

10.    Ks. tuomion teksti.

(ks. 146 kohta)

11.    Kansalaisaloitetta koskevan asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan perusteella annettuun tiedonantoon, joka sisältää komission lopullisen päätöksen olla tekemättä ehdotusta oikeussäännöksi unionin lainsäätäjälle, on unionin yleisessä tuomioistuimessa kohdistettava suppea valvonta, jolla tähdätään tiedonannon perustelujen riittävyyden arvioinnin lisäksi muun muassa sen selvittämiseen, rasittaako kyseistä päätöstä ilmeinen arviointivirhe. Komissiolla on lainsäädäntöaloitevaltaansa käyttäessään oltava laaja harkintavalta, koska sen on SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaan sitä käyttäessään ajettava unionin yleistä etua, ja se saattaa joutua vaikeisiin valintoihin erilaisten intressien välillä. Tästä seuraa, että komissiolla on oltava laaja valta harkintansa mukaan päättää siitä, toteuttaako se toimia kansalaisaloitteen johdosta vai ei.

(ks. 169 ja 170 kohta)