ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera a patra)
12 octombrie 2011(*)
„Acțiune în anulare – Notă de debit – Excepție de inadmisibilitate – Natura contractuală a litigiului – Natura acțiunii – Calitatea de act atacabil”
În cauza T‑353/10,
Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE, cu sediul în Atena (Grecia), reprezentată de E. Tzannini, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de domnii D. Triantafyllou și A. Sauka, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de anulare în parte a unei note de debit emise de Comisie la 22 iulie 2010 în vederea recuperării sumei de 109 415,20 euro, plătită reclamantei în cadrul unei contribuții financiare în sprijinul unui proiect de cercetări medicale,
TRIBUNALUL (Camera a patra),
compus din doamnele I. Pelikánová (raportor), președinte, K. Jürimäe și domnul M. van der Woude, judecători,
grefier: domnul E. Coulon,
pronunță prezenta
Ordonanță
Istoricul cauzei
1 Reclamanta, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE, este o maternitate specializată în domeniile obstetrică, ginecologie și chirurgie. Este membră a unui consorțiu care, în decembrie 2003, a încheiat cu Comisia Comunităților Europene un contract privind un proiect de cercetări medicale, denumit Dicoems, potrivit căruia Comisia se angaja să își aducă contribuția financiară prin plata a mai multe tranșe (denumit în continuare „contractul”). Proiectul în cauză a început la 1 ianuarie 2004 și s‑a încheiat la 30 iunie 2006, dar contractul căruia i‑a făcut obiectul este încă în vigoare, Comisia neefectuând încă plata celei de a treia și ultime tranșe.
2 Potrivit articolului 12 din contract, acesta este reglementat de dreptul belgian. Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 13, Tribunalul sau, potrivit împrejurărilor cazului particular, Curtea este singura competentă pentru a soluționa orice litigiu între Uniunea Europeană și membrii consorțiului cu privire la validitatea, la aplicarea sau la orice interpretare a contractului.
3 Printr‑o scrisoare din 29 aprilie 2009, Comisia a informat reclamanta că va face obiectul unui control sub forma unui audit financiar din cauza participării sale la proiectul Dicoems. Din această scrisoare rezultă că reclamanta trebuia să prezinte printre altele, cu ocazia acestui control, fișele de prezență a personalului implicat în cadrul proiectului. Cu ocazia auditului, care a fost efectuat în perioada 3-6 august 2009, s‑a constatat că reclamanta nu prezentase fișele de prezență care cuprindeau orele de muncă ale personalului a căror rambursare o solicita.
4 În octombrie 2009, Comisia a comunicat reclamantei proiectul de raport de audit care menționa lipsa fișelor de prezență și i‑a solicitat să își prezinte observațiile. Întrucât observațiile transmise de reclamantă printr‑o scrisoare din 5 noiembrie 2009 nu au convins Comisia, aceasta, printr‑o scrisoare din 23 decembrie 2009, a menținut concluziile care fuseseră formulate în raportul de audit.
5 La 27 aprilie 2010, Comisia a adresat reclamantei o scrisoare de informare prealabilă unei proceduri de recuperare, prin care îi solicita rambursarea sumei de 109 415,20 euro. La 26 mai 2010, reclamanta a solicitat Comisiei ca observațiile sale transmise anterior să fie din nou examinate și aprobate.
6 Considerând totuși că răspunsul reclamantei nu a adus niciun element nou, Comisia i‑a adresat, la 22 iulie 2010, o notă de debit în care i se solicita plata sumei de 109 415,20 euro până la 6 septembrie 2010 (denumită în continuare „nota de debit”).
7 În plus, nota de debit cuprindea, sub titlul „Condiții de plată”, următoarele indicații:
„1. Vă revine sarcina de a suporta toate cheltuielile bancare.
2. Comisia își rezervă dreptul, după informarea prealabilă, de a efectua recuperarea prin compensare, în prezența unor creanțe reciproce, certe, în sumă fixă și exigibile.
3. În cazul necreditării contului Comisiei la data limită, creanța constatată de Comunități este purtătoare de dobândă la rata aplicată de Banca Centrală Europeană operațiunilor sale principale de refinanțare, astfel cum este publicată în Jurnalul Oficial al [Uniunii Europene], seria C, în vigoare în prima zi calendaristică a lunii corespunzătoare datei limită, 09-2010 + 3,5 puncte procentuale.
4. În cazul necreditării contului Comisiei la data limită, Comisia își rezervă dreptul de:
– a executa orice garanție financiară furnizată în prealabil
– a proceda la executarea silită potrivit articolului 299 TFUE
– a semnala lipsa plății într‑o bază de date accesibilă ordonatorilor bugetului Uniunii până la plata în totalitate.”
Procedura și concluziile părților
8 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 31 august 2010, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
9 Printr‑un act separat depus la 8 octombrie 2010, Comisia a ridicat o excepție de inadmisibilitate.
10 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
11 Reclamanta solicită Tribunalului în esență:
– respingerea excepției de inadmisibilitate ridicate de Comisie;
– anularea notei de debit, în măsura în care Comisia îi solicită plata unei sume care o depășește pe cea pe care a admis ea însăși că o datorează, prin scrisoarea din 5 noiembrie 2009, și în care Comisia refuză plata sau compensarea acestei sume cu cea pe care o datorează în temeiul celei de a treia tranșe din contract;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
12 Potrivit articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, la solicitarea unei părți, Tribunalul poate să se pronunțe asupra inadmisibilității fără a intra în dezbaterea fondului. În conformitate cu alineatul (3) al aceluiași articol, în continuare, procedura de judecare a cererii este orală, în afară de cazul în care Tribunalul decide altfel. În cauză, Tribunalul consideră că este suficient de lămurit prin examinarea înscrisurilor de la dosar pentru a se pronunța asupra cererii Comisiei, fără a deschide procedura orală.
13 Comisia ridică o excepție de inadmisibilitate întemeiată, pe de o parte, pe natura contractuală a litigiului cu reclamanta, care implică faptul că Tribunalul nu este competent pentru a se pronunța în privința acestuia în cadrul unei acțiuni în anulare, în temeiul articolului 263 TFUE, și, pe de altă parte, pe caracterul pur informativ al notei de debit adresate reclamantei, care nu este un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE.
Argumentele părților
14 În primul rând, Comisia susține că nota de debit a fost emisă în cadrul unui contract, din cauza justificării insuficiente a cheltuielilor efectuate de reclamantă în temeiul obligațiilor sale contractuale. Executarea incorectă a unui contract ar constitui o problemă de răspundere contractuală, iar schimbul de scrisori, de puneri în întârziere și de plăți aferente nu ar fi supus controlului de legalitate prevăzut la articolul 263 TFUE. În caz contrar, Tribunalul și‑ar extinde competența dincolo de limitele definite de Tratatul FUE, care îi permite să judece litigii contractuale numai în temeiul unor clauze compromisorii specifice, potrivit articolului 272 TFUE, ceea ce ar exclude totuși aplicarea în paralel a celorlalte căi de atac.
15 Comisia arată, în al doilea rând, că nota de debit nu este decât un simplu act pregătitor cu caracter informativ care nu modifică situația juridică a reclamantei. În această privință, se referă la dispozițiile Regulamentului financiar și ale normelor de aplicare a Regulamentului financiar, precum și la Hotărârea Tribunalului din 17 aprilie 2008, Cestas/Comisia (T‑260/04, Rep., p. II‑701, punctul 76). Potrivit Comisiei, situația juridică a reclamantei nu poate fi modificată decât printr‑o decizie judiciară prin care i se acordă suma datorată sau, în subsidiar, printr‑o decizie executorie definitivă adoptată de Comisie în temeiul articolului 299 TFUE.
16 În primul rând, reclamanta susține că a supune un litigiu competenței Tribunalului prin intermediul unei clauze compromisorii nu exclude recurgerea la Tribunal în temeiul articolului 263 TFUE. Din clauza compromisorie nu ar rezulta nici că una dintre modalitățile juridice ar fi subsidiară în raport cu alta. Pe de altă parte, prezentul litigiu nu ar rezulta din interpretarea sau din executarea prevederilor contractuale, ci ar fi legat exclusiv de lipsa totală de motivare a notei de debit. În plus, reclamanta apreciază că numai faptul că un act adoptat de Comisie se înscrie în cadrul unei proceduri de natură contractuală nu este suficient pentru a se concluziona în sensul inadmisibilității unei acțiuni în anulare în privința sa, introdusă de un particular vizat de acest act și căruia îi este adresat formal, dacă actul menționat este adoptat de Comisie în exercitarea propriilor competențe.
17 În al doilea rând, reclamanta arată că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația de a distinge în mod clar un titlu executoriu de un simplu document de informare. Prin urmare, nota de debit ar trebui analizată în funcție de conținutul său. În opinia sa, în temeiul acestui criteriu, nota de debit constituie un act definitiv care produce efecte executorii, în conformitate cu dispozițiile articolului 299 TFUE. Aceasta ar decurge din însuși textul său, care ar cuprinde un avertisment privind executarea forțată în caz de neplată, precum și toate elementele necesare pentru executarea forțată, cum ar fi cuantumul exact, scadența plății, data de la care încep să curgă dobânzi și avertismentul cu privire la sancțiuni. Pe de altă parte, reclamanta apreciază că, în cadrul procedurii de audit administrativ și contabil intern, actele prin care se decide în mod definitiv poziția Comisiei sunt acte care pot fi atacate. Or, această procedură s‑ar fi încheiat odată cu adoptarea notei de debit și nu ar mai rămâne de efectuat niciun demers juridic după emiterea notei menționate.
Aprecierea Tribunalului
Cu privire la natura prezentei acțiuni, astfel cum a fost introdusă de reclamantă
18 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că reclamantul este cel care trebuie să aleagă temeiul juridic al acțiunii sale, nefiind de competența instanței comunitare să aleagă temeiul juridic cel mai adecvat (Hotărârea Curții din 15 martie 2005, Spania/Eurojust, C‑160/03, Rec., p. I‑2077, punctul 35, Ordonanța Tribunalului din 26 februarie 2007, Evropaïki Dynamiki/Comisia, T‑205/05, nepublicată în Repertoriu, punctul 38, și Ordonanța Tribunalului din 10 aprilie 2008, Imelios/Comisia, T‑97/07, nepublicată în Repertoriu, punctul 19).
19 În speță, deși cererea introductivă nu s‑a întemeiat în mod expres pe dispozițiile care reglementează acțiunea în anulare, rezultă din înscrisurile depuse de reclamantă la Tribunal că acțiunea, care are ca obiect anularea notei de debit, se întemeiază pe articolul 263 TFUE.
20 Astfel, pe prima pagină a cererii sale introductive, ea își identifică acțiunea ca „având ca obiect anularea notei de debit”. De asemenea, în concluziile prezentate la pagina 22 din cererea introductivă, reclamanta solicită Tribunalului printre altele „anularea notei de debit atacate” și „anularea deciziei atacate de asemenea în măsura în care plata celei de a treia tranșe [din plățile Comisiei] nu a fost efectuată”. În plus, la punctul 18 din observațiile privind excepția de inadmisibilitate, după ce a amintit că „în cadrul unei acțiuni în anulare, instanța examin[ează] legalitatea actelor […] destinate să producă efecte juridice obligatorii în privința terților, modificând substanțial situația lor juridică”, reclamanta subliniază că „[n]ota de debit trebuie considerată un astfel de act”. În plus, la același punct 18, reclamanta arată că, „în orice caz, [prezentul] litigiu nu rezultă din interpretarea sau din executarea prevederilor contractuale, ci din lipsa totală de motivare a notei de debit”.
21 Prin urmare, prezenta acțiune trebuie examinată ca acțiune în anulare.
Cu privire la admisibilitatea prezentei acțiuni ca acțiune în anulare, în temeiul articolului 263 TFUE
22 Trebuie amintit că, în temeiul articolului 263 TFUE, instanțele Uniunii exercită controlul legalității actelor adoptate de instituții și destinate să producă efecte juridice față de terți, modificând în mod distinct situația juridică a acestora (Hotărârea Curții din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, Rec., p. 2639, punctul 9, și Hotărârea Tribunalului din 15 ianuarie 2003, Philip Morris International și alții/Comisia, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 și T‑272/01, Rec., p. II‑1, punctul 81).
23 Potrivit unei jurisprudențe constante, această competență nu privește decât actele prevăzute la articolul 288 TFUE pe care aceste instituții trebuie să le adopte în condițiile prevăzute de Tratatul FUE, făcând uz de prerogativele lor de autoritate publică (a se vedea în acest sens Ordonanța Tribunalului din 10 mai 2004, Musée Grévin/Comisia, T‑314/03, Rec., p. II‑1421, punctele 62, 63 și 81, și Ordonanța Tribunalului Evropaïki Dynamiki/Comisia, punctul 18 de mai sus, punctul 39).
24 În schimb, actele adoptate de instituții care se înscriu într‑un cadru pur contractual de care nu pot fi disociate nu figurează, tocmai din cauza naturii lor, printre actele vizate la articolul 288 TFUE și a căror anulare poate fi solicitată în temeiul articolului 263 TFUE (Ordonanțele Tribunalului Musée Grévin/Comisia, punctul 23 de mai sus, punctul 64, Evropaïki Dynamiki/Comisia, punctul 18 de mai sus, punctul 40, Imelios/Comisia, punctul 18 de mai sus, punctul 22, Ordonanța Tribunalului din 6 octombrie 2008, Austrian Relief Program/Comisia, T‑235/06, nepublicată în Repertoriu, punctul 35, și Hotărârea Tribunalului du 17 iunie 2010, CEVA/Comisia, T‑428/07 și T‑455/07, Rep., p. II‑2431, punctul 52).
25 Prin urmare, Tribunalul nu poate fi sesizat în mod valabil cu prezenta acțiune în temeiul articolului 263 TFUE decât în cazul în care nota de debit urmărește producerea de efecte juridice obligatorii care le depășesc pe cele care decurg din contract și care implică exercitarea prerogativelor de autoritate publică conferite Comisiei în calitatea sa de autoritate administrativă.
26 În această privință, rezultă din elementele dosarului că nota de debit se înscrie în contextul contractului încheiat între Comisie și reclamantă, întrucât are ca obiect recuperarea unei creanțe născute în temeiul prevederilor contractului.
27 Astfel, în primul rând, Comisia a plătit reclamantei o sumă de 117 306,85 euro în temeiul contractului. În al doilea rând, în temeiul articolului II.31 alineatul (1) din condițiile generale care figurează în anexa II la contractul menționat, Comisia are dreptul de a solicita unui membru al consorțiului rambursarea oricărei sume percepute în mod necuvenit sau a cărei recuperare este justificată în temeiul contractului, ceea ce s‑a făcut prin scrisoarea din 27 aprilie 2010, Comisia solicitând reclamantei rambursarea sumei de 109 415,20 euro (punctul 5 de mai sus). În al treilea rând, potrivit cuprinsului notei de debit care face trimitere, în plus, la scrisorile Comisiei din 27 aprilie și din 13 iulie 2010, Comisia a solicitat reclamantei „rambursarea sumei de 109 415,20 euro în legătură cu participarea [reclamantei] la proiectul 507760 [Dicoems] și punerea în aplicare a rezultatului auditului [efectuat la reclamantă]”.
28 În pofida contextului contractual în care se înscrie raportul juridic care face obiectul litigiului, reclamanta apreciază că nota de debit atacată este de natură administrativă. În această privință, ea amintește în mod întemeiat că actul adoptat de o instituție într‑un context contractual trebuie considerat detașabil de acesta atunci când a fost adoptat de respectiva instituție în exercitarea prerogativelor sale de autoritate publică (a se vedea în acest sens Ordonanța Imelios/Comisia, punctul 18 de mai sus, punctul 28).
29 Or, în speță, niciun element nu permite să se concluzioneze că Comisia a acționat făcând uz de prerogativele sale de autoritate publică. Astfel, după cum rezultă din cuprinsul punctelor 26 și 27 de mai sus, nota de debit are ca obiect valorificarea drepturilor pe care Comisia le deduce din prevederile contractului încheiat cu reclamanta. În schimb, ea nu urmărește producerea de efecte juridice, în privința reclamantei, care și‑ar avea originea în exercitarea de către Comisie a unor prerogative de autoritate publică a căror titulară ar fi în temeiul dreptului Uniunii. Prin urmare, nota de debit trebuie privită în speță ca fiind indisociabilă de raporturile contractuale existente între Comisie și reclamantă.
30 Astfel cum s‑a arătat la punctul 7 de mai sus, nota de debit cuprinde cu siguranță, sub titlul „Condiții de plată”, indicații referitoare la dobânzile aferente creanței constatate în caz de neplată la data limită, la posibila recuperare prin compensare sau prin executarea unei garanții furnizate în prealabil, precum și la posibilitățile de executare forțată și de înscriere într‑o bază de date accesibilă ordonatorilor de credite ai bugetului comunitar. Cu toate acestea, chiar dacă sunt redactate într‑un mod care poate lăsa impresia că este vorba despre un act definitiv al Comisiei, aceste indicații ar putea, în orice caz și prin natura lor, să aibă numai un caracter pregătitor pentru un act al Comisiei privind executarea creanței constatate, din moment ce în nota de debit Comisia nu adoptă o poziție referitoare la mijloacele pe care intenționează să le pună în aplicare pentru recuperarea creanței menționate, majorată cu dobânzi de întârziere începând de la data limită de plată stabilită în nota de debit (a se vedea în acest sens Hotărârea Cestas/Comisia, punctul 15 de mai sus, punctele 71-74).
31 Rezultă din ceea ce precedă că, în conformitate cu considerațiile expuse la punctul 25 de mai sus, prin însăși natura sa, nota de debit menționată nu figurează printre actele a căror anulare poate fi solicitată instanțelor Uniunii în temeiul articolului 263 TFUE.
32 Rezultă că, în orice caz, prezenta acțiune trebuie respinsă ca inadmisibilă.
Cu privire la posibilitatea de a recalifica prezenta acțiune drept acțiune în temeiul unei clauze compromisorii, potrivit articolului 272 TFUE
33 Având în vedere clauza compromisorie prevăzută la articolul 13 din contract, care prevede competența instanțelor Uniunii de a soluționa orice litigiu privind validitatea, aplicarea sau orice interpretare a contractului, trebuie să se examineze dacă prezenta acțiune poate fi recalificată drept acțiune în temeiul articolului 272 TFUE.
34 Potrivit unei jurisprudențe consacrate, în situația în care este sesizat cu o acțiune în anulare sau cu o acțiune în despăgubire, deși acțiunea este în realitate de natură contractuală, Tribunalul recalifică acțiunea, în cazul în care sunt întrunite condițiile acestei recalificări (Hotărârea Tribunalului din 19 septembrie 2001, Lecureur/Comisia, T‑26/00, Rec., p. II‑2623, punctul 38, Ordonanța Tribunalului Musée Grévin/Comisia, punctul 23 de mai sus, punctul 88, Ordonanța Tribunalului din 9 iunie 2005, Helm Düngemittel/Comisia, T‑265/03, Rec., p. II‑2009, punctul 54, și Hotărârea CEVA/Comisia, punctul 24 de mai sus, punctul 57).
35 Din jurisprudență reiese că, în prezența unui litigiu de natură contractuală, Tribunalul se consideră în imposibilitatea de a recalifica o acțiune în anulare fie atunci când voința expresă a reclamantului de a nu își întemeia cererea pe articolul 272 TFUE se opune unei astfel de recalificări (a se vedea în acest sens Ordonanța Tribunalului Musée Grévin/Comisia, punctul 23 de mai sus, punctul 88, Ordonanța Tribunalului din 2 aprilie 2008, Maison de l’Europe Avignon Méditerranée/Comisia, T‑100/03, nepublicată în Repertoriu, punctul 54, și Hotărârea CEVA/Comisia, punctul 24 de mai sus, punctul 59), fie atunci când acțiunea nu se întemeiază pe niciun motiv referitor la încălcarea normelor care reglementează raportul contractual în cauză, indiferent dacă este vorba despre clauzele contractuale sau despre dispozițiile reglementării naționale desemnate în contract (a se vedea în acest sens Ordonanțele Evropaïki Dynamiki/Comisia, punctul 18 de mai sus, punctul 57, Imelios/Comisia, punctul 18 de mai sus, punctul 33, și Hotărârea CEVA/Comisia, punctul 24 de mai sus, punctul 59).
36 În speță, trebuie să se constate că, în sprijinul cererii sale de anulare a notei de debit, reclamanta invocă patru motive întemeiate pe lipsa de motivare a notei de debit, pe neluarea în considerare a fișelor de prezență întocmite ex‑post de reclamantă, pe neluarea în considerare a argumentelor factuale avansate de reclamantă și, respectiv, pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime.
37 Or, aceste patru motive, care se întemeiază exclusiv pe considerații legate de un raport de drept administrativ, sunt caracteristice unei acțiuni în anulare. Pe de altă parte, în observațiile privind excepția de inadmisibilitate, reclamanta nu solicită nici expres, nici implicit recalificarea acțiunii sale. În sfârșit, contrar celor prevăzute la articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură, reclamanta nu expune, nici chiar sumar, niciun motiv, niciun argument sau nicio critică întemeiată pe încălcarea prevederilor contractului sau a celor ale dreptului belgian, căruia este supus în temeiul articolului 12.
38 Prin urmare, în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 35 de mai sus, nu este posibilă recalificarea prezentei acțiuni drept acțiune în temeiul articolului 272 TFUE.
39 Rezultă din tot ceea ce precedă că trebuie să se admită excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie și, prin urmare, să se respingă prezenta acțiune ca inadmisibilă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
40 Potrivit articolului 87 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, pentru motive excepționale sau în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere, Tribunalul poate să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată.
41 În speță, deși reclamanta a căzut în pretenții, Tribunalul apreciază că Comisia nu a utilizat o formulă clară și neechivocă pentru redactarea notei de debit. Astfel, anumite elemente din notă și în special referirea la eventuala adoptare a unei decizii care să constituie titlu executoriu, în temeiul articolului 299 TFUE, putea crea reclamantei impresia că era vorba despre un act definitiv adoptat în exercitarea propriilor competențe. Având în vedere această împrejurare, se va realiza o justă apreciere a circumstanțelor din speță decizându‑se că Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de reclamantă.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
dispune:
1) Respinge acțiunea ca inadmisibilă.
2) Obligă Comisia Europeană la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro AE.
Luxemburg, 12 octombrie 2011.