RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
14. december 2022 (*)
»Personalesag – midlertidigt ansatte – tidsbegrænset kontrakt – afslag på forlængelse – procedure for forlængelse – hensyntagen til bedømmelsesrapporterne – bedømmelsesrapport, der ikke er færdiggjort – ansvar – økonomisk tab – fortabelse af mulighed – ikke-økonomisk tab – fuld prøvelsesret – opfyldelse af en dom afsagt af Retten«
I sag T-296/21,
SU ved advokat L. Levi,
sagsøger,
mod
Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordninger (EIOPA) ved C. Coucke og E. Karatza, som befuldmægtigede, bistået af advokat B. Wägenbaur,
sagsøgt,
har
RETTEN (Fjerde Afdeling),
sammensat under rådslagningen af afdelingsformanden, S. Gervasoni (refererende dommer), og dommerne L. Madise og J. Martín y Pérez de Nanclares,
justitssekretær: fuldmægtig A. Marghelis,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter retsmødet den 8. september 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Med sit søgsmål i henhold til artikel 270 TEUF har sagsøgeren, SU, nedlagt påstand dels om annullation af den afgørelse, der blev truffet af Den Europæiske Tilsynsmyndighed for Forsikrings- og Arbejdsmarkedspensionsordningers (EIOPA) den 15. juli 2020, hvorved EIOPA ikke forlængede sagsøgerens kontrakt, og om fornødent af afgørelsen af 11. februar 2021, hvorved EIOPA afslog hendes klage, dels om erstatning for det økonomiske og ikke-økonomiske tab, som hun angiveligt har lidt som følge heraf.
Sagens baggrund
2 Den 15. januar 2015 blev sagsøgeren ifølge en treårig kontrakt ansat af EIOPA som midlertidigt ansat i lønklasse AD 8 i afdelingen for tilsyn, hvor hun arbejdede som seniorekspert i interne modeller.
3 Den 1. november 2016 blev sagsøgeren forflyttet til gruppen »interne modeller« i afdelingen for »samordning af tilsyn og kontrol«, stadig som seniorekspert i interne modeller.
4 Fra den 31. oktober 2017 til den 19. marts 2018 var sagsøgeren på barselsorlov, som blev efterfulgt af en forældreorlov indtil den 19. oktober 2018.
5 Ved en tillægskontrakt af 15. januar 2018 blev sagsøgerens ansættelseskontrakt forlænget for en periode på tre år indtil den 15. januar 2021.
6 Fra den 1. november 2018 til den 31. oktober 2019 var sagsøgeren omfattet af en deltidsordning (80%) og fik lov til regelmæssigt at arbejde hjemme en dag om ugen. Disse arbejdsordninger blev på ny anvendt fra den 1. februar 2020 til den 15. juli 2020. Hun fik ligeledes fra tid til anden tilladelse til at udføre lejlighedsvis telearbejde.
7 I forbindelse med bedømmelsesåret 2019 forelagde sagsøgeren sin selvevaluering den 9. december 2019 og havde en samtale med sin bedømmer den 15. januar 2020.
8 Den 16. januar 2020 afleverede bedømmeren sagsøgerens bedømmelse. Under rubrikken »Samlet vurdering og forudsætninger«, der indeholder »den samlede bedømmelse af den periode, der er omfattet af nærværende bedømmelsesår, og i givet fald en kommentar til den ansattes forudsætninger«, vurderede bedømmeren sagsøgerens indsats som værende »tilfredsstillende« og bemærkede, at sagsøgeren »ganske vist [havde] forudsætningerne for som seniorekspert at føre tilsyn med EIOPA’s [interne modeller], men at forudsætningerne [burde] have ført til mere håndgribelige [resultater] af en højere kvalitet[;] i 2019 [havde] resultaterne været utilstrækkelige, i 2020 [skulle] resultaterne forbedres for overordnet set at kunne anses for tilfredsstillende«.
9 Sagsøgeren afviste at acceptere sin bedømmelsesrapport og fremsatte bemærkninger den 21. januar 2020.
10 EIOPA’s administrerende direktør, som ligeledes er appelbedømmer, og som har kompetence til at træffe afgørelse i tilfælde, hvor den berørte ansatte foretager en begrundet afvisning af en bedømmelsesrapport, reagerede ikke på sagsøgerens afvisning og bemærkninger og undlod dermed at tage stilling til de omhandlede bemærkninger i denne rapport.
11 Den 27. februar 2020 blev der afholdt en samtale mellem EIOPA’s administrerende direktør og sagsøgeren efter anmodning fra sidstnævnte.
12 Den 2. juli 2020 modtog sagsøgeren udtalelsen om kontraktforlængelse, hvori kontorchefen ikke anbefalede endnu en forlængelse af hendes kontrakt.
13 Den 8. juli 2020 fremsatte sagsøgeren sine bemærkninger og mødtes den 14. juli 2020 med EIOPA’s administrerende direktør for at drøfte anbefalingen om ikke at forlænge hendes kontrakt.
14 Den 15. juli 2020 besluttede den administrerende direktør for EIOPA ikke at forlænge sagsøgerens kontrakt (herefter »afgørelsen om ikke-forlængelse«).
15 Den 13. oktober 2020 indgav sagsøgeren en klage over afgørelsen om ikke-forlængelse og, om fornødent, over hendes bedømmelsesrapport for 2019 i henhold til artikel 90, stk. 2, i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«), der finder tilsvarende anvendelse på midlertidigt ansatte i henhold til artikel 46 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Den Europæiske Union (herefter »ansættelsesvilkårene«).
16 Den 15. januar 2021 meddelte den administrerende direktør sagsøgeren, at vedkommende havde til hensigt at afslå hendes klage, og anmodede hende om at fremsætte bemærkninger, hvilke blev fremsat den 22. januar 2021.
17 Den 1. februar 2021 tilsendte den administrerende direktør sagsøgeren et ajourført udkast til afgørelse, hvorved hendes klage blev afvist, og anmodede hende om at fremsende sine bemærkninger, som blev fremsat den 8. februar 2021.
18 Ved afgørelse af 11. februar 2021 afslog den administrerende direktør sagsøgerens klage (herefter »afgørelsen om afslag på klagen«).
Parternes påstande
19 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande efter under retsmødet at have frafaldet sin påstand om annullation af bedømmelsesrapporten for 2019, hvilket blev tilført retsbogen:
– Afgørelsen om ikke-forlængelse annulleres.
– Om fornødent annulleres afgørelsen om afslag på klagen.
– Sagsøgeren tilkendes erstatning for sit økonomiske tab som beregnet i stævningen, og for det ikke-økonomiske tab, som efter ret og billighed er fastsat til 10 000 EUR.
– EIOPA tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
20 EIOPA har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Søgsmålets genstand
21 Det bemærkes, at det følger af vedtægtens artikel 90, stk. 2, sammenholdt med dens artikel 91, stk. 1 og 2, der i medfør af ansættelsesvilkårenes artikel 46 finder tilsvarende anvendelse på midlertidigt ansatte, at enhver ansat, der er omfattet af vedtægten, kun kan anlægge sag ved Retten, hvis vedkommende forinden har indbragt en klage for den myndighed, der er beføjet til at indgå ansættelseskontrakter (herefter »ansættelsesmyndigheden«) til prøvelse af en akt, der går ham imod; det gælder såvel, når ansættelsesmyndigheden har truffet en afgørelse, som når den har undladt at træffe en i vedtægten foreskrevet foranstaltning. En administrativ klage og administrationens udtrykkelige eller stiltiende afvisning deraf udgør en integrerende del af en sammensat procedure og er kun en forudgående betingelse for at anlægge sag ved Unionens retsinstanser (jf. i denne retning dom af 25.10.2006, Staboli mod Kommissionen, T-281/04, EU:T:2006:334, præmis 25 og 26).
22 Det følger af fast retspraksis, at påstande om annullation, der formelt er rettet mod en afgørelse om afslag på en klage, har den virkning retligt at få prøvet den akt, der har været genstand for klagen, når de som sådan er uden selvstændigt indhold (jf. dom af 20.11.2007, Ianniello mod Kommissionen, T-205/04, EU:T:2007:346, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 75; jf. ligeledes i denne retning dom af 17.1.1989, Vainker mod Parlamentet, 293/87, EU:C:1989:8, præmis 8).
23 Når afgørelsen om afslag på klagen har en anden rækkevidde end rækkevidden af den akt, som er genstand for den pågældende klage, navnlig når den ændrer den oprindelige afgørelse, eller når den indeholder en fornyet prøvelse af sagsøgerens situation på baggrund af nye retlige og faktiske oplysninger, som – hvis de var fremkommet eller havde været kendt af den kompetente myndighed inden vedtagelsen af den oprindelige afgørelse – var blevet taget i betragtning, kan Retten imidlertid træffe afgørelse om netop de påstande, der formelt er rettet mod afgørelsen om afslag på klagen (jf. i denne retning dom af 21.9.2011, Adjemian m.fl. mod Kommissionen, T-325/09 P, EU:T:2011:506, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
24 I den foreliggende sag har sagsøgeren ud over at nedlægge påstand om annullation af afgørelsen om ikke-forlængelse også om fornødent nedlagt påstand om annullation af afgørelsen om afslag på klagen.
25 Denne afgørelse er ikke en ren bekræftelse af afgørelsen om ikke-forlængelse, eftersom EIOPA’s administrerende direktør tog stilling til de nye oplysninger. EIOPA’s administrerende direktør henviste nærmere bestemt til nye faktiske omstændigheder, nemlig, at han aldrig i egenskab af appelbedømmer var blevet underrettet om, at sagsøgeren ikke havde accepteret sin bedømmelsesrapport for 2019, og at denne rapport proceduremæssigt set ikke var blevet færdiggjort.
26 Under disse omstændigheder skal påstanden om annullation af såvel afgørelsen om ikke-forlængelse som afgørelsen om afslag på klagen prøves (jf. i denne retning dom af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
27 I afgørelsen om afslag på klagen er der endvidere foretaget en præcisering af visse aspekter i den begrundelse, der fremgår af afgørelsen om ikke-fornyelse. Henset til udviklingen af den administrative procedure skal der følgelig ligeledes tages hensyn til denne begrundelse ved undersøgelsen af lovligheden af afgørelsen om ikke-fornyelse, idet denne begrundelse skal anses for sammenfaldende med den nævnte retsakt (dom af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 80; jf. ligeledes i denne retning dom af 9.12.2009, Kommissionen mod Birkhoff, T-377/08 P, EU:T:2009:485, præmis 58 og 59 og den deri nævnte retspraksis).
Om påstanden om annullation af afgørelsen om ikke-forlængelse og af afgørelsen om afslag på klagen
28 Sagsøgeren har til støtte for sine annullationspåstande fremsat følgende seks anbringender med henblik på at godtgøre, at afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på klagen er retsstridige:
– Det første anbringende vedrører den omstændighed, at bedømmelsesrapporten for 2019 ikke er blevet behørigt færdiggjort, og at rapporten om forlængelse af kontrakten er baseret på en bedømmelsesrapport, der ikke er færdiggjort.
– Det andet anbringende vedrører en tilsidesættelse af princippet om upartiskhed, vedtægtens artikel 11 og artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
– Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af retten til at blive hørt og af begrundelsespligten, en tilsidesættelse af vedtægtens artikel 25, af artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder samt af punkt 6.7, 6.9 og 6.10 i EIOPA’s procedure for forlængelse af kontrakter af 14. august 2017 (herefter »kontraktforlængelsesproceduren«).
– Det fjerde anbringende vedrører et åbenbart urigtigt skøn, manglende omhyggelig vurdering af alle aspekter af sagen og en tilsidesættelse af artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder og punkt 4 og 6.5 i kontraktforlængelsesproceduren.
– Det femte anbringende vedrører en forskelsbehandling på grundlag af køn og familiesituation, hvilket er i strid med vedtægtens artikel 1d og artikel 21 og 23 i chartret om grundlæggende rettigheder.
– Det sjette anbringende vedrører en tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu.
29 Af procesøkonomiske hensyn og under overholdelse af princippet om god retspleje kan Unionens retsinstanser træffe afgørelse i et søgsmål uden nødvendigvis at skulle tage stilling til alle de af parterne fremførte anbringender og argumenter (jf. dom af 5.2.2018, Ranocchia mod ERCEA, T-208/16, EU:T:2018:68, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis). I den foreliggende sag skal der først foretages en undersøgelse af det første anbringende, uden at det er nødvendigt at undersøge sagsøgerens øvrige anbringender.
30 Med det første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at afgørelsen om ikke-forlængelse er retsstridig, eftersom den er baseret på en bedømmelsesrapport for 2019, som ikke blev færdiggjort.
31 Sagsøgeren har fremhævet, at hendes bedømmelsesrapport for 2019 er et væsentligt element i begrundelsen for afgørelsen om ikke-forlængelse. Den nævnte rapport er imidlertid ikke færdiggjort, eftersom sagsøgeren ikke har haft mulighed for at udtale sig herom. Bedømmelsesrapporten for 2019 kunne derfor ikke danne grundlag for vedtagelsen af afgørelsen om ikke-forlængelse. Der er tale om en procedurefejl, der påvirker lovligheden af afgørelsen om ikke-forlængelse, og som således savner retligt eller faktuelt grundlag, så meget desto mere som den nævnte afgørelse udtrykkeligt henviser til den bedømmelse af sagsøgeren, der fremgår af bedømmelsesrapporten for 2019.
32 Det kan endvidere ikke udelukkes, at ansættelsesmyndigheden ville have truffet en anden afgørelse med hensyn til forlængelsen af sagsøgerens kontrakt, hvis der på dette tidspunkt var blevet taget behørigt hensyn til hendes bemærkninger, der bestred bedømmelsesrapporten for 2019. Der er nemlig intet bevis for, at der blev taget hensyn til sagsøgerens bemærkninger til sin bedømmelsesrapport for 2019, og bekræftelsen i afgørelsen om afslag på klagen af bedømmerens negative bemærkninger er ikke begrundet. EIOPA kunne derfor ikke bekræfte bedømmerens vurdering i bedømmelsesrapporten for 2019.
33 EIOPA har heroverfor anført, at bedømmelsen af sagsøgeren for 2019 forløb forskriftsmæssigt frem til klagefasen, og at bedømmerens bemærkninger er blevet fremsendt og forbliver gyldige med henblik på vurderingen af udviklingen i sagsøgerens indsats i 2020 og afgørelsen vedrørende forlængelse af hendes kontrakt.
34 EIOPA har desuden anerkendt, at der foreligger en processuel undladelse i forbindelse med sagsøgerens vurdering i 2019, men er af den opfattelse, at der blev givet et stiltiende afslag på sagsøgerens klage. Ansættelsesmyndigheden har nemlig anført, at hvis den havde modtaget sagsøgerens klage over hendes bedømmelsesrapport, ville den have bekræftet sidstnævnte, og de bemærkninger, som sagsøgeren havde vedlagt som bilag til afvisningen af sin bedømmelsesrapport for 2019, ville ikke have kunnet rejse tvivl om afgørelsen om ikke-forlængelse. Under mødet den 27. februar 2020 oplyste ansættelsesmyndigheden i øvrigt sagsøger om, at den var enig i den bedømmelse, som hendes bedømmer havde foretaget.
35 Med henblik på at tage stilling til disse argumenter om den manglende færdiggørelse af bedømmelsesrapporten for 2019 skal det først undersøges, hvilken retlige status rapporten har.
Om den manglende færdiggørelse af bedømmelsesrapporten for 2019
36 Det fremgår af vedtægtens artikel 43, første afsnit, sammenholdt med ansættelsesvilkårenes artikel 15, stk. 2, at administrationen skal drage omsorg for regelmæssig udfærdigelse af rapporter om de ansattes kvalifikationer, tjenstlige indsats og adfærd, både af hensyn til god forvaltningsskik og for at beskytte tjenestemændenes interesser. Bedømmelsesrapporterne udgør nemlig et skriftligt og formelt bevis for kvaliteten af det arbejde, som den pågældende tjenestemand har udført i den relevante periode (dom af 13.12.2018, Wahlström mod Frontex, T-591/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:938, præmis 55 og 56, og af 12.2.2020, WD mod EFSA, T-320/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:45, præmis 60).
37 Ifølge artikel 7, stk. 1, i Kommissionens afgørelse C(2013) 8985 af 16. december 2013 om almindelige gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens artikel 43 og regler for anvendelse af vedtægtens artikel 44, stk. 1 (herefter »Kommissionens afgørelse af 16. december 2013«), der finder analog anvendelse på EIOPA (EIOPA-MB-14/018), betyder den ansattes begrundede afvisning af rapporten, at denne automatisk forelægges appelbedømmeren. Samme artikels stk. 3 bestemmer, at inden for en frist på 20 arbejdsdage at regne fra datoen for den begrundede afvisning af rapporten bekræfter appelbedømmeren rapporten eller ændrer denne, idet han begrunder sin afgørelse, mens stk. 4, bestemmer, at rapporten bliver endelig efter appelbedømmerens afgørelse.
38 Artikel 7, stk. 4, i Kommissionens afgørelse af 16. december 2013 bestemmer udtrykkeligt, at efter appelbedømmerens afgørelse bliver rapporten endelig, og at »stillingsindehaveren underrettes pr. e-mail eller på anden måde om, at den afgørelse, hvorved rapporten er blevet endelig, er truffet […] [og] at vedkommende på dette tidspunkt ligeledes vil have adgang til appelbedømmerens afgørelse[; d]enne oplysning gælder som meddelelse af afgørelsen i henhold til vedtægtens artikel 25[; f]risten på tre måneder i vedtægtens artikel 90, stk. 2, til at indgive en klage løber fra tidspunktet for meddelelsen af denne oplysning«.
39 Det skal i denne forbindelse præciseres, at artikel 7 i Kommissionens afgørelse af 16. december 2013, der er en bestemmelse i en formel afgørelse truffet af Kommissionen, der er offentliggjort og trådt i kraft, fastsætter en retligt bindende intern regel af generel rækkevidde, der begrænser den skønsbeføjelse, som er tillagt denne institution og for EIOPA, der har besluttet, at denne afgørelse skal anvendes analogt på området for organisering af dens personalestrukturer og personaleadministration, og at dens medlemmer skal kunne påberåbe sig den for Unionens retsinstanser, som sikrer overholdelsen heraf (jf. analogt dom af 27.4.2012, De Nicola mod EIB, T-37/10 P, EU:T:2012:205, præmis 40, og af 7.7.2009, Bernard mod Europol, F-54/08, EU:F:2009:86, præmis 47).
40 Det fremgår klart af disse bestemmelser, at når den ansatte afviser bedømmelsesrapporten, bliver denne først endelig efter appelbedømmerens afgørelse. Det følger nemlig af retspraksis, at når bedømmeren i appelleddet er tillagt en fuldstændig kontrolbeføjelse med hensyn til at kontrollere, om de bedømmelser, der er indeholdt i en bedømmelsesrapport, er velbegrundede, og kan godkende eller ændre den, og ulovligt afholder sig fra at udøve sin kontrol, bliver den bedømmelsesrapport, som den ansatte har afslået, ikke endelig (jf. i denne retning analogt dom af 27.4.2012, De Nicola mod EIB, T-37/10 P, EU:T:2012:205, præmis 38, 41 og 60).
41 Som sagsøgeren med rette har anført, er der desuden intet i Kommissionens afgørelse af 16. december 2013, der gør det muligt at udlede, at den begrundede afvisning af bedømmelsesrapporten er blevet afvist stiltiende efter udløbet af fristen for appelbedømmerens vedtagelse af en afgørelse.
42 I modsætning til, hvad EIOPA har anført, har henvisningen i artikel 7, stk. 4, i Kommissionens afgørelse af 16. december 2013 til vedtægtens artikel 90, stk. 2, hverken til formål eller til følge, at den regel, der er indført ved vedtægtens artikel 90, stk. 1, nemlig at et manglende svar på en ansøgning fra en person, der er omfattet af vedtægten, som opfordrer ansættelsesmyndigheden til at træffe en afgørelse i forhold til vedkommende, anses for en stiltiende afvisning efter udløbet af en frist på fire måneder, finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Artikel 7, stk. 4, i Kommissionens afgørelse af 16. december 2013 indfører en særlig regel for den bedømmelsesprocedure, der finder anvendelse i den foreliggende sag, og som ikke kan fraviges til fordel for reglen i vedtægtens artikel 90, stk. 1. Ordlyden af artikel 7, stk. 4, i Kommissionens afgørelse af 16. december 2013 kan heller ikke ændres ved en læsning i lyset af reglen i vedtægtens artikel 90, stk. 1, hvorved der indføres en anden procedure og en anden frist.
43 I det foreliggende tilfælde har EIOPA’s administrerende direktør, som også er appelbedømmer, i afgørelsen om afslag på klagen anført, at han ikke havde fået kendskab til den begrundede afvisning af sagsøgerens bedømmelsesrapport for 2019, hvilket ligeledes blev bekræftet under retsmødet, og medgivet, at denne rapport aldrig blev færdiggjort. Uden at give nærmere detaljer har EIOPA i sit svarskrift forklaret, at appelbedømmeren på grund af et teknisk problem aldrig modtog meddelelsen om sagsøgerens afvisning af sin bedømmelsesrapport for 2019, bortset fra at angive, at den kompetente tjenesteleverandør i november 2021 blev anmodet om at indgive en meddelelse, når den ansatte afviser sin bedømmelsesrapport.
44 Administrationen kan imidlertid ikke påberåbe sig sin interne administrative organisation som begrundelse for, at den ikke har overholdt sin bindende pligt til at sørge for, at bedømmelsesrapporterne udfærdiges inden for de fastsatte frister, og at de udfærdiges forskriftsmæssigt (dom af 18.12.1980, Gratreau mod Kommissionen, 156/79 og 51/80, ikke trykt i Sml., EU:C:1980:304, præmis 15).
45 Det følger af det ovenstående, at appelbedømmerens passivitet efter sagsøgerens afvisning af bedømmelsesrapporten for 2019, der skyldtes en intern organisatorisk fejl, ikke kan anses for en stiltiende bekræftelse af nævnte rapport, som bevirker, at den bliver endelig, og at fristen for at indgive en klage over afgørelsen begynder at løbe. Det af EIOPA påberåbte retssikkerhedsprincippet bevirker ikke, at sagsøgeren pålægges en pligt til at udvise omhu, som det påhviler administrationen at udvise, og EIOPA kan ikke med føje gøre gældende, at sagsøgeren er afskåret fra at gøre gældende, at bedømmelsesproceduren er retsstridig med den begrundelse, at hun ikke har indgivet en klage over denne påståede stiltiende afvisning. Det kan endelig ikke fastslås, at der foreligger en sådan stiltiende afvisning, eftersom den administrerende direktør, som ikke havde kendskab til sagsøgerens klage over sin bedømmelsesrapport, ikke kunne have taget stilling til denne klage.
46 Selv om sagsøgeren under retsmødet frafaldt påstanden vedrørende denne rapport (jf. præmis 19 ovenfor), gjorde hun det uden, at det berører den kritik, der er fremsat i hendes skriftlige indlæg vedrørende den manglende færdiggørelse af den pågældende rapport.
47 Det følger for det første heraf, at sagsøgerens bedømmelsesrapport for 2019 er et ikke-færdiggjort dokument, der ikke kunne tages i betragtning ved vurderingen af sagsøgerens indsats, og for det andet, at sagsøgeren subsidiært kan gøre gældende, at der foreligger en retsstridighed som følge af den manglende færdiggørelse af en bedømmelsesrapport for det pågældende år (jf. i denne retning dom af 12.2.2020, WD mod EFSA, T-320/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:45, præmis 62).
Om følgerne af den manglende færdiggørelse af bedømmelsesrapporten for 2019
48 Indledningsvis bemærkes, at en kontraktansat, som har en tidsbegrænset kontrakt, principielt ikke har ret til at få forlænget sin kontrakt, idet en sådan forlængelse blot er en mulighed, som er betinget af, at denne forlængelse er i overensstemmelse med tjenestens interesse (dom af 6.2.2003, Pyres mod Kommissionen, T-7/01, EU:T:2003:27, præmis 64, og af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 103).
49 Til forskel fra tjenestemænd, der i henhold til vedtægten er sikret et varigt ansættelsesforhold, henhører de midlertidigt ansatte nemlig under en anden ordning, hvis grundlag er en ansættelseskontrakt indgået med den pågældende institution. Varigheden af ansættelsesforholdet mellem en institution og en midlertidigt ansat, som er ansat på bestemt tid, er således reguleret ved de betingelser, der er fastsat i den mellem parterne indgåede kontrakt. Desuden følger det ligeledes af fast retspraksis, at administrationen har et vidt skøn på området for forlængelse af kontrakter (jf. dom af 13.12.2018, Wahlström mod Frontex, T-591/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:938, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 106).
50 Selv om administrationen råder over et vidt skøn vedrørende forlængelse af en kontrakt, udøver Retten, når den får forelagt et søgsmål om annullation af en retsakt vedtaget under udøvelsen af et sådant skøn, ikke desto mindre en legalitetskontrol, som kommer til udtryk på flere måder. Hvad angår en påstand om annullation af en afgørelse om ikke at forlænge en midlertidigt ansats kontrakt bør Unionens retsinstansers kontrol begrænses til en efterprøvelse af, at der ikke foreligger retlige fejl, er anlagt et åbenbart urigtigt skøn og magtfordrejning, samt til, at der ikke er sket tilsidesættelse af den omsorgspligt, som påhviler administrationen, når den skal tage stilling til videreførelsen af en kontrakt mellem administrationen og en af dens ansatte. Retten kontrollerer endvidere, om administrationen har begået unøjagtigheder (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Wahlström mod Frontex, T-591/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:938, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
51 Fra det tidspunkt, hvor administrationen ved en intern instruks har udarbejdet en specifik ordning, hvis formål er at sikre, at kontraktforlængelsesprocedure er gennemsigtig, har institutionen imidlertid med vedtagelsen af denne ordning begrænset sin egen skønsbeføjelse, således som det er anført i præmis 39 ovenfor, og med ordningens vedtagelse ændres den oprindelige ordning for kontraktansatte, som er beskrevet ovenfor, og som er kendetegnet ved de usikre ansættelsesforhold i forbindelse med kontrakter på bestemt tid, til en ordning, som opstiller princippet om forlængelse på visse betingelser. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at en afgørelse fra en institution, som er meddelt hele personalet, og som præciserer de kriterier og procedurer, der finder anvendelse under institutionens udøvelse af dens skønsbeføjelse på området for forlængelse eller manglende forlængelse af en kontrakt, er en intern instruks, der som sådan skal anses for at være en vejledende regel, som administrationen pålægger sig selv, og som den ikke kan fravige uden at præcisere grundene hertil, idet ligebehandlingsprincippet i modsat fald ville blive tilsidesat (jf. dom af 7.7.2009, Bernard mod Europol, F-54/08, EU:F:2009:86, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 27.4.2012, De Nicola mod EIB, T-37/10 P, EU:T:2012:205, præmis 40).
52 I det foreliggende tilfælde udgør EIOPA’s kontraktforlængelsesprocedure, som fastlægger dette agenturs generelle politik på området for forlængelse af kontrakter, en intern instruks som omhandlet i ovennævnte retspraksis.
53 Det fremgår af punkt 4 i kontraktforlængelsesproceduren, at »afgørelsen om forlængelse af ansættelseskontrakter træffes af den administrerende direktør (kontraktindgåelsesmyndigheden) efter tjenestens behov og under hensyntagen til følgende betragtninger: a) kontinuitet i ansættelsen […] b) den ansattes indsats […] c) den ansattes kompetencer […] d) myndighedens behov«.
54 Det fremgår nærmere bestemt af punkt 4, litra b), i kontraktforlængelsesproceduren, at når kontraktindgåelsesmyndigheden træffer afgørelse om forlængelse af en kontrakt på grundlag af den ansattes arbejdsindsats, vurderes dette kriterium »på grundlag af beskrivelsen af den stilling, som den ansatte bestrider, og de årlige bedømmelsesrapporter for indsatsen, og når der endnu ikke er udarbejdet nogen bedømmelsesrapport på grundlag af rapporten vedrørende den pågældendes prøvetid og ethvert andet relevant dokument«. Det tilføjes i punkt 6.5 i kontraktforlængelsesproceduren, at chefen for tjenestens anbefaling om forlængelse af en kontrakt fremsættes efter den dialog, der er omhandlet i punkt 6.4, og at der skal tages hensyn til »den ansattes tidligere bedømmelsesrapporter og den pågældendes kvalifikationer til stillingen, således som de kan forudses, at udvikle sig i de kommende år. Kontoret for menneskelige ressourcer sikrer sig, at kontorchefen har adgang til samtlige bedømmelsesrapporter vedrørende den ansatte«. I henhold til punkt 6.9 i kontraktforlængelsesproceduren træffes den endelige afgørelse af den administrerende direktør, som tager hensyn dels til kontorchefens anebefaling og den ansattes bemærkninger, dels til de kriterier, der er opregnet i afgørelsens punkt 4.
55 Det følger af disse bestemmelser, at når en afgørelse om forlængelse af en kontrakt træffes på grundlag af kriteriet vedrørende den ansattes indsats, skal der tages hensyn til den berørte persons bedømmelsesrapporter såvel på tidspunktet for anbefalingen fra kontorchefen som på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen.
56 I det foreliggende tilfælde blev anbefalingen af 2. juli 2020 fra sagsøgerens kontorchef om forlængelse af hendes kontrakt indledt med et citat fra sagsøgerens bedømmelsesrapport for 2019. Den nævnte anbefaling fokuserer dernæst på sagsøgerens indsats i den første periode af 2020. Den nævner ikke de tidligere bedømmelsesrapporter.
57 Hvad angår afgørelsen om ikke-forlængelse fremgår det heraf, at ansættelsesmyndigheden ved bedømmelsen af sagsøgerens indsats udtrykkeligt baserede sig på indsatsen fra og med 2019. I afgørelsen om afslag på forlængelse blev sagsøgerens gode indsats i de første år, hun var ansat i EIOPA’s tjeneste, nemlig anset for »irrelevant«. Kontraktindgåelsesmyndigheden har endvidere anført, at sagsøgeren »allerede siden 2019 ikke har været i stand til at arbejde på det niveau, der forventes af en senior AD 8-ekspert«. Den har tilføjet, at sagsøgeren allerede siden bedømmelsesåret 2019 havde fået en »klar advarsel« i denne henseende, og at hendes resultater på trods af denne advarsel ikke er forbedret. Afgørelsen om ikke-forlængelse nævner ikke nogen anden bedømmelsesrapport end bedømmelsesrapporten for 2019.
58 Det fremgår af afgørelsen om afslag på klagen, at sagsøgerens gode indsats fra 2015 til 2017 lå til grund for den første forlængelse af hendes kontrakt, men at der skal fokuseres på perioden efter den første forlængelse, når der er tale om at forlænge en kontrakt for anden gang for en ubestemt periode. I afgørelsen om afslag på klagen er det fremhævet, at denne periode for kontraktindgåelsesmyndigheden i det væsentlige dækker 2019 og første halvår af 2020, henset til, at sagsøgeren på grund af barselsorloven og forældreorloven var fraværende fra kontoret indtil oktober 2018.
59 Det fremgår af disse bemærkninger, at den eneste bedømmelsesrapport, som ansættelsesmyndigheden rent faktisk har taget i betragtning, er den, der vedrører sagsøgerens indsats for 2019. Denne bedømmelsesrapport er imidlertid aldrig blevet endelig og kunne ikke tages i betragtning ved vurderingen af sagsøgerens indsats (jf. præmis 47 ovenfor).
60 Følgelig blev bedømmelsen af sagsøgerens indsats foretaget på grundlag af en ufuldstændig aktmappe, for så vidt som den ikke indeholdt hendes endelige bedømmelsesrapport for 2019 (jf. i denne retning dom af 12.2.2020, WD mod EFSA, T-320/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:45, præmis 61).
61 Afgørelsen om ikke at forlænge kontrakten har dermed tilsidesat de bestemmelser i kontraktforlængelsesproceduren, som kræver, at der tages hensyn til den ansattes tidligere bedømmelsesrapporter (jf. præmis 53 ovenfor).
62 Ifølge retspraksis kan en sådan processuel fejl kun sanktioneres med annullation af den anfægtede afgørelse, hvis det er godtgjort, at denne processuelle fejl har kunnet påvirke afgørelsens indhold (jf. i denne retning dom af 30.1.2013, Wahlström mod Frontex, F-87/11, EU:F:2013:10, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis). Nærmere bestemt er den omstændighed alene, at sagsøgerens personlige aktmappe var ufuldstændig i forbindelse med vurderingen af sagsøgerens indsats, bl.a. på grund af manglen på en bedømmelsesrapport, ikke tilstrækkelig til at annullere en afgørelse om ikke-forlængelse, medmindre det godtgøres, at denne omstændighed har kunne have en afgørende indflydelse på proceduren for forlængelse (jf. i denne retning dom af 12.2.2020, WD mod EFSA, T-320/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:45, præmis 63).
63 Dette er tilfældet i den foreliggende sag.
64 Først og fremmest kan det nemlig i modsætning til, hvad EIOPA har gjort gældende, ikke udelukkes, at appelbedømmeren, hvis vedkommende behørigt havde gjort sig bekendt med sagsøgerens kommentarer og dennes afvisning af sin bedømmelsesrapport for 2019, der i øvrigt indeholdt en sammenfattet bedømmelse fra bedømmeren med bemærkningen »tilfredsstillende«, kunne have taget disse kommentarer i betragtning og ændret den nævnte rapport eller dens begrundelse. I denne henseende er det i retspraksis fremhævet, at administrationen er forpligtet til at begrunde enhver bedømmelsesrapport tilstrækkeligt og udførligt med henblik på at sætte den pågældende i stand til at fremkomme med bemærkninger til denne begrundelse, idet overholdelsen af disse krav er så meget mere påkrævet, når bedømmelsen er ringere end den tidligere bedømmelse, således som det er tilfældet i den foreliggende sag (jf. i denne retning dom af 11.12.2014, DE mod EMA, F-103/13, EU:F:2014:265, præmis 38). Hvis bedømmelsesproceduren og proceduren i artikel 7 i Kommissionens afgørelse af 16. december 2013 ikke skal gøres meningsløse, skal EIOPA’s argument om, at ansættelsesmyndigheden – såfremt den havde fået forelagt sagsøgerens klage og havde behandlet denne klage – ville have bekræftet bedømmelsesrapporten for 2019, og hvorefter der derfor skulle tages hensyn til denne rapport i forbindelse med kontraktforlængelsesproceduren, dermed forkastes.
65 Som anført af sagsøgeren skal der dernæst tages hensyn til den fremtrædende rolle, som bedømmelsen af hendes indsats for 2019 har i kontorchefens anbefaling og i afgørelsen om ikke-forlængelse.
66 Endelig kan det ikke udelukkes, at kontorchefen, som forskriftsmæssigt skal udtale sig om sagsøgerens faglige indsats i henhold til punkt 6.5 i kontraktforlængelsesproceduren, havde kunnet fremsætte forskelligt begrundede forslag hvad angår forlængelsen af den pågældendes kontrakt, og at kontraktindgåelsesmyndigheden ville have kunnet vedtage en anderledes afgørelse (jf. i denne retning dom af 30.1.2013, Wahlström mod Frontex, F-87/11, EU:F:2013:10, præmis 58).
67 Den omstændighed, at der ikke blev taget hensyn til sagsøgerens bemærkninger vedrørende hendes bedømmelsesrapport for 2019, og at denne ikke er blevet endelig, har derfor kunnet have en afgørende indflydelse på kontraktforlængelsesproceduren.
68 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at sagsøgerens første anbringende skal tages til følge.
69 Følgelig skal afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på klagen annulleres, uden at det er fornødent at undersøge de øvrige anbringender, som sagsøgeren har fremsat.
Om erstatningspåstanden
70 Sagsøgeren er af den opfattelse, at hun har godtgjort, at afgørelsen om ikke at forlænge hendes kontrakt og afgørelsen om afslag på klagen, som har forvoldt hende et økonomisk og ikke-økonomisk tab, som EIOPA skal erstatte, er ulovlig.
71 EIOPA har bestridt sagsøgerens argumenter.
72 Ifølge fast retspraksis kræves der for, at Unionen kan ifalde ansvar, et krav om erstatning fremsat af en tjenestemand eller en ansat, at en helhed af betingelser er opfyldt, nemlig at den handlemåde, som bebrejdes institutionerne, er retsstridig, at der faktisk er lidt et tab, og at der er årsagsforbindelse mellem den påståede handlemåde og det påberåbte tab (jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Petrilli, T-143/09 P, EU:T:2010:531, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
73 Det skal i denne forbindelse præciseres, at tvister i personalesager i henhold til artikel 270 TEUF og vedtægtens artikel 90 og 91, herunder de tvister, som vedrører erstatning for en skade, der er forvoldt en tjenestemand eller en ansat, følger regler, der er særlige og specielle i forhold til de regler, der følger af de almindelige principper vedrørende Unionens ansvar uden for kontraktforhold inden for rammerne af artikel 268 TEUF og artikel 340, stk. 2, TEUF. Det følger nemlig bl.a. af vedtægten, at en tjenestemand eller en ansat i Unionen i modsætning til enhver anden borger er bundet til den institution, han tilhører, af en ansættelsesretlig forbindelse, som indebærer en ligevægt af specifikke gensidige rettigheder og pligter, som afspejles i institutionens omsorgspligt i forhold til den pågældende. Denne ligevægt har i det væsentlige til formål at bevare det tillidsforhold, som skal bestå mellem institutionerne og deres tjenestemænd med henblik på at sikre borgerne, at de opgaver af almen interesse, som skal varetages af institutionen, udføres korrekt. Heraf følger, at Unionen, når den handler i sin egenskab af arbejdsgiver, er underlagt et skærpet ansvar, som kommer til udtryk gennem forpligtelsen til at erstatte de skader, som denne ulovligt har forvoldt dens ansatte i sin egenskab af arbejdsgiver (jf. dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Petrilli, T-143/09 P, EU:T:2010:531, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
74 Da det første anbringende er taget til følge, er såvel afgørelsen om ikke-forlængelse som afgørelsen om afslag på klagen ulovlig. Den første betingelse for, at EIOPA ifalder ansvar, nemlig at den foreholdte adfærd er ulovlig, er således opfyldt.
75 Hvad angår de to øvrige betingelser, hvorefter der skal foreligge et faktisk tab, og der skal være årsagsforbindelse, skal der sondres mellem det økonomiske og ikke-økonomiske tab.
Om det økonomiske tab
76 Hvad angår det økonomiske tab har sagsøgeren gjort gældende, at det omfatter størrelsen af den løn og de fordele, som hun ville have haft ret til fra det tidspunkt, hvor hendes kontrakt burde have været forlænget, dvs. den 16. januar 2021, og indtil opfyldelsen af Rettens dom, med tillæg af morarenter på grund af forsinket betaling og under hensyntagen til den arbejdsløshedsunderstøttelse, hun modtog. Hun har ligeledes nedlagt påstand om betaling med tilbagevirkende kraft af bidrag til pensionsordningen. Sagsøgeren er af den opfattelse, at en annullation af afgørelsen om ikke at forlænge hendes kontrakt og af afgørelsen om afslag på klagen bør medføre en forlængelse af hendes kontrakt med tilbagevirkende kraft, og at en afgørelse om forlængelse bør medføre erstatning for det omhandlede økonomiske tab.
77 Sagsøgeren har tilføjet, at såfremt Retten måtte finde, at hun har fortabt en mulighed for at få sin kontrakt forlænget, skal denne mulighed anses for betydelig og reel. Hun har opgjort denne fortabte mulighed til en sats på 90%, som i en rimelig periode bør anvendes på det beløb, som hun ville have oppebåret, hvis hun stadig havde været ansat.
78 EIOPA har svaret, at selv om Retten annullerer afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på klagen, medfører opfyldelsen af dommen ikke ipso jure en automatisk forlængelse af kontrakten, og at sagsøgeren med urette har hævdet, at hun har en subjektiv ret til forlængelse af sin kontrakt. Desuden er der hverken blevet begået nogen fejl eller handlet ulovligt, og sagsøgeren kan ikke påberåbe sig en berettiget forventning om forlængelse af sin ansættelseskontrakt.
79 Det skal indledningsvis bemærkes, at den fulde prøvelsesret, der indrømmes Unionens retsinstanser i vedtægtens artikel 91, stk. 1, indebærer, at vedkommende retsinstans i de tvister, den behandler, skal finde en fuldstændig løsning. Formålet med denne prøvelsesret er bl.a. at sætte Unionens retsinstanser i stand til at sikre, at de domme om annullation, som de afsiger i personalesager, rent faktisk får effektiv virkning, således at Unionens retsinstanser, såfremt annullation af en fejlbehæftet afgørelse, som ansættelsesmyndigheden har truffet, ikke er tilstrækkelig til at sikre den berørte tjenestemands rettigheder eller interesser på en effektiv måde, af egen drift kan tilkende ham en erstatning (jf. i denne retning dom af 20.5.2010, Gogos mod Kommissionen, C-583/08 P, EU:C:2010:287, præmis 49 og 50). De kan ligeledes gøre brug af samme prøvelsesret, når sagsøgeren ikke vil drage nogen fordel af opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne annullation (jf. i denne regning dom af 16.9.2015, EMA mod Drakeford, T-231/14 P, EU:T:2015:639, præmis 47).
80 Det skal bemærkes, at det påståede økonomiske tab omfatter to forskellige former for tab. Det første anbringende, der er påberåbt principalt, består i det løntab, som sagsøgeren ville have haft ret til, hvis hendes kontrakt var blevet forlænget. Sagsøgeren er af den opfattelse, at dette tab skal erstattes ved, at der træffes en afgørelse om forlængelse af kontrakten med tilbagevirkende kraft, og at EIOPA i så fald udbetaler de beløb, som hun ulovligt blev frataget under hensyntagen til den arbejdsløshedsunderstøttelse, som hun modtog andetsteds. Den anden del af det økonomiske tab, som påberåbes subsidiært for det tilfælde, at det ikke anerkendes, at sagsøgeren har ret til at få sin kontrakt forlænget, består i fortabelsen af en mulighed for at opnå den pågældende forlængelse. Sagsøgeren er af den opfattelse, at dette tab kan erstattes ved, at EIOPA på de beløb, der er nævnt i den foregående tabsoverskrift, tilpligtes at betale sagsøgeren en erstatning beregnet ved anvendelse af en sats på 90%, som udgør den mulighed, som hun mener at have haft for at få sin kontrakt forlænget.
81 Hvad angår den første påstand om et økonomisk tab, der består i et løntab, skal det indledningsvis bemærkes, at sagsøgeren ikke gyldigt kan underbygge sin erstatningspåstand, der er fremsat samtidig med hendes påstand om annullation af afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på hendes klage, ved at anføre, at annullationen af de nævnte retsakter bør medføre en forlængelse med tilbagevirkende kraft af hendes kontrakt med den virkning, at EIOPA udbetaler de beløb, som hun ulovligt er blevet frataget siden udløbet af hendes tidligere kontrakt. Hvis dette argument tages til følge, vil det på tidspunktet for afsigelsen af nærværende dom om annullation bevirke, at påstanden om erstatning for det tab, der består i et løntab, mister sin genstand. Denne argumentation kan i øvrigt ikke tiltrædes. Som anført i præmis 79 ovenfor, kan Unionens retsinstanser ganske vist gøre brug af den fulde prøvelsesret, som de har i sager af økonomisk karakter, herunder i forbindelse med rene annullationspåstande, hvis annullationen af en urigtig retlig afgørelse, som den kompetente myndighed har truffet, ikke er tilstrækkelig til at sikre den berørte tjenestemands rettigheder eller interesser på en effektiv måde, kan retsinstansen i givet fald udøve denne prøvelsesret efter opfordring fra sagsøgeren, idet denne erklærer, at vedkommende ikke kan drage fordel af opfyldelsen af de forpligtelser, der følger opfyldelsen af annullationen af retsakten. I det foreliggende tilfælde kan EIOPA imidlertid ikke pålægges at efterleve sagsøgerens påstand om, at hun med tilbagevirkende kraft skal genindtræde i sin stilling, eftersom den ulovlighed, der er fastslået i præmis 67 ovenfor, ikke indebærer, at hun automatisk genindtræder i sin stilling, men alene, at bedømmelsesrapporten for 2019 er afsluttet, og at ansøgningen om forlængelse af kontrakten undersøges på ny. Sagsøgerens hovedargument til støtte for påstanden om erstatning for det økonomiske tab, der skyldes et løntab, kan derfor ikke tiltrædes.
82 Hvad angår det angiveligt første økonomiske tab skal det desuden bemærkes, at løntabet er uløseligt forbundet med ethvert udløb af en tidsbegrænset kontrakt, idet det også i denne forbindelse skal præciseres, at en sådan forlængelse ikke udgør en ret, men blot en mulighed (jf. præmis 48 og 49 ovenfor). I mangel af præcise og konkrete forsikringer fra EIOPA om forlængelse af sagsøgerens kontrakt kunne sagsøgeren således ikke forvente fortsat at oppebære sin løn efter udløbet af sin tidsbegrænsede kontrakt (jf. i denne retning dom af 12.9.2019, Manéa mod CdT, T-225/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:595, præmis 130). Af denne grund kan det heller ikke gøres gældende, at annullationen af afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på klagen i henhold til artikel 266 TEUF medfører, at der vedtages en ny afgørelse med tilbagevirkende kraft, hvorved EIOPA forlænger sagsøgerens kontrakt. Følgelig skal påstanden om erstatning for det tab, der består i tab af vederlag, forkastes.
83 Hvad angår det angiveligt andet økonomiske tab, der består i en fortabelse af en mulighed, følger det af fast retspraksis, at dette for at kunne fastslås og give ret til erstatning skal være reelt og endeligt (jf. i denne retning dom af 21.2.2008, Kommissionen mod Girardot, C-348/06 P, EU:C:2008:107, præmis 54 og 55, af 5.10.2004, Eagle m.fl. mod Kommissionen, T-144/02, EU:T:2004:290, præmis 165, og af 24.10.2018, Fernández González mod Kommissionen, T-162/17 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:711, præmis 110).
84 Det skal for det første undersøges, om betingelsen om, at den fortabte mulighed skal være reel, er opfyldt.
85 Indledningsvis bemærkes, at der med henblik på at vurdere den reelle karakter af den fortabte mulighed skal tages udgangspunkt i den dato, hvor afgørelsen om ikke-forlængelse blev truffet (jf. i denne retning dom af 12.4.2016, CP mod Parlamentet, F-98/15, EU:F:2016:76, præmis 82).
86 Det følger af retspraksis, at det med henblik på at fastlægge den reelle karakter af den fortabte mulighed skal undersøges, om det er tilstrækkeligt godtgjort, at sagsøgeren ikke nødvendigvis er blevet frataget en forlængelse af sin kontrakt, som sagsøgeren aldrig vil kunne bevise, men en seriøs mulighed for at få sin kontrakt forlænget, med den følge, at sagsøgeren har lidt et økonomisk tab i form af tabt arbejdsfortjeneste (jf. i denne retning dom af 5.10.2004, Eagle m.fl. mod Kommissionen, T-144/02, EU:T:2004:290, præmis 165, og af 24.10.2018, Fernández González mod Kommissionen, T-162/17 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:711, præmis 111).
87 Forekomsten af en seriøs mulighed afhænger ikke af, hvilken grad af sandsynlighed der er for, at muligheden realiseres, idet der – såfremt det fastslås, at der foreligger en fortab mulighed – efterfølgende tages hensyn til sidstnævnte forhold med henblik på at fastsætte omfanget af det lidt økonomiske tab og erstatningen heraf (jf. i denne retning dom af 6.6.2006, Girardot mod Kommissionen, T-10/02, EU:T:2006:148, præmis 119, og af 13.3.2013, AK mod Kommissionen, F-91/10, EU:F:2013:34, præmis 74). Det er således allerede blevet fastslået, at fortabelsen af en mulighed, der er vurderet til 50% (dom af 6.6.2006, Girardot mod Kommissionen, T-10/02, EU:T:2006:148, præmis 119) eller 25% (dom af 12.4.2016, CP mod Parlamentet, F-98/15, EU:F:2016:76, præmis 83), eller endog fortabelsen af en »særlig svag« mulighed (dom af 13.3.2013, AK mod Kommissionen, F-91/10, EU:F:2013:34, præmis 74), henset til omstændighederne i disse sager, er tilstrækkelig alvorlig til at godtgøre dens reelle karakter.
88 I den foreliggende sag fremgår det af sagsakterne, at det ikke kan udelukkes, at sagsøgerens kontrakt måske vil blive forlænget, hvis afgørelsen om ikke-forlængelse ikke var behæftet med en ulovlighed, endda for en ubegrænset periode. Sagsøgeren havde nemlig arbejdet i EIOPA’s tjeneste i mere end fem år på tidspunktet for afgørelsen om ikke-forlængelse, og det fremgår af samtlige bedømmelsesrapporter, at hun havde udført sine opgaver tilfredsstillende. Desuden fremgår det ikke af afgørelsen om ikke-forlængelse, at tjenestens interesse eller EIOPA’s behov ved dens vedtagelse var til hinder for en forlængelse af sagsøgerens kontrakt. Det fremgår af afgørelsen om ikke-forlængelse, at den hovedsageligt var baseret på sagsøgerens indsats i 2019 og hendes bedømmelsesrapport for 2019, uden at der blev taget hensyn til sagsøgerens bemærkninger til denne bedømmelsesrapport, som ikke var blevet endelig, hvilket har foranlediget Retten til at ændre denne afgørelse. Disse betragtninger udgør en række tilstrækkeligt præcise og sandsynlige omstændigheder med henblik på at godtgøre, at sagsøgeren i 2020 i forbindelse med kontraktforlængelsesproceduren havde haft en konkret og seriøs, med andre ord reel, mulighed for at få sin kontrakt forlænget på ubestemt tid, ligeledes i henhold til bestemmelserne i kontraktforlængelsesproceduren, på trods af den vide skønsbeføjelse til at forlænge en ansættelseskontrakt (jf. i denne dom af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 196). Denne mulighed blev fortabt i 2020 som følge af den i præmis 67 ovenfor fastslåede ulovlighed, der er forbundet med anvendelsen af en ikke endelig bedømmelsesrapport.
89 For det andet skal det undersøges, om den påståede fortabte mulighed er endelig.
90 Det skal indledningsvis bemærkes, at den endelige karakter af den fortabte mulighed vurderes, når Unionens retsinstanser under hensyntagen til alle sagens omstændigheder, herunder til omstændigheder, der er indtrådt efter vedtagelsen af den ulovlige afgørelse, der ligger til grund for tabet, træffer afgørelse (jf. i denne retning dom af 6.6.2006, Girardot mod Kommissionen, T-10/02, EU:T:2006:148, præmis 50, hvori der tages hensyn til den omstændighed, at de stillinger, som sagsøgeren havde ansøgt om, efterfølgende blev besat, og af 14.7.2021, Carbajo Ferrero mod Parlamentet, T-670/19, ikke trykt i Sml., under appel, EU:T:2021:435, præmis 164, hvor der blev taget hensyn til begivenheder, der endnu ikke var indtrådt på tidspunktet for afsigelsen af Rettens dom, såsom sagsøgerens forestående pensionering).
91 Med henblik på at vurdere denne endelige karakter skal det i det foreliggende tilfælde undersøges, om sagsøgeren på tidspunktet for afsigelsen af nærværende dom og henset til de foranstaltninger til opfyldelse af nærværende dom, som EIOPA skal vedtage, definitivt har mistet en mulighed, som hun havde for at få sin kontrakt forlænget ved dennes udløb, dvs. fra den 16. januar 2021 (dom af 14.7.2021, Carbajo Ferrero mod Parlamentet, T-670/19, ikke trykt i Sml., under appel, EU:T:2021:435, præmis 164; jf. ligeledes i denne retning dom af 27.10.1994, CC mod Kommissionen, T-47/93, EU:T:1994:262, præmis 52).
92 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det af artikel 266 TEUF fremgår, at den institution eller det organ, kontor eller agentur, fra hvilken en annulleret retsakt hidrører, har pligt til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. Den sagsøgte institution er ifølge denne bestemmelse herefter forpligtet til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at ophæve virkningerne af de konstaterede ulovlige forhold (jf. i denne retning dom af 23.4.2002, Campolargo mod Kommissionen, T-372/00, EU:T:2002:103, præmis 109 og den deri nævnte retspraksis). Når den annullerede retsakt allerede er gennemført, forudsætter ophævelsen af virkningerne principielt, at den retsstilling, som sagsøgeren befandt sig i inden dens vedtagelse, genoprettes (jf. i denne retning dom af 31.3.2004, Girardot mod Kommissionen, T-10/02, EU:T:2004:94, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
93 Administrationens forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af en dom om annullation udelukker imidlertid ikke nødvendigvis, at den fortabte mulighed for den sagsøger, der har opnået annullation af en afgørelse, der vedrører vedkommende, er endelig. Hvis de foranstaltninger til opfyldelse af annullationsdommen, som det påhviler administrationen at vedtage for at efterkomme dommen, ikke kan have en effektiv virkning som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 79 ovenfor, for så vidt som sagsøgeren blot gives den samme mulighed for at opnå tilfredshed, som hvis den konstaterede ulovlighed ikke var indtrådt, kan retsinstansen fastslå, at den påståede fortabte mulighed er endelig, og pålægge administrationen at erstatte denne.
94 I den sag, der gav anledning til dom af 14. juli 2021, Carbajo Ferrero mod Parlamentet (T-670/19, ikke trykt i Sml., under appel, EU:T:2021:435, præmis 164), tilkendte Retten – selv om administrationen endnu ikke havde vedtaget foranstaltninger til opfyldelse af dommen om annullation – således erstatning for den fortabte mulighed for »tidligere« at blive udnævnt til en stilling som direktør, dvs. på datoen for meddelelsen af afgørelsen om ikke at imødekomme sagsøgerens ansøgning og om at udnævne en anden ansøger. Personaleretten har ligeledes tilkendt erstatning for den fortabte mulighed for at blive genudnævnt i stillingen som kontorchef på et tidligere tidspunkt, for så vidt som den har anerkendt, at sagsøgerens efterfølgende udnævnelse til en stilling som kontorchef ikke kan udgøre en passende kompensation for virkningerne af den annullerede afgørelsen om ikke at bekræfte en udnævnelse (dom af 12.4.2016, CP mod Parlamentet, F-98/15, EU:F:2016:76, præmis 76).
95 Retten har i tvister vedrørende afgørelser om ikke at imødekomme en ansøgning til en stilling fastslået, at den endelige karakter af tabet af en mulighed for ansættelse følger af beskyttelsen af de tredjemænds rettigheder, hvis ansøgninger til de omhandlede stillinger er blevet imødekommet (jf. i denne retning dom af 6.6.2006, Girardot mod Kommissionen, T-10/02, EU:T:2006:148, præmis 49, og af 24.10.2018, Fernández González mod Kommissionen, T-162/17 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:711, præmis 91), og ikke fra den omstændighed, at det er umuligt for administrationen lovligt at rette den begåede fejl.
96 I en sag om ikke-forlængelse af en kontrakt har Retten anerkendt, at den berørte midlertidigt ansattes fortabte mulighed for at få forlænget sin kontrakt kunne erstattes, selv om administrationen endnu ikke havde haft mulighed for at vedtage foranstaltninger til opfyldelse af annullationsdommen (dom af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 197).
97 Det fremgår af denne redegørelse af retspraksis, at den endelige karakter af fortabelsen af en mulighed ikke forudsætter, at administrationen er ude af stand til retligt at afhjælpe ulovligheden af sine retsakter. Denne karakter kan fastslås, når disse foranstaltninger, henset til samtlige omstændigheder i den foreliggende sag, ikke har nogen effektiv virkning for sagsøgeren ved ikke at give ham den samme mulighed som den, som den pågældende ulovlighed har frataget ham, uanset om det fortsat er muligt for administrationen at vedtage foranstaltninger, der gør det muligt at afhjælpe den begåede ulovlighed.
98 Dette er tilfældet i den foreliggende sag. For det første indebærer annullationen af afgørelsen om ikke-forlængelse nemlig ikke i sig selv, at sagsøgeren retligt genindtræder i EIOPA’s tjeneste på det tidspunkt, hvor denne afgørelse får virkning. Til forskel fra en afgørelse om at udelukke en tjenestemand eller en ansat på en tidsubegrænset kontrakt har afgørelsen om ikke-forlængelse ikke afbrudt et ansættelsesforhold, som ville have været fortsat uden den indgriben, som afgørelsen har afstedkommet. Administrationen kan således gå ud fra, at den nye afgørelse, som det påhviler den at træffe som følge af denne dom, kun vil vedrøre fremtiden. Selv hvis det for det andet antages, at EIOPA efter Rettens annullation af afgørelsen om ikke at forlænge sagsøgerens kontrakt vedtager en ny afgørelse om forlængelse af sagsøgerens kontrakt fra udløbet af hendes tidligere kontrakt, vil denne afgørelse ikke have nogen effektiv virkning for sagsøgeren i perioden fra udløbet af hendes tidligere kontrakt til vedtagelsen af den nye afgørelse. Sagsøgeren er nemlig ikke berettiget til for denne periode at kræve at få udbetalt sin løn og kan først gøre tjeneste i EIOPA fra det tidspunkt, hvor hun genindtræder i dette agentur.
99 Henset til samtlige omstændigheder i den foreliggende sag kan sagsøgeren derfor med rette gøre gældende, at hun definitivt har fortabt den mulighed, som hun – hvis den i denne dom konstaterede ulovlighed ikke var blevet fastslået – havde for at få sin kontrakt forlænget på datoen for dennes udløb.
100 På grundlag af disse omstændigheder skal det følgelig fastslås, at de ulovligheder, som EIOPA har begået, med sikkerhed har frataget sagsøgeren en reel mulighed for at få sit ansættelsesforhold med EIOPA forlænget uden afbrydelse fra den 16. januar 2021 efter udløbet af sin kontrakt (jf. i denne retning dom af 24.10.2018, Fernández González mod Kommissionen, T-162/17 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:711, præmis 117). Den anden betingelse for, at EIOPA ifalder ansvar, er således opfyldt.
101 Dette tab skyldes EIOPA’s ulovlige adfærd, som med sikkerhed har betydet, at sagsøgeren blev frataget en reel mulighed for at få sin kontrakt forlænget (jf. i denne retning dom af 24.10.2018, Fernández González mod Kommissionen, T-162/17 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:711, præmis 111). Den tredje betingelse for, at EIOPA ifalder ansvar, dvs., at der skal være en årsagsforbindelse mellem den hævdede ulovlighed og det påståede tab, er således ligeledes opfyldt, og det erstatningsbeløb, der skal betales for fortabelsen af en mulighed, skal derfor fastsættes.
102 For at bestemme størrelsen af den erstatning, der skal betales for fortabelsen af en sådan mulighed, er det nødvendigt først at fastlægge, hvilken form for mulighed tjenestemanden eller den ansatte har fortabt, samt det tidspunkt, hvorfra tjenestemanden kunne have udnyttet denne mulighed, og derefter opgøre omfanget af denne mulighed samt afgøre, hvilke økonomiske konsekvenser den fortabte mulighed har haft for tjenestemanden (jf. dom af 24.10.2018, Fernández González mod Kommissionen, T-162/17 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:711, præmis 118 og den deri nævnte retspraksis).
103 Når det er muligt, skal den mulighed, som en tjenestemand eller en ansat har fortabt, fastsættes på en objektiv måde på grundlag af en matematisk koefficient, der er fastsat ved en præcis beregning. Når det ikke er muligt at opgøre omfanget af den nævnte mulighed på denne måde, er det imidlertid muligt at fastsætte det lidte tab efter ret og billighed (jf. i denne retning dom af 24.10.2018, Fernández González mod Kommissionen, T-162/17 RENV, ikke trykt i Sml., EU:T:2018:711, præmis 119-121 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 199).
104 Sagsøgeren har foretaget en beløbsmæssig vurdering af det beløb, der skulle tjene som grundlag for beregningen af den erstatning, der var forbundet med den fortabte mulighed. Denne vurdering kan imidlertid ikke lægges til grund. Det er nemlig ikke muligt korrekt at kvantificere den omhandlede mulighed og præcisere de økonomiske konsekvenser af den fortabte mulighed, eftersom en korrekt beregning af sagsøgerens økonomiske tab afhænger af forskellige hypoteser, navnlig hvad angår betydningen af en ny afgørelse, som EIOPA skal vedtage i lyset af nærværende dom, varigheden af sagsøgerens samlede karriere ved EIOPA og hendes forfremmelser. Følgelig skal tabet ansættes efter ret og billighed på baggrund af samtlige foreliggende omstændigheder (jf. i denne retning dom af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 200 og den deri nævnte retspraksis).
105 Under omstændighederne i den foreliggende sag vil det være en rimelig bedømmelse af det fulde økonomiske tab, som sagsøgeren har lidt som følge af sin fortabte mulighed for at få sit ansættelsesforhold med EIOPA forlænget uden afbrydelse, dvs. ved den fortabte mulighed for at få sin kontrakt forlænget fra den 16. januar 2021 som følge af udløbet af hendes tidligere kontrakt, at pålægge EIOPA at betale sagsøgeren et fast beløb på 10 000 EUR efter ret og billighed. Dette samlede skøn tager bl.a. hensyn til sagsøgerens lønklasse, perioden fra udløbet af hendes kontrakt til EIOPA’s vedtagelse af en ny afgørelse efter nærværende dom, den omstændighed, at hun beklædte sin stilling i seks år, at hendes bedømmelsesrapporter var tilfredsstillende, og den arbejdsløshedsunderstøttelse, som hun har modtaget.
Om det ikke-økonomiske tab
106 Sagsøgeren har gjort gældende, at hun har lidt et ikke-økonomisk tab for det første som følge af den omstændighed, at afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på klagen har påført hende en depression og bragt hendes helbred i fare, for det andet af den negative bedømmelse af hendes indsats i hendes bedømmelsesrapport for 2019 og af afgørelsen om ikke-forlængelse, der har medført en krænkelse af hendes værdighed, omdømme og selvværd, og for det tredje af den usikkerhed, der er forårsaget af tabet af muligheden for at gøre tjeneste i ti år for at være berettiget til alderspension. Sagsøgerens ikke-økonomiske tab er efter ret og billighed opgjort til 10 000 EUR.
107 EIOPA har heroverfor anført, at de negative bedømmelser af sagsøgerens indsats og de afgørelser, der blev truffet vedrørende den manglende forlængelse af hendes kontrakt, ikke kan anses for at udgøre et ikke-økonomisk tab. Desuden er tabet af muligheden for at modtage alderspension blot en hypotese, for selv om sagsøgerens kontrakt var blevet forlænget, ville der ikke havet været nogen sikkerhed for, at hun ville have tilbagelagt de ti års tjeneste, der var nødvendig for at modtage alderspension.
108 Hvad for det første angår det ikke-økonomiske tab, der ifølge sagsøgeren skyldes den omstændighed, at afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på klagen har påført hende en depression og bragt hendes helbred i fare, skal det fremhæves, at det følger af fast retspraksis, at når erstatningspåstanden er støttet på den annullerede retsakts ulovlighed, udgør en afgørelse fra Retten om annullation i sig selv en passende og i princippet tilstrækkelig erstatning af hele det ikke-økonomiske tab, som sagsøgeren måtte have (jf. dom af 18.9.2015, Wahlström mod Frontex, T-653/13 P, EU:T:2015:652, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis), medmindre sagsøgeren godtgør at have lidt et ikke-økonomisk tab, der ikke fuldt ud kan erstattes ved denne annullation (jf. i denne retning dom af 12.12.2013, CH mod Parlamentet, F-129/12, EU:F:2013:203, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
109 Det er desuden blevet fastslået, at annullation af en retsakt ikke i sig selv kan udgøre en passende og tilstrækkelig erstatning af ethvert ikke-økonomisk tab, der er forårsaget af den annullerede retsakt, såfremt annullation er uden enhver effektiv virkning (dom af 15.1.2019, HJ mod EMA, T-881/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:5, præmis 60, og af 9.3.2010, N mod Parlamentet, F-26/09, EU:F:2010:17, præmis 107).
110 I det foreliggende tilfælde kan annullationen af afgørelsen om ikke-forlængelse på grund af de grænser for dens effektive virkning, der er redegjort for i præmis 98 ovenfor, ikke i sig selv udgøre en tilstrækkelig erstatning, og konsekvenserne af den manglende forlængelse af kontrakten, ud over de materielle, navnlig for sagsøgerens helbredstilstand, kan ikke uden videre afhjælpes (jf. dom af 16.12.2020, VP mod Cedefop, T-187/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:613, præmis 205 og den deri nævnte retspraksis).
111 Sagsøgeren har i denne forbindelse i tilstrækkeligt omfang godtgjort, at hun har lidt et ikke-økonomisk tab, og at denne skade er forvoldt hende som følge af afgørelsen om ikke-forlængelse og afgørelsen om afslag på klagen samt af omstændighederne omkring vedtagelsen heraf, som kan tilskrives EIOPA. Hun har nemlig været på sygeorlov siden den 16. juli 2020, dagen efter vedtagelsen af afgørelsen om ikke-forlængelse, frem til udløbet af sin kontrakt, og hun har for Retten fremlagt en lægeerklæring, der bekræfter, at hun lider af angst og depression, og at hun har været under lægebehandling. EIOPA har ikke bestridt, at sagsøgeren har lidt af stress og angst, og har heller ikke udtalt sig om den fremlagte lægeattest, men har begrænset sig til at bemærke, at der var tilstrækkeligt grundlag for ikke at forlænge sagsøgerens kontrakt.
112 Sagsøgeren har som følge heraf lidt et ikke-økonomisk tab, som kan tilskrives EIOPA, og som ikke fuldt ud kan erstattes ved annullationen af afgørelsen om ikke-forlængelse og af afgørelsen om afslag på klagen.
113 For det andet kan sagsøgeren ikke hævde, at den negative bedømmelse af hendes indsats i bedømmelsesrapporten for 2019 og i afgørelsen om ikke-forlængelse ligeledes har forvoldt hende et ikke-økonomisk tab. Dels er det nemlig ikke i nærværende dom blevet fastslået, at bedømmelsesrapporten for 2019 er ulovlig, men blot konstateret, at den ikke er færdiggjort, dels har sagsøgeren ikke godtgjort, hvorledes denne rapport og afgørelsen om ikke-forlængelse indeholder en udtrykkelig negativ vurdering af hendes evner, der kan krænke hendes værdighed, omdømme og selvværd, og som går ud over rammerne for en objektiv bedømmelse af en midlertidigt ansat foretaget af vedkommendes umiddelbart overordnede (jf. i denne retning dom af 9.12.2010, Kommissionen mod Strack, T-526/08 P, EU:T:2010:506, præmis 108 og den deri nævnte retspraksis, og af 9.3.2010, N mod Parlamentet, F-26/09, EU:F:2010:17, præmis 103 og 104 og den deri nævnte retspraksis).
114 For det tredje kan sagsøgeren heller ikke gøre krav på erstatning for et ikke-økonomisk tab, der er forbundet med den usikkerhed, der skyldes fortabelsen af muligheden for at udføre ti års tjeneste med henblik på at kunne gøre krav på en alderspension. Eftersom EIOPA i forbindelse med opfyldelsen af nærværende dom skal træffe afgørelse om forlængelse af sagsøgerens kontrakt, hvilket kan give sagsøgeren mulighed for fortsat at erhverve pensionsrettigheder, er hendes anmodning herom fremsat for tidligt.
115 Følgelig skal erstatningen for det ikke-økonomiske tab, som sagsøgeren har lidt, efter sagens særlige omstændigheder, således som de er gengivet i præmis 110 og 111 ovenfor, efter ret og billighed fastsættes til 5 000 EUR.
Sagsomkostninger
116 Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
117 Da EIOPA i det væsentlige har tabt sagen, pålægges det EIOPA at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling):
1) Afgørelsen truffet af Det Europæiske Center for Udvikling af Erhvervsuddannelse (EIOPA) den 15. juli 2020 om ikke at forlænge SU’s kontrakt som midlertidigt ansat annulleres.
2) EIOPA’s afgørelse af 11. februar 2021 om afslag på SU’s klage annulleres.
3) EIOPA betaler 10 000 EUR i erstatning for det økonomiske tab, som SU har lidt.
4) EIOPA betaler 5 000 EUR i erstatning for det ikke-økonomiske tab, som SU har lidt.
5) I øvrigt frifindes EIOPA.
6) EIOPA betaler sagsomkostningerne.
Gervasoni | Madise | Martín y Pérez de Nanclares |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. december 2022.
Underskrifter