SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti razširjeni senat)
z dne 16. maja 2017(*)
„Ekonomska in monetarna politika – Bonitetni nadzor kreditnih institucij – Člen 6(4) Uredbe (EU) št. 1024/2013 – Člen 70(1) Uredbe (EU) št. 468/2014 – Enotni mehanizem nadzora – Pristojnosti ECB – Decentralizirano izvajanje prek nacionalnih organov – Ocena pomembnosti kreditne institucije – Potrebnost neposrednega nadzora s strani ECB“
V zadevi T‑122/15,
Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank s sedežem v Karlsruheju (Nemčija), ki so jo sprva zastopali A. Glos, K. Lackhoff in Benzing, nato A. Glos in M. Benzing, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski centralni banki (ECB), ki so jo sprva zastopali E. Koupepidou, R. Bax in A. Riso, nato E. Koupepidou in R. Bax, agenti, skupaj s H.‑G. Kamannom, odvetnikom,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropske komisije, ki jo zastopata W. Mölls in K.‑P. Wojcik, agenta,
intervenientka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Odločitve ECB/SSM/15/1 ECB z dne 5. januarja 2015, sprejete na podlagi člena 6(4) in člena 24(7) Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63), s katero je ECB zavrnila, da bi tožečo stranko štela za manj pomemben subjekt v smislu člena 6(4) te uredbe,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat),
v sestavi M. Prek (poročevalec), predsednik, I. Labucka, sodnica, J. Schwarcz, V. Kreuschitz in F. Schalin, sodniki,
sodni tajnik: S. Bukšek Tomac, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 28. septembra 2016
izreka naslednjo
Sodbo
I. Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, družba Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank, je investicijska in razvojna banka zvezne dežele Baden-Württemberg (Nemčija). Ustanovljena je bila s členom 1(1) zakona o regionalni kreditni banki zvezne dežele Baden-Württemberg in je pravna oseba javnega prava v stoodstotni lasti zvezne dežele Baden-Württemberg.
2 Evropska centralna banka (ECB) je tožečo stranko 25. junija 2014 v bistvu obvestila, da v skladu s členom 6(4) Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (UL 2013, L 287, str. 63, v nadaljevanju: osnovna uredba) zaradi svojega pomena spada pod njen izključni nadzor, in ne pod deljeni nadzor v okviru enotnega mehanizma nadzora (EMN), in jo pozvala, naj predloži svoja stališča.
3 Tožeča stranka je 10. julija 2014 tej analizi ugovarjala in pri tem zlasti zatrjevala obstoj posebnih okoliščin v smislu člena 6(4) osnovne uredbe ter členov 70 in 71 Uredbe (EU) št. 468/2014 Evropske centralne banke z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi okvira za sodelovanje znotraj EMN med ECB in pristojnimi nacionalnimi organi ter z imenovanimi nacionalnimi organi (UL 2014, L 141, str. 1, v nadaljevanju: okvirna uredba o EMN).
4 ECB je 1. septembra 2014 sprejela odločitev, s katero je tožečo stranko razglasila za pomemben subjekt v smislu člena 6(4) osnovne uredbe.
5 Tožeča stranka je 6. oktobra 2014 zahtevala pregled te odločitve v skladu s členom 24(1), (5) in (6) osnovne uredbe v povezavi s členom 7 Sklepa ECB z dne 14. aprila 2014 o ustanovitvi Upravnega odbora za pregled in določitvi njegovih pravil za delovanje (UL 2014, L 175, str. 47). Pred Upravnim odborom za pregled je bilo 23. oktobra 2014 opravljeno zaslišanje.
6 Upravni odbor za pregled je 20. novembra 2014 podal mnenje, v katerem je ugotovil, da je bila odločitev ECB zakonita.
7 ECB je 5. januarja 2015 sprejela Odločitev ECB/SSM/15/1 ECB (v nadaljevanju: izpodbijana odločitev), ki je razveljavila in nadomestila odločitev z dne 1. septembra 2014, vendar je ohranila razvrstitev tožeče stranke kot pomembnega subjekta. ECB je v bistvu poudarila, da:
– razvrstitev tožeče stranke kot pomembnega subjekta ni v nasprotju s cilji osnovne uredbe;
– profil tveganosti subjekta ni upoštevno vprašanje v fazi njegove razvrstitve, člena 70 okvirne uredbe o EMN pa ni mogoče razlagati tako, da vključuje merila, ki nimajo temelja v osnovni uredbi;
– tudi ob predpostavki, da bi štela, da so v primeru tožeče stranke bile podane posebne okoliščine, bi morala preveriti tudi, ali te okoliščine upravičujejo prerazvrstitev tožeče stranke med manj pomembne subjekte;
– je treba v skladu s členom 70(2) okvirne uredbe o EMN pojem posebnih okoliščin razlagati ozko in zato je mogoče subjekt prerazvrstiti iz „pomembnega“ v „manj pomembnega“ zgolj, kadar je neposredni nadzor ECB neustrezen;
– naj ji upoštevanje načela sorazmernosti za razlago ne bi nalagalo obveznosti, da preveri, ali je uporaba pogojev iz člena 6(4) osnovne uredbe sorazmerna, in presoja „neustreznosti“ razvrstitve subjekta kot pomembnega ni enakovredna takšni presoji sorazmernosti;
– na podlagi ustreznosti nacionalnega nadzornega okvira in njegove zmožnosti, da uporabi visoke nadzorne standarde, ni mogoče ugotoviti, da je neposredni bonitetni nadzor ECB neustrezen, ker osnovna uredba tega ne pogojuje z dokazom o neustreznosti nacionalnega nadzornega okvira ali nacionalnih nadzornih standardov.
II. Postopek in predlogi strank
8 Tožeča stranka je 12. marca 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo.
9 Evropska komisija je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 23. julija 2015 predlagala intervencijo v podporo predlogom ECB.
10 Predsednik četrtega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 27. avgusta 2015 ugodil predlogu Komisije za intervencijo v podporo predlogom ECB.
11 Komisija je 9. oktobra 2015 vložila intervencijsko vlogo.
12 Splošno sodišče je na predlog četrtega senata na podlagi člena 28 Poslovnika Splošnega sodišča odločilo, da zadevo dodeli razširjeni sestavi.
13 Splošno sodišče (četrti razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka.
14 Stranke so na obravnavi 28. septembra 2016 ustno podale navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
15 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano odločitev razglasi za nično, hkrati pa odredi ohranitev učinkov v zvezi z nadomestitvijo odločitve z dne 1. septembra 2014;
– ECB naloži plačilo stroškov.
16 ECB in Komisija Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
III. Pravo
17 Tožeča stranka v podporo predlogu za razglasitev ničnosti izpodbijane odločitve navaja pet tožbenih razlogov, od katerih se prvi v bistvu nanaša na kršitev člena 6(4) osnovne uredbe in člena 70 okvirne uredbe o EMN pri izbiri meril, ki jih je uporabila ECB, drugi na obstoj očitnih napak pri presoji dejstev, tretji na kršitev obveznosti obrazložitve, četrti na zlorabo pooblastil, storjeno z neizvajanjem diskrecijske pravice ECB, in peti na kršitev obveznosti ECB, da upošteva vse upoštevne okoliščine obravnavane zadeve.
A. Prvi tožbeni razlog: pravna napačnost meril, ki jih je uporabila ECB
18 V okviru tega tožbenega razloga tožeča stranka v bistvu navaja tri očitke.
19 Prvi očitek se nanaša na napačno razlago pogoja glede „neprimernosti“ razvrstitve subjekta kot pomembnega iz člena 70(1) okvirne uredbe o EMN. Tožeča stranka z drugim očitkom ECB očita, da je ustreznost njene razvrstitve kot pomembnega subjekta ugotovila neodvisno od presoje posebnih dejanskih okoliščin ter brez upoštevanja ciljev in načel osnovne uredbe. V okviru tretjega očitka tožeča stranka ECB očita, da je storila pravno napako pri razlagi pojma „posebne okoliščine“ iz člena 70(1) okvirne uredbe o EMN.
1. Upoštevne določbe osnovne uredbe in okvirne uredbe o EMN
20 Člen 4 osnovne uredbe, naslovljen „Na ECB prenesene naloge“, v odstavku 1 določa, da je ECB „[v] okviru člena 6 […] izključno pristojna za opravljanje naslednjih nalog za namene bonitetnega nadzora v zvezi z vsemi kreditnimi institucijami s sedežem v sodelujočih državah članicah“. Sledi seznam devetih nalog.
21 V odstavku 1 člena 6 osnovne uredbe, naslovljenega „Sodelovanje v okviru EMN“, je poudarjeno, da „ECB naloge opravlja v okviru enotnega mehanizma nadzora, ki ga sestavljajo ECB in pristojni nacionalni organi“, ter da je „ECB […] odgovorna za učinkovito in skladno delovanje EMN“. V okviru tega EMN iz sistematike člena 6, od (4) do (6), osnovne uredbe izhaja razlikovanje med bonitetnim nadzorom „pomembnih“ subjektov in subjektov, ki so bili razvrščeni kot „manj pomembni“, pri sedmih od devetih nalog, katerih seznam je naveden v členu 4(1) te uredbe.
22 Iz tega na prvem mestu izhaja, da je za bonitetni nadzor „pomembnih“ subjektov pristojna zgolj ECB. Enako velja za bonitetni nadzor „manj pomembnih“ subjektov v zvezi z nalogami iz člena 4(1)(a) in (c) osnovne uredbe.
23 Na drugem mestu, kar zadeva „manj pomembne“ subjekte v zvezi z drugimi nalogami iz člena 4(1) osnovne uredbe, iz povezanega branja člena 6(5) in (6) navedene uredbe izhaja, da je njihovo izvajanje pod nadzorom ECB zaupano nacionalnim organom, ki tako izvajajo neposredni bonitetni nadzor navedenih subjektov. V skladu s členom 6(6) osnovne uredbe namreč „[p]ristojni nacionalni organi brez poseganja v odstavek 5 tega člena izvajajo in so odgovorni za naloge […] ter sprejemanje vseh relevantnih nadzorniških odločitev v zvezi z kreditnimi institucijami iz prvega pododstavka odstavka 4 tega člena, in sicer v okviru, določenem v odstavku 7 tega člena, in ob upoštevanju tam določenih postopkov“.
24 Vendar izvajanje tega neposrednega bonitetnega nadzora omejuje ECB, ki ima v skladu s členom 6(5)(a) in (b) osnovne uredbe na eni strani pooblastilo, da navedenim organom „izdaja uredbe, smernice ali splošna navodila, na podlagi katerih se izvajajo naloge, določene v členu 4 [navedene uredbe] […], ter na podlagi katerih pristojni nacionalni organi sprejemajo nadzorniške odločitve“, in na drugi, da nacionalni organ razglasi za nepristojnega in „odloči, da bo sama neposredno izvajala vsa zadevna pooblastila v zvezi z eno ali več kreditnimi institucijami“.
25 Iz člena 6(7) osnovne uredbe izhaja, da je ECB pristojna za sprejetje okvira za določitev praktičnih ureditev sodelovanja v okviru EMN. ECB je okvirno uredbo o EMN sprejela na tej podlagi.
26 Na tretjem mestu je treba opozoriti, da člen 6(4), prvi pododstavek, osnovne uredbe kot merilo za razdelitev vlog znotraj EMN uporablja pomen nadzorovanega subjekta. Na tej podlagi razlikuje med „manj pomembnimi“ in „pomembnimi“ subjekti. Uporabljena so tri merila, in sicer velikost (člen 6(4), prvi pododstavek, točka (i), osnovne uredbe), pomen za gospodarstvo Unije ali ene od sodelujočih držav članic (člen 6(4), prvi pododstavek, točka (ii), osnovne uredbe) in obseg čezmejnih dejavnosti (člen 6(4), prvi pododstavek, točka (iii), osnovne uredbe).
27 Ta merila so pojasnjena v členu 6(4), drugi pododstavek, osnovne uredbe, v skladu s katerim „se kreditna institucija, finančni holding ali mešani finančni holding ne šteje za manj pomembnega – razen če tega ne upravičujejo posebne okoliščine, ki se določijo v metodologiji – če je izpolnjen kateri koli od naslednjih pogojev“. Med temi pogoji je v členu 6(4), drugi pododstavek, točka (i), te uredbe navedena skupna vrednost sredstev, ki presega 30 milijard EUR.
28 Končno, na četrtem mestu iz člena 6(4), drugi pododstavek, osnovne uredbe izhaja, da se lahko razvrstitev „pomembne“ institucije izključi v „posebnih okoliščinah“, ki jih mora ECB pojasniti.
29 Ta pojasnitev „posebnih okoliščin“, ki omogočajo izključitev razvrstitve kot „pomembne“, ki je bila podeljena kreditni instituciji, je bila opravljena v členih 70 in 71 okvirne uredbe o EMN, katerega razlaga je sporna v okviru tega tožbenega razloga. Iz člena 70(1) navedene uredbe izhaja, da gre za „posebne dejanske okoliščine, zaradi katerih je razvrstitev nadzorovanega subjekta kot pomembnega neustrezna, ob upoštevanju ciljev in načel [osnovne] uredbe […] in zlasti potrebe po zagotovitvi skladne uporabe visokih nadzornih standardov“. V členu 70(2) te uredbe je poudarjeno, da se mora pojem „posebne okoliščine“ razlagati ozko. Končno, v členu 71(1) okvirne uredbe o EMN je poudarjena potreba po preverjanju navedenih posebnih okoliščin, ki se opravlja v vsakem posameznem primeru in posebej za vsak nadzorovani subjekt.
2. Vsebina izpodbijane odločitve
30 ECB je v izpodbijani odločitvi ugotovila, da vrednost sredstev tožeče stranke presega 30 milijard EUR, in zavrnila trditve tožeče stranke glede obstoja „posebnih okoliščin“ v smislu člena 6(4) osnovne uredbe v zvezi z njo, ki naj bi upravičevale, da še naprej spada pod neposredni bonitetni nadzor nemških organov.
31 ECB je v izpodbijani odločitvi presodila, da ni dokazano, da je njen neposredni nadzor nad tožečo stranko „v nasprotju s cilji osnovne uredbe“, in da zato ta ni neustrezen v smislu člena 70(1) okvirne uredbe o EMN. V zvezi s tem je Upravni odbor za pregled v svojem mnenju, katerega nadaljevanje je tudi izpodbijana odločitev, zlasti poudaril, da je mogoče pogoje glede pomembnosti iz člena 6(4) osnovne uredbe s sklicevanjem na „posebne okoliščine“ izključiti le, če se ugotovi, da so cilji osnovne uredbe in zlasti potreba po skladni uporabi visokih nadzornih standardov bolje zagotovljeni ob neposrednem nadzoru nacionalnih organov, česar pa tožeča stranka ni dokazala.
32 ECB je trditev tožeče stranke, ki se je v bistvu nanašala na zadostnost bonitetnega nadzora, ki ga izvajajo nacionalni organi, glede na njen posebno nizek profil tveganosti, v bistvu štela za neupoštevno, ker se presoja tveganja, ki ga institucija pomeni za stabilnost finančnega sistema ali svojih upnikov, ni upoštevala v fazi razvrstitve subjekta. Prav tako je menila, da ji ni treba opraviti presoje sorazmernosti razvrstitve subjekta kot pomembnega. V skladu s členom 6(4) osnovne uredbe in členom 70(1) okvirne uredbe o EMN je presodila, da se mora omejiti na presojo neustreznosti neposrednega nadzora ECB.
33 Končno, ECB je tudi poudarila, da tudi če bi menila, da so v zvezi z nadzorovanim subjektom podane posebne okoliščine v smislu člena 6(4) osnovne uredbe, bi morala preveriti, ali posebne okoliščine upravičujejo prerazvrstitev kreditne institucije iz „pomembne“ v „manj pomembno“.
3. Očitek glede napačne uporabe prava, storjene pri razlagi pogoja v zvezi z neustreznostjo razvrstitve subjekta, glede katerega se izvaja bonitetni nadzor, kot „pomembnega“
34 Kot je bilo navedeno v točki 31 zgoraj, iz izpodbijane odločitve v povezavi z mnenjem Upravnega odbora za pregled izhaja, da je ECB štela, da bi lahko uporaba člena 70(1) okvirne uredbe o EMN privedla do izključitve razvrstitve tožeče stranke kot pomembnega subjekta zgolj, če bi bilo z neposrednim bonitetnim nadzorom nemških organov mogoče bolje dosegati cilje osnovne uredbe kot z nadzorom ECB.
35 Tožeča stranka v bistvu meni, da je bilo pri tej analizi pravo napačno uporabljeno. Trdi, da pomeni sklicevanje na razvrstitev nadzorovanega subjekta kot „pomembnega“ iz člena 70(1) okvirne uredbe o EMN nedoločen pravni pojem, ki ga je treba razlagati v povezavi z načelom sorazmernosti iz člena 5(4) PEU, ki ureja način, kako morajo institucije Unije izvajati svoje pristojnosti. Iz tega naj bi izhajalo, da naj razvrstitev subjekta kot „pomembnega“ zaradi merila velikosti ne bi upravičevala neposrednega bonitetnega nadzora ECB in naj bi bila zato „neustrezna“, ker ni potrebna, če bi nadzor pristojnega nacionalnega organa pod makrobonitetnim nadzorom ECB zadostoval za doseganje ciljev osnovne uredbe. Poleg tega naj besedilo teh dveh določb ne bi nasprotovalo presoji sorazmernosti razvrstitve subjekta kot „pomembnega“. Enako naj bi veljalo za sistematično in teleološko razlago teh dveh določb. Tožeča stranka zavrača tudi obstoj prenosa pristojnosti na ECB glede celote nalog iz člena 4(1) osnovne uredbe v zvezi z vsemi subjekti. Nasprotno, iz njene razlage v povezavi s členom 6(4) te uredbe naj bi izhajal sklep, da je v skladu z načelom subsidiarnosti do prenosa pristojnosti prišlo zgolj glede pomembnih subjektov, medtem ko je neposredni bonitetni nadzor manj pomembnih subjektov ostal v pristojnosti nacionalnih organov.
36 Tako je treba ugotoviti, da tožeča stranka predlaga, da se člen 70(1) okvirne uredbe o EMN razlaga v povezavi z zahtevo po potrebnosti neposrednega bonitetnega nadzora ECB, ki naj bi izhajala iz načela sorazmernosti ali celo načela subsidiarnosti iz člena 5 PEU. Iz tega naj bi izhajalo, da bi morala ECB preveriti, ali bi se cilji osnovne uredbe dosegli tudi ob neposrednem bonitetnem nadzoru nemških organov. Zato naj bi bil glede na to, da je tožeča stranka izkazala, da ima nizek profil tveganja, cilj varovanja finančne stabilnosti, ki mu sledi osnovna uredba, zadovoljivo dosežen z izvajanjem nadzora nemških organov. V skladu s tem pojmovanjem bi to upravičevalo, da je tožeča stranka v skladu s členom 70(1) okvirne uredbe o EMN prerazvrščena kot „manj pomembna“.
37 ECB in Komisija utemeljenost te razlage zavračata. Zlasti menita, v bistvu, da je načeli sorazmernosti in subsidiarnosti upošteval že zakonodajalec v postopku priprave osnovne uredbe, ker je dovolil, da nekatere naloge iz člena 4(1) osnovne uredbe glede subjektov, ki so razvrščeni kot manj pomembni, decentralizirano izvajajo nacionalni organi.
38 Najprej je treba navesti, da v pisanjih tožeče stranke ni nobenega – ne eksplicitnega ne implicitnega – ugovora nezakonitosti člena 70(1) okvirne uredbe o EMN, ki bi se nanašal na to, da je ta določba v nasprotju z načeloma sorazmernosti ali subsidiarnosti oziroma s členom 6 osnovne uredbe. Tožeča stranka se je torej odločila, da v svojih pisanjih poda zgolj trditve glede razlage navedene določbe, ne da bi izpodbijala njeno veljavnost.
39 Za odgovor na tako zastavljena vprašanja glede razlage in da bi se določil natančni obseg določb člena 70(1) okvirne uredbe o EMN, je treba upoštevati ne le njeno besedilo, temveč tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je ta določba (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2005, VEMW in drugi, C‑17/03, EU:C:2005:362, točka 41 in navedena sodna praksa).
40 Poleg tega, če dobesedna in zgodovinska razlaga uredbe in še posebej ene od njenih določb ne omogoča presoje njenega natančnega obsega, je treba zadevno ureditev razlagati v skladu z njenim namenom in splošno sistematiko (glej v tem smislu sodbi z dne 31. marca 1998, Francija in drugi/Komisija, C‑68/94 in C‑30/95, EU:C:1998:148, točka 168, in z dne 25. marca 1999, Gencor/Komisija, T‑102/96, EU:T:1999:65, točka 148).
41 Iz ustaljene sodne prakse poleg tega izhaja, da je treba besedilo sekundarnega prava Unije razlagati čim bolj v smeri njegove skladnosti z določbami Pogodbe in s splošnimi načeli prava Unije (sodbe z dne 4. oktobra 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C‑457/05, EU:C:2007:576, točka 22; z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 174, in z dne 25. novembra 2009, Nemčija/Komisija, T‑376/07, EU:T:2009:467, točka 22).
a) Dobesedna razlaga člena 70(1) okvirne uredbe o EMN
42 V zvezi z dobesedno razlago člena 70(1) okvirne uredbe o EMN je treba spomniti, da ta določa:
„Posebne okoliščine iz drugega in petega pododstavka člena 6(4) [osnovne] uredbe […] so podane, kadar obstajajo posebne dejanske okoliščine, zaradi katerih je razvrstitev nadzorovanega subjekta kot pomembnega neustrezna, ob upoštevanju ciljev in načel [osnovne] uredbe in zlasti potrebe po zagotovitvi skladne uporabe visokih nadzornih standardov.“
43 Ugotoviti je treba, da dobesedna razlaga člena 70(1) okvirne uredbe o EMN potrjuje stališče, ki mu je ECB v izpodbijani odločitvi dala prednost.
44 V besedilu člena 70(1) okvirne uredbe o EMN je namreč poudarjena zgolj presoja ustreznosti oziroma neustreznosti razvrstitve subjekta kot pomembnega in tako njegovega nadzora izključno s strani ECB, glede na cilje osnovne uredbe. Presoja potrebnosti neposrednega nadzora ECB nad pomembnim subjektom sploh ni omenjena.
45 Čeprav se presoja ustreznosti akta Unije na splošno nanaša na njegovo primernost za uresničitev legitimnih ciljev zadevnega predpisa, presoja njegove potrebnosti pomeni preverjanje, ali ne presega okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi, C‑62/14, EU:C:2015:400, točka 67 in navedena sodna praksa).
46 Zato iz tega, da se člen 70(1) okvirne uredbe o EMN sklicuje na „posebne dejanske okoliščine, zaradi katerih je razvrstitev nadzorovanega subjekta kot pomembnega neustrezna ob upoštevanju ciljev in načel [osnovne] uredbe“, nujno izhaja, da predvideva zgolj primer, v katerem bi bilo z izvajanjem neposrednega bonitetnega nadzora ECB, do katerega pride zaradi razvrstitve subjekta kot „pomembnega“, težje doseči cilje osnovne uredbe kot z izvajanjem neposrednega bonitetnega nadzora nacionalnih organov nad tem subjektom. Nasprotno pa iz dobesedne razlage člena 70(1) okvirne uredbe o EMN ne izhaja predpostavka, da se „pomemben subjekt“ prerazvrsti kot „manj pomemben“ zato, ker bi bilo mogoče z neposrednim bonitetnim nadzorom nacionalnih organov v okviru EMN enako doseči cilje osnovne uredbe kot z nadzorom, ki ga izvaja zgolj ECB.
b) Razlaga člena 70(1) okvirne uredbe o EMN v skladu z višjimi pravnimi pravili, vključno z načeloma sorazmernosti in subsidiarnosti
47 Tožeča stranka v nasprotju s takšno dobesedno razlago člena 70(1) okvirne uredbe o EMN v bistvu trdi, da bi ga bilo treba – ker na eni strani člen 6(4) osnovne uredbe nacionalnim organom podeljuje pristojnost, da izvajajo bonitetni nadzor v zvezi z nekaterimi nalogami iz člena 4(1) osnovne uredbe, ter ker je na drugi strani namen člena 70(1) okvirne uredbe o EMN razdeliti izvajanje pristojnosti, ki so bile prenesene na ECB, in tistih, ki so jih sprejeli nacionalni organi – razlagati v skladu z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti iz člena 5(3) in (4) PEU.
48 Iz tega naj bi izhajalo, da je treba izraz „neustrezna“ iz člena 70(1) okvirne uredbe o EMN razumeti tako, da izključuje izvajanje neposrednega bonitetnega nadzora ECB, kadar se lahko cilji osnovne uredbe zadovoljivo dosežejo z nadzorom nacionalnih organov. Z drugimi besedami, izvzetje, ki ga določa ta določba, naj bi se uporabljalo ne le ob predpostavki, da bi bili cilji osnovne uredbe bolje doseženi v okviru neposrednega bonitetnega nadzora nacionalnih organov, temveč tudi kadar bi takšen nadzor zadostoval za njihovo uresničitev.
49 V delu, v katerem trditve tožeče stranke temeljijo na predpostavki, da člen 6(4) osnovne uredbe pristojnost v zvezi z nalogami iz člena 4(1)(b) in od (d) do (i) te uredbe glede subjektov, ki so razvrščeni kot „manj pomembni“, ohranja pri nacionalnih organih, je treba pred preučitvijo, ali se lahko morda preide na skladno razlago člena 70(1) okvirne uredbe o EMN, ki jo izpostavlja tožeča stranka, preučiti obseg pristojnosti, ki so bile na ECB prenesene z osnovno uredbo.
1) Obseg pristojnosti, ki so bile na ECB prenesene z osnovno uredbo
50 Tožeča stranka zavrača obstoj prenosa pristojnosti na ECB glede celote nalog iz člena 4(1) osnovne uredbe v zvezi z vsemi subjekti. Iz njene razlage v povezavi s členom 6(4) te uredbe naj bi izhajalo, da je do prenosa pristojnosti prišlo zgolj glede „pomembnih“ subjektov, medtem ko je neposredni bonitetni nadzor „manj pomembnih“ subjektov – razen nalog iz člena 4(1)(a) in (c) osnovne uredbe – ostal v pristojnosti nacionalnih organov. Ta delitev pristojnosti naj bi bila v skladu z načelom izvajanja prava Unije s strani držav članic, ki je zapisano v členu 291(1) PDEU.
51 Tožeča stranka poleg tega ugotavlja, da njena analiza obsega pristojnosti, ki so bile prenesene na ECB, ni le večinsko stališče v teoriji, temveč je tudi v skladu s potekom sprejemanja osnovne uredbe. Zakonodajalec naj bi namreč zavestno zavrnil prvotni predlog Komisije, ki je temeljil na prenosu pristojnosti glede bonitetnega nadzora vseh kreditnih institucij na ECB, in dal prednost rešitvi, ki je bila bolj v skladu z načeloma subsidiarnosti in sorazmernosti.
52 Tožeča stranka v bistvu trdi, da v zvezi z ECB obstoj, prvič, pooblastil za posredni bonitetni nadzor manj pomembnih subjektov, zlasti z možnostjo, da sprejema uredbe in splošne smernice, dalje, neposrednega nadzora navedenih subjektov glede nalog iz člena 4(1)(a) in (c) osnovne uredbe ter, končno, pristojnosti za izvajaje neposrednega nadzora glede nekaterih manj pomembnih subjektov v skladu s členom 6(5)(b) navedene uredbe, ne izključuje, da člen 6(4) in (6) te uredbe pristojnost za neposredni nadzor manj pomembnih subjektov podeli nacionalnim organom.
53 V nasprotju s tem ECB ob podpori Komisije meni, da je bila nanjo prenesena izključna pristojnost za izvajanje vseh bonitetnih nalog iz člena 4(1) osnovne uredbe, na nacionalne organe pa je bilo ob nadzoru ECB preneseno le izvajanje nalog iz člena 4(1)(b) in od (d) do (i) osnovne uredbe glede manj pomembnih subjektov.
54 Splošno sodišče na prvem mestu poudarja, da iz preučitve medsebojnega razmerja določb člena 4(1) in člena 6 osnovne uredbe, kot sta bili pojasnjeni v točkah od 20 do 28 zgoraj, izhaja, da logika njunega razmerja zagotavlja, da se lahko izključne pristojnosti, ki so bile prenesene na ECB, izvajajo decentralizirano, namesto da bi bila organizirana razdelitev pristojnosti med ECB in nacionalnimi organi v zvezi z opravljanjem nalog iz člena 4(1) te uredbe. Iz člena 6(4), drugi pododstavek, te uredbe tudi nujno izhaja, da je ECB izključno pristojna za opredelitev „posebnih okoliščin“, v katerih se lahko neposredni nadzor subjekta, ki bi moral spadati pod njen izključni nadzor, zaupa nacionalnemu organu.
55 To ugotovitev potrjujejo tudi uvodne izjave osnovne uredbe.
56 Prvič, iz uvodnih izjav 15 in 28 osnovne uredbe izhaja, da so iz pristojnosti držav članic izvzete zgolj naloge, ki so izrecno zaupane ECB, in da bonitetni nadzor finančnih institucij iz razlogov, ki niso našteti v členu 4(1) navedene uredbe, še naprej ostaja v pristojnosti držav članic. Iz tega nujno izhaja, da je bila delitev pristojnosti med ECB in nacionalnimi organi opravljena v fazi določitve nalog, ki so ECB zaupane s členom 4(1) osnovne uredbe.
57 Poleg tega je treba poudariti, da čeprav uvodna izjava 28 osnovne uredbe vsebuje seznam nadzorniških nalog, ki morajo ostati v pristojnosti nacionalnih organov, ne vključuje nobene od nalog, navedenih v členu 4(1) osnovne uredbe. Še več, neposredni nadzor manj pomembnih subjektov v navedeni uvodni izjavi ni predstavljen kot del izvajanja pristojnosti nacionalnih organov.
58 Drugič, opozoriti je treba, da je nadzor institucij, ki so razvrščene kot „manj pomembne“, naveden v uvodnih izjavah od 38 do 40 osnovne uredbe, torej neposredno po uvodni izjavi 37 te uredbe, v kateri je poudarjeno, da „bi morali biti pristojni nacionalni organi zadolženi za pomoč ECB pri opravljanj[u] njenih nadzorniških nalog“ in da bi bilo treba „[v] tem okviru […] predvsem nenehno in vsakodnevno ocenjevati stanje kreditnih institucij ter izvajati s tem povezana preverjanja na kraju samem“. Ta razporeditev uvodnih izjav nakazuje, da si je Svet Evropske unije neposredni bonitetni nadzor, ki ga v okviru EMN izvajajo nacionalni organi, zamislil kot vrsto pomoči ECB, in ne kot izvajanje avtonomne pristojnosti.
59 Na drugem mestu je treba navesti tudi, da ECB ohranja pomembne izključne pristojnosti celo v okoliščinah, v katerih nacionalni organi opravljajo nadzorniške naloge iz člena 4(1)(b) in od (d) do (i) osnovne uredbe, ter da obstoj takšnih izključnih pristojnosti kaže na podrejenost posredovanja nacionalnih organov pri izvajanju navedenih nalog.
60 ECB ima tako v skladu s členom 6(5)(a) osnovne uredbe pravico, da „pristojnim nacionalnim organom izdaja uredbe, smernice ali splošna navodila, na podlagi katerih se izvajajo naloge, določene v členu 4 [navedene uredbe], z izjemo tistih iz točk (a) in (c) odstavka 1 navedenega člena, ter na podlagi katerih pristojni nacionalni organi sprejemajo nadzorniške odločitve“.
61 Čeprav je res, da ta podrejenost ne gre tako daleč, da bi lahko ECB nacionalnemu organu izdala individualne smernice, je neobstoj te možnosti izravnan z njeno možnostjo iz člena 6(5)(b) osnovne uredbe, da nacionalni organ razglasi za nepristojnega za neposredni nadzor subjekta. V zvezi s tem je treba poudariti, da izrazi, uporabljeni v tej določbi, nakazujejo, da je za izvajanje te izključne pristojnosti ECB treba podeliti široko diskrecijsko pravico, saj je pojasnjeno, da ECB „lahko, če je to potrebno za zagotovitev skladne uporabe visokih nadzornih standardov, kadar koli na lastno pobudo po posvetovanju s pristojnimi nacionalnimi organi ali na zahtevo pristojnega nacionalnega organa odloči, da bo sama neposredno izvajala vsa zadevna pooblastila v zvezi z eno ali več kreditnimi institucijami iz odstavka 4“.
62 Na tretjem mestu, izključnost pristojnosti, ki so bile podeljene ECB, izhaja tudi iz primerjave določb, ki omogočajo prilagoditev merila za delitev vlog med ECB in nacionalnimi organi, ki je vezano na velikost nadzorovanega subjekta. Čeprav iz razlogov, ki so bili navedeni v točki 61 zgoraj, člen 6(5)(b) osnovne uredbe na široko določa možnost ECB, da nacionalni organ razglasi za nepristojnega, je v členu 6(4), drugi pododstavek, te uredbe uporabljena strožja ubeseditev „posebnih okoliščin“ za razmislek o možnosti, da se neposredni nadzor subjekta, ki bi ga bilo treba razvrstiti kot „pomembnega“, zaupa nacionalnemu organu in se ECB podeli izključna pristojnost za določitev njegove vsebine.
63 Iz vsega navedenega izhaja, da je Svet ECB podelil izključno pristojnost glede nalog iz člena 4(1) osnovne uredbe in da je namen člena 6 te uredbe le zagotovitev decentraliziranega izvajanja te pristojnosti v okviru EMN prek nacionalnih organov pod nadzorom ECB glede manj pomembnih subjektov v zvezi z nalogami iz člena 4(1)(b) in od (d) do (i) osnovne uredbe, hkrati pa je ECB podelil izključno pristojnost za določitev vsebine pojma „posebne okoliščine“ v smislu člena 6(4), drugi pododstavek, te uredbe, ki je bila izvršena s sprejetjem členov 70 in 71 okvirne uredbe o EMN.
64 Te ugotovitve ni mogoče izpodbiti z nasprotnimi trditvami tožeče stranke. To velja zlasti za okoliščino, da je bil člen 6 v osnovno uredbo umeščen s spremembo prvotnega predloga Komisije, ki jo je opravil Svet. Čeprav lahko takšna sprememba kaže na voljo Sveta, da naj bodo nacionalni organi pritegnjeni k izvajanju navedenih nalog, ne omogoča nobenega sklepa glede ohranitve pristojnosti za bonitetni nadzor v zvezi z nekaterimi nalogami iz člena 4(1) osnovne uredbe pri nacionalnih organih. Kar zadeva izjave političnih in upravnih voditeljev, ki jih je citirala tožeča stranka, te spadajo na področje izražanja osebnih mnenj.
2) Razlaga člena 70(1) okvirne uredbe o EMN v skladu z načelom subsidiarnosti
65 Iz preučitve pristojnosti, ki so bile z osnovno uredbo prenesene na ECB, izhaja, da trditev tožeče stranke ni mogoče sprejeti, če jih je treba razumeti tako, da temeljijo na razlagi člena 70(1) okvirne uredbe o EMN v skladu z načelom subsidiarnosti. Čeprav to načelo, če se uporabi, pomeni, da je treba preveriti, ali lahko cilje predlaganih ukrepov lažje doseže Unija ali pa bi bilo mogoče take cilje enako učinkovito doseči na nacionalni ravni, je treba spomniti, da iz člena 5(3) PEU izhaja, da je treba to načelo uporabiti zgolj na področjih, ki ne spadajo v izključno pristojnost Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 18. junija 2015, Estonija/Parlament in Svet, C‑508/13, EU:C:2015:403, točka 44 in navedena sodna praksa). Zato to načelo ni upoštevno v zvezi z razlago člena 70(1) okvirne uredbe o EMN ali člena 6(4) osnovne uredbe, ki se iz razlogov, ki so bili navedeni v točkah od 50 do 63 zgoraj, nanašata zgolj na način decentraliziranega izvajanja izključne pristojnosti ECB.
3) Razlaga člena 70(1) okvirne uredbe o EMN v skladu z načelom sorazmernosti
66 Člen 5(4) PEU določa, da v skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb. Institucije uporabljajo načelo sorazmernosti v skladu s Protokolom o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen k Pogodbi DEU.
67 V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo sorazmernosti, ki je eno temeljnih načel prava Unije, zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevnega predpisa in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj zavezujoč, povzročene neugodnosti pa morajo biti sorazmerne s cilji, ki se jim sledi (glej sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 165 in navedena sodna praksa).
68 Spomniti je treba tudi, da je treba presojo sorazmernosti ukrepa uskladiti s spoštovanjem diskrecijske pravice, ki je bila ob njegovem sprejetju priznana institucijam Unije (glej sodbo z dne 12. decembra 2006, Nemčija/Parlament in Svet, C‑380/03, EU:C:2006:772, točka 145 in navedena sodna praksa).
69 Tožeča stranka v bistvu trdi, da zahteva po potrebnosti ukrepanja na ravni Unije, ki izhaja iz načela sorazmernosti, pomeni, da se morajo izključne pristojnosti Unije izvajati tako, da se pusti čim večji manevrski prostor za izvajanje nacionalnih pristojnosti.
70 V podporo svojim trditvam se sklicuje na sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Toshiba Corporation in drugi (C‑17/10, EU:C:2011:552, točka 90), ki je na temeljni, celo ustavnopravni pomen načela sorazmernosti v sistemu Pogodb opozorila, da bi na tej podlagi prišla do sklepa, da enotna uporaba konkurenčnega prava Unije ne zahteva, da se organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, trajno in dokončno odrečejo uporabi nacionalnega kartelnega prava, saj zadošča, da se jim ta pristojnost odvzame med trajanjem postopka, ki ga začne Komisija, in da so po koncu tega postopka zavezani upoštevati odločbe Komisije.
71 V zvezi s tem je dovolj ugotoviti, da je bila takšna analiza podana v pravnem kontekstu, ki ni primerljiv s pravnim kontekstom v obravnavanem primeru.
72 Tam so namreč bile sporne posledice, ki jih ima izvajanje pristojnosti Komisije pri izvrševanju konkurenčnega prava Unije na uporabo nacionalnega konkurenčnega prava s strani nacionalnih organov za konkurenco. V obravnavanem primeru pa iz razlogov, ki so bili pojasnjeni v točkah od 50 do 64 zgoraj, nacionalni organi ravnajo v okviru decentraliziranega izvajanja izključne pristojnosti Unije, in ne pri izvajanju nacionalne pristojnosti.
73 Zato je edina pristojnost, na katero lahko vpliva izvajanje neposrednega bonitetnega nadzora ECB, načelna pristojnost držav članic za izvajanje prava Unije v njihovem pravnem redu, poudarjena v členu 291(1) PDEU. V tej določbi je namreč opozorjeno, da so v skladu z institucionalnim sistemom Unije in pravili, ki urejajo odnose med Unijo in njenimi državami članicami, zadnjenavedene pristojne, da ob neobstoju nasprotne določbe prava Unije na svojem ozemlju zagotovijo izvajanje prava Unije (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 23. novembra 1995, Nutral/Komisija, C‑476/93 P, EU:C:1995:401, točka 14).
74 Vendar je treba ugotoviti, da ohranitev te pristojnosti ne more vključevati takšne razlage člena 70(1) okvirne uredbe o EMN, kot jo je podala tožeča stranka, namreč da se mora v zvezi z institucijo, ki je glede na merila iz člena 6(4) osnovne uredbe razvrščena kot pomembna, v vsakem primeru posebej preučiti, ali je mogoče njene cilje enako doseči tudi z neposrednim nadzorom nacionalnih organov.
75 Ta razlaga bi namreč ogrozila ravnovesje iz osnovne uredbe, ker bi pomenila, da je treba v vsakem posameznem primeru preučiti, ali kljub uporabi meril iz člena 6(4) osnovne uredbe pomembna institucija ne bi morala spadati pod neposredni nadzor nacionalnih organov, ker bi lahko ti bolje dosegli cilje osnovne uredbe.
76 Ugotoviti je treba, da bi bila takšna presoja v neposrednem nasprotju z elementoma, ki imata osrednjo vlogo v logiki člena 6(4) osnovne uredbe, in sicer z načelom, da pomembne institucije spadajo pod izključni nadzor, in z obstojem natančnih alternativnih meril, ki omogočajo opredelitev pomena finančne institucije. Med njimi je v členu 6(4), drugi pododstavek, točka (i), naveden prag 30 milijard EUR skupne vrednosti sredstev zadevne finančne institucije, kar je merilo, ki ga tožeča stranka izpolnjuje.
77 V vsakem primeru je treba navesti, da je zakonodajalec z vzpostavitvijo EMN uskladil upoštevanje vloge držav članic pri izvajanju prava Unije in doseganje ciljev osnovne uredbe iz njenega člena 6.
78 Na eni strani je namen osnovne uredbe, kot izhaja iz njenih uvodnih izjav 13 in 15, varovanje finančne stabilnosti Unije z izvajanjem posebnih nalog, ki se nanašajo na politike nadzora kreditnih institucij, za kar je ECB kot centralna banka euroobmočja z obsežnim strokovnim znanjem na področju makroekonomske in finančne stabilnosti primerna.
79 Na drugi strani osnovna uredba, ki držav članic nikakor ne izključuje iz izvajanja bonitetnih nalog ECB, te k temu izvajanju pritegne tako, da v okviru EMN in s svojim členom 6(4) in (6) zagotovi, da se v zvezi z manj pomembnimi subjekti večina nalog iz njenega člena 4(1) izvaja na decentralizirani podlagi.
80 Iz vsega navedenega izhaja, da je treba člen 70(1) okvirne uredbe o EMN, kolikor se sklicuje na „posebne dejanske okoliščine, zaradi katerih je razvrstitev nadzorovanega subjekta kot pomembnega neustrezna ob upoštevanju ciljev in načel [osnovne] uredbe in zlasti potrebe po zagotovitvi skladne uporabe visokih nadzornih standardov“, razumeti tako, da se sklicuje zgolj na posebne dejanske okoliščine, zaradi katerih bi se z neposrednim bonitetnim nadzorom nacionalnih organov lažje dosegli cilji in načela osnovne uredbe ter zlasti izpolnila potreba po zagotovitvi skladne uporabe visokih nadzornih standardov.
81 Iz tega izhaja, da ECB v nasprotju z zatrjevanjem ni napačno uporabila prava, ker je v bistvu štela, da bi lahko uporaba člena 70(1) okvirne uredbe o EMN privedla do izključitve razvrstitve tožeče stranke kot pomembnega subjekta zgolj, če bi bilo dokazano, da bi se z neposrednim bonitetnim nadzorom nemških organov bolje dosegali cilji osnovne uredbe kot z nadzorom ECB.
82 Te ugotovitve ne omajejo trditve tožeče stranke, da naj ECB v drugih odločitvah, ki so vodile do prerazvrstitve, ne bi uporabila meril, na katera se je sklicevala v izpodbijani odločitvi.
83 Če bi se na te trditve sklicevali zato, da bi dokazali, da je ECB napačno zavrnila preučitev, ali bi neposredni bonitetni nadzor nacionalnih organov zadostoval za uresničitev ciljev osnovne uredbe, bi jih bilo treba takoj zavrniti, ker je bilo ugotovljeno, da ECB pri razlagi člena 70(1) okvirne uredbe o EMN ni napačno uporabila prava.
84 V primeru, da je te trditve treba razumeti tako, da se z njimi zatrjuje kršitev načela enakega obravnavanja v škodo tožeče stranke, jih prav tako ni mogoče sprejeti. Dovolj je spomniti, da je treba spoštovanje načela enakega obravnavanja uskladiti s spoštovanjem načela zakonitosti, kar pomeni, da se nihče ne more v svojo korist sklicevati na nezakonitost, storjeno v korist drugega (glej v tem smislu sodbo z dne 14. aprila 2011, Visa Europe in Visa International Service/Komisija, T‑461/07, EU:T:2011:181, točka 219 in navedena sodna praksa). Tudi ob domnevi, da je ECB s prerazvrstitvijo subjektov, na katere se sklicuje tožeča stranka, storila napako, takšna napaka ne bi bila upoštevna glede utemeljenosti izpodbijane odločitve, da se tožečo stranko prerazvrsti kot „manj pomemben“ subjekt.
85 Ta očitek je zato treba zavrniti.
c) Očitek v zvezi z neobstojem preučitve posebnih dejanskih okoliščin in ciljev osnovne uredbe
86 Tožeča stranka ECB v bistvu očita, da je ustreznost njene razvrstitve kot pomembnega subjekta ugotovila neodvisno od preučitve posebnih dejanskih okoliščin ter brez upoštevanja ciljev in načel osnovne uredbe.
87 V zvezi s tem je dovolj navesti, da je za predlog za pregled odločitve z dne 1. septembra 2014 tožeča stranka svoje trditve utemeljila izključno z domnevno zadostnostjo bonitetnega nadzora, ki ga izvajajo nemški organi, glede na svoj domnevno nizek profil tveganosti.
88 Iz dopisov tožeče stranke z dne 10. julija 2014 in 6. oktobra 2014 namreč izhaja, da so njene trditve temeljile izključno na nepotrebnosti bonitetnega nadzora ECB za zagotovitev dosledne uporabe visokih nadzornih standardov, ne da bi se sklicevala na dejstvo, da bi se z nacionalnim nadzorom ti cilji bolje dosegali.
89 Zato je lahko ECB glede na besedilo člena 70(1) okvirne uredbe o EMN upravičeno sklepala, da je takšno razlogovanje neupoštevno, ne da bi ji bilo treba preučiti resničnost dejanskih okoliščin, ki jih je zatrjevala tožeča stranka, ali preveriti, ali bi lahko bili z nadzorom nemških organov nad tožečo stranko doseženi cilji osnovne uredbe.
90 Zato se lahko ta tožbeni razlog zgolj zavrne.
d) Očitek v zvezi z napačno uporabo prava pri razlagi pojma „posebne okoliščine“
91 Tožeča stranka ECB očita tudi, da je s tem, da je na eni strani menila, da morajo obstajati posebne okoliščine, in na drugi, da mora bonitetni nadzor ECB zaradi njih postati neustrezen, opravila „presojo na dveh ravneh“, kar naj bi bilo v nasprotju z besedilom člena 70(1) okvirne uredbe o EMN.
92 Spomniti je treba, da so v skladu s členom 70(1) okvirne uredbe o EMN „[p]osebne okoliščine iz drugega in petega pododstavka člena 6(4) osnovne uredbe […] podane, kadar obstajajo posebne dejanske okoliščine, zaradi katerih je razvrstitev nadzorovanega subjekta kot pomembnega neustrezna, ob upoštevanju ciljev in načel uredbe o EMN in zlasti potrebe po zagotovitvi skladne uporabe visokih nadzornih standardov“.
93 Člen 71(1) okvirne uredbe o EMN določa, da se „[o]bstoj posebnih okoliščin, ki upravičujejo razvrstitev subjekta, ki bi bil sicer pomemben nadzorovani subjekt, kot manj pomembnega, […] ugotavlja v vsakem posameznem primeru in posebej za zadevni nadzorovani subjekt ali nadzorovano skupino in ne za kategorije nadzorovanih subjektov“.
94 Iz teh dveh določb nujno izhaja, da je treba preizkus obstoja posebnih okoliščin presojati glede na dejanske okoliščine nadzorovanega subjekta.
95 ECB je v izpodbijani odločitvi ugotovila, da „tudi če bi ECB menila, da se lahko za nadzorovani subjekt uporabijo posebne okoliščine, na katere se sklicuje člen 6(4) [osnovne] uredbe, bi morala ECB še vedno preveriti, ali bi te posebne okoliščine upravičile njegovo razvrstitev kot manj pomembnega subjekta“.
96 Ugotoviti je treba, da bi bil odlomek iz izpodbijane odločitve, naveden v točki 95 zgoraj, pravno napačen, če bi ga bilo treba razumeti tako, da zamenjuje pojem „posebne dejanske okoliščine“ – ki se uporabijo, da bi se ugotovilo, ali razvrstitev subjekta kot pomembnega je ali ni neustrezna – iz člena 70(1) okvirne uredbe o EMN in pojem „posebne okoliščine“ iz člena 6(4) osnovne uredbe, ki mora biti v členu 70(1) okvirne uredbe o EMN pojasnjen.
97 S takšnim razlogovanjem bi namreč ECB dokaz obstoja „posebnih okoliščin“ in uporabo člena 70(1) okvirne uredbe o EMN povzdignila v ločena pogoja. Iz tega bi izhajalo, da posebne okoliščine v smislu člena 6(4) osnovne uredbe kot take ne bi omogočale utemeljitve prerazvrstitve „pomembnega“ subjekta v „manj pomembnega“. Potrebna bi bila tudi izpolnitev pogojev iz člena 70(1) okvirne uredbe o EMN.
98 Logika oblikovanosti teh dveh določb je drugačna. Za utemeljitev prerazvrstitve subjekta zadostuje obstoj posebnih okoliščin. Vendar je treba za preverjanje njihovega obstoja uporabiti člen 70(1) okvirne uredbe o EMN.
99 V tem odlomku izpodbijane odločitve naj bi bilo zato pravo napačno uporabljeno, vendar naj to vseeno ne bi vplivalo na njeno zakonitost, ker se navedeni odlomek presoja glede odvečnega razloga obrazložitve, kot to dokazuje uporaba pogojnika. ECB namreč ne dopušča obstoja „posebnih okoliščin“, temveč zgolj podaja svoje mnenje glede posledic, ki bi jih lahko imele takšne okoliščine, če sploh obstajajo. Ta očitek je torej vsekakor treba zavrniti.
100 Glede na navedeno je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
B. Drugi tožbeni razlog: očitne napake pri presoji dejanskega stanja
101 Tožeča stranka trdi, da so bile v izpodbijani odločitvi storjene očitne napake pri presoji.
102 Prvič, neposredni bonitetni nadzor ECB naj ne bi bil potreben za doseganje ciljev osnovne uredbe, to je zagotavljanja stabilnosti finančnih trgov, varnosti in trdnosti kreditnih institucij ter varstva vlagateljev. Drugič, neposredni bonitetni nadzor ECB naj ne bi bil potreben za zagotovitev cilja skladne uporabe visokih nadzornih standardov. Tretjič, neposredni bonitetni nadzor ECB naj ne bi bil potreben niti v zvezi z drugimi cilji osnovne uredbe. Četrtič, neposredni bonitetni nadzor nacionalnega organa nad tožečo stranko naj bi bil v skladu z načeli osnovne uredbe. Petič, celo z vidika napačnega merila presoje, ki naj bi ga uporabila ECB, naj bi bile v izpodbijani odločitvi očitne napake pri presoji.
103 ECB ob podpori Komisije predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
104 Uvodoma je treba opozoriti, da bistvo trditev, ki jih je tožeča stranka podala v okviru tega tožbenega razloga, temelji na predpostavki, da bi bilo mogoče cilje osnovne uredbe in skladno uporabo visokih nadzornih standardov doseči z neposrednim nadzorom nemških organov. Tožeča stranka si namreč v svojih pisanjih prizadeva dokazati, da je bilo očitno napačno ohraniti razvrstitev kot pomembnega subjekta glede na nepotrebnost bonitetnega nadzora ECB.
105 Ugotoviti je treba, da takšne trditve niso upoštevne, ker iz razlogov, pojasnjenih pri preizkusu prvega tožbenega razloga, člena 70(1) okvirne uredbe o EMN ni mogoče razlagati tako, da vključuje pogoj, da se preuči potrebnost neposrednega bonitetnega nadzora subjekta, ki ga je treba glede na člen 6(4) osnovne uredbe razvrstiti kot „pomembnega“.
106 Tožeča stranka le podredno zatrjuje, da „naj bi bile tudi ob uporabi napačnega merila presoje [ECB] v izpodbijani odločitvi očitne napake pri presoji“.
107 V podporo tej trditvi se tožeča stranka najprej sklicuje na vsebino svojih dopisov z dne 10. julija 2014 in 6. oktobra 2014.
108 Vendar je treba iz razlogov, ki so že bili navedeni v točkah od 87 do 89 zgoraj, poudariti, da tožeča stranka v njih ni zatrjevala, da bi bilo mogoče cilje osnovne uredbe bolje doseči z nacionalnim nadzorom kot z neposrednim nadzorom ECB.
109 Drugič, tožeča stranka v repliki v bistvu trdi, da bi se z neposrednim bonitetnim nadzor nemških organov bolje dosegal cilj skladne uporabe visokih nadzornih standardov, na katerega se sklicuje člen 70(1) okvirne uredbe o EMN. V zvezi s tem opozarja, da zanjo veljajo različni predpisi, in sicer ne le Uredba (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL 2013, L 176, str. 1), kakor je bila popravljena (UL 2013, L 208, str. 68, in UL 2013, L 321, str. 6), in nemški zakon o organizaciji bančnega sektorja, temveč tudi zakon o regionalni kreditni banki zvezne dežele Baden‑Württemberg, prav tako pa spada pod več nadzornih organov, in sicer ne le pod Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) (zvezni organ za finančni nadzor, Nemčija), Bundesbank (zvezna banka, Nemčija) in ECB, temveč tudi pod ministrstvo za finance zvezne dežele Baden-Württemberg.
110 Tožeča stranka tako v bistvu trdi, da raznolikost pravnih okvirov in nadzornih organov, ki omejujejo njeno delovanje, pomeni, da lahko nacionalni organi, da bi zagotovili skladno uporabo visokih nadzornih standardov, bolje sodelujejo med seboj kot pa z ECB.
111 V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da tožeča stranka ne izpostavlja obstoja nobene ureditve ali sodelovanja med organi zvezne dežele Baden-Württemberg in nemškimi organi, zaradi katerega bi bilo njihovo sodelovanje lažje kot sodelovanje z ECB.
112 Ta tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
C. Tretji tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
113 Tožeča stranka meni, da ECB ob sprejetju izpodbijane odločitve ni izpolnila obveznosti obrazložitve. Opozarja, da obveznost obrazložitve izpodbijane odločitve izhaja tako iz členov 33(2), 39(1) in 44(1) okvirne uredbe o EMN kot iz člena 22(2), drugi pododstavek, osnovne uredbe in člena 296, drugi odstavek, PDEU.
114 Prvič, obrazložitev izpodbijane odločitve naj ne bi bila skladna in naj bi bila protislovna, kar naj bi preprečevalo, da se iz nje ugotovi, katero merilo je uporabila ECB. Izpodbijana odločitev naj ne bi vsebovala razlage pojma „neustreznost“, ki ji daje prednost ECB v svojih dopisih, zadnjenavedena pa naj bi bila v vsakem primeru tudi sama protislovna.
115 Drugič, tožeča stranka meni, da so v obrazložitvi izpodbijane odločitve navedene zgolj enostavne nepodprte trditve in zanikanja. ECB zlasti očita, da ni utemeljila svoje trditve, da naj neobstoj tveganja za stabilnost trgov ali upnikov ne bi pomenil posebne okoliščine. V izpodbijani odločitvi naj tudi ne bi bilo pojasnjeno, zakaj z nadzorom nemških organov ne bi bili bolje izpolnjeni cilji osnovne uredbe.
116 Tretjič, tožeča stranka ECB očita, da ni preučila trditev, ki jih je podala v upravnem postopku in ki so se nanašale na obstoj posebnih dejanskih okoliščin, zaradi katerih bi bila njena razvrstitev kot pomemben subjekt neprimerna. Meni, da je podrobna pojasnitev razlogov, iz katerih ECB teh trditev ni štela za upoštevne, potrebna toliko bolj, ker ima ta diskrecijsko pravico v zvezi z uporabo člena 70(1) okvirne uredbe o EMN. Takšna razlaga naj ne bi izhajala ne iz izpodbijane odločitve ne iz njenega konteksta.
117 ECB ob podpori Komisije predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
118 ECB v skladu s členom 22(2), drugi pododstavek, osnovne uredbe svoje odločitve obrazloži.
119 V skladu s členom 33(1) in (2) okvirne uredbe o EMN se nadzorniški odločitvi ECB priloži izjava o razlogih za to odločitev. Izjava o razlogih vsebuje bistvena dejstva in pravne razloge, na katerih temelji nadzorniška odločitev ECB.
120 Člen 39(1) okvirne uredbe o EMN določa, da se „[n]adzorovani subjekt […] šteje za pomemben nadzorovani subjekt, če ECB tako določi v odločitvi ECB, naslovljeni na zadevni nadzorovani subjekt […], pri čemer navede razloge za tako odločitev“.
121 Poudariti je treba, da takšne določbe v besedilu osnovne uredbe in okvirne uredbe o EMN zgolj ponovno opozarjajo na obveznost obrazložitve, ki za institucije in organe Unije velja v skladu s členom 296, drugi odstavek, PDEU.
122 Obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU je postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki je del materialne zakonitosti spornega akta (glej sodbo z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, točka 114 in navedena sodna praksa).
123 Glede na ustaljeno sodno prakso mora biti na eni strani obrazložitev, ki se zahteva v členu 296 PDEU, prilagojena naravi obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in lahko pristojno sodišče izvede nadzor. Natančneje, glede posamičnih odločb je tako namen obveznosti njihove obrazložitve – poleg omogočanja sodnega nadzora – zagotavljati zadevnim osebam zadostne informacije, na podlagi katerih lahko ugotovijo, ali odločba morda vsebuje napako, ki omogoča njeno izpodbijanje (glej sodbo z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, točka 115 in navedena sodna praksa).
124 Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, značilnosti navedenih razlogov in interes za sprejem pojasnil, ki ga lahko imajo naslovniki akta ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično zadeva. Ne zahteva pa se, da obrazložitev vsebuje vse upoštevne dejanske in pravne elemente, saj je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati tako glede na njegovo besedilo kot tudi glede na njegovo sobesedilo in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 11. julija 2013, Ziegler/Komisija, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, točka 116 in navedena sodna praksa).
125 V obravnavanem primeru je treba poudariti, da mnenje Upravnega odbora za pregled spada v isti okvir kot izpodbijana odločitev in ga je zato v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 124 zgoraj, mogoče upoštevati za presojo, ali je navedena odločitev zadostno obrazložena.
126 Člen 24 osnovne uredbe, naslovljen „Upravni odbor za pregled“, namreč v prvem odstavku določa, da „ECB ustanovi Upravni odbor za pregled za izvajanje notranjega upravnega pregleda odločitev, ki jih sprejme ECB pri izvajanju pooblastil, ki so nanjo prenesena s to uredbo, in sicer na podlagi [takšne] zahteve za pregled“, in da se„[o]bseg notranjega upravnega pregleda […] nanaša na postopkovno in vsebinsko skladnost navedenih odločitev s to uredbo“. Odstavek 7 tega člena določa:
„Potem ko Upravni odbor za pregled odloči o dopustnosti pregleda, poda mnenje v roku, ki ustreza nujnosti zadeve, najpozneje pa dva meseca od prejetja zahteve ter zadevo preda Nadzornemu odboru, da bi pripravil nov osnutek odločitve. Nadzorni odbor upošteva mnenje Upravnega odbora za pregled in Svetu ECB nemudoma predloži novi osnutek odločitve. Novi osnutek odločitve bodisi razveljavi prvotno odločitev, jo nadomesti z odločitvijo enake vsebine ali jo nadomesti s spremenjeno odločitvijo. Šteje se, da je bil novi osnutek odločitve sprejet, če mu Svet ECB ne ugovarja v obdobju največ desetih delovnih dni.“
127 Iz tega nujno izhaja, da pomeni izpodbijana odločitev v delu, v katerem je bilo z njo odločeno v skladu s predlogom iz mnenja Upravnega odbora za pregled, podaljšanje tega mnenja in se pojasnila, ki jih vsebuje, lahko upoštevajo za preverjanje, ali je izpodbijana odločitev zadostno obrazložena.
128 Prvič, iz razlogov, navedenih v točkah 31 in 32 zgoraj, in v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, iz povezanega branja izpodbijane odločitve in mnenja Upravnega odbora za pregled izhaja, da je ECB štela, da so lahko „posebne okoliščine“ podane zgolj, če so cilji osnovne uredbe bolje doseženi z neposrednim bonitetnim nadzorom nacionalnih organov, in da tožeča stranka ni dokazala, da je bil ta pogoj v zvezi z njo izpolnjen. Poudariti je treba tudi, da tako mnenje Upravnega odbora za pregled kot izpodbijana odločitev vsebujeta povzetek trditev tožeče stranke.
129 Poleg tega je treba ugotoviti, da preučitev prvega tožbenega razloga dokazuje, da je tožeča stranka lahko razumela razlogovanje ECB, saj ga je izpodbijala v okviru navedenega tožbenega razloga, Splošno sodišče pa je lahko izvajalo nadzor zakonitosti glede utemeljenosti razlogov izpodbijane odločitve.
130 Drugič, kar zadeva navedbo tožeče stranke v zvezi z nezadostnostjo odgovora na trditve, ki jih je podala v upravnem postopku, iz točk od 87 do 89 ter 107 in 108 zgoraj izhaja, da je tožeča stranka v navedenem postopku zgolj poskušala dokazati nepotrebnost neposrednega bonitetnega nadzora ECB z utemeljitvijo, da naj bi nadzor nemških organov zadoščal za uresničitev ciljev osnovne uredbe, in ni poskušala dokazati, da bi lahko navedene cilje bolje dosegla. Ker gre glede na razlago, ki ji je dala prednost ECB, za očitno neupoštevne trditve, za ECB ni mogoče šteti, da je dolžna podrobno obrazložiti razloge za zavrnitev, saj je lahko tožeča stranka te zlahka razbrala iz izpodbijane odločitve in mnenja Upravnega odbora za pregled.
131 Tretjič, v zvezi z očitkom tožeče stranke glede protislovnosti obrazložitve izpodbijane odločitve je sicer res, da mora biti obrazložitev akta logična in zlasti ne sme vsebovati notranjih protislovij, ki bi ovirala razumevanje razlogov, na katerih ta akt temelji (sodba z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točka 151).
132 Vendar je treba ugotoviti, da obrazložitev izpodbijane odločitve v nasprotju z zatrjevanji ni protislovna.
133 Na eni strani iz razlogov, ki so bili navedeni v točkah od 31 do 34 zgoraj, in v nasprotju s tem, kar se zdi, da trdi tožeča stranka, ni protislovja med navedbo v mnenju Upravnega odbora za pregled, da obstoj „posebnih okoliščin“ pomeni, da morajo biti cilji osnovne uredbe in zlasti potreba po zagotovitvi skladne uporabe visokih nadzornih standardov bolje zagotovljeni z neposrednim bonitetnim nadzorom nacionalnih organov, in sklicevanjem izpodbijane odločitve na dejstvo, da bi moral biti neposredni bonitetni nadzor ECB nad tožečo stranko v nasprotju s cilji osnovne uredbe, da bi se lahko uporabil člen 70(1) okvirne uredbe o EMN.
134 Na drugi strani je bilo v zvezi s protislovnostjo obrazložitve izpodbijane odločitve iz razloga, da naj bi ta obrazložitev pomenila, da obstoj posebnih okoliščin ne zadostuje za utemeljitev uporabe člena 70(1) okvirne uredbe o EMN, v točki 99 zgoraj ugotovljeno, da je bil ta razlog izpodbijane odločitve naveden po nepotrebnem. Ta odlomek torej ni mogel preprečiti pravilnega razumevanja merila, ki ga je ECB uporabila v izpodbijani odločitvi.
135 Iz navedenega izhaja, da je izpodbijana odločitev pravno zadostno obrazložena.
136 Tretji tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
D. Četrti tožbeni razlog: zloraba pooblastil, ki jo je ECB storila s protipravnim neizvrševanjem svoje diskrecijske pravice
137 Tožeča stranka ECB očita, da pri uporabi člena 70(1) okvirne uredbe o EMN v zvezi z njo ni izvrševala svoje diskrecijske pravice, kar naj bi pomenilo zlorabo pooblastil. Opozarja, da ta določba ne vsebuje izčrpnega seznama razlogov, ki jih ECB lahko upošteva. Zato naj bi ta v izpodbijani odločitvi napačno ugotovila, da bi trditve tožeče stranke privedle do upoštevanja razlogov, ki niso določeni v navedeni uredbi.
138 ECB ob podpori Komisije predlaga zavrnitev tožbenega razloga.
139 Iz sodne prakse sicer izhaja, da mora institucija, kadar ji je podeljena diskrecijska pravica, to izvrševati v celoti (glej v tem smislu sodbi z dne 14. julija 2011, Freistaat Sachsen/Komisija, T‑357/02 RENV, EU:T:2011:376, točka 45, in z dne 10. julija 2012, Smurfit Kappa Group/Komisija, T‑304/08, EU:T:2012:351, točka 90). Tako mora avtor akta biti sposoben, da pred sodišči Unije izkaže, da je bil ta sprejet z dejanskim izvrševanjem njegove diskrecijske pravice, ki predpostavlja upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja (sodba z dne 7. septembra 2006, Španija/Komisija, C‑310/04, EU:C:2006:521, točka 122).
140 Vendar je treba na tem mestu spomniti, da – kot je bilo poudarjeno v točkah od 87 do 89 zgoraj – je želela tožeča stranka s trditvami v upravnem postopku zgolj dokazati, da bi bilo mogoče cilje osnovne uredbe doseči z neposrednim nadzorom nemških organov nad tožečo stranko, in da so takšne trditve iz razlogov, navedenih ob preučitvi prvega tožbenega razloga, v okviru uporabe člena 70(1) okvirne uredbe o EMN neupoštevne.
141 ECB zato ni mogoče očitati, da s takojšnjo zavrnitvijo neupoštevnih trditev ni izvrševala svoje diskrecijske pravice.
142 Četrti tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
E. Peti tožbeni razlog: kršitev obveznosti ECB, da preuči in upošteva vse upoštevne okoliščine obravnavane zadeve
143 Tožeča stranka opozarja, da mora ECB v skladu s členom 28(2) okvirne uredbe o EMN upoštevati vse upoštevne okoliščine. Sklicuje se tudi na obveznost ECB, da skrbno in nepristransko preuči ter upošteva vse dejanske in pravne elemente, ki so upoštevni v obravnavanem primeru, ki izhaja iz pravice do dobrega upravljanja, ki jo določa člen 41(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
144 Tožeča stranka ECB očita, da ni upoštevala okoliščin glede, prvič, praktične nemožnosti, da bi postala insolventna, drugič, tega, da ni ustrezala nobenemu od meril iz člena 6(4) osnovne uredbe, razen merila velikosti, in tretjič, tega, da pri bonitetnem nadzoru nemških organov v preteklosti ni bila izkazana nobena pomanjkljivost.
145 ECB ob podpori Komisije predlaga zavrnitev tega tožbenega razloga.
146 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je, kadar imajo institucije Unije diskrecijsko pravico, spoštovanje jamstev, ki jih zagotavlja pravni red Unije v upravnih postopkih, še toliko bolj temeljnega pomena.
147 Res je sicer, da je med jamstvi, zagotovljenimi s pravnim redom Unije v upravnih postopkih, zlasti pravica do dobrega upravljanja, ki jo določa člen 41 Listine o temeljnih pravicah in ki zajema obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve (sodba z dne 30. septembra 2003, Atlantic Container Line in drugi/Komisija, T‑191/98 in od T‑212/98 do T‑214/98, EU:T:2003:245, točka 404).
148 Na to obveznost je opozorjeno v členu 28(2) okvirne uredbe o EMN v delu, v katerem ta določa, da „[p]ri presoji ECB upošteva vse relevantne okoliščine“.
149 Vendar je iz razlogov, podobnih tistim, ki so bili navedeni v točki 140 zgoraj, dovolj poudariti, da okoliščine, za katere se ECB očita, da jih ni upoštevala, glede na besedilo člena 70(1) okvirne uredbe o EMN niso bile upoštevne in da zato ECB ni mogoče uspešno očitati, da teh okoliščin ni upoštevala ob uporabi te določbe.
150 Zato je treba peti tožbeni razlog in tako tudi tožbo v celoti zavrniti.
IV. Stroški
151 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Ker v obravnavani zadevi tožeča stranka ni bila uspešna, nosi svoje stroške in stroške, ki jih je v skladu s svojimi predlogi priglasila ECB.
152 Na podlagi člena 138(1) Poslovnika institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Komisija torej nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti razširjeni senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska centralna banka.
3. Evropska komisija nosi svoje stroške.
Razglašeno na obravnavi v Luxembourgu, 16. maja 2017.
Podpisi