TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
den 16 maj 2017 (*)
”Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn över kreditinstitut – Artikel 6.4 i förordning (EU) nr 1024/2013 – Artikel 70.1 i förordning (EU) nr 468/2014 – Gemensam tillsynsmekanism – ECB:s behörighet – Utövande som decentraliserats av de nationella myndigheterna – Bedömning av hur betydande ett kreditinstitut är – Behov av direkt tillsyn som utövas av ECB”
I mål T‑122/15,
Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank, Karlsruhe (Tyskland), inledningsvis företrädd av advokaterna A. Glos, K. Lackhoff och M. Benzing, därefter av Glos och Benzing,
sökande,
mot
Europeiskacentralbanken (ECB),inledningsvisföreträdd av E. Koupepidou, R. Bax och A. Riso, därefter av Koupepidou och Bax, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaten H.-G. Kamann,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av W. Mölls och K.-P. Wojcik, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av ECB:s beslut ECB/SSM/15/1 av den 5 januari 2015 som antagits med tillämpning av artikel 6.4 och artikel 24.7 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63), genom vilket beslut ECB fann att sökanden inte utgör en mindre betydande enhet i den mening som avses i artikel 6.4 i förordningen,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden M. Prek (referent), samt domarna I. Labucka, J. Schwarcz, V. Kreuschitz och F. Schalin,
justitiesekreterare: handläggaren S. Bukšek Tomac,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 28 september 2016,
följande
Dom
I. Bakgrund till tvisten
1 Sökanden, Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank, är delstaten Baden-Württembergs (Tyskland) investerings- och utvecklingsbank (Förderbank). Den har bildats enligt 1 § lagen om regional kreditbank i delstaten Baden-Württemberg och är en offentligrättslig juridisk person som helt ägs av delstaten Baden-Württemberg.
2 Den 25 juni 2014 informerade Europeiska centralbanken (ECB) sökanden om att den till följd av sin storlek omfattades av ensam tillsyn, och inte av den gemensamma tillsynen inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) enligt rådets förordning nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63) (nedan kallad grundförordningen) och gav sökanden möjlighet att yttra sig.
3 Den 10 juli 2014 ifrågasatte sökanden denna bedömning och gjorde i synnerhet gällande att det förelåg särskilda omständigheter i den mening som avses i artikel 6.4 i grundförordningen och i artiklarna 70 och 71 i ECB:s förordning (EU) nr 468/2014 av den 16 april 2014 om upprättande av ramen för samarbete inom SSM mellan Europeiska centralbanken och nationella behöriga myndigheter samt med nationella utsedda myndigheter (EUT L 141, 2014, s. 1) (nedan kallad ramförordningen om SSM).
4 Den 1 september 2014 antog ECB ett beslut enligt vilket sökanden kvalificerades som ett betydande institut i den mening som avses i artikel 6.4 i grundförordningen.
5 Sökanden begärde den 6 oktober 2014 omprövning av detta beslut enligt artikel 24.1, 24.5 och 24.6 i grundförordningen, jämförd med artikel 7 i ECB:s beslut av den 14 april 2014 om inrättandet av en administrativ omprövningsnämnd och nämndens arbetsordning (EUT L 175, 2014, s. 47). Omprövningsnämnden höll sammanträde i frågan om omprövning den 23 oktober 2014.
6 Den 20 november 2014 slog omprövningsnämnden fast att ECB:s beslut var lagenligt.
7 Den 5 januari 2015 antog ECB beslut ECB/SSM/15/1 (nedan kallat det angripna beslutet), vilket upphävde och ersatte beslutet av den 1 september 2014. Även i detta beslut fastslogs sökanden vara en betydande enhet. ECB framhöll där i sak att
– kvalificeringen av sökanden som betydande enhet inte var oförenlig med grundförordningens syften,
– en institutions riskprofil inte är relevant vid denna kvalificering, och att artikel 70 i ramförordningen om SSM inte kan tolkas så, att den innefattar kriterier som inte har sin grund i grundförordningen,
– även om det skulle föreligga särskilda omständigheter i sökandens fall ska sökanden även visa varför sådana omständigheter motiverar att den ska kvalificeras som mindre betydande enhet,
– enligt artikel 70.2 i ramförordningen om SSM ska begreppet särskilda omständigheter tolkas restriktivt och att det därmed enbart är när en direkt tillsyn av ECB är olämplig som ett institut kan omklassificeras från ”betydande” till ”mindre betydande”,
– ett beaktande av proportionalitetsprincipen i tolkningssyfte inte medför att ECB är skyldig att pröva om tillämpningen av villkoren i artikel 6.4 i grundförordningen på en enhet är proportionerlig och bedömningen av om det är ”olämpligt” att klassificera en enhet som betydande motsvarar inte en sådan proportionalitetsbedömning,
– frågan om nationell tillsyn är tillräcklig och att behörigheten att tillämpa mer omfattande tillsynsbestämmelser inte gör det möjligt att sluta sig till att en direkt tillsyn från ECB skulle vara olämplig, eftersom det i grundförordningen inte finns något villkor om att det ska visas att nationell tillsyn eller nationella tillsynsbestämmelser är otillräckliga.
II. Förfarandet och parternas yrkanden
8 Sökanden har väckt förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 12 mars 2015.
9 Europeiska kommissionen ansökte, genom en handling som inkom till tribunalens kansli den 23 juli 2015, om att få intervenera till stöd för ECB:s yrkanden.
10 Kommissionen tilläts, genom beslut av ordföranden på fjärde avdelningen av den 27 augusti 2015, att intervenera i målet till stöd för ECB:s yrkanden.
11 Den 9 oktober 2015 ingav kommissionen sin interventionsinlaga.
12 Med tillämpning av artikel 28 i tribunalens rättegångsregler, och på förslag av fjärde avdelningen, beslutade tribunalen att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
13 På förslag av referenten beslutade tribunalen (fjärde utökade avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
14 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 28 september 2016.
15 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet samtidigt som den förordnar att verkningarna ska bestå av ersättandet av beslutet av den 1 september 2014, och
– förplikta ECB att ersätta rättegångskostnaderna.
16 ECB och kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
III. Rättslig bedömning
17 Sökanden har till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet åberopat fem grunder. Den första avser ett åsidosättande av artikel 6.4 i grundförordningen och av artikel 70 i ramförordningen om SSM när det gäller valet av de kriterier som ECB tillämpat. Den andra grunden avser att det skett en uppenbart oriktig bedömning av omständigheterna. Den tredje avser att motiveringsskyldigheten åsidosatts. Den fjärde avser att det skett ett maktmissbruk genom att ECB underlåtit att utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Den femte avser att ECB åsidosatt sin skyldighet att beakta samtliga relevanta omständigheter i ärendet.
A. Den första grunden, avseende det i rättslig mening felaktiga urvalet av kriterier som ECB tillämpat
18 Sökanden har, inom ramen för denna grund, i sak anfört tre invändningar.
19 Den första invändningen avser en felaktig tolkning av villkoret för att vara ”olämpligt” att klassificera en enhet som betydande, såsom föreskrivs i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM. Den andra invändningen avser att ECB har gjort sin bedömning av huruvida sökanden är en betydande enhet utan att beakta de särskilda omständigheterna i ärendet och utan att ta hänsyn till grundförordningens syften och utgångspunkter. Den tredje invändningen avser att ECB har gjort en felaktig rättslig tolkning av begreppet ”särskilda omständigheter” i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM.
1. Relevanta bestämmelser i grundförordningen och i ramförordningen om SSM
20 I artikel 4 i grundförordningen, som har rubriken ”Uppgifter som tilldelas ECB”, föreskrivs i punkt 1 att inom ”ramen för artikel 6 ska ECB … ha exklusiv befogenhet att för tillsynsändamål utföra följande uppgifter i förhållande till alla kreditinstitut som är etablerade i de deltagande medlemsstaterna”. Därefter förtecknas nio olika uppgifter.
21 I artikel 6 i grundförordningen, som har rubriken ”Samarbete inom den gemensamma tillsynsmekanismen”, föreskrivs i punkt 1 att ”ECB ska utföra sina uppgifter inom en gemensam tillsynsmekanism som består av ECB och nationella behöriga myndigheter” och att ”ECB ska vara ansvarigt för att den gemensamma tillsynsmekanismen fungerar på ett effektivt och enhetligt sätt”. Det följer av uppbyggnaden av artikel 6.4–6.6 i grundförordningen att det görs skillnad mellan tillsynen av ”betydande” enheter och ”mindre betydande” enheter vad gäller sju av de nio uppgifter som förtecknats i artikel 4.1 i den förordningen.
22 Härav följer att tillsynen över ”betydande” enheter endast ankommer på ECB. Detsamma gäller för ”mindre betydande” enheter i fråga om sådana uppgifter som anges i artikel 4.1 a och 4.1 c i grundförordningen.
23 När det, för det andra, gäller ”mindre betydande” enheter, i fråga om de övriga uppgifter som förtecknats i artikel 4.1 i grundförordningen, framgår det av artikel 6.5 jämförd med 6.6 i den förordningen att dess implementering, under ECB:s kontroll, överlämnats till nationella myndigheter, vilka således utövar den direkta tillsynen över dessa enheter. I artikel 6.6 i grundförordningen föreskrivs nämligen att ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av punkt 5 i den här artikeln ska de nationella behöriga myndigheterna utföra och ha ansvar för de uppgifter som avses … samt för antagandet av alla relevanta tillsynsbeslut med avseende på de kreditinstitut som avses i punkt 4 första stycket i den här artikeln, inom ramen för och med förbehåll för de förfaranden som avses i punkt 7 i den här artikeln”.
24 Utövandet av denna direkta tillsyn omgärdas emellertid av att ECB enligt artikel 6.5 a och 6.5 b i grundförordningen har behörighet att dels ”[u]tfärda förordningar, riktlinjer eller allmänna instruktioner till nationella behöriga myndigheter enligt vilka de uppgifter som fastställs i artikel 4 … utförs och tillsynsbeslut antas av nationella behöriga myndigheter”, dels ”besluta att själv direkt utöva alla relevanta befogenheter för ett eller flera … kreditinstitut”.
25 Det följer av artikel 6.7 i grundförordningen att ECB är behörig att anta en ram för organiserandet av det praktiska genomförandet av samarbetet inom ramen för SSM. Det är på denna grund som ECB antagit ramförordningen om SSM.
26 För det tredje kan det konstateras att i artikel 6.4 första stycket i grundförordningen används storleken på den enhet som tillsynen avser som kriterium för rollfördelningen inom ramen för SSM. Utifrån denna görs skillnad mellan ”mindre betydande” och ”betydande” enheter. Tre kriterier för bedömningen finns, nämligen storlek (artikel 6.4 första stycket i) i grundförordningen), betydelsen för Europeiska unionens ekonomi eller en deltagande medlemsstat (artikel 6.4 första stycket ii i grundförordningen) och omfattningen av enhetens gränsöverskridande verksamhet (artikel 6.4 första stycket iii i grundförordningen).
27 Dessa kriterier utvecklas i artikel 6.4 andra stycket i grundförordningen, där det föreskrivs att ”ett kreditinstitut, ett finansiellt holdingföretag, eller ett blandat finansiellt holdingföretag inte [ska] anses vara mindre betydande, såvida detta inte är motiverat av särskilda omständigheter som ska anges i metoden, om ett av följande villkor föreligger”. Bland dessa villkor nämns i artikel 6.4 andra stycket i i samma förordning att det sammanlagda värdet av dess tillgångar överstiger 30 miljarder euro.
28 Slutligen framgår det av artikel 6.4 andra stycket i grundförordningen att klassificeringen av en enhet som ”betydande” kan underlåtas i fall av ”särskilda omständigheter”, vilka det ankommer på ECB att klargöra.
29 Detta klargörande av vad ”särskilda omständigheter” som gör det möjligt att underlåta att klassificera ett finansinstitut som ”betydande” har skett i artiklarna 70 och 71 i ramförordningen om SSM, vars tolkning aktualiseras i förevarande grund. Det framgår av artikel 70.1 i den förordningen att särskilda omständigheter föreligger när det finns ”särskilda och faktiska omständigheter som gör att det är olämpligt att klassificera en enhet som står under tillsyn som betydande med hänsyn till [grundförordningens] mål och principer och i synnerhet behovet att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard”. I artikel 70.2 i samma förordning understryks att uttrycket ”särskilda omständigheter” ska tolkas restriktivt. Slutligen framhålls i artikel 71.1 i ramförordningen om SSM nödvändigheten av att göra en prövning utifrån dessa särskilda omständigheter från fall till fall och specifikt för den enhet eller grupp som står under tillsyn.
2. Innehållet i det angripna beslutet
30 ECB har i det angripna beslutet anfört att sökandens tillgångar överstigit 30 miljarder euro och har vägrat att godta sökandens argument att det beträffande sökanden skulle föreligga ”särskilda omständigheter” i den mening som avses i artikel 6.4 i grundförordningen och som motiverar att sökanden även i fortsättningen skulle stå under tyska myndigheters tillsyn.
31 ECB har i det angripna beslutet anfört att det inte visats att en direkt tillsyn av sökanden skulle ”stå i strid med grundförordningens syfte” och att en sådan därmed inte är ”olämplig” i den mening som avses i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM. Det har i detta avseende, i den administrativa omprövningsnämndens yttrande,som det angripna beslutet utgör en förlängning av, i synnerhet understrukits att kriterierna avseende storlek som anges i artikel 6.4 i grundförordningen inte kan åsidosättas med hänvisning till sådana ”särskilda omständigheter” att de omintetgör grundförordningens syften och, i synnerhet, att nödvändigheten av att säkerställa koherenta tillsynsnormer på en hög nivå bättre säkerställs genom direkt tillsyn från nationella myndigheter, vilket sökanden inte visat.
32 När det gäller vad sökanden anfört gällande att den tillsyn som utövas av nationella myndigheter skulle vara tillräcklig utifrån sökandens särskilt låga riskprofil, har ECB i sak anfört att detta saknar betydelse, då prövningen av den risk som en viss enhet medför för det finansiella systemet eller dess borgenärer inte kan beaktas vid dess klassificering. ECB ansåg sig vidare inte vara skyldig att genomföra en prövning av huruvida klassificeringen av en enhet som betydande var proportionerlig. ECB menar att den vid tillämpning av artikel 6.4 i grundförordningen och av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM endast var skyldig att pröva om en direkt tillsyn av ECB var olämplig.
33 Slutligen har ECB understrukit att även om den skulle anse det föreligga särskilda omständigheter i den mening som avses i artikel 6.4 i grundförordningen med avseende på den enhet tillsynen avser, ska den ändå pröva om de särskilda omständigheterna är av sådan art att de motiverar att ett ”betydande” kreditinstitut klassificeras som ”mindre betydande”.
3. Invändningen avseende felaktig rättstillämpning vid tolkningen av villkoret avseende olämplighet av en klassificering av en enhet under tillsyn som ”betydande”
34 Såsom redovisats i punkt 31 ovan framgår det av det angripna beslutet, tolkat mot bakgrund av den administrativa omprövningsnämndens yttrande, att ECB ansett att tillämpningen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM endast kan leda till att sökanden inte klassificeras som en betydande enhet om en tillsyn genom de tyska myndigheterna bättre kan säkerställa uppnåendet av grundförordningens syften än en tillsyn av ECB.
35 Sökanden gör gällande att detta utgör felaktig rättstillämpning. Sökanden har gjort gällande att angivandet i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM att det är olämpligt att klassificera en enhet ställd under tillsyn som ”betydande”, utgör ett rättsligt begrepp som ska tolkas med beaktande av proportionalitetsprincipen som den kommer till uttryck i artikel 5.4 FEU, vilken reglerar det sätt på vilket unionens institutioner ska utöva sina befogenheter. Härav följer att klassificeringen av en enhet som ”betydande” på grund av dess storlek inte motiverar en direkt tillsyn av ECB och är därmed ”olämplig”, då den inte är nödvändig eftersom en tillsyn av nationella myndigheter under ECB:s överinseende är tillräckligt för att förverkliga grundförordningens syften. Vidare finns det inget i dessa två bestämmelsers lydelse som motsäger att det ska ske en proportionalitetsbedömning av klassificeringen av en enhet som betydande. Detsamma gäller utifrån en systematisk och teleologisk tolkning av dessa två bestämmelser. Sökanden har även bestritt att det skulle ha skett någon behörighetsöverföring till ECB rörande samtliga de uppgifter som avses i artikel 4.1 i grundförordningen, med avseende på samtliga enheter. Tvärtom leder en tolkning av den bestämmelsen jämförd med artikel 6.4 i samma förordning till slutsatsen att överföringen, i enlighet med subsidiaritetsprincipen enbart avsett betydande enheter, medan den direkta tillsynen av mindre betydande enheter alltjämt omfattas av nationella myndigheters behörighet.
36 Sökanden föreslår således en tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM utifrån ett krav på nödvändighet av den direkta tillsynen från ECB grundad proportionalitetsprincipen eller på subsidiaritetsprincipen, vilka föreskrivits i artikel 5 FEU. Härav skulle följa att ECB var skyldig att pröva om tillsyn av de tyska myndigheterna kunde ha lett till ett förverkligande av grundförordningens syften. Således uppfylls, i den mån som sökanden visat att dess riskprofil är låg, syftet med ekonomisk stabilitet tillräckligt väl genom att de tyska myndigheterna utövar sin tillsyn. Detta motiverar att sökanden omklassificeras till en ”mindre betydande” enhet enligt artikel 70.1 i ramförordningen om SSM.
37 ECB och kommissionen har motsatt sig en sådan tolkning. De har i synnerhet gjort gällande att principerna om proportionalitet och subsidiaritet redan beaktats av lagstiftaren vid utformning av grundförordningen, genom att tillåta ett decentraliserat genomförande av nationella myndigheter av vissa av de uppgifter som uppräknas i artikel 4.1 i grundförordningen, med avseende på enheter som klassificerats som mindre betydande.
38 Tribunalen framhåller inledningsvis att sökandens skrivelser varken uttryckligen eller underförstått innehåller något påstående om rättsstridighet avseende artikel 70.1 i ramförordningen om SSM, utifrån att denna skulle stå i strid med principerna om proportionalitet eller subsidiaritet eller med artikel 6 i grundförordningen. Sökanden har i sina skrivelser valt att enbart argumentera utifrån hur nämnda bestämmelse ska tolkas, utan att ifrågasätta dess giltighet.
39 Vid prövningen av de tolkningsfrågor som sålunda uppkommer och för att avgöra den närmare omfattningen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM ska tribunalen inte bara beakta dess lydelse, utan även dess sammanhang och de syften som eftersträvas med den lagstiftning den utgör en del av (se, för ett liknande synsätt, dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
40 När det inte är möjligt att genom en bokstavstolkning och en historisk tolkning av en förordning, och i synnerhet av en av dess bestämmelser, fastställa dess exakta räckvidd, ska den tolkas utifrån sitt ändamål och sin allmänna systematik (se, för ett liknande synsätt, dom av den 31 mars 1998, Frankrike m.fl./kommissionen, C‑68/94 och C‑30/95, EU:C:1998:148, punkt 168, och dom av den 25 mars 1999, Gencor/kommissionen, T‑102/96, EU:T:1999:65, punkt 148).
41 Enligt fast rättspraxis gäller att när en unionsrättslig bestämmelse behöver tolkas, ska den så långt som möjligt tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget och unionsrättens allmänna principer (dom av den 4 oktober 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C‑457/05, EU:C:2007:576, punkt 22, dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 174, och dom av den 25 november 2009, Tyskland/kommissionen, T‑376/07, EU:T:2009:467, punkt 22).
a) Tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM utifrån dess lydelse
42 När det gäller tolkningen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM utifrån dess lydelse är den utformad på följande sätt:
”Särskilda omständigheter enligt artikel 6.4 andra och femte stycket i [grundförordningen] … föreligger när det finns särskilda och faktiska omständigheter som gör att det är olämpligt att klassificera en enhet som står under tillsyn som betydande med hänsyn till [grundförordningens] mål och principer och i synnerhet behovet att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard.”
43 Det kan konstateras att en tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM ger stöd åt den hållning som ECB intagit i det ifrågasatta beslutet.
44 Enligt lydelsen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM framhålls nämligen enbart en prövning av huruvida det är lämpligt eller inte att klassificera en enhet som betydande och, följaktligen, att stå under ECB:s tillsyn, utifrån grundförordningens mål. Frågan om det ska göras någon prövning av huruvida det är nödvändigt att ställa en enhet under direkt tillsyn av ECB nämns inte.
45 Medan bedömningen av om en unionsrättsakt är lämplig rör dess ändamålsenlighet i förhållande till de mål som eftersträvas med den ifrågavarande lagstiftningen, rör bedömningen av dess nödvändighet frågan om den går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, för ett liknande synsätt, dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
46 Då det i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM hänvisas till ”särskilda och faktiska omständigheter som gör att det är olämpligt att klassificera en enhet som står under tillsyn som betydande med hänsyn till [grundförordningens] mål och principer”, hänvisas det uppenbarligen enbart till det fallet att ECB:s direkta tillsyn, som aktualiseras genom klassificeringen av en enhet som ”betydande”, är mindre väl ägnad att uppnå grundförordningens mål än direkt tillsyn genom nationella myndigheter. Det följer därmed inte av en tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM utifrån dess lydelse att den omfattar det fallet att en enhet omklassificeras från ”betydande” till ”mindre betydande” av det skälet att en direkt tillsyn genom nationella myndigheter inom ramen för SSM skulle vara lika väl ägnad att uppnå grundförordningens mål som en tillsyn som enbart utförs av ECB.
b) Tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM i enlighet med rättsregler av högre valör, inklusive principerna om proportionalitet och subsidiaritet
47 Emot denna bokstavstolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM har sökanden i sak gjort gällande att eftersom artikel 6.4 i grundförordningen ger nationella myndigheter behörighet att utöva tillsyn när det gäller vissa av de uppgifter som anges i artikel 4.1 i grundförordningen och, vidare, artikel 70.1 i ramförordningen om SSM delar upp utövandet av den behörighet som lämnats ECB och den som behållits av nationella myndigheter, ska denna bestämmelse tolkas i enlighet med principerna om subsidiaritet och proportionalitet enligt artikel 5.3 och 5.4 FEU.
48 Härav följer att uttrycket ”olämpligt” i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM ska uppfattas så, att det utesluter att ECB handhar tillsynen när grundförordningens mål kan uppnås tillräckligt väl genom nationella myndigheters tillsyn. Det undantag som anges i denna bestämmelse ska med andra ord tillämpas inte bara när grundförordningens mål uppnås bättre genom nationella myndigheters tillsyn, utan även när en sådan tillsyn är tillräcklig för att de ska uppnås.
49 I den mån sökandens argument grundas på utgångspunkten att nationella myndigheter bibehållit en behörighet genom artikel 6.4 i grundförordningen avseende de uppgifter som förtecknats i artikel 4.1 b och 4.1 d–i samma förordning, när det gäller enheter som klassificerats som ”mindre betydande”, ska omfattningen av den behörighet som lämnats ECB genom grundförordningen fastställas innan det eventuellt ska prövas om artikel 70.1 i ramförordningen om SSM ska tolkas på det sätt som sökanden påstått.
1) Omfattningen av den behörighet som överförts till ECB genom grundförordningen
50 Sökanden har gjort gällande att det inte skett någon behörighetsöverföring till ECB när det gäller samtliga de uppgifter som avses i artikel 4.1 i grundförordningen med avseende på alla slags enheter. Av sökandens tolkning av den artikeln jämförd med artikel 6.4 i samma förordning följer att behörighetsöverföringen endast avsett ”betydande” enheter, medan den direkta tillsynen över ”mindre betydande” enheter fortfarande omfattas av nationella myndigheters behörighet, med undantag för de uppgifter som anges i artikel 4.1 a och 4.1 c i grundförordningen. Denna kompetensfördelning är förenlig med de principer för medlemsstaternas implementering av unionslagstiftning som anges i artikel 291.1 FEUF.
51 Sökanden har anmärkt att dess uppfattning om omfattningen av behörighetsöverföringen till ECB inte bara får stöd i doktrinen, men även är förenlig med bakgrunden till grundförordningens antagande. Lagstiftaren avfärdade nämligen medvetet kommissionens ursprungliga förslag – vilket grundades på att all tillsyn över samtliga kreditinstitut skulle anförtros ECB – till förmån för en lösning som var bättre förenlig med principerna om subsidiaritet och proportionalitet.
52 Sökanden har i sak gjort gällande att det förhållandet att ECB har en behörighet som omfattar indirekt tillsyn över mindre betydande enheter, innefattande bland annat möjligheten att anta bestämmelser och riktlinjer, behörighet att utöva direkt tillsyn över dessa enheter när det gäller de uppgifter som anges i artikel 4.1 a och 4.1 c i grundförordningen och, slutligen, möjligheten att utöva direkt tillsyn över mindre betydande enheter med tillämpning av artikel 6.5 b i samma förordning, inte hindrar att artikel 6.4 och 6.6 i samma förordning ger nationella myndigheter behörighet att utöva direkt tillsyn över mindre betydande enheter.
53 ECB har, med stöd av kommissionen, anfört att den är ensam behörig att utföra samtliga tillsynsuppgifter som anges i artikel 4.1 i grundförordningen, och att det enbart är genomförandet av de uppgifter som anges i artikel 4.1 b och 4.1 d–i grundförordningen med avseende på mindre betydande enheter som delegerats till nationella myndigheter under ECB:s överinseende.
54 Tribunalen framhåller, för det första, att det följer av sambandet mellan bestämmelserna i artikel 4.1 och i artikel 6 i grundförordningen, såsom redovisats i punkterna 20–28 ovan, att detta samband består i att göra det möjligt att låta den exklusiva behörighet som lämnats till ECB kan utövas inom en decentraliserad ram, snarare än att där anges en kompetensfördelning mellan ECB och nationella myndigheter för utövandet av de uppgifter som anges i artikel 4.1 i den förordningen. På samma sätt följer det med nödvändighet av artikel 6.4 andra stycket i samma förordning att ECB är ensam behörig när det gäller definitionen av ”särskilda omständigheter” under vilka den direkta tillsynen av en enhet som står under dess tillsyn kan anförtros en nationell myndighet.
55 Detta synsätt bekräftas av skälen i grundförordningen.
56 Det framgår, för det första, av skälen 15 och 28 i grundförordningen att enbart de tillsynsuppgifter som uttryckligen lämnas ECB undantas medlemsstaternas behörighet och att tillsyn av kreditinstitut av andra skäl än de som uppräknas i artikel 4.1 i den förordningen fortsätter att omfattas av medlemsstaternas behörighet. Härav följer med nödvändighet att det var när de uppgifter som definierades i artikel 4.1 i grundförordningen som kompetensfördelningen mellan ECB och nationella myndigheter skedde.
57 Även om det i skäl 28 i grundförordningen anges en rad tillsynsuppgifter som även fortsättningsvis ska omfattas av nationella myndigheters behörighet, innefattas där inte någon av de uppgifter som förtecknats i artikel 4.1 i grundförordningen. Dessutom anges i detta skäl inte att tillsynen av mindre betydande enheter skulle omfattas av nationella myndigheters behörighet.
58 För det andra nämns tillsyn av enheter som klassificerats som ”mindre betydande” i skälen 38–40 i grundförordningen, det vill säga direkt efter skäl 37 i samma förordning, där det understryks att ”nationella behöriga myndigheter [bör] vara ansvariga för att bistå ECB vid förberedelserna och genomförandet av alla åtgärder i samband med ECB:s utövande av tillsyn” och att ”[d]etta bör i synnerhet gälla den löpande bedömningen av en kreditinstituts situation och tillhörande inspektioner på plats”. Denna uppbyggnad av skälen i grundförordningen tyder snarare på att den direkta tillsynen genom nationella myndigheter inom ramen för SSM av Europeiska unionens råd ansågs utgöra ett sätt att assistera ECB än att det skulle röra sig om utövande av en självständig behörighet.
59 Vidare har ECB alltjämt betydande befogenheter även när nationella myndigheter utövar tillsyn enligt artikel 4.1 b och 4.1 d–i i grundförordningen, och att förekomsten av sådana befogenheter indikerar att de nationella myndigheternas roll när de genomför sådana uppgifter är underordnad.
60 Vidare har ECB enligt artikel 6.5 a i grundförordningen rätt att utfärda ”förordningar, riktlinjer eller allmänna instruktioner till nationella behöriga myndigheter, enligt vilka de uppgifter som fastställs i artikel 4 [i den förordningen] med undantag för punkt 1 a och c utförs och tillsynsbeslut antas av nationella behöriga myndigheter”.
61 Även om denna underordning inte sträcker sig så långt att ECB kan ge individuella riktlinjer till en nationell myndighet, kompenseras detta av möjligheten enligt artikel 6.5 b i grundförordningen att frånta en nationell myndighet den direkta tillsynen av en enhet. Det uttryckssätt som använts i den bestämmelsen innebär att utövandet av denna behörighet nödvändiggör ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning för ECB, då det föreskrivits att i ”de fall det är nödvändigt för att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard får ECB närsomhelst, på eget initiativ efter att ha hört de nationella behöriga myndigheterna eller på begäran av en nationell behörig myndighet, besluta att själv direkt utöva alla relevanta befogenheter för ett eller flera av de kreditinstitut som avses i punkt 4”.
62 För det tredje framgår det att den behörighet ECB tilldelats är exklusiv även genom en jämförelse av de bestämmelser som gör det möjligt att anpassa kriterierna för rollfördelningen mellan ECB och nationella myndigheter utifrån storleken på den enhet tillsynen avser. Medan, av de skäl som angivits i punkt 61 ovan, artikel 6.5 b i grundförordningen anger en omfattande möjlighet för ECB att ersätta en nationell myndighet, används i artikel 6.4 andra stycket i samma förordning däremot den restriktivare formuleringen ”särskilda omständigheter” för att ange när den direkta tillsynen av en enhet som klassificeras som ”betydande” anförtros nationell myndighet, varvid ECB tillerkänns ensam behörighet att fastställa dess omfattning.
63 Det följer av vad som ovan anförts att rådet lämnat en exklusiv behörighet till ECB när det gäller de uppgifter som förtecknas i artikel 4.1 i grundförordningen och att artikel 6 i samma förordning enbart syftar till att göra det möjligt att på ett decentraliserat sätt genomföra dessa uppgifter genom nationella myndigheter under ECB:s kontroll, avseende mindre betydande enheter och i fråga om de uppgifter som avses i artikel 4.1 b och 4.1 d–i) i grundförordningen, medan ECB lämnas exklusiv behörighet att bestämma innebörden av uttrycket ”särskilda omständigheter” i artikel 6.4 andra stycket i samma förordning, vilket den gjort genom antagandet av artiklarna 70 och 71 i ramförordningen om SSM.
64 Denna slutsats påverkas inte av vad sökanden anfört, bland annat avseende att införandet av artikel 6 i grundförordningen utgjorde en ändring från rådets sida av kommissionens ursprungliga förslag. Även om en sådan ändring kan visa rådets vilja att nationella myndigheter skulle tas in i samarbetet med att genomföra dessa uppgifter kan den inte utgöra grund för slutsatsen att nationella myndigheter förbehållits en behörighet att utöva tillsyn avseende de uppgifter som anges i artikel 4.1 i grundförordningen. De uttalanden som lämnats av ansvariga politiker och administratörer utgör för övrigt enbart uttryck för deras personliga uppfattning.
2) Tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM utifrån subsidiaritetsprincipen
65 Utifrån prövningen av den behörighet som överförts till ECB genom grundförordningen kan, för det fall att sökandens argument ska förstås så, att de bygger på en tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM utifrån subsidiaritetsprincipen, talan inte bifallas på den grunden. Även om denna princip, när den är tillämplig, innebär krav på att det ska prövas huruvida syftet med en tilltänkt åtgärd bättre kan uppnås genom åtgärder på unionsnivå eller om detta syfte lika väl kan uppnås genom åtgärder på nationell nivå, ska det framhållas att det följer av artikel 5.3 FEU att denna princip inte gäller på områden som omfattas av unionens exklusiva behörighet (se, för ett liknande synsätt, dom av den 18 juni 2015, Estland/parlamentet och rådet, C‑508/13, EU:C:2015:403, punkt 44 och där angiven rättspraxis). Den saknar således betydelse vid tolkningen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM eller av artikel 6.4 i grundförordningen, vilka av de skäl som redovisats i punkterna 50–63 ovan, enbart rör sättet för genomförande av ett decentraliserat utövande av ECB:s exklusiva behörighet.
3) Tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM utifrån proportionalitetsprincipen
66 I artikel 5.4 FEU fastställs att unionens åtgärder till innehåll och form inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Unionens institutioner ska tillämpa proportionalitetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
67 Det följer av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen, vilken ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl., C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 165 och där angiven rättspraxis).
68 Bedömningen av huruvida en åtgärd är proportionerlig ska ske med beaktande av det utrymme för skönsmässig bedömning som lämnats unionens institutioner vid dess antagande (se dom av den 12 december 2006, Tyskland/parlamentet och rådet, C‑380/03, EU:C:2006:772, punkt 145 och där angiven rättspraxis).
69 Sökanden har i sak gjort gällande att kravet på att en unionsrättsakt ska vara nödvändig, vilket följer av proportionalitetsprincipen, innebär att implementeringen av unionens exklusiva behörighet ska ske på det sätt som ger största möjliga utrymme åt nationella myndigheter.
70 Sökanden har till stöd för sin uppfattning hänvisat till förslaget till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Toshiba Corporation m.fl. (C‑17/10, EU:C:2011:552, punkt 90), där proportionalitetsprincipens grundläggande och konstitutionella betydelse inom ramen för fördragen lyftes fram för att konstatera att kravet på en enhetlig tillämpning av unionens konkurrensrätt inte innebar att de nationella konkurrensmyndigheterna förbjuds att varaktigt och stadigvarande tillämpa sin nationella lagstiftning som rör karteller, då det räcker att frånta dem denna behörighet under den period då ett förfarande som inleds av kommissionen varar och efter det att förfarandet avslutats förplikta dem att beakta kommissionens beslut.
71 Det kan konstateras att den bedömningen gjorts i ett rättsligt sammanhang som inte är jämförbart med det i förevarande mål.
72 Det som där var i fråga var verkan av hur kommissionens utövande av sin behörighet att implementera unionens konkurrensrätt på nationella domstolars tillämpning av sin egen nationella konkurrenslagstiftning. I förevarande mål uppträder, i enlighet med vad som anförts i punkterna 50–64 ovan, de nationella myndigheterna genom SSM inom ramen för ett decentraliserat utövande av unionens exklusiva behörighet och inte utövandet av en nationell behörighet.
73 Den enda behörighet som kan påverkas av en direkt tillsyn av ECB är den principiella behörigheten avseende genomförande av unionsrätten, vilken understryks i artikel 291.1 FEUF. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att det, i enlighet med unionens institutionella uppbyggnad och de bestämmelser som reglerar förhållandet mellan unionen och dess medlemsstater, ankommer på de sistnämnda att, om inte annat föreskrivs i unionsrätten, säkerställa genomförandet av unionsrätten inom deras territorium (se, för ett liknande synsätt och analogt, dom av den 23 november 1995, Nutral/kommissionen, C‑476/93 P, EU:C:1995:401, punkt 14).
74 Denna behörighets bevarande leder emellertid inte till en sådan tolkning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM som sökanden fört fram, det vill säga att föreskriva en skyldighet att när en enhet som omfattas av villkoren för att klassificeras som betydande i artikel 6.4 i grundförordningen, från fall till fall pröva, huruvida den förordningens mål lika väl kan uppnås genom direkt tillsyn av nationella myndigheter.
75 En sådan tolkning skulle nämligen leda till att den avvägning som skett i grundförordningen sattes på spel genom att den skulle medföra en prövning från fall till fall av huruvida en betydande enhet, trots villkoren i artikel 6.4 i grundförordningen, skulle ställas under direkt tillsyn av nationella myndigheter av det skälet att dessa bättre skulle uppnå grundförordningens mål.
76 En sådan prövning skulle stå i direkt strid med två faktorer som har en grundläggande roll i uppbyggnaden av artikel 6.4 i grundförordningen, nämligen, dels principen att betydande enheter enbart står under ECB:s tillsyn, dels förekomsten av specifika villkor som gör det möjligt att klassificera betydelsen av ett finansinstitut. Bland dessa villkor finns i artikel 6.4 andra stycket i gränsen på 30 miljarder euro i tillgångar för det berörda finansinstitutet, vilket villkor sökanden uppfyller.
77 I alla händelser har lagstiftaren förenat medlemsstaternas roll vid genomförandet av unionsrätten med uppnåendet av grundförordningens mål, angivna i artikel 6 i den förordningen, genom tillskapandet av SSM.
78 För det första, såsom framgår av skälen 13 och 15 i grundförordningen, avser dessa i synnerhet att skydda stabiliteten i unionens finansiella system genom genomförande av särskilda uppgifter rörande politik som rör tillsyn över kreditinstitut, vilka uppgifter ECB är väl lämpad att genomföra i egenskap av centralbank i euroområdet, med omfattande expertis i frågor rörande makroekonomi och finansiell stabilitet.
79 För det andra innebär grundförordningen, som inte alls utesluter medlemsstaterna från utförandet av de tillsynsuppgifter som lämnats ECB, att de involveras i tillsynen genom att, inom ramen för SSM och genom att det i artikel 6.4 och 6.6 för merparten av de uppgifter som förtecknas i dess artikel 4.1 föreskrivs ett decentraliserat genomförande med avseende på mindre betydande enheter.
80 Av vad som ovan anförts följer att artikel 70.1 i ramförordningen om SSM, i det att där hänvisas till ”särskilda och faktiska omständigheter som gör att det är olämpligt att klassificera en enhet som står under tillsyn som betydande med hänsyn till [grundförordningens] mål och principer och i synnerhet behovet att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard” ska tolkas som enbart en hänvisning till den situationen att särskilda och faktiska omständigheter medför att direkt tillsyn av nationella myndigheter bättre kan uppnå grundförordningens mål och principer och, i synnerhet, nödvändigheten att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard.
81 Härav följer att ECB inte, såsom gjorts gällande, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att fastslå att tillämpningen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM endast kan leda till att sökanden inte klassificeras som en betydande enhet när en direkt tillsyn av tyska myndigheter bättre skulle säkerställa uppnåendet av grundförordningens mål än tillsyn av ECB.
82 Denna slutsats påverkas inte av vad sökanden anfört om att ECB, i andra beslut som lett fram till en omklassificering, inte har tillämpat de kriterier till vilka det hänvisas i det ifrågasatta beslutet.
83 För det fall att detta gjorts gällande för att visa att det var felaktigt av ECB att vägra att pröva om en direkt tillsyn av tyska myndigheter skulle vara tillräckligt för att uppnå grundförordningens mål, kan detta argument inte godtas, eftersom det redan slagits fast att det inte var fråga om felaktig rättstillämpning när ECB tolkade artikel 70.1 i ramförordningen om SSM.
84 Även för det fall att detta ska förstås som ett påstående om att principen om likabehandling har åsidosatts till nackdel för sökanden ska detta lämnas utan avseende. Likabehandlingsprincipen ska tillämpas mot bakgrund av legalitetsprincipen, vilket innebär att ingen till sin egen förmån kan åberopa en rättsstridig åtgärd som har gynnat någon annan (se, för ett liknande synsätt, dom av den 14 april 2011, Visa Europe och Visa International Service/kommissionen, T‑461/07, EU:T:2011:181, punkt 219 och där angiven rättspraxis). Även om ECB tidigare felaktigt skulle ha omklassificerat de enheter till vilka söklanden hänfört sig saknar ett sådant fel således betydelse för frågan om det var korrekt att i det ifrågasatta beslutet vägra omklassificera sökanden som ”mindre betydande” enhet.
85 Denna invändning ska således lämnas utan avseende.
c) Invändningen om underlåtenhet att pröva de specifika omständigheterna och grundförordningens mål
86 Sökanden har gjort gällande att ECB vidhållit att dess klassificering av sökanden som betydande enhet var riktig, oavsett prövningen av de specifika omständigheterna och utan att beakta grundförordningens mål.
87 Sökanden har till stöd för sin begäran om omprövning av beslutet av den 1 september 2014 enbart grundat sig på påståendet att en tillsyn av tyska myndigheter var tillräcklig med hänsyn till sökandens låga riskprofil.
88 Det framgår nämligen av sökandens skrivelser av den 10 juli 2014 och av den 6 oktober 2014 att dess argument uteslutande grundade sig på att en direkt tillsyn av ECB inte var nödvändig för att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard, utan att göra gällande att nationell tillsyn bättre skulle uppnå dessa mål.
89 Mot bakgrund av lydelsen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM kunde ECB således lagenligt anse en sådan argumentation sakna relevans, utan att det var nödvändigt att pröva om det förhöll sig som sökanden gjort gällande eller huruvida en tillsyn av tyska myndigheter kunde säkerställa uppnåendet av målen i grundförordningen.
90 Denna invändning ska således lämnas utan avseende.
d) Invändningen avseende felaktig rättstillämpning vid tolkningen av uttrycket ”särskilda omständigheter”
91 Sökanden har vidare gjort gällande att ECB gjort en ”prövning på två nivåer” genom att dels pröva om det förelåg särskilda omständigheter, dels pröva om dessa gjorde tillsyn av ECB olämplig, vilket strider mot lydelsen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM.
92 Enligt artikel 70.1 i ramförordningen om SSM förstås med ”[s]ärskilda omständigheter enligt artikel 6.4 andra och femte stycket i [grundförordningen …] särskilda och faktiska omständigheter som gör att det är olämpligt att klassificera en enhet som står under tillsyn som betydande med hänsyn till [grundförordningens] mål och principer och i synnerhet behovet att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard”.
93 I artikel 71.1 i ramförordningen om SSM preciseras att ”[f]rågan om det förekommer särskilda omständigheter som motiverar att en enhet som står under tillsyn klassificeras som mindre betydande i stället för betydande ska fastställas från fall till fall och specifikt för den enhet eller grupp som står under tillsyn, men inte för kategorier av enheter som står under tillsyn”.
94 Det följer med nödvändighet av dessa två bestämmelser att prövningen av huruvida det föreligger särskilda omständigheter ska ske med avseende på egenskaperna hos den enhet som tillsynen avser.
95 ECB har i det angripna beslutet slagit fast att ”även för det fall att ECB skulle finna att det föreligger särskilda omständigheter, till vilka det hänvisas i artikel 6.4 i grundförordningen, som kan vara tillämpliga på den enhet som tillsynen avser ankommer det ändå på ECB att pröva huruvida sådana särskilda omständigheter kan motivera att enheten klassificeras som mindre betydande”.
96 För det fall att den del av det ifrågasatta beslutet som återgivits i punkt 95 ovan skulle förstås så, att det skett en sammanblandning mellan uttrycken ”särskilda och faktiska omständigheter” i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM, tillämpligt vid prövningen av huruvida det är lämpligt att klassificera en enhet som betydande eller inte, och ”särskilda omständigheter” i artikel 6.4 i grundförordningen, vilket artikel 70.1 i ramförordningen om SSM syftar till att definiera, har det skett en rättsligt felaktig bedömning.
97 Genom ett sådant resonemang ställde nämligen ECB upp som särskilda villkor att det ska visas att det föreligger ”särskilda omständigheter” och att artikel 70.1 i ramförordningen om SSM ska tillämpas. Härav följer att särskilda omständigheter i den mening som avses i artikel 6.4 i grundförordningen inte i sig motiverar en omklassificering av en ”betydande” enhet till en ”mindre betydande” enhet. Det skulle ändå vara nödvändigt att pröva om villkoren i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM är uppfyllda.
98 Så är inte dessa två bestämmelser uppbyggda. Förekomsten av särskilda omständigheter är tillräckligt för att motivera en omklassificering av en enhet. Vid prövningen av huruvida sådana omständigheter föreligger ska emellertid artikel 70.1 i ramförordningen om SSM tillämpas.
99 Denna del av det angripna beslutet innebär således att det skett en felaktig rättstillämpning, vilket dock saknar betydelse för beslutets lagenlighet, då det rör sig om skäl som endast anförts för fullständighets skull, vilket visas av användningen av konditionalis. ECB har nämligen inte ansett att det föreligger ”särskilda omständigheter”, utan enbart gett uttryck för sin uppfattning om vilken påverkan sådana särskilda omständigheter skulle kunna ha på bedömningen, om de förelåg. Förevarande invändning ska således lämnas utan avseende.
100 Talan ska mot denna bakgrund inte bifallas på den första grunden.
B. Den andra grunden, avseende uppenbart oriktig bedömning av omständigheterna
101 Sökanden har gjort gällande att det ifrågasatta beslutet innehåller flera fall av uppenbart oriktig bedömning.
102 För det första är en direkt tillsyn av ECB inte nödvändig för att uppnå grundförordningens mål, det vill säga att säkerställa stabilitet på finansmarknaderna, kreditinstitutens säkerhet och soliditet och skydd för spararna. För det andra är en direkt tillsyn av ECB inte nödvändig för att säkerställa tillämpningen av enhetliga tillsynsbestämmelser på en hög nivå. För det tredje är direkt tillsyn av ECB heller inte nödvändig med hänsyn till grundförordningens övriga mål. För det fjärde skulle en direkt tillsyn över sökanden av tyska myndigheter vara förenlig med principerna i grundförordningen. För det femte innehåller, även utifrån de felaktiga bedömningar som ECB gjort, det ifrågasatta beslutet uppenbart oriktiga bedömningar.
103 ECB har, med stöd av kommissionen, gjort gällande att talan inte ska bifallas på denna grund.
104 Sökandens argumentation inom ramen för denna grund vilar huvudsakligen på utgångspunkten att grundförordningens mål och en enhetlig tillämpning på en hög skyddsnivå kan uppnås genom en direkt tillsyn av tyska myndigheter. Sökanden har nämligen i sina skrivelser sökt visa att det var uppenbart felaktigt att klassificera sökanden som en betydande enhet med hänsyn till att det inte var nödvändigt att ställa sökanden under ECB:s tillsyn.
105 Detta argument saknar relevans eftersom – av de skäl som redovisats vid prövningen av den första grunden – artikel 70.1 i ramförordningen om SSM inte kan tolkas så, att den innehåller ett krav på att direkt tillsyn ska vara nödvändig för att en enhet ska klassificeras som ”betydande” med avseende på artikel 6.4 i grundförordningen.
106 Det är enbart i andra hand som sökanden har gjort gällande att ”även utifrån de felaktiga bedömningar som ECB gjort innehåller det ifrågasatta beslutet uppenbart oriktiga bedömningar”.
107 Sökanden har till stöd för detta påstående hänvisat, för det första, till sina skrivelser av den 10 juli 2014 och av den 6 oktober 2014.
108 Av de skäl som anförts i punkterna 87–89 ovan ska det emellertid framållas att sökanden inte har gjort gällande att nationell tillsyn bättre skulle uppnå grundförordningens mål än direkt tillsyn av ECB.
109 För det andra har sökanden i sin replik gjort gällande att tillsyn av tyska myndigheter bättre skulle uppnå ändamålet avseende enhetlig tillämpning av en hög tillsynsstandard till vilken det hänvisas i artikel 70.1 i ramförordningen om SSM. Sökanden har i detta avseende hänvisat till olika förordningar, nämligen inte bara parlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1, och rättelse i EUT L 208, 2013, s. 68 och i EUT L 321, 2013, s. 6), och den tyska banklagen, utan även till lagen om regional kreditbank i delstaten Baden-Württemberg, liksom till ett flertal nationella kontrollmyndigheter, det vill säga inte bara genom Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) (federala finanstillsynsmyndigheten, Tyskland), Bundesbank (federala banken, Tyskland) och ECB, utan även genom finansministeriet i delstaten Baden-Württemberg.
110 Sökanden har således gjort gällande att de många bestämmelser och myndighetskontroller som omger dess verksamhet innebär att nationella myndigheter skulle vara bättre på att samarbeta sinsemellan för att säkerställa en enhetlig tillämpning av en hög tillsynsstandard än med ECB.
111 Sökanden har inte lagt fram någon ordning eller något samarbete mellan delstaten Baden-Württembergs myndigheter och de federala tyska myndigheterna som skulle förbättra deras samarbete med ECB.
112 Talan kan således inte vinna bifall på denna grund.
C. Den tredje grunden, avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten
113 Sökanden har gjort gällande att ECB åsidosatt sin motiveringsskyldighet vid antagandet av det angripna beslutet. Skyldigheten att motivera det angripna beslutet följer av såväl artikel 33.2, artikel 39.1 och artikel 44.1 i ramförordningen om SSM som av artikel 22.2 andra stycket i grundförordningen och artikel 296 andra stycket FEUF.
114 För det första menar sökanden att motiveringen av det angripna beslutet saknar inbördes sammanhang och är motstridig, vilket gör att det inte framgår vilka kriterier ECB tillämpat. Den tolkning som ECB redovisat i sina skrivelser avseende ”olämplighet” förekommer inte i det angripna beslutet och är i alla händelser motstridig.
115 För det andra menar sökanden att motiveringen av det angripna beslutet är begränsad till att ange enkla påståenden och negationer som inte underbyggs. Sökanden har i synnerhet gjort gällande att ECB inte motiverat sitt påstående att avsaknaden av risk för marknadsstörningar eller för långivarna inte utgör en särskild omständighet. På samma sätt förklaras inte i det angripna beslutet varför tillsyn av de tyska myndigheterna inte bättre skulle uppnå grundförordningens mål.
116 Sökanden har för det tredje gjort gällande att ECB inte prövat de argument som sökanden lagt fram under det administrativa förfarandet avseende förekomsten av specifika omständigheter som medför att dess klassificering som betydande enhet är olämplig. Enligt sökanden är en detaljerad förklaring av varför ECB inte ansett dessa argument vara relevanta än viktigare till följd av det omfattande utrymme för skönsmässig bedömning som ECB förfogar över vid tillämpning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM. Det framgår ingen sådan förklaring av varken det angripna beslutet eller av dess sammanhang.
117 ECB har, med stöd av kommissionen, gjort gällande att talan inte ska bifallas på denna grund.
118 Enligt artikel 22.2 andra stycket i grundförordningen ska ECB:s beslut vara motiverade.
119 Enligt artikel 33.1 och 33.2 i ramförordningen om SSM ska ECB:s åtföljas av en motivering av beslutet. Motiveringen ska innehålla de väsentliga sakförhållanden och rättsliga skäl som ECB har grundat sitt tillsynsbeslut på.
120 I artikel 39.1 i ramförordningen om SSM föreskrivs att ”[e]n enhet som står under tillsyn ska betraktas som betydande enhet som står under tillsyn om ECB fastställer detta i ett beslut som riktar sig till den berörda enhet som står under tillsyn …, där de underliggande skälen till detta beslut förklaras”.
121 Bestämmelser som de nyss återgivna utgör endast, inom ramen för grundförordningen och ramförordningen om SSM, en hänvisning till den motiveringsskyldighet som unionens institutioner och organ har enligt artikel 296 andra stycket FEUF.
122 Motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF utgör en väsentlig formföreskrift som ska skiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
123 Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska mot denna bakgrund vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det ska klart och tydligt framgå av den hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Vad särskilt gäller skyldigheten att motivera ett individuellt beslut har denna till syfte, utöver att göra det möjligt för domstolen att pröva beslutets lagenlighet, att ge den som berörs av beslutet tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om beslutet eventuellt är behäftat med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas (se dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 115 och där angiven rättspraxis).
124 För det andra ska frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området (se dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 116 och där angiven rättspraxis).
125 I förevarande mål tillhörde den administrativa omprövningsnämndens yttrande samma sammanhang som det angripna beslutet och kan således, i enlighet med den rättspraxis som redovisats i punkt 124 ovan, beaktas vid prövningen av huruvida det beslutets motivering är tillräcklig.
126 I artikel 24 i grundförordningen, med rubriken ”Administrativ omprövningsnämnd”, anges i första stycket att ”ECB ska inrätta en administrativ omprövningsnämnd för att genomföra en intern administrativ omprövning av de beslut som fattas av ECB när den utövar de befogenheter som den tilldelas genom denna förordning, när en begäran om omprövning har lämnats in … och att [o]mfattningen av den interna administrativa omprövningen bör hänföra sig till den processrättsliga och materiella överensstämmelsen av ett sådant beslut med denna förordning”. Enligt punkt 7 i samma artikel gäller följande:
”Efter att ha avgjort om begäran kan tas upp till prövning ska den administrativa omprövningsnämnden inom en rimlig tidsfrist med hänsyn till hur brådskande ärendet är och senast två månader efter mottagandet av begäran yttra sig i ärendet och hänskjuta det till tillsynsnämnden för utarbetande av ett nytt utkast till beslut. Tillsynsnämnden ska beakta den administrativa omprövningsnämndens yttrande och utan dröjsmål lägga fram ett nytt utkast till beslut för ECB-rådet. Det nya utkastet till beslut ska upphäva det ursprungliga beslutet, ersätta det med ett beslut med exakt samma innehåll eller ersätta det med ett ändrat beslut. Det nya utkastet till beslut ska anses vara antaget, såvida inte ECB-rådet motsätter sig detta inom en period på högst tio arbetsdagar.”
127 Härav följer att i den mån det i det angripna beslutet har beslutats på ett sätt som är förenligt med förslaget i yttrandet från den administrativa omprövningsnämnden, omfattas det i förlängningen av det yttrandet. De förklaringar som finns där ska beaktas vid prövningen av om det angripna beslutet är tillräckligt motiverat.
128 Av de skäl som anförts i punkterna 31 och 32 ovan, och tvärtemot vad sökanden har gjort gällande, framgår det nämligen, för det första, av det angripna beslutet jämfört med yttrandet från den administrativa omprövningsnämnden dels att ECB ansett att ”särskilda omständigheter” endast kan föreligga när grundförordningens mål bättre tillgodoses genom direkt tillsyn av nationella myndigheter, dels att sökanden inte visat att detta villkor skulle vara uppfyllt när det gäller sökanden. Vidare innehåller såväl yttrandet från den administrativa omprövningsnämnden som det angripna beslutet en sammanfattning av sökandens argument.
129 Vidare kan det konstateras att bedömningen av den första grunden visar att sökanden har kunnat förstå ECB:s resonemang, genom att bemöta det inom ramen för den grunden, och tribunalen har kunnat pröva huruvida skälen i det angripna beslutet varit välgrundade.
130 När det, för det andra, gäller sökandens påstående att de argument sökanden fört fram under det administrativa förfarandet besvarats på ett otillräckligt sätt framgår det av punkterna 87–89 samt 107 och 108 ovan att sökanden under det förfarandet endast sökt visa att en direkt tillsyn av ECB inte var nödvändig av det skälet att en tillsyn av de tyska myndigheterna var tillräcklig för att tillgodose grundförordningens mål, utan att försöka visa att dessa bättre kunde tillgodose dessa mål. Det rör sig således om argument som uppenbarligen saknar betydelse i förhållande till ECB:s tolkning. ECB kan således inte anses vara skyldig att ange detaljerade skäl, eftersom sökanden utan svårigheter kunde förstå dessa utifrån det angripna beslutet och yttrandet från den administrativa omprövningsnämnden.
131 Vad, för det tredje, gäller sökandens invändning att motiveringen av det angripna beslutet skulle vara motstridig, är det visserligen riktigt att motiveringen av en rättsakt måste vara logisk och inte innehålla några inre motsättningar som hindrar förståelsen av skälen bakom denna rättsakt (dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkt 151).
132 Det kan emellertid konstateras att motiveringen av det angripna beslutet inte innehåller några sådana motsättningar som gjorts gällande.
133 För det första, av de skäl som anförts i punkterna 31–34 ovan, och tvärtemot vad sökanden förefaller göra gällande, finns det ingen motsättning mellan, å ena sidan, vad som nämns i yttrandet från den administrativa omprövningsnämnden om att den omständigheten att det förekommer ”särskilda omständigheter” innebär att grundförordningens mål, och i synnerhet målet att säkerställa en enhetlig tillämpning av hög tillsynsstandard, måste tillgodoses bättre av nationella myndigheter och, å andra sidan, hänvisningen i det angripna beslutet till den omständigheten att en direkt tillsyn av ECB måste stå i strid med grundförordningens mål för att artikel 70.1 i ramförordningen om SSM ska vara tillämplig.
134 För det andra har det, när det gäller den påstått motsägelsefulla motiveringen i det angripna beslutet av innebörd att förekomsten av särskilda omständigheter inte skulle vara tillräcklig för att motivera en tillämpning av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM hardet anförts i punkt 99 ovan att detta skäl i det angripna beslutet anförts endast av fullständighetsskäl. Det kan således inte försvåra tolkningen av det villkor som ECB tillämpat i det ifrågasatta beslutet.
135 Av vad som ovan anförts följer att det angripna beslutet är tillräckligt motiverat.
136 Talan kan således inte bifallas på den tredje grunden.
D. Den fjärde grunden, avseende maktmissbruk från ECB genom att den rättsstridigt underlåtit att utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning
137 Sökanden har gjort gällande att ECB inte har använt sitt utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM med avseende på sökanden, vilket utgör maktmissbruk. Sökanden har anfört att bestämmelsen inte innehåller någon uttömmande uppräkning av de skäl som ECB får beakta. Det var således felaktigt att i det angripna beslutet fastslå att sökandens argument skulle innebära att beakta skäl som inte angivits i den förordningen.
138 ECB har, med stöd av kommissionen, gjort gällande att talan inte ska bifallas på denna grund.
139 Det är visserligen riktigt att de framgår av rättspraxis att när en institution anförtrotts ett utrymme för skönsmässig bedömning är den skyldig att utnyttja detta utrymme till fullo (se, för ett liknande synsätt, dom av den 14 juli 2011, Freistaat Sachsen/kommissionen, T‑357/02 RENV, EU:T:2011:376, punkt 45, och dom av den 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/kommissionen, T‑304/08, EU:T:2012:351, punkt 90). Således krävs att den ifrågavarande rättsaktens upphovsman kan visa inför unionsdomstolarna att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter beaktandet av alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera (dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet, C‑310/04, EU:C:2006:521, punkt 122).
140 Såsom framhållits i punkterna 87–89 ovan avsåg de argument som sökanden anförde under det administrativa förfarandet enbart att grundförordningens mål kunde uppnås genom direkt tillsyn över sökanden av nationella myndigheter. En sådan argumentation saknar, av de skäl som anförts vid prövningen av den första grunden, relevans vid tillämpningen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM.
141 ECB kan således inte klandras för att inte ha använt hela sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller ett argument som saknar relevans.
142 Talan ska således inte vinna bifall på den fjärde grunden.
E. Den femte grunden, avseende ECB:s åsidosättande av skyldigheten att pröva och beakta samtliga relevanta omständigheter i ärendet
143 Sökanden har anfört att ECB enligt artikel 28.2 i ramförordningen om SSM ska beakta samtliga relevanta omständigheter. Sökanden har även hänvisat till ECB:s skyldighet att opartiskt och noggrant pröva samtliga rättsliga och faktiska omständigheter i ärendet, vilket följer av rätten till god förvaltning i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
144 Sökanden har kritiserat ECB för att ha underlåtit att beakta, för det första, de praktiska svårigheter sökanden hade till följd av den insolvenssituation den befann sig i, för det andra, att sökanden inte uppfyllde något av kriterierna i artikel 6.4 i grundförordningen förutom vad gäller dess storlek och, för det tredje, att den direkta tillsynen av de tyska myndigheterna inte visat nåra brister tidigare.
145 ECB har, med stöd av kommissionen, gjort gällande att talan inte ska bifallas på denna grund.
146 Enligt fast rättspraxis är det av grundläggande betydelse att de garantier som enligt unionsrätten tillerkänns i administrativa förfaranden iakttas när institutionerna förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning.
147 Principen om god förvaltningssed, som föreskrivs i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, återfinns bland de skyddsregler som unionsrätten innehåller för administrativa förfaranden och att denna princip innebär att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (dom av den 30 september 2003, Atlantic Container Line m.fl./kommissionen, T‑191/98 och T‑212/98–T‑214/98, EU:T:2003:245, punkt 404).
148 Denna skyldighet upprepas i artikel 28.2 i ramförordningen om SSM, där det anges att ”[v]id sin bedömning ska ECB beakta samtliga relevanta omständigheter”.
149 Av samma skäl som de som anförts i punkt 140 ovan är det emellertid tillräckligt att påpeka att det som ECB klandras för att inte ha beaktat saknar relevans utifrån lydelsen av artikel 70.1 i ramförordningen om SSM. ECB kan därmed inte klandras för att inte ha beaktat sådana omständigheter vid tillämpningen av denna bestämmelse.
150 Talan kan därför inte vinna bifall på den femte grunden. Den ska följaktligen ogillas i dess helhet.
IV. Rättegångskostnader
151 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. I förevarande mål har sökanden tappat målet och ska därför bära sin rättegångskostnad och ersätta ECB:s rättegångskostnad i enlighet med dennas yrkande.
152 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de institutioner som intervenerat i målet bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska centralbanken.
3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
PrekLabuckaSchwarcz
KreuschitzSchalin
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 maj 2017.
Underskrifter