ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
17. listopadu 2022(*)
„Řízení o předběžné otázce – Životní prostředí – Odpady – Směrnice 2008/98/ES – Článek 3 bod 1 – Článek 5 odst. 1 – Článek 6 odst. 1 – Výkopový materiál – Pojmy ‚odpad‘ a ‚vedlejší produkt‘ – Stav, kdy odpad přestává být odpadem“
Ve věci C‑238/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Landesverwaltungsgericht Steiermark (zemský správní soud spolkové země Štýrsko, Rakousko) ze dne 2. dubna 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 13. dubna 2021, v řízení
Porr Bau GmbH
proti
Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení A. Arabadžev (zpravodaj), předseda senátu, L. Bay Larsen, místopředseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce prvního senátu, P. G. Xuereb, A. Kumin a I. Ziemele, soudci,
generální advokátka: L. Medina,
vedoucí soudní kanceláře: S. Beer, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 23. března 2022,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Porr Bau GmbH M. Walcherem, Rechtsanwalt,
– za rakouskou vládu F. Boldog, A. Kögl, A. Poschem, J. Schmoll a E. Wolfslehner, jako zmocněnci,
– za Evropskou komisi S. Bourgois, C. Hermesem a M. Ioanem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 22. června 2022,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, s. 3).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Porr Bau GmbH (dále jen „Porr Bau“) a Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (správní úřad okresu Štýrský Hradec-venkov), jehož předmětem je rozhodnutí posledně uvedeného úřadu, že výkopový materiál, který tato společnost vyváží na zemědělské plochy, představuje odpad.
Právní rámec
Unijní právo
3 Základním účelem směrnice Rady 75/442/EHS ze dne 15. července 1975 o odpadech (Úř. věst. 1975, L 194, s. 39; Zvl. vyd. 15/01, s. 23), ve znění směrnice Rady 91/156/EHS ze dne 18. března 1991 (Úř. věst. 1991, L 78, s. 32; Zvl. vyd. 15/02, s. 3) (dále jen „směrnice 75/442“), byla podle jejího třetího bodu odůvodnění ochrana lidského zdraví a životního prostředí před škodlivými vlivy sběru, přepravy, zpracování, skladování a skládkování odpadů. Směrnice 75/442 byla zrušena a nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (Úř. věst. 2006, L 114, s. 9), která byla následně zrušena a nahrazena směrnicí 2008/98.
4 Body 6, 8, 11, 22 a 29 odůvodnění směrnice 2008/98 uvádí:
„(6) Prvním cílem jakékoli odpadové politiky by měla být minimalizace nepříznivých účinků vzniku odpadů a nakládání s nimi na lidské zdraví a životní prostředí. Odpadová politika by měla rovněž usilovat o omezení používání zdrojů a upřednostňovat praktické uplatňování hierarchie odpadů.
[…]
(8) […] Za účelem zachování přírodních zdrojů by dále mělo být podporováno využití odpadů a použití materiálů získaných využitím odpadu. […]
[…]
(11) Stav odpadu nekontaminované vytěžené zeminy a jiných přírodních materiálů používaných na jiném místě, než kde byly vytěženy, by se měl posuzovat podle definice odpadu, ustanovení o vedlejších produktech nebo stavu, kdy odpad přestává být odpadem, podle této směrnice.
[…]
(22) […] Tato směrnice by za účelem upřesnění některých hledisek definice odpadů měla objasnit:
[…]
– kdy určité odpady přestávají být odpady, a to stanovením kritérií vymezujících, kdy odpad přestává být odpadem, jež poskytují vysokou úroveň ochrany životního prostředí a představují přínos z hlediska životního prostředí i z ekonomického hlediska; mezi případné kategorie odpadu, pro něž by měly být vypracovány podmínky a kritéria vymezující okamžik, kdy ‚odpad přestává být odpadem‘, patří mimo jiné stavební a demoliční odpady, […] Pro účely dosažení stavu, kdy odpad přestává být odpadem, může způsob využití spočívat v jednoduché kontrole odpadu za účelem ověření, zda splňuje kritéria, podle nichž již přestává být odpadem.
[…]
(29) V souladu s hierarchií způsobů nakládání s odpady a cílem vytvoření recyklační společnosti by měly členské státy podporovat používání recyklovatelného materiálu, např. recyklovatelného papíru, a pokud je to možné, neměly by podporovat skládkování nebo spalování těchto recyklovatelných materiálů.“
5 Kapitola I této směrnice, nadepsaná „Předmět a oblast působnosti, definice“, zahrnuje články 1 až 7.
6 Článek 1 této směrnice zní takto:
„Touto směrnicí se stanoví opatření na ochranu životního prostředí a lidského zdraví předcházením nepříznivým vlivům vzniku odpadů a nakládání s nimi nebo jejich omezováním a omezováním celkových dopadů využívání zdrojů a zlepšováním účinnosti tohoto využívání.“
7 Článek 3 této směrnice, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1) ‚odpadem‘ jakákoli látka nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil;
[…]
15) ‚využitím‘ jakákoli činnost, jejímž hlavním výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí jiné materiály, které by jinak byly použity ke konkrétnímu účelu, nebo jejímž výsledkem je, že je odpad upraven k tomuto konkrétnímu účelu, a to v daném zařízení nebo v širším hospodářství. V příloze II je uveden nevyčerpávající seznam způsobů využití;
16) ‚přípravou k opětovnému použití‘ způsoby využití zahrnující kontrolu, čištění nebo opravu a spočívající v tom, že jsou výrobky nebo části výrobků, které se staly odpady, upraveny tak, že budou opětovně použity bez dalšího předzpracování;
[…]
19) ‚odstraněním‘ jakákoli činnost, která není využitím, a to i v případě, že tato činnost má jako vedlejší důsledek znovuzískání látek nebo energie. V příloze I je uveden nevyčerpávající seznam způsobů odstraňování;
[…]“
8 Článek 4 směrnice 2008/98, nadepsaný „Hierarchie způsobů nakládání s odpady“, zní takto:
„1. Jako pořadí priorit pro právní předpisy a politiku v oblasti předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi se použije tato hierarchie způsobů nakládání s odpady:
a) předcházení vzniku,
b) příprava k opětovnému použití,
c) recyklace,
d) jiné využití, například energetické využití, a
e) odstranění.
2. Při uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady uvedené v odstavci 1 přijmou členské státy opatření, která podpoří možnosti, jež představují nejlepší celkový výsledek z hlediska životního prostředí. […]
[…]“
9 Článek 5 této směrnice, nadepsaný „Vedlejší produkty“, v odstavci 1 uvádí:
„Látku nebo předmět vzniklé při výrobním procesu, jehož prvotním cílem není výroba tohoto předmětu, lze považovat za vedlejší produkt a nikoliv za odpad podle čl. 3 bodu 1 pouze tehdy, jsou-li splněny tyto podmínky:
a) další využití látky nebo předmětu je jisté;
b) látku nebo předmět lze využít přímo bez dalšího zpracování jiným než běžným průmyslovým způsobem;
c) výroba látky nebo předmětu je nedílnou součástí výrobního procesu a
d) další využití je zákonné, tj. látka nebo předmět splňují všechny příslušné požadavky, pokud jde o výrobek, životní prostředí a ochranu zdraví u konkrétního použití a nepovedou k celkovým nepříznivým účinkům na životní prostředí nebo lidské zdraví.“
10 Článek 6 uvedené směrnice, nadepsaný „Stav, kdy odpad přestává být odpadem“, stanoví:
„1. Některé zvláštní druhy odpadu přestávají být odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1, pokud byly předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace, a splňují zvláštní kritéria, která budou vypracována v souladu s těmito podmínkami:
a) látka nebo předmět se běžně využívají ke konkrétním účelům;
b) pro tuto látku nebo tento předmět existuje trh nebo poptávka;
c) látka nebo předmět splňují technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovují stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky a
d) využití látky nebo předmětu nepovede k celkovým nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
Kritéria zahrnují podle potřeby limitní hodnoty pro znečišťující látky a zohledňují jakékoli možné nepříznivé dopady látky nebo předmětu na životní prostředí.
[…]
4. Pokud nebyla kritéria stanovena na úrovni Společenství postupem uvedeným v odstavci 1 a 2, mohou členské státy v jednotlivých případech rozhodnout, zda určitý odpad přestal být odpadem, s přihlédnutím k platné judikatuře. […]“
11 Článek 11 této směrnice, nadepsaný „Opětovné použití a recyklace“, v odstavci 2 stanoví:
„Za účelem dosažení souladu s cíli této směrnice a přiblížení se k evropské recyklační společnosti s vysokou úrovní hospodárnosti využívání zdrojů přijmou členské státy opatření nezbytná k dosažení těchto cílů:
[…]
b) zvýšit do roku 2020 nejméně na 70 % hmotnosti celkovou úroveň přípravy k opětovnému použití a recyklace odpadů a jiných druhů materiálového využití, včetně zásypů, při nichž jsou jiné materiály nahrazeny odpadem, u nikoliv nebezpečných stavebních a demoličních odpadů s výjimkou v přírodě se vyskytujících materiálů uvedených na seznamu odpadů v kategorii 17 05 04.“
12 Mezi způsoby využití, které jsou uvedeny v příloze II směrnice 2008/98, patří zejména „[ú]prava půdními procesy, která je přínosem pro zemědělství nebo ekologii“.
Rakouské právo
13 Ustanovení § 2 odst. 1 Abfallwirtschaftsgesetz 2002 (spolkový zákon o nakládání s odpady z roku 2002) stanoví:
„Odpady ve smyslu tohoto spolkového zákona jsou movité věci,
1. kterých se držitel zbavil nebo má v úmyslu se zbavit, nebo
2. jejichž sběr, skladování, přeprava a zpracování jako odpadu jsou nezbytné k tomu, aby nebyly ohroženy veřejné zájmy (§ 1 odst. 3).“
14 Ustanovení § 5 odst. 1 tohoto zákona stanoví:
„Není-li v nařízení uvedeném v odstavci 2 nebo v nařízení uvedeném v čl. 6 odst. 2 směrnice 2008/98/ES o odpadech stanoveno jinak, považují se stávající látky za odpad až do doby, než budou samy nebo látky, které jsou z nich přímo získány, použity jako náhrada surovin nebo produktů získaných z primárních surovin. V případě přípravy za účelem opětovného použití ve smyslu § 2 odst. 5 bodu 6 nastává stav, kdy odpad přestává být odpadem, na konci tohoto způsobu využití.“
Skutkové okolnosti sporu v původním řízení a předběžné otázky
15 Několik zemědělců se obrátilo na společnost Porr Bau s tím, že od ní chtěli získat výkopový materiál za účelem rekultivace půdy, resp. zlepšení produkční kvality zemědělských ploch. V té době nebylo jisté, zda tento podnik bude schopen jejich žádosti vyhovět. Na základě této žádosti vybrala společnost Porr Bau vhodný stavební projekt a odebrala z něj tento materiál. Poté tato společnost dodala požadovaný materiál, a sice nekontaminovaný výkopový materiál jakostní třídy A 1, což je podle rakouských právních předpisů nejvyšší jakostní třída výkopové zeminy. Podle rakouského práva je použití takového materiálu pro tyto terénní úpravy vhodné a právně přípustné.
16 Dne 4. května 2018 požádala společnost Porr Bau správní úřad okresu Štýrský Hradec-venkov, aby určil, že výkopový materiál, který dodala, nepředstavuje odpad, a podpůrně, že plánované práce nepředstavují činnost podléhající povinnosti odvádět příspěvek za kontaminovanou lokalitu.
17 Rozhodnutím ze dne 14. září 2020 tento úřad konstatoval, že uvedený materiál představuje odpad ve smyslu § 2 odst. 1 spolkového zákona o nakládání s odpady z roku 2002, a že stav, kdy tento odpad přestává být odpadem, nenastal především proto, že nebyla splněna formální kritéria stanovená spolkovým plánem pro nakládání s odpady.
18 Landesverwaltungsgericht Steiermark (zemský správní soud spolkové země Štýrsko, Rakousko), k němuž společnost Porr Bau podala opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí, si klade otázku, zda předmětný výkopový materiál musí být kvalifikován jako „odpad“ ve smyslu směrnice 2008/98. Tento soud dále uvádí, že v takovémto případě by musel zkoumat, zda tento status zanikl.
19 Uvedený soud zdůrazňuje, že uvedený materiál byl podroben kontrole, a že proto mohl být přímo použit. Uvádí, že v projednávaném případě byl tento materiál použit za účelem zlepšení zemědělské struktury, že existovala potřeba tohoto materiálu, že byly splněny technické požadavky a že kromě toho nedošlo ke škodlivým účinkům na životní prostředí nebo zdraví. Dále takový přístup má za cíl předcházet vzniku odpadů a nahrazovat suroviny tímto materiálem.
20 Předkládající soud uvádí, že podle rakouského práva přestává být odpad odpadem pouze na základě dvou činností, a to jednak na základě přípravy k opětovnému použití způsobem využívajícím kontrolu, čištění nebo opravu a jednak skutečným použitím dotčeného materiálu za účelem nahrazení surovin. Pokud jde o výkopový materiál, jsou použitelná kritéria ještě přísnější, protože příprava k opětovnému použití neukončuje jeho status odpadu. Tento soud má tedy za to, že podle právního stavu, který v Rakousku v současnosti platí, a podle obecně zastávaného výkladu, je stav, kdy odpad přestává být odpadem, omezen způsobem, který je v rozporu s unijním právem.
21 Ačkoli předmětný výkopový materiál spadá do nejvyšší jakostní třídy a z technického a právního hlediska je vhodný pro amelioraci předmětných zemědělských ploch, formální kritéria stanovená spolkovým plánem pro nakládání s odpady, vykládaná striktně, mohou bránit tomu, aby tento materiál přestal být odpadem.
22 Tím je podle předkládajícího soudu, bráněno takové činnosti, jako je ameliorace zemědělských ploch pomocí výkopového materiálu, která slouží k nahrazování surovin a kterou vyžaduje hierarchie způsobů nakládání s odpady stanovená směrnicí 2008/98. To by v rozporu s cíli sledovanými touto směrnicí vytvářelo pobídku k používání prvotních surovin a k ukládání takových druhotných surovin, jako je výkopový materiál, který je zcela vhodný pro jeho využití, na skládku.
23 Za těchto podmínek se Landesverwaltungsgericht Steiermark (zemský správní soud spolkové země Štýrsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání čl. 6 odst. 1 směrnice [2008/98] vnitrostátní právní úpravě, podle níž odpad přestává být odpadem jedině tehdy, jestliže jsou odpady nebo recyklovatelný materiál nebo z nich získané látky použity bezprostředně jako náhrada za suroviny nebo za výrobky vyrobené z prvotních surovin nebo byly připraveny k opětovnému použití?
V případě záporné odpovědi na první otázku:
2) Brání čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 vnitrostátní právní úpravě, podle níž výkopový materiál přestane být odpadem nejdříve tehdy, nahradí-li suroviny nebo výrobky vyrobené z prvotních surovin?
V případě záporné odpovědi na první nebo druhou otázku:
3) Brání čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 vnitrostátní právní úpravě, podle níž výkopový materiál nemůže přestat být odpadem tehdy, jestliže nejsou zcela nebo zčásti dodržena formální kritéria (zejména požadavky na vedení záznamů a dokumentaci), která nemají z hlediska ochrany životního prostředí relevantní vliv na provedené opatření, přestože výkopový materiál prokazatelně nepřekračuje mezní hodnoty (jakostní třídu)?“
K předběžným otázkám
24 Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázku, která je mu položena. Soudní dvůr může kromě toho zohlednit i normy unijního práva, na které vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal (rozsudek ze dne 1. srpna 2022, Uniqa Asigurări, C‑267/21, EU:C:2022:614, bod 21 a citovaná judikatura).
25 Soudnímu dvoru rovněž přísluší, aby odpověděl na položené otázky a vycházel přitom z vnitrostátní právní úpravy a skutkového rámce vymezeného předkládajícím soudem, který je v tomto ohledu jediný příslušný, a poskytl všechny prvky výkladu vztahující se k unijnímu právu, které předkládajícímu soudu mohou umožnit posoudit soulad této právní úpravy s ustanoveními dotčené směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. února 2022, Philips Orăştie, C‑487/20, EU:C:2022:92, bod 21 a citovaná judikatura).
26 V projednávané věci má předkládající soud pochybnosti o tom, zda výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, představuje „odpad“ ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98. Tento soud totiž zdůrazňuje, že jedním z předmětů sporu, který mu byl předložen k rozhodnutí, je otázka, zda musí být nekontaminovaný výkopový materiál, který podle vnitrostátních právních předpisů spadá do nejvyšší jakostní třídy, kvalifikován jako „odpad“.
27 Rakouská vláda tvrdí, že podle rakouského práva v případě, že v rámci stavebního projektu vznikne výkopový nebo demoliční materiál, je hlavním cílem stavebního podniku zpravidla dokončit tento projekt, aniž mu v tom tento materiál brání; tento materiál je tedy ze stavby odstraněn s úmyslem se jej zbavit.
28 Společnost Porr Bau má za to, že v projednávaném případě tomu tak není a tvrdí, že výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, může splňovat podmínky stanovené v čl. 5 odst. 1 směrnice 2008/98, a může tedy být považován za „vedlejší produkt“.
29 V případě, že by tento materiál bylo přesto nutno kvalifikovat jako „odpad“, předkládající soud uvádí, že v tomto případě by tento materiál podléhal povinnosti odvést příspěvek za kontaminovanou lokalitu, jakož i přezkumu, zda a případně kdy uvedený materiál přestal být odpadem.
30 V této souvislosti je třeba konstatovat, že podle bodu 11 odůvodnění směrnice 2008/98 by se měl stav odpadu nekontaminované vytěžené zeminy a jiných přírodních materiálů používaných na jiném místě, než kde byly vytěženy, posuzovat podle definice odpadu, ustanovení o vedlejších produktech nebo stavu, kdy odpad přestává být odpadem, podle této směrnice.
31 Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu je tedy třeba vycházet z toho, že podstatou otázek předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 3 bod 1, čl. 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které nekontaminovaný výkopový materiál, který podle vnitrostátního práva spadá do nejvyšší jakostní třídy, musí být považován za „odpad“, i když bylo konstatováno, že tento materiál spadá pod pojem „vedlejší produkt“, a dále pokud status odpadu ztrácí pouze tehdy, jestliže je použit přímo jako náhrada a jeho držitel splní formální kritéria, která jsou pro účely ochrany životního prostředí irelevantní.
Ke kvalifikaci výkopového materiálu jako „odpad“ nebo jako „vedlejší produkt“
32 Článek 3 směrnice 2008/98 definuje pojem „odpad“ jako jakoukoli látku nebo předmět, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil.
33 V této souvislosti Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že kvalifikace jakožto „odpad“ vyplývá především z chování držitele a z významu výrazů „zbavit se“ (rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 42 a citovaná judikatura).
34 Co se týče výrazu „zbavit se“, z ustálené judikatury vyplývá, že tento výraz musí být vykládán s přihlédnutím k cíli směrnice 2008/98, který podle bodu 6 jejího odůvodnění spočívá v minimalizaci nepříznivých účinků vzniku odpadů a nakládání s nimi na lidské zdraví a životní prostředí, jakož i s ohledem na čl. 191 odst. 2 SFEU, který stanoví, že politika Unie v oblasti životního prostředí je zaměřena na vysokou úroveň ochrany a je založena mimo jiné na zásadách obezřetnosti a prevence. Z toho vyplývá, že výraz „zbavit se“, a tedy pojem „odpad“ ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98, nelze vykládat restriktivně (rozsudek ze dne 4. července 2019, Tronex, C‑624/17, EU:C:2019:564, bod 18 a citovaná judikatura).
35 Konkrétně musí být existence „odpadu“ ve smyslu směrnice 2008/98 ověřena s ohledem na všechny okolnosti, z nichž některé mohou představovat indicie o existenci jednání, úmyslu nebo povinnosti zbavit se látky nebo předmětu ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 45 a citovaná judikatura).
36 Mezi okolnosti, které mohou představovat takovéto indicie, patří skutečnost, že posuzovaná látka je zbytkem z výroby nebo ze spotřeby, tedy produktem, o nějž jako takový nebylo usilováno a jehož případné využití se z důvodu nebezpečnosti jeho složení pro životní prostředí musí uskutečnit při dodržení zvláštních preventivních opatření (rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, body 46 a 47, jakož i citovaná judikatura).
37 Z judikatury Soudního dvora kromě toho vyplývá, že způsob zpracování nebo použití látky není rozhodující pro to, zda tato látka bude, či nebude kvalifikována jako odpad, a že pojem „odpad“ nevylučuje látky ani předměty, které je možné opětovně hospodářsky využít. Systém dozoru a správy stanovený směrnicí 2008/98 má totiž za cíl pokrýt všechny předměty a látky, jichž se držitel zbavuje, i když mají hospodářskou hodnotu a jsou sbírány za obchodním účelem, aby byly recyklovány, využity nebo opětovně použity (rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 48 a citovaná judikatura).
38 Navíc je třeba věnovat zvláštní pozornost tomu, že dotčená látka nebo předmět nejsou nebo již nejsou pro svého držitele užitečné, takže tato látka nebo předmět představují zátěž, které se tento držitel snaží zbavit. Je-li tomu skutečně tak, existuje riziko, že se tento držitel bude chtít zbavit látky nebo předmětu ve svém držení způsobem, který by mohl poškodit životní prostředí, zejména jejich nekontrolovaným opuštěním, vypouštěním nebo odstraněním. V případě, že tato látka nebo tento předmět spadají pod pojem „odpad“ ve smyslu směrnice 2008/98, podléhají ustanovením této směrnice, což znamená, že musí být využívány nebo odstraněny bez ohrožení lidského zdraví a bez použití postupů či metod, které mohou poškodit životní prostředí (rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 49 a citovaná judikatura).
39 V tomto ohledu je míra pravděpodobnosti opětovného použití látky nebo předmětu bez předchozího procesu zpracování rozhodným kritériem pro účely posouzení, zda jsou odpadem ve smyslu směrnice 2008/98, či nikoli. Pokud kromě existence pouhé možnosti opětovného použití dotyčné látky nebo předmětu je pro držitele hospodářsky výhodné tak učinit, je pravděpodobnost takového opětovného použití vysoká. Za tohoto předpokladu nemohou již být dotčená látka nebo předmět považovány za zátěž, které by se držitel snažil „zbavit“, ale za skutečný produkt (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 50 a citovaná judikatura).
40 V určitých situacích totiž mohou látka nebo předmět, jež vznikají těžebním nebo výrobním postupem, který není určen hlavně k jeho výrobě, představovat nikoli zbytek, ale vedlejší produkt, kterého se držitel nechce „zbavit“ ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98, ale který chce za podmínek, které jsou pro něj výhodné, využívat nebo uvádět na trh – případně i pro potřebu hospodářských subjektů odlišných od subjektu, který jej vyprodukoval – v pozdějším procesu, za podmínky, že toto opětovné použití není pouze možné, ale je jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a navazuje na výrobní proces (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 51 a citovaná judikatura).
41 Jak již Soudní dvůr rozhodl, neexistuje totiž žádný důvod k tomu, aby se na látky nebo předměty, které držitel hodlá bez ohledu na jejich další zhodnocení využít nebo za výhodných podmínek uvést na trh, vztahovaly požadavky směrnice 2008/98, jejichž cílem je zajistit, aby se odpady využívaly nebo odstraňovaly bez ohrožení lidského zdraví a bez použití postupů či metod, které mohou poškodit životní prostředí. Vzhledem k povinnosti vykládat pojem „odpad“ široce je nicméně třeba mít za to, že se jedná pouze o situace, kdy je opětovné použití dotčené látky nebo předmětu, bez nutnosti za tímto účelem použít předtím některý ze způsobů využití odpadů uvedených v příloze II směrnice 2008/98, nejen možné, ale i jisté, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 52 a citovaná judikatura).
42 Z článku 5 odst. 1 směrnice 2008/98 totiž vyplývá, že „vedlejším produktem“ je látka nebo předmět vzniklý výrobním procesem, jehož prvotním cílem není výroba této látky nebo tohoto předmětu a který splňuje určité podmínky, které jsou uvedeny v čl. 5 odst. 1 písm. a) až d).
43 Jak vyplývá z tohoto ustanovení, látka nebo předmět vzniklý výrobním procesem, jehož prvotním cílem není výroba této látky nebo tohoto předmětu, může být považována za „vedlejší produkt“, a nikoli za „odpad“ ve smyslu čl. 3 bodu 1 této směrnice pouze tehdy, pokud jsou splněny následující kumulativní podmínky. Zaprvé další využití látky nebo předmětu musí být jisté. Zadruhé látku nebo předmět musí být možné využít přímo bez dalšího zpracování jiným než běžným průmyslovým způsobem. Zatřetí výroba látky nebo předmětu musí být nedílnou součástí výrobního procesu. Začtvrté další využití musí být zákonné, tj. látka nebo předmět musí splňovat všechny příslušné požadavky, pokud jde o výrobek, životní prostředí a ochranu zdraví u konkrétního použití a nesmí vést k celkovým nepříznivým účinkům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
44 Látka nebo předmět, který je „vedlejším produktem“ ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice 2008/98, se nepovažuje za odpad, který spadá do působnosti této směrnice. Podle tohoto ustanovení se totiž status jakožto „vedlejší produkt“ a „odpad“ vzájemně vylučují (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 71).
45 Soudní dvůr v této souvislosti konstatoval, že odpadem ve smyslu této směrnice není ropný koks, který byl záměrně vyroben nebo je výsledkem souběžné výroby jiných ropných paliv v ropné rafinerii, a který je s jistotou využíván jako palivo pro energetické potřeby této rafinerie a jiných průmyslových podniků. Statková hnojiva mohou být za stejných podmínek vyloučena z kvalifikace „odpadů“, pokud jsou používána jako půdní hnojiva v rámci legální praxe hnojení na řádně vymezených pozemcích a jejich skladování se omezuje na potřeby tohoto hnojení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2005, Komise v. Španělsko, C‑121/03, EU:C:2005:512, body 59 a 60, jakož i citovaná judikatura).
46 Je na předkládajícím soudu, který je jako jediný příslušný k posouzení skutkového stavu věci, která mu byla předložena k rozhodnutí, aby ověřil, zda se s ohledem na úvahy uvedené v bodech 32 až 39 tohoto rozsudku společnost Porr Bau skutečně hodlala „zbavit“ výkopového materiálu, a tento proto představuje odpad ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98.
47 Tomuto soudu zejména přísluší ověřit, zda tento výkopový materiál představoval zátěž, které se tento stavební podnik snažil zbavit, takže existovalo riziko, že se tento podnik tohoto materiálu zbaví způsobem, který by mohl poškodit životní prostředí, zejména jeho nekontrolovaným opuštěním, uložením nebo odstraněním.
48 Soudnímu dvoru však přísluší poskytnout uvedenému soudu veškeré užitečné informace pro rozhodnutí sporu, který mu byl předložen (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2020, Sappi Austria Produktion a Wasserverband „Region Gratkorn-Gratwein“, C‑629/19, EU:C:2020:824, bod 53 a citovaná judikatura).
49 V projednávaném případě ze skutečností, se kterými byl Soudní dvůr seznámen, vyplývá, že ještě před výkopem materiálu, o který se jedná ve věci v původním řízení, existovala výslovná žádost místních zemědělců o dodání tohoto materiálu. Poté, co se vyskytly vhodné stavební záměry, u nichž byl k dispozici požadovaný výkopový materiál, vedla tato žádost k příslibu společnosti Porr Bau dodat tento výkopový materiál, který byl spojen s dohodou, podle níž tento podnik za pomoci tohoto materiálu provede rekultivační a ameliorační práce na řádně vymezených zemědělských plochách. Tyto skutečnosti, pokud se prokáže jejich pravdivost, což přísluší určit předkládajícímu soudu, neprokazují úmysl dotyčného stavebního podniku zbavit se uvedeného materiálu.
50 Je proto třeba přezkoumat, zda výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, musí být kvalifikován jako „vedlejší produkt“ ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice 2008/98.
51 Přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda jsou splněny všechny podmínky stanovené v tomto ustanovení, které byly připomenuty v bodě 43 tohoto rozsudku.
52 Pokud jde zaprvé o podmínku uvedenou v čl. 5 odst. 1 písm. a) této směrnice, podle níž musí být další využití látky nebo předmětu jisté, přísluší v projednávaném případě tomuto soudu, aby ověřil, zda se dotyční zemědělci společnosti Porr Bau závazně zavázali odebrat výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, za účelem jeho použití k provedení rekultivačních a amelioračních prací na zemědělských plochách, ale i to, zda tento materiál jakož i jeho dodané množství bylo skutečně určeno k provedení uvedených prací a striktně omezeno na potřeby těchto prací.
53 Pokud by uvedený výkopový materiál nebyl dodán okamžitě, je třeba povolit skladování po přiměřenou dobu umožňující jeho dočasné uložení až do provedení prací, pro něž byl určen. Jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 45 tohoto rozsudku, tato doba skladování však nesmí překročit dobu, jež je nezbytná k tomu, aby dotyčný podnik mohl splnit své smluvní závazky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. října 2013, Brady, C‑113/12, EU:C:2013:627, bod 45 a citovaná judikatura).
54 Pokud jde zadruhé o podmínku stanovenou v čl. 5 odst. 1 písm. b) směrnice 2008/98, podle níž látku nebo předmět musí být možné využít přímo bez dalšího zpracování jiným než běžným průmyslovým způsobem, je třeba připomenout, že z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, byl předmětem kontroly jakosti, která potvrdila, že se jedná o nekontaminovaný materiál, který spadá do nejvyšší jakostní třídy, a že byl vnitrostátním právem za takový uznán. Je nicméně na předkládajícím soudu, aby se ujistil, že tento materiál nevyžadoval před jeho dalším využitím žádné zpracování nebo úpravu.
55 Zatřetí, pokud jde o podmínku stanovenou v čl. 5 odst. 1 písm. c) směrnice 2008/98 a o otázku, zda je uvedený materiál nedílnou součástí výrobního procesu společnosti Porr Bau, je třeba uvést, stejně jako generální advokátka v bodech 41 a 47 svého stanoviska, že výkopová zemina vzniká jako důsledek jedné z prvních etap, které se obvykle provádí při výstavbě jako hospodářské činnosti, vedoucí k úpravě terénu.
56 Pokud jde začtvrté o podmínku, podle které musí být další využití dotčené látky nebo předmětu zákonné, čl. 5 odst. 1 písm. d) směrnice 2008/98 zejména vyžaduje, aby látka nebo předmět splňovaly všechny příslušné požadavky, pokud jde o výrobek, životní prostředí a ochranu zdraví u konkrétního použití a nevedly k celkovým nepříznivým účinkům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
57 V této souvislosti je třeba připomenout, že podle údajů uvedených v předkládacím rozhodnutí byl výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, zařazen na základě analýzy kvality provedené před jeho opětovným použitím do nejvyšší jakostní třídy nekontaminovaného výkopového materiálu, tak jak ji definují rakouské právní předpisy, zejména spolkový plán pro nakládání s odpady, který stanoví zvláštní požadavky týkající se snížení množství odpadů, jejich znečišťujících látek a jejich škodlivých účinků na životní prostředí a lidské zdraví. Tento plán rovněž stanoví, že využití nekontaminovaného výkopového materiálu nejvyšší jakostní třídy je vhodné a povolené pro rekultivaci a amelioraci půdy.
58 Toto využití je v zásadě v souladu s cíli směrnice 2008/98. Je totiž třeba uvést, že využití výkopové zeminy jako stavebního materiálu, pokud splňuje přísné požadavky kvality, představuje významnou výhodu pro životní prostředí, protože přispívá, jak vyžaduje čl. 11 odst. 2 písm. b) této směrnice, ke snížení množství odpadů, ochraně přírodních zdrojů a k rozvoji oběhového hospodářství.
59 Kromě toho, jak uvedla generální advokátka v bodě 73 svého stanoviska, je třeba vycházet z toho, že využívání výkopového materiálu, který spadá do nejvyšší jakostní třídy, pro účely rekultivace a ameliorace zemědělských ploch umožňuje dodržovat hierarchii způsobů nakládání s odpady, která je stanovena v článku 4 uvedené směrnice.
60 Pro případ, že by předkládající soud dospěl k opačnému závěru, že výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, představuje „odpad“ ve smyslu čl. 3 bodu 1 směrnice 2008/98, se tento soud táže, zda čl. 6 odst. 1 této směrnice musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které takovýto materiál ztrácí status odpadu pouze tehdy, jestliže je použit přímo jako náhrada a jeho držitel splní formální kritéria, která jsou pro účely ochrany životního prostředí irelevantní.
Ke stavu, kdy výkopový materiál přestává být odpadem
61 Podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 některé zvláštní druhy odpadu přestávají být odpadem, pokud byly předmětem některého způsobu využití, včetně recyklace. Stav, kdy odpad přestává být odpadem, podléhá rovněž zvláštním kritériím, která musí být definována v souladu s několika podmínkami. Zaprvé dotčená látka nebo předmět se musí běžně využívat ke konkrétním účelům. Zadruhé pro tuto látku nebo tento předmět musí existovat trh nebo poptávka. Zatřetí látka nebo předmět musí splňovat technické požadavky pro konkrétní účely a vyhovovat stávajícím právním předpisům a normám použitelným na výrobky. Začtvrté využití látky nebo předmětu nesmí vést k celkovým nepříznivým dopadům na životní prostředí nebo lidské zdraví.
62 Předkládající soud uvádí, že § 5 odst. 1 spolkového zákona o nakládání s odpady z roku 2002 stanoví, že použité látky nebo látky, které jsou z nich přímo získány, se považují za odpad až do doby, než budou tyto látky přímo použity jako náhrada za suroviny nebo produkty získané z primárních surovin, nebo do skončení jejich přípravy k opětovnému použití.
63 Nicméně pokud jde o výkopový materiál, tento soud zdůrazňuje, že tento stav, kdy odpad přestává být odpadem, nastává pouze tehdy, pokud byl tento materiál použit jako náhrada za suroviny nebo produkty získané z primárních surovin.
64 Kromě toho uvedený soud uvádí, že využití formou přípravy k opětovnému použití neukončuje status tohoto materiálu jako odpadu. Aby tento status odpadu skončil, musí být podle spolkového plánu pro nakládání s odpady dále splněny formální požadavky, jako jsou evidenční a dokumentační povinnosti, které jsou pro účely ochrany životního prostředí irelevantní.
65 Je tedy třeba ověřit, zda čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 brání vnitrostátní právní úpravě, podle které status odpadu nekontaminovaného výkopového materiálu, který podle vnitrostátního práva spadá do nejvyšší jakostní třídy, skončí pouze tehdy, pokud byl použit jako náhrada za suroviny a byly splněny takovéto formální požadavky.
66 Zaprvé je třeba poznamenat, že mezi způsoby využívání, které jsou uvedeny v příloze II směrnice 2008/98, sice patří „[ú]prava půdními procesy, která je přínosem pro zemědělství nebo ekologii“, z bodu 22 odůvodnění této směrnice nicméně vyplývá, že pro účely dosažení stavu, kdy odpad přestává být odpadem, může způsob využití spočívat v jednoduché kontrole odpadu za účelem ověření, zda splňuje kritéria, podle nichž již přestává být odpadem.
67 Jak uvedla generální advokátka v bodě 65 svého stanoviska, tento bod odůvodnění je konkretizován v čl. 3 bodu 16 směrnice 2008/98, který definuje pojem „příprava k opětovnému použití“ jako způsoby využití zahrnující „kontrolu, čištění nebo opravu“ a spočívající v tom, že jsou výrobky nebo části výrobků, které se staly odpady, upraveny tak, že budou opětovně použity bez dalšího předzpracování. Toto ustanovení výslovně klasifikuje „přípravu k opětovnému použití“ jako využití.
68 Proto je nutné vycházet z toho, že přezkum, jehož cílem je určit kvalitu a výskyt znečištění nebo kontaminace ve výkopovém materiálu může být kvalifikován jako „kontrola“, která spadá pod pojem „příprava k opětovnému použití“, který je definován v čl. 3 bodě 16 směrnice 2008/98. Odpad, který prošel takovouto „přípravou k opětovnému použití“, proto může být považován za odpad, který byl využit ve smyslu čl. 6 odst. 1 této směrnice, pokud jeho opětovné použití nevyžaduje žádné další předzpracování.
69 Předkládajícímu soudu zadruhé přísluší posoudit, zda jsou ve věci v původním řízení po provedení kontroly splněna zvláštní kritéria definovaná v souladu s podmínkami uvedenými v tomto čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98.
70 Pokud jde o formální kritéria stanovená spolkovým plánem pro nakládání s odpady, jejichž splnění bylo v případě výkopového materiálu, o který se jedná ve věci v původním řízení, vyžadováno, je třeba uvést, že čl. 6 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2008/98 stanoví, že kritéria týkající se stavu, kdy odpad přestává být odpadem, zahrnují podle potřeby limitní hodnoty pro znečišťující látky a zohledňují jakékoli možné nepříznivé dopady látky nebo předmětu na životní prostředí. Kromě toho, pokud jde o definici těchto kritérií, členské státy mají v rámci, který je vymezen v čl. 6 odst. 4 této směrnice, určitý prostor pro uvážení.
71 I když se tedy taková formální kritéria, jako jsou ta, která uvádí předkládající soud, mohou jevit jako nezbytná, zejména za účelem zajištění kvality a nezávaznosti dotčené látky, musí být definována tak, aby bylo dosaženo jejich cílů, aniž by bylo ohroženo dosažení cílů směrnice 2008/98.
72 V projednávané věci ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že podle rozhodnutí, které je uvedeno v bodě 17 tohoto rozsudku, posouzení, podle něhož výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, nepřestal být odpadem, vyplývá v podstatě z nedodržení formálních kritérií, která jsou pro účely ochrany životního prostředí irelevantní.
73 Existuje však riziko, že cíle směrnice 2008/98 nebudou dosaženy, pokud by i přes dodržení zvláštních kritérií, která byla definována v souladu s podmínkami uvedenými v čl. 6 odst. 1 této směrnice, nekontaminovaný výkopový materiál, který spadá do nejvyšší jakostní třídy, jehož vlastnosti mohou sloužit ke zlepšení struktury zemědělských ploch, nebyl po kontrole kvality, kterou lze zaručit neškodnost jeho použití pro životní prostředí a pro lidské zdraví, považován za materiál, který přestal být odpadem.
74 Pokud by totiž, jak uvádí předkládající soud, bylo opětovnému použití takovéhoto výkopového materiálu zabráněno takovými formálními kritérii, která jsou pro účely ochrany životního prostředí irelevantní, tato kritéria by bylo nutno považovat za kritéria, která jsou v rozporu s cíli sledovanými směrnicí 2008/98, které, jak vyplývá z bodů 6, 8 a 29 jejího odůvodnění, spočívají v podpoře uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady stanovené v článku 4 této směrnice, jakož i ve využívání odpadů a používání materiálů získaných využitím odpadu za účelem zachování přírodních zdrojů a umožnění zavedení oběhového hospodářství. Takováto opatření by případně narušovala užitečný účinek této směrnice.
75 Nelze připustit, aby takováto formální kritéria měla za následek ohrožení dosažení cílů směrnice 2008/98. Je věcí předkládajícího soudu, který je jako jediný příslušný vykládat ustanovení svého vnitrostátního práva, aby přezkoumal, zda tomu tak v projednávané věci je.
76 Z těchto úvah vyplývá, že pokud byl výkopový materiál, o který se jedná ve věci v původním řízení, předmětem některého ze způsobů využití a splňuje všechna zvláštní kritéria, která byla definována v souladu s podmínkami uvedenými v čl. 6 odst. 1 písm. a) až d) směrnice 2008/98, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, je třeba vycházet z toho, že stav, kdy byl tento materiál odpadem, skončil.
77 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět, že čl. 3 bod 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/98 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž nekontaminovaný výkopový materiál, který podle vnitrostátního práva spadá do nejvyšší jakostní třídy:
– musí být kvalifikován jako „odpad“, i když jeho držitel nemá v úmyslu a není povinen se jej zbavit a tento materiál splňuje podmínky stanovené v čl. 5 odst. 1 této směrnice, aby byl kvalifikován jako „vedlejší produkt“, a
– tento status odpadu ztratí pouze tehdy, pokud bude přímo použit jako náhrada a jeho držitel splní formální kritéria, která jsou pro účely ochrany životního prostředí irelevantní, pokud tato kritéria vedou k ohrožení dosažení cílů uvedené směrnice.
K nákladům řízení
78 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 3 bod 1 a čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic
musí být vykládány v tom smyslu, že
brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž nekontaminovaný výkopový materiál, který podle vnitrostátního práva spadá do nejvyšší jakostní třídy:
– musí být kvalifikován jako „odpad“, i když jeho držitel nemá v úmyslu a není povinen se jej zbavit a tento materiál splňuje podmínky stanovené v čl. 5 odst. 1 této směrnice, aby byl kvalifikován jako „vedlejší produkt“, a
– tento status odpadu ztratí pouze tehdy, pokud bude přímo použit jako náhrada a jeho držitel splní formální kritéria, která jsou pro účely ochrany životního prostředí irelevantní, pokud tato kritéria vedou k ohrožení dosažení cílů uvedené směrnice.
Podpisy.