OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 11 września 2018 r.(1)
Sprawa C‑378/17
The Minister for Justice and Equality,
The Commissioner of An Garda Síochána
przeciwko
The Workplace Relations Commission,
przy udziale:
Ronalda Boyle’a,
Briana Fitzpatricka,
Gerarda Cottera
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia)]
Odesłanie prejudycjalne – Przepis dzielący właściwość między dwa organy w konkretnie określonych sprawach na podstawie charakteru skargi – Skargi na dyskryminację w kontekście zatrudnienia – Ograniczona właściwość organu powołanego na mocy ustawy – Brak właściwości w zakresie rozpatrywania spraw wymagających odstąpienia od stosowania uregulowania prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii – Pierwszeństwo prawa Unii – Pełna skuteczność – Autonomia proceduralna państw członkowskich – Równoważność i skuteczność
1. Gdzie leżą granice autonomii proceduralnej państw członkowskich? A dokładniej: w jakim stopniu zasada pierwszeństwa prawa Unii ogranicza możliwość stosowania przez państwa członkowskie przepisów (konstytucyjnych) dotyczących przyznania właściwości w określonym obszarze prawa? Takie jest zasadniczo pytanie skierowane do Trybunału przez Supreme Court of Ireland (sąd najwyższy, Irlandia) w niniejszej sprawie.
2. Konkretniej rzecz ujmując, kwestia sporna dotyczy zgodności z zasadą pierwszeństwa prawa Unii przepisów dzielących właściwość w konkretnie określonych sprawach między High Court (wysoki trybunał, Irlandia) a organ powołany na mocy ustawy, Workplace Relations Commission (komisję ds. stosunków pracy, zwaną dalej „WRC”).
3. Wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy zależy od charakteru wniesionej skargi. O ile WRC jest zasadniczo właściwe do rozpatrywania skarg w sprawach dotyczących równości w zakresie zatrudnienia na podstawie dyrektywy 2000/78/WE(2) oraz przepisów krajowych transponujących tę dyrektywę, o tyle organ ten nie jest właściwy do rozpatrywania spraw, w których skuteczne rozpoznanie skargi wymagałoby odstąpienia od stosowania uregulowania (pierwotnego lub wtórnego) prawa krajowego. Z uwagi na tę zasadę WRC nie jest właściwe do zbadania, czy dane uregulowanie prawa krajowego narusza unijne prawodawstwo w dziedzinie równości w zakresie zatrudnienia. Organem właściwym do dochodzenia odszkodowania za dyskryminację w sprawach wymagających odstąpienia od stosowania prawa krajowego jest bowiem High Court (wysoki trybunał).
4. Pytanie skierowane do Trybunału w niniejszej sprawie wymaga rozważenia samej przesłanki leżącej u podstaw linii orzecznictwa wywodzącej się z wyroku Trybunału w sprawie Simmenthal(3). Skłania to Trybunał do zbadania, czy konstytucyjna zasada pierwszeństwa, a tym samym pełnej skuteczności prawa Unii wymaga, aby organ taki jak WRC był właściwy do rozpatrywania spraw, w których może dojść do odstąpienia od stosowania uregulowania prawa krajowego, mimo że istnieje alternatywny sposób postępowania, który zgodnie z ustaleniami sądu odsyłającego jest zgodny z zasadami równoważności i skuteczności.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
5. Dyrektywa 2000/78 określa zasady dotyczące równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Zgodnie z art. 1 dyrektywa ta ma na celu zwalczanie dyskryminacji i wprowadzenie w życie zasady równego traktowania w państwach członkowskich.
6. Artykuł 3 określa zakres dyrektywy. Przepis ten stanowi:
„1. W granicach kompetencji Wspólnoty, niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
a) warunków dostępu do zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w tym również kryteriów selekcji i warunków rekrutacji, niezależnie od dziedziny działalności i na wszystkich szczeblach hierarchii zawodowej, również w odniesieniu do awansu zawodowego;
[…]”.
7. Rozdział II dyrektywy 2000/78 odnosi się do środków odwoławczych i stosowania prawa. Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy dotyczy ochrony praw. Artykuł ten stanowi:
„Państwa członkowskie zapewnią, aby procedury sądowe i/lub administracyjne oraz, w przypadku gdy uznają to za właściwe, procedury pojednawcze, których celem jest doprowadzenie do stosowania zobowiązań wynikających z niniejszej dyrektywy, były dostępne dla wszystkich osób, które uważają się za pokrzywdzone w związku z naruszeniem wobec nich zasady równego traktowania, nawet po zakończeniu związku, w którym przypuszczalnie miała miejsce dyskryminacja”.
B. Prawo krajowe
1. Konstytucja
8. Artykuł 34 Bunreacht na hÉireann (konstytucji Irlandii) (zwanej dalej „konstytucją”) stanowi:
„1 Wymiar sprawiedliwości sprawują sędziowie, powołani w sposób przewidziany niniejszą konstytucją, w ustanowionych zgodnie z ustawą sądach; z wyjątkiem spraw szczególnych, określonych w ustawie, postępowanie przed sądem jest jawne.
2 W skład sądów wchodzą:
i sądy pierwszej instancji;
ii sąd apelacyjny; oraz
iii sąd apelacyjny drugiej instancji.
3 1° Sądy pierwszej instancji obejmują High Court [(wysoki trybunał)], któremu przyznano pełną pierwotną właściwość do rozpatrywania wszelkich kwestii faktycznych i prawnych, w sprawach karnych lub cywilnych.
2° Z wyjątkiem szczególnych przypadków przewidzianych w niniejszym artykule, właściwość High Court [(wysokiego trybunału)] obejmuje zapytania o zgodność każdej ustawy z postanowieniami niniejszej konstytucji i żadne takie zapytanie nie może zostać przedstawione (ani w piśmie procesowym, argumentacji, ani w inny sposób) w jakimkolwiek sądzie ustanowionym na mocy niniejszego ani żadnego innego artykułu niniejszej konstytucji, innym niż High Court [(wysoki trybunał)], Court of Appeal [(sąd apelacyjny)] czy Supreme Court [(sąd najwyższy)]”.
9. Artykuł 37 ust. 1 konstytucji stanowi:
„Żadne postanowienie niniejszej konstytucji nie może być podstawą pozbawienia funkcji i uprawnień osób lub organów, upoważnionych na mocy ustawy do sprawowania ograniczonych funkcji o charakterze sądowym w sprawach innych niż karne, pomimo że takie osoby lub organy nie są sędziami mianowanymi ani sądami ustanowionymi zgodnie z niniejszą konstytucją”.
2. Odpowiednie przepisy prawa w zakresie zatrudnienia
10. W Irlandii zakaz dyskryminacji ze względu na wiek zawarty jest w Employment Equality Acts (ustawach o równości w zakresie zatrudnienia)(4).
11. WRC (wcześniej Equality Tribunal – trybunał ds. równości) jest pozasądowym organem powołanym do badania, rozpatrywania i rozstrzygania skarg dotyczących dyskryminacji(5). Zgodnie z odpowiednimi przepisami Employment Equality Acts, WRC jest uprawnione do: przyznania odszkodowania w kwocie odpowiadającej zaległemu wynagrodzeniu, nakazania równego wynagradzania, przyznania odszkodowania za dyskryminację, nakazania równego traktowania, wydania nakazu oraz nakazania pracodawcy przywrócenia skarżącego do pracy, wraz z przyznaniem ewentualnego odszkodowania.
12. Zgodnie z przepisami dotyczącymi Garda Síochána(6) przyjęcie danej osoby na okres próbny dla funkcjonariuszy krajowych służb policyjnych możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy osoba ta ma ukończone co najmniej 18, ale nie więcej niż 35 lat pierwszego dnia miesiąca, w którym ogłoszenie o wolnym stanowisku, na które odbywa się rekrutacja, zostało opublikowane po raz pierwszy w ogólnokrajowej gazecie.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13. W latach 2005–2007 Ronald Boyle, Brian Fitzpatrick i Gerard Cotter (zwani dalej „uczestnikami postępowania”) złożyli wnioski o przyjęcie na okres próbny dla funkcjonariuszy An Garda Síochána (krajowych służb policyjnych w Irlandii). Wnioski zostały odrzucone ze względu na fakt, że Garda Síochána regulations (ustawa o Garda Síochána) ustala górną granicę wieku kandydata na 35 lat („przepis ustanawiający pułap wiekowy”).
14. Uczestnicy postępowania wnieśli do (wówczas) Equality Tribunal (trybunału ds. równości) skargi na te decyzje odmowne na podstawie Employment Equality Acts. Twierdzili oni, że przepis ustanawiający pułap wiekowy stanowi dyskryminacyjne traktowanie ze względu na wiek w kontekście zatrudnienia.
15. Wbrew temu, co sugeruje jego nazwa, Equality Tribunal (trybunał ds. równości) nie jest sądem, lecz organem powołanym na mocy ustawy. Do 2015 r. był on właściwy do rozpatrywania skarg dotyczących równości w zakresie zatrudnienia. Od 2015 r. jego uprawnienia przejęło WRC.
16. Według sądu odsyłającego art. 34 ust. 3 pkt 2 konstytucji zastrzega dla sądów uprawnienie do odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego. W związku z tym Equality Tribunal (trybunał ds. równości) i jego następca prawny, WRC, jako organy powołane na mocy ustawy nie są właściwe do rozpatrywania spraw, w których skuteczne środki prawne wymagałyby odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego na podstawie prawa krajowego lub prawa Unii.
17. W postępowaniu przed Equality Tribunal (trybunałem ds. równości) Minister for Justice and Equality (irlandzki minister sprawiedliwości i równości, zwany dalej „ministrem”) poruszył kwestię właściwości. Ponieważ uczestnicy postępowania twierdzili, że przepis ustanawiający pułap wiekowy jest sprzeczny z dyrektywą 2000/78 i Employment Equality Acts, uregulowaniami transponującymi tę dyrektywę, skargi sprowadzały się do wniosku o odstąpienie od stosowania przepisu ustanawiającego pułap wiekowy, który jest środkiem prawa krajowego. Podnosząc, że Equality Tribunal (trybunał ds. równości) nie jest właściwy do odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego, minister zwrócił się do Equality Tribunal (trybunału ds. równości) o rozpatrzenie kwestii właściwości jako kwestii wstępnej, przed rozpatrzeniem sprawy co do istoty.
18. Equality Tribunal (trybunał ds. równości) odmówił. Zamiast tego na dzień 11 czerwca 2008 r. wyznaczył termin rozprawy, podczas której miały zostać rozpoznane zarówno kwestia właściwości organu, jak i kwestie merytoryczne dotyczące dyskryminacji ze względu na wiek.
19. Ze względu na odmowę potraktowania kwestii właściwości jako kwestii wstępnej przez Equality Tribunal (trybunał ds. równości) minister zwrócił się do High Court (wysokiego trybunału) o przeprowadzenie kontroli sądowej.
20. Po pierwsze, minister zwrócił się do High Court (wysokiego trybunału) o wydanie zakazu badania przez Equality Tribunal (trybunał ds. równości) skarg wniesionych przez uczestników postępowania. Po drugie, minister zwrócił się do High Court (wysokiego trybunału) o stwierdzenie braku właściwości Equality Tribunal (trybunału ds. równości) do rozpatrzenia skarg.
21. W dniu 17 lutego 2009 r. High Court (wysoki trybunał) orzekł, że Equality Tribunal (trybunał ds. równości) nie był uprawniony, na mocy prawa krajowego, do przeprowadzenia rozprawy, która w sposób dorozumiany wskazywała na jego właściwość do uchylenia lub odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego takiego jak przepis ustanawiający pułap wiekowy.
22. Equality Tribunal (trybunał ds. równości) odwołał się od tego orzeczenia do Supreme Court (sądu najwyższego). Zanim sprawa została rozpoznana przez Supreme Court (sąd najwyższy), Equality Tribunal (trybunał ds. równości) przekształcił się w WRC.
23. Supreme Court (sąd najwyższy) wydał wyrok w dniu 15 czerwca 2017 r. (zwany dalej „wyrokiem z dnia 15 czerwca 2017 r.”)(7). Sąd ten potwierdził ustalenie High Court (wysokiego trybunału), że WRC nie jest właściwe do odstąpienia od stosowania prawa krajowego. Supreme Court (sąd najwyższy) dodał jednak, że sprawy, które w zwykłym trybie podlegałyby właściwości WRC, ale w których ten organ administracyjny mógłby być zobowiązany na mocy prawa krajowego lub prawa Unii do odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego, muszą zostać wniesione do High Court (wysokiego trybunału).
24. Powziąwszy wątpliwość co do zgodności z prawem Unii takiego podziału właściwości między organem powołanym na mocy ustawy a sądem, sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy w sytuacji gdy:
a) organ krajowy jest powołany na mocy prawa i posiada nadaną mu ogólną właściwość między innymi do zapewnienia egzekwowania prawa Unii w konkretnej dziedzinie; i
b) zgodnie z prawem krajowym taki organ nie posiada właściwości w ograniczonej kategorii spraw, w przypadku których skuteczny środek prawny wymagałby odstąpienia od stosowania uregulowania prawa krajowego na podstawie prawa krajowego lub prawa Unii; i
c) odpowiednie sądy krajowe są właściwe do wydania odpowiedniego orzeczenia w przedmiocie odstąpienia od stosowania uregulowania prawa krajowego, które było niezbędne do zapewnienia zgodności z danymi przepisami prawa Unii, są właściwe do rozpatrywania spraw, w których taki środek prawny był niezbędny, są w takich przypadkach właściwe do przyznania każdego środka prawnego wymaganego przez prawo Unii, oraz w sytuacji, gdy środek prawny przyznany przez sądy został uznany, zgodnie z orzecznictwem [Trybunału], za zgodny z zasadami równoważności i skuteczności,
taki organ ustawowy należy jednak uznać za organ posiadający właściwość do rozpatrzenia skargi zarzucającej, że uregulowanie prawa krajowego było niezgodne z odpowiednimi przepisami prawa Unii, oraz – w przypadku uwzględnienia takiej skargi – do odstąpienia od stosowania tego uregulowania, chociaż zgodnie z przepisami prawa krajowego we wszystkich sprawach, w których podważa się z jakiejkolwiek przyczyny ważność uregulowania, lub w sprawach wymagających odstąpienia od stosowania uregulowania właściwy jest sąd ustanowiony na mocy konstytucji, a nie organ, o którym mowa?”.
25. Uwagi na piśmie przedstawili: minister i komisarz An Garda Síochána, Irlandia, WRC, pierwszy i trzeci uczestnik postępowania, rząd czeski i Komisja Europejska. Oprócz rządu czeskiego uczestnicy przedstawili również swoje argumenty ustnie podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 5 czerwca 2018 r.
III. Analiza
26. Zanim przejdę do analizy przedłożonego pytania, pokrótce omówię kwestię dopuszczalności podniesioną przez rząd czeski.
A. W przedmiocie dopuszczalności
27. W swoich uwagach na piśmie rząd czeski twierdzi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien zostać uznany za niedopuszczalny. Zdaniem tego rządu sąd odsyłający nie wskazał przepisu dyrektywy 2000/78, który może być sprzeczny z danym uregulowaniem krajowym: sformułowanie zadanego pytania jest raczej tak ogólne, że nie ma ono żadnego związku z tą dyrektywą ani z innymi przepisami prawa Unii.
28. To niewątpliwie prawda. Nie oznacza to jednak, że wniosek jest niedopuszczalny.
29. Trybunał odmówi udzielenia odpowiedzi na przedłożone mu pytanie tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania(8).
30. Z postanowienia odsyłającego w niniejszej sprawie wynika, że pytanie prejudycjalne nie dotyczy zgodności przepisu ustanawiającego pułap wiekowy (lub spornej normy jurysdykcyjnej) z jakimkolwiek przepisem szczególnym dyrektywy 2000/78. Do Trybunału zwrócono się raczej o wyjaśnienie kwestii zasadniczej, która znacznie wykracza poza poszczególne przepisy dyrektywy. Jak już wspomniano, dotyczy ono zgodności z prawem Unii zasady (konstytucyjnej), która dzieli właściwość między organ powołany na mocy ustawy, WRC, a High Court (wysoki trybunał) w konkretnie określonych sprawach ze względu na charakter złożonej skargi.
31. Ponadto postanowienie odsyłające zawiera elementy zarówno faktyczne, jak i prawne niezbędne do udzielenia przez Trybunał użytecznej odpowiedzi na przedłożone pytanie. W postanowieniu tym wyraźnie wskazano również, dlaczego problem nie jest ani hipotetyczny, ani niezwiązany z faktami leżącymi u podstaw zawisłej przed nim sprawy.
32. W związku z tym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.
B. Co do istoty
33. Dokonując rozstrzygnięcia, czy WRC było właściwe w sprawach, w których skuteczne środki prawne wymagałyby odstąpienia od stosowania prawa krajowego na podstawie prawa krajowego lub prawa Unii, sąd odsyłający orzekł, że zgodnie z irlandzkim prawem konstytucyjnym uprawnienie do odstąpienia od stosowania lub uchylenia przepisu prawa pierwotnego lub wtórnego zasadniczo ogranicza się do sądów powszechnych.
34. O ile bowiem prawo Unii nie stanowi inaczej, wykładni norm jurysdykcyjnych należy dokonywać w świetle podstawowego wymogu ustanowionego w art. 34 konstytucji, zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości sprawują sądy ustanowione na mocy konstytucji.
35. W tym względzie sąd odsyłający zauważył również, że w drodze wyjątku art. 37 ust. 1 konstytucji zezwala na to, by osoby lub organy były prawnie uprawnione do wykonywania „ograniczonych funkcji i uprawnień o charakterze sądowym” w sprawach niemających charakteru karnego. Tak więc zgodnie z prawem irlandzkim uprawnienia o charakterze sądowym mogą zostać przyznane w drodze ustawy organowi powołanemu na mocy ustawy, pod warunkiem że uprawnienia te są ograniczone.
36. WRC jest tego rodzaju organem powołanym na mocy ustawy o ograniczonych funkcjach sądowych. Zgodnie z Employment Equality Acts, skarżący muszą odwołać się do WRC w pierwszej instancji w celu rozpatrzenia skargi o dyskryminację w zakresie zatrudnienia(9). W szczególności WRC zajmuje się skargami dotyczącymi naruszania (przez pracodawców i usługodawców) przepisów prawa pracy, równości i równego statusu oraz sporów dotyczących uprawnień wynikających z tych przepisów. Po wniesieniu skargi do WRC dyrektor generalny WRC na wstępie rozważa, czy sprawa może zostać przekazana do mediatora w celu przeprowadzenia mediacji między zainteresowanymi stronami. Jeżeli sprawa nie nadaje się do mediacji, dyrektor generalny przekazuje skargę do rozstrzygnięcia przez urzędnika orzekającego(10).
37. W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sąd odsyłający orzekł, w kontekście rozstrzygnięcia przedłożonej mu kwestii właściwości, że WRC nie jest uprawnione w świetle prawa krajowego do odstąpienia od stosowania uregulowania prawa krajowego. Wynika to z faktu, że WRC nie otrzymało żadnego takiego upoważnienia na mocy ustawy. Sąd odsyłający stwierdził również, że żadne takie uprawnienie nie może wynikać z domniemania.
38. Sąd odsyłający orzekł zatem, że w świetle wymogów konstytucyjnych irlandzkiego porządku prawnego sprawy, w których wymagane jest odstąpienie od stosowania uregulowania krajowego, co do zasady nie podlegają właściwości WRC. Zamiast do WRC, skarżący muszą kierować swoje bezpośrednio żądania do High Court (wysokiego trybunału), który jest właściwy do rozpoznawania takich spraw.
39. Podział właściwości między WRC a High Court (wysokim trybunałem) opiera się na potencjalnych środkach prawnych niezbędnych do zaradzenia zarzucanej dyskryminacji. W szczególności WRC nie jest właściwe do rozpatrzenia skargi w przypadku, gdy sprawa ta dotyczy (jeżeli skarga została uznana za zasadną) konieczności odstąpienia od stosowania pierwotnego lub wtórnego przepisu krajowego prawa.
40. High Court (wysoki trybunał) ma wyłączną właściwość do rozpoznawania takich spraw. W związku z tym skarżący, tacy jak uczestnicy postępowania, którzy uważają się za pokrzywdzonych przez akt prawny (lub których skarga w inny sposób wymagałaby odstąpienia od stosowania prawa krajowego), muszą wszcząć „procedurę kontroli sądowej” przed High Court (wysokim trybunałem) w celu uzyskania ochrony prawnej poprzez odstąpienie od stosowania uregulowania prawa krajowego uznanego za sprzeczne z nadrzędną normą (w tym przypadku: dyrektywą 2000/78).
41. Czy jednak podział kompetencji między WRC a High Court (wysokim trybunałem) jest zgodny z prawem Unii?
42. Pytanie to, skierowane do Trybunału w trybie prejudycjalnym, dotyczy w sposób oczywisty granic autonomii proceduralnej państw członkowskich. Kwestia ta wymaga jednak przede wszystkim uwzględnienia konstytucyjnej zasady pierwszeństwa prawa Unii, a jako jej organiczną część – obowiązku zapewnienia przez wszystkie organy państwa członkowskiego, w ramach ich właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii.
43. Zanim kwestie te zostaną poruszone, należy na wstępie podkreślić, że pytanie prejudycjalne nie zawiera wyraźnego żądania, aby Trybunał dokonał wykładni zasady autonomii proceduralnej oraz wynikających z niej zasad równoważności i skuteczności. Przeciwnie, sąd odsyłający wskazuje, że ustalił już, w świetle orzecznictwa Trybunału, że norma jurysdykcyjna jest zgodna z tymi zasadami. W związku z tym Supreme Court (sąd najwyższy) zwrócił się do Trybunału o wyjaśnienie, czy mimo zgodności z tymi zasadami przepis dotyczący właściwości jest sprzeczny z prawem Unii.
44. Mając na uwadze podział zadań między Trybunałem a sądami krajowymi w ramach procedury prejudycjalnej zgodnie z art. 267 TFUE, to (przede wszystkim) w tym kontekście należy moim zdaniem zbadać pytanie prejudycjalne.
1. W przedmiocie wzajemnego oddziaływania zasady pierwszeństwa i autonomii proceduralnej państw członkowskich
45. Z pewnością może się tak zdarzyć, że rozróżnienie między odstąpieniem od stosowania przepisu a jego uchyleniem jest czasami czysto teoretyczne w praktyce. Prawdą może być również to, że z perspektywy konkretnego krajowego systemu prawnego nie można dokonać rzeczywistego rozróżnienia między tymi dwoma rozwiązaniami(11). Niemniej jednak, w świetle prawa Unii, rozróżnienie między obowiązkiem odstąpienia od stosowania uregulowania prawa krajowego (ponieważ uregulowanie to jest sprzeczne z prawem Unii) w konkretnym przypadku a obowiązkiem uchylenia takiego uregulowania z szerszym skutkiem tego rodzaju, że nie jest ono już ważne w żadnym celu (ex tunc lub ex nunc), ma istotne znaczenie.
46. Na tym rozróżnieniu opiera się linia orzecznictwa wywodząca się z wyroku Simmenthal ustanawiająca konstytucyjną zasadę pierwszeństwa i podkreślająca rolę sądów i organów administracyjnych w zapewnianiu pełnej skuteczności prawa Unii(12). Rozróżnienie to opiera się na zdecentralizowanej strukturze systemu prawnego Unii, która pozostawia każdemu państwu członkowskiemu zadanie określenia odpowiednich sposobów dochodzenia roszczeń z tytułu naruszenia praw wynikających z prawa Unii, a co ważniejsze, na instytucjach, którym przysługuje właściwość do uchylenia (lub unieważnienia) przepisów.
a) Konieczność zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii: zobowiązanie wszystkich organów państwa do powstrzymania się od stosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii
47. Linia orzecznicza wywodząca się z wyroku Trybunału w sprawie Simmenthal(13) dotyczy odstąpienia od stosowania przepisów, a w szczególności obowiązku organów państwa do powstrzymania się od stosowania sprzecznych z prawem Unii przepisów prawa krajowego, co jest nieuniknionym następstwem ustanowionej w wyroku van Gend & Loos(14) doktryny konstytucyjnej o skutku bezpośrednim. Oprócz położenia podwalin pod sieć sądów Unii, w wyroku Simmenthal Trybunał stwierdził, jak wiadomo:
„21. […] [K]ażdy sąd krajowy orzekający w ramach swoich kompetencji ma obowiązek stosować w całości prawo wspólnotowe i zapewnić ochronę uprawnień wynikających z tego prawa dla jednostek, odmawiając zastosowania jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego, który byłby ewentualnie z nim sprzeczny, zarówno wcześniejszego, jak późniejszego od normy wspólnotowej;
22. że w związku z tym sprzeczne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego byłyby wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, powodujące ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych stojących na przeszkodzie pełnej skuteczności prawa wspólnotowego;
23. że byłoby tak, gdyby w przypadku sprzeczności między przepisem prawa wspólnotowego a ustawą krajową rozstrzygnięcie tego konfliktu zastrzeżone było dla innego organu niż sąd, który ma zastosować prawo wspólnotowe, wyposażonego we własne uprawnienia dyskrecjonalne, nawet gdyby wynikające stąd przeszkody dla pełnej skuteczności tego prawa były tylko przejściowe;
24. […] wobec tego […] sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym”(15).
48. Innymi słowy, wyrok Simmenthal (oprócz kwestii o fundamentalnym znaczeniu konstytucyjnym) dotyczył prawa sądu niższej instancji do powstrzymania się od stosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii, nie czekając na uchylenie tego przepisu przez sąd wyższej instancji(16).
49. Z późniejszego orzecznictwa Trybunału wynika jednak jasno, że obowiązek ten ciąży również na innych organach państwa, w tym na organach administracyjnych. W wyroku Costanzo(17) Trybunał orzekł, że na organach administracyjnych spoczywa taki sam jak na sądach krajowych obowiązek w zakresie stosowania przepisów dyrektywy wywołujących skutek bezpośredni. Trybunał uznał, że gdy spełnione są przesłanki, na podstawie których jednostki mogą powoływać się przed sądami krajowymi na przepisy dyrektywy, wszystkie organy administracji (w tym gminy) są zobowiązane do stosowania tych przepisów i powstrzymania się od stosowania sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego(18).
50. Wyrok CIF(19) dotyczył między innymi (spornej) właściwości włoskiego organu ochrony konkurencji do odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego, które wymagało zachowania sprzecznego z art. 81 ust. 1 WE (obecnie art. 101 ust. 1 TFUE) lub ułatwiało je. Badane przedsiębiorstwa twierdziły, że organ ten był zobowiązany do stosowania takich przepisów krajowych i nie mógł pozostawić ich bez zastosowania. Organ ochrony konkurencji sam argumentował, że uprawnienie do tego wynikało z zasad skutku bezpośredniego i pierwszeństwa prawa Unii.
51. W tym kontekście Trybunał przypomniał, że obowiązek niestosowania uregulowania krajowego sprzecznego z prawem Unii odnosi się do wszystkich organów państwa, w tym organów administracyjnych. Obowiązek ten przewiduje, jeżeli wymagają tego okoliczności, podjęcie wszelkich odpowiednich działań służących zapewnieniu pełnego zastosowania prawa Unii(20).
52. Następnie Trybunał wskazał, że krajowy organ ochrony konkurencji jest odpowiedzialny za zapewnienie przestrzegania art. 81 WE. Przepis ten, w związku z art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TUE), nałożył na państwa członkowskie obowiązek powstrzymania się od wprowadzania środków sprzecznych z regułami konkurencji Unii. Skuteczność tych reguł byłaby mniejsza, gdyby krajowy organ ochrony konkurencji nie mógł uznać krajowego przepisu za sprzeczny z art. 81 WE (i art. 10 WE) i gdyby w konsekwencji nie zaprzestał stosowania tego środka krajowego(21).
53. Wyżej wymienione orzecznictwo wyjaśnia zatem, że nie ma znaczenia, czy krajowy system prawny przyznaje organowi danego państwa uprawnienie do powstrzymania się od stosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii. Niemniej jednak organ ten musi to uczynić, gdy jest to konieczne w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii.
54. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z sentencją wyroku Simmenthal obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy dany organ działa w granicach przyznanej mu właściwości (zgodnie z prawem krajowym)(22).
55. W szczególności w odniesieniu do sądów krajowych Trybunał wyraźnie stwierdził, że obowiązek odstąpienia od stosowania prawa krajowego jest ograniczony właściwością przyznaną sądowi krajowemu, do którego zwrócono się o zastosowanie przepisów prawa Unii. Stwierdzenie to sugeruje z jednej strony, że Trybunał jest świadomy swobody, jaką państwa członkowskie powinny zachować w zakresie określania, zgodnie ze swoimi tradycjami konstytucyjnymi, struktury aparatu sądowniczego i administracyjnego. Z drugiej strony sygnalizuje się w nim poszanowanie dla różnych systemów konstytucyjnych, które razem tworzą fundament systemu prawnego Unii.
56. W ostatecznym rozrachunku orzecznictwo dąży zatem do zapewnienia tego, aby organ państwa, działając w ramach struktury sądowniczej lub administracyjnej danego państwa członkowskiego, mógł odpowiednio chronić prawa jednostki wynikające z prawa Unii, a tym samym zapewnić pełną skuteczność prawa Unii.
b) Obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii w granicach właściwości przyznanej rozpatrywanemu organowi
57. WRC jest organem specjalnie wyznaczonym przez ustawodawcę irlandzkiego do zapewnienia, zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78, skutecznego wykonania zobowiązań wynikających z tej dyrektywy. W zwykłym trybie jest ono właściwe do rozpatrywania skarg dotyczących dyskryminacji w kontekście zatrudnienia.
58. Można by zatem twierdzić, że zasada pierwszeństwa, wprowadzona przez Trybunał w wyroku Simmenthal w innowacyjny wówczas sposób, wymaga, aby WRC miało możliwość odstąpienia od stosowania przepisów prawa krajowego, które uznaje za sprzeczne z dyrektywą 2000/78 (w tym przypadku: przepisu ustanawiającego pułap wiekowy). Takie argumenty zasadniczo podnoszą WRC, uczestnicy postępowania i Komisja.
59. Takie podejście ma pewien urok. Nie jestem jednak przekonany, czy jest ono słuszne.
60. W tym miejscu należy podkreślić, że nie można przeceniać konstytucyjnego znaczenia pierwszeństwa prawa Unii jako podstawowej zasady unijnego porządku prawnego sui generis. Ze względu na swoje fundamentalne znaczenie pierwszeństwo prawa Unii nie dopuszcza wyjątków. Dopuszczenie wyjątków od zasady pierwszeństwa byłoby szkodliwe dla fundamentów, na których został oparty system prawny Unii.
61. Nie mam więc wątpliwości, że każdy przepis krajowy (konstytucyjny lub inny) zastrzegający w sposób ogólny prawo do odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego do sądów jest wyraźnie sprzeczny z zasadą pierwszeństwa prawa Unii, ustanowioną przez Trybunał w szczególności w wyrokach Simmenthal i Costanzo. Bezsprzeczne jest, że taka norma stoi w jawnej sprzeczności z zasadą ustanowioną przez Trybunał, zgodnie z którą wszystkie organy administracji zobowiązane są do stosowania przepisów prawa Unii mających skutek bezpośredni i do powstrzymania się od stosowania sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego(23).
62. Dokładniejsza ocena pozwala stwierdzić, że niniejsza sprawa może różnić się jednak od orzecznictwa wywodzącego się z wyroku Simmenthal. Co ważne, norma jurysdykcyjna będąca przedmiotem postępowania głównego nie podważa pierwszeństwa prawa Unii ani też, co za tym idzie, pełnej skuteczności prawa Unii.
63. Sprawa ta dotyczy ustalenia, czy prawo Unii wskazuje, który organ sądowy powinien być właściwy do rozpatrywania konkretnej kategorii spraw.
64. Niniejsza sprawa różni się od sytuacji, w której sąd mający właściwość do rozpoznania sprawy co do istoty, jak w wyroku Simmenthal, lub organ bez wątpienia mający wyłączne uprawnienia do wydania decyzji administracyjnej, jak w sprawie Costanzo, ma ograniczone uprawnienia do pełnego stosowania prawa Unii, a zatem, w razie konieczności, do zapewnienia skutecznego środka prawnego w przypadku naruszenia prawa Unii.
65. Niniejsza sprawa różni się również od sytuacji leżącej u podstaw wyroku CIF (zbliżonej do sytuacji opisanej powyżej), tj. sytuacji, w której organ krajowy nie ma wyraźnych uprawnień do odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego sprzecznego z unijnymi zasadami konkurencji, których przestrzeganie miał zapewnić właśnie ten organ.
66. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie prawo krajowe, zgodnie z wykładnią sądu odsyłającego, dzieli właściwość WRC i High Court (wysokiego trybunału) co do istoty w konkretnie określonych sprawach, przyznając temu ostatniemu wyłączną właściwość do rozstrzygania spraw dotyczących kwestionowania ważności uregulowania lub wymagających odstąpienia od jego stosowania.
67. W tym bardzo specyficznym kontekście proceduralnym należy moim zdaniem zachować ostrożność przy wskazywaniu podobieństw do linii orzecznictwa wywodzącego się z wyroku Simmenthal.
68. Jak już wspomniano, przesłanki leżące u podstaw tego orzecznictwa polegają na zapewnieniu pełnej skuteczności prawa Unii, a w szczególności na umożliwieniu jednostkom uzyskania skutecznej ochrony ich praw wynikających z prawa Unii przed organem administracyjnym lub sądem właściwym do rozpoznania sprawy. W celu zapewnienia takiej ochrony wszystkie organy państwa muszą mieć również prawo do powstrzymania się od stosowania przepisu prawa krajowego, nawet jeżeli krajowy porządek prawny nie przyznaje danemu organowi uprawnień w tym zakresie. Z punktu widzenia pełnej skuteczności prawa Unii byłoby problematyczne, gdyby najpierw konieczne było wystąpienie do sądu (wyższej instancji) o stwierdzenie niezgodności danego przepisu z prawem Unii czy wręcz jego unieważnienie.
69. Orzecznictwo Trybunału gwarantuje zatem, że sądy i organy, do których zwrócono się o stosowanie prawa Unii, mogą to robić w najszerszym zakresie w ramach swoich odpowiednich zakresów właściwości.
70. Natomiast orzecznictwo nie ma moim zdaniem na celu ingerencji w podział właściwości pomiędzy sądami (lub organami administracyjnymi). Nie pozwala ono sądowi (ani, a fortiori, organowi administracyjnemu) ignorować norm jurysdykcyjnych w imię pełnej skuteczności prawa Unii. Wynika to przede wszystkim z faktu, że państwa członkowskie korzystają co do zasady ze znacznej autonomii w ustanawianiu przepisów proceduralnych, takich jak przepisy dotyczące wyznaczania organu lub sądu właściwego w określonej kategorii spraw dopóty, dopóki zasady równoważności i skuteczności są przestrzegane(24).
71. Moim zdaniem organ administracyjny albo sąd może być zobowiązany do powstrzymania się od stosowania przepisu prawa krajowego w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii tylko wtedy, gdy od początku ustalono, że organ ten jest właściwy do rozpatrzenia sprawy co do istoty (lub, w szerszym ujęciu, do wydania decyzji w danej sprawie).
72. Wydaje się, że wszyscy uczestnicy postępowania przed Trybunałem akceptują fakt, że zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym WRC nie posiada takiej właściwości. Gdyby WRC miało rozpatrzyć skargę wymagającą odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego, nie działałoby ono już w granicach swojej właściwości.
73. Należy podkreślić, że zdaniem sądu odsyłającego norma będąca przedmiotem postępowania głównego stanowi normę jurysdykcyjną co do istoty: dzieli ona właściwość do rozpatrywania w pierwszej instancji konkretnie określonych spraw w kontekście zatrudnienia między WRC a High Court (wysokim trybunałem). Oznacza to, że w szczególnej kategorii spraw, w których skuteczne wniesienie skargi dotyczącej dyskryminacji w zakresie zatrudnienia wymaga odstąpienia od stosowania przepisu prawa krajowego, właściwym organem sądowym do rozpatrzenia takiej sprawy jest High Court (wysoki trybunał).
74. Prawdą jest, że w ramach swojej właściwości WRC ma zapewniać zgodność z uregulowaniami dotyczącymi równości w zakresie zatrudnienia, w tym z dyrektywą 2000/78. Właściwość ta jest jednak ograniczona przez rozpatrywaną w niniejszej sprawie normę jurysdykcyjną.
75. W niniejszym postępowaniu nie przedstawiono żadnego argumentu, że WRC nie byłoby w stanie zapewnić skutecznego środka prawnego ani pełnej skuteczności prawa Unii w sprawach objętych jego właściwością (tj. w przypadkach, w których skarga dotyczy zasadniczo dyskryminacji ze strony pracodawcy, a nie wskutek stosowania aktu prawnego). Po prostu nie ma ono żadnej właściwości w sprawach, w których skuteczne złożenie skargi wymaga odstąpienia od stosowania uregulowania.
76. Okoliczność ta moim zdaniem odróżnia niniejszą sprawę od orzecznictwa, o którym mowa powyżej: kwestia tego, czy dany organ był właściwy do rozpatrzenia sprawy (lub do wydania decyzji w konkretnej sprawie), po prostu nie wystąpiła w tamtych sprawach. We wszystkich tych sprawach wspólnym mianownikiem jest raczej to, że właściwy sąd albo organ był ograniczony nie pod względem właściwości, lecz pod względem narzędzi, jakimi dysponował w celu zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii.
77. Z pewnością kuszące byłoby dokonanie porównania ze sprawą CIF. Jak wskazała Komisja podczas rozprawy, w sprawie CIF istniałaby alternatywna droga dla osoby dochodzącej roszczeń z tytułu naruszenia unijnych reguł konkurencji: sądy powszechne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału sądy te miałyby obowiązek powstrzymania się od stosowania przepisów krajowych sprzecznych z unijnymi regułami konkurencji. Nawet gdyby taka alternatywa istniała w teorii, Trybunał orzekł, że włoski organ ochrony konkurencji miał obowiązek powstrzymać się od stosowania przepisów krajowych w celu zapewnienia pełnej skuteczności reguł konkurencji Unii.
78. Szczególne znaczenie ma jednak fakt, że właściwość włoskiego organu ochrony konkurencji do zapewnienia przestrzegania reguł konkurencji Unii nie została ograniczona przez prawo krajowe: wręcz przeciwnie, był to (jedyny) organ, któremu powierzono uprawnienia do zapewnienia przestrzegania reguł konkurencji Unii W przeciwieństwie do okoliczności niniejszej sprawy właściwość organu co do istoty sprawy nie była ograniczona do określonej kategorii spraw. Mając to na względzie, konieczność zapewnienia pełnej skuteczności prawa Unii w sprawie CIF rzeczywiście wiązała się z wymogiem, by krajowy organ ochrony konkurencji miał możliwość niestosowania uregulowania krajowego: w rozpatrywanej sprawie trudne, jeżeli nie niemożliwe byłoby zapewnienie przez ten organ przestrzegania reguł konkurencji Unii, gdyby nie posiadał on takich uprawnień.
79. Trudno mi doszukać się podobnej konieczności w niniejszej sprawie.
80. Po wniesieniu do właściwego organu [High Court (wysokiego trybunału)] skargi potencjalnie wymagającej odstąpienia od stosowania uregulowania krajowego sąd ten może powstrzymać się od stosowania tego uregulowania, jeżeli zostanie ono uznane za sprzeczne z prawem Unii lub z inną nadrzędną normą, oraz zapewnić wszelkie inne środki prawne niezbędne do zaradzenia zarzucanej dyskryminacji. Należy również podkreślić, że nie ma żadnej alternatywy dla skarżących, biorąc pod uwagę fakt, że właściwość do rozpatrywania skarg kwestionujących ważność uregulowania lub wymagających odstąpienia od jego stosowania należy wyłącznie do High Court (wysokiego trybunału).
81. Z powyższych względów nie mogę także przyjąć argumentu, że norma jurysdykcyjna uniemożliwia organowi takiemu jak WRC, który ma status „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE(25), zapewnienie skutecznej ochrony praw wynikających z prawa Unii.
82. Bliższa analiza pokazuje słabość tego argumentu: WRC nie mogło złożyć wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym co do istoty, w celu ustalenia, czy dany akt prawny narusza dyrektywę 2000/78, ponieważ rozpatrywanie takich spraw nie leży w granicach jego właściwości. Natomiast, jako sąd właściwy do rozpoznania sprawy, High Court (wysoki trybunał) mógł zwrócić się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie zgodności przepisu ustanawiającego pułap wiekowy.
83. W trakcie rozprawy pewną uwagę poświęcono dodatkowemu argumentowi. Zdaniem w szczególności WRC, gdyby Trybunał uznał, że norma jurysdykcyjna nie jest sprzeczna z prawem Unii, skuteczność postępowania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE byłaby zagrożona. Rozpatrywana norma mogłaby uniemożliwić WRC pełne wykonanie wyroku Trybunału stwierdzającego, że przepis prawa irlandzkiego jest sprzeczny z dyrektywą 2000/78.
84. W tym względzie pragnę zauważyć, że argument ten zakłada, iż sprawa podlega właściwości WRC. Żadna ze stron nie była jednak w stanie podać konkretnego przykładu sytuacji, w której występują oba następujące elementy: z jednej strony, że sprawa należy do właściwości WRC, ponieważ nie wiąże się z roszczeniem wymagającym odstąpienia od stosowania prawa krajowego, a z drugiej strony, że na podstawie odesłania prejudycjalnego WRC Trybunał stwierdził niezgodność przepisu prawa krajowego z dyrektywą 2000/78.
85. Trudności napotykane przez strony przy wskazaniu konkretnej sytuacji przykładowej, w której zasada właściwości zagroziłaby skuteczności postępowania prejudycjalnego na mocy art. 267 TFUE, wydają się mieć dość proste wyjaśnienie: taka sytuacja może zaistnieć tylko wówczas, gdyby WRC zostało uznane za organ właściwy lub gdyby przekroczyło granice swojej właściwości i rozpatrzyło taką skargę.
c) Wnioski wstępne
86. Można wskazać istotne powody uzasadniające podział właściwości w określonej dziedzinie prawa między różne organy (sądowe).
87. Coraz częściej zdarza się, że zadanie rozwiązywania konfliktów wynikających z życia codziennego, takich jak spory konsumenckie i konflikty w miejscu pracy, jest „przenoszone” z sądów do wyspecjalizowanych organów posiadających (ograniczone) uprawnienia w zakresie mediacji lub rozstrzygania takich sporów w odpowiedni sposób(26). Równie powszechna jest sytuacja, w której, podobnie jak w przypadku urzędników WRC, osoby, które zajmują się rozwiązywaniem konfliktów w takich organach, niekoniecznie posiadają kwalifikacje w dziedzinie prawa. Niewątpliwie takie organy mają większe niż sądy możliwości zapewnienia taniego, szybkiego i skutecznego rozwiązywania tego rodzaju konfliktów.
88. Niemniej jednak nie we wszystkich rodzajach sporów, w szczególności tych, które dotyczą ważnych kwestii zasadniczych o szerszych implikacjach prawnych, powierzenie ich rozstrzygnięcia takim organom jest najlepszym rozwiązaniem.
89. Trybunał konsekwentnie orzekał, że w braku uregulowań Unii w danym zakresie do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy wyznaczenie właściwych sądów (lub, w zależności od przypadku, organów administracyjnych) oraz ustanowienie przepisów proceduralnych dotyczących wnoszenia skarg o ochronę praw jednostek wynikających z prawa Unii(27). Państwa członkowskie muszą jednak zapewnić skuteczną ochronę tych praw w każdym przypadku(28). Innymi słowy, właściwość w określonej dziedzinie prawa Unii może być podzielona między różne organy, pod warunkiem że dane prawa są odpowiednio chronione.
90. To w granicach swoich odpowiednich obszarów właściwości organy te mają zapewnić pełną skuteczność prawa Unii poprzez powstrzymanie się, w razie konieczności, od stosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem Unii. Innymi słowy, organ nie może, z uwagi na pierwszeństwo prawa Unii, zwyczajnie ignorować zasad właściwości, które określają jego właściwość co do istoty sprawy w określonej dziedzinie prawa, zgodnie z prawem krajowym.
91. Stwierdzam zatem, że norma jurysdykcyjna, taka jak będąca przedmiotem postępowania głównego, dokonująca podziału właściwości w konkretnie określonych sprawach między organem powołanym na mocy ustawy a sądem powszechnym na podstawie wniesionej skargi, nie narusza zasady pierwszeństwa prawa Unii i wchodzi w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich.
92. Gdyby Trybunał trzymał się dokładnego brzmienia pytania prejudycjalnego, sprawę można by uznać za rozstrzygniętą. Jak bowiem jasno wynika z odesłania prejudycjalnego, sąd odsyłający dokonał już ustaleń w przedmiocie zgodności normy jurysdykcyjnej z wymogami zasad równoważności i skuteczności: w istocie, samo pytanie opiera się na stwierdzeniu, że sporna norma jurysdykcyjna nie narusza tych zasad(29).
93. Oczywiście prawdą jest, że w ostatecznym rozrachunku to do sądu krajowego należy ustalenie, czy zaskarżony krajowy przepis proceduralny jest zgodny z zasadami równoważności i skuteczności. Niemniej jednak, mając na względzie to, jak wiele uwagi uczestnicy postępowania przed Trybunałem poświęcili tym zasadom zarówno w swoich uwagach na piśmie, jak i w stanowiskach przedstawionych ustnie, uważam, że należy odnieść się do głównych argumentów przedstawionych przez strony w odniesieniu do ustaleń dokonanych przez sąd odsyłający, w szczególności w odniesieniu do zasady skuteczności.
2. Podział właściwości między WRC a High Court (wysokim trybunałem): zgodność z zasadami równoważności i skuteczności
94. Zgodnie z bogatym orzecznictwem Trybunału szczegółowe przepisy proceduralne dotyczące wnoszenia skarg o ochronę praw jednostek wynikających z prawa Unii nie mogą być mniej korzystne od zasad dotyczących podobnych środków w prawie krajowym (zasada równoważności) i nie mogą czynić wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności)(30).
a) Równoważność: poszukiwanie prawidłowego kryterium porównania
95. W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sąd odsyłający uznał, że norma jurysdykcyjna spełnia wymogi zasady równoważności, ponieważ dokładnie taki sam system miałby zastosowanie bez względu na to, czy norma prawna, na podstawie której wszczęto postępowanie, wynika z prawa krajowego czy unijnego. Innymi słowy, rozpatrywana norma jurysdykcyjna miałaby również zastosowanie i przyznawałaby właściwość High Court (wysokiemu trybunałowi) w przypadku skargi opartej wyłącznie na prawie krajowym(31).
96. Nie znajduję żadnego uchybienia w takiej ocenie.
97. W szczególności orzecznictwo Trybunału wymaga, aby sporny przepis krajowy był stosowany bez rozróżnienia, to znaczy w ten sam sposób niezależnie od tego, czy skarga opiera się na naruszeniu praw, które jednostki wywodzą z prawa Unii, czy na naruszeniu prawa krajowego, jeżeli cel i podstawa skargi są podobne(32). Innymi słowy, ocena równoważności przebiega w dwóch etapach. Po pierwsze, należy ustalić prawidłowe kryterium porównania. Po drugie, należy ocenić, czy skarga na podstawie prawa Unii jest traktowana mniej korzystnie niż porównywalna skarga na podstawie prawa krajowego.
98. Pierwszy i trzeci z uczestników postępowania zasugerowali w tym względzie, że sąd odsyłający nie wybrał najwłaściwszego kryterium porównania. Ich zdaniem najwłaściwsze kryterium porównania można by znaleźć w skardze na dyskryminację, która albo opiera się na podstawie wykraczającej poza zakres stosowania dyrektywy 2000/78, albo nie wymaga odstąpienia od stosowania prawa krajowego.
99. W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć, że do sądu odsyłającego, który ma bezpośrednią znajomość mających zastosowanie przepisów proceduralnych, należy ustalenie, czy dane powództwa są podobne pod względem ich przedmiotu, podstawy oraz istotnych elementów(33). Wydaje mi się zatem, że Trybunał może jedynie wyjątkowo, w przypadku gdy ocena ta okaże się oczywiście błędna, podważyć ustalenia sądu odsyłającego w przedmiocie zasady równoważności.
100. Nie ma tu potrzeby wprowadzania tak drastycznego środka. Wręcz przeciwnie, wydaje mi się, że sąd odsyłający wybrał jedyne racjonalne kryterium porównania.
101. Jak konsekwentnie orzekał Trybunał, zasada równoważności nie zobowiązuje państw członkowskich do objęcia najkorzystniejszym systemem wewnętrznym wszystkich skarg wnoszonych w danej dziedzinie prawa(34).
102. Pierwszy i trzeci z uczestników postępowania sugerują, w zakresie, w jakim wynika to z ich uwag na piśmie, że wszystkie skargi dotyczące równości w zakresie zatrudnienia powinny być postrzegane jako porównywalne, zasadniczo dlatego, że postępowanie przed WRC jest mniej uciążliwe i nie wiąże się z ryzykiem finansowym dla skarżącego.
103. Gdyby przyjąć takie podejście, w praktyce oznaczałoby to, że kryterium równoważności byłoby pozbawione jakiegokolwiek rzeczywistego celu. Pociągnęłoby to za sobą porównywanie nieporównywalnego. Jak trafnie ilustruje to niniejsza sprawa, nie wszystkie sprawy dotyczące konkretnego obszaru prawa są porównywalne: skargi na dyskryminację w kontekście zatrudnienia różnią się pod względem celu, podstawy i istotnych elementów, w zależności od źródła dyskryminacji. O odszkodowanie można wystąpić przed WRC, gdy dyskryminacja wynika z praktyki (zazwyczaj decyzji podjętej przez pracodawcę) w kontekście zatrudnienia(35). Natomiast działanie, które kwestionuje ważność uregulowania lub wymaga odstąpienia od jego stosowania, jest zasadniczo związane ze zgodnością z prawem aktu mającego moc prawną. Jest to moim zdaniem zasadnicza różnica i nie należy jej pomijać. Różnice pomiędzy przepisami proceduralnymi mające zastosowanie do skarg wniesionych do WRC z jednej strony i do High Court (wysokiego trybunału) z drugiej strony są dokładnie wyjaśnione różnicami wynikającymi z rodzajów skarg mieszczących się w granicach właściwości tych organów(36).
104. Innymi słowy, najwłaściwszym kryterium porównania, jak ustalił sąd odsyłający, powinna być skarga do High Court (wysokiego trybunału) wyłącznie na podstawie prawa krajowego.
b) Skuteczność: potrzeba wniesienia kilku skarg w celu dochodzenia praw wynikających z prawa Unii
105. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ocena skuteczności musi uwzględniać miejsce danego przepisu w całości procedury, przebieg tej procedury i jej cechy szczególne, przed poszczególnymi sądami krajowymi(37).
106. W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sąd odsyłający zbadał w szczególności uprawnienia High Court (wysokiego trybunału) do pozyskiwania dowodów, system kosztów, kontradyktoryjny charakter postępowania przed tym sądem oraz uprawnienia High Court (wysokiego trybunału) do zapewnienia wszelkich środków prawnych niezbędnych do dochodzenia praw gwarantowanych przez prawo Unii. Po zbadaniu tych aspektów postępowania przed High Court (wysokim trybunałem) sąd odsyłający doszedł do wniosku, że norma jurysdykcyjna spełnia wymogi skuteczności(38).
107. Sąd odsyłający nie wypowiedział się jednak w jasny sposób co do uchybień proceduralnych, które mogą wynikać z konieczności rozdzielenia skargi między dwa organy, którą to kwestią zajął się Trybunał w wyroku Impact(39). Wyrok ten szczegółowo omówiono podczas rozprawy. Dlatego też wydaje mi się, że warto przedstawić kilka uwag w tym względzie.
108. Wyrok Impactdotyczył przepisu proceduralnego, który zmuszał skarżących do składania większej liczby skarg w celu dochodzenia praw na mocy dyrektywy 1999/70(40). W szczególności prawo irlandzkie przewidywało, że skargi dotyczące pracy na czas określony na podstawie przepisów transponujących dyrektywę można było kierować do Rights Commissioner (sądu wyspecjalizowanego), podczas gdy skargi oparte bezpośrednio na dyrektywie (tj. roszczenia powstałe po terminie transpozycji, ale przed wywiązaniem się przez Irlandię ze swoich zobowiązań) miały być wnoszone do High Court (wysokiego trybunału).
109. W swoim wyroku Trybunał stwierdził na wstępie, że skarga dotycząca naruszenia przepisu transponującego dyrektywę i skarga oparta bezpośrednio na tej dyrektywie stanowią jeden i ten sam środek zaskarżenia(41). Niezależnie od tych formalnie różnych podstaw prawnych, obie skargi zmierzały, innymi słowy, do zapewnienia ochrony prawnej tych samych praw wywodzonych z prawa Unii(42).
110. Następnie Trybunał uznał, że w okolicznościach, w których ustawodawca irlandzki zdecydował się na powierzenie właściwości (aczkolwiek fakultatywnej) w przedmiocie rozstrzygania skarg opartych na przepisach dokonujących transpozycji dyrektywy 1999/70 wyspecjalizowanym sądom, zobowiązanie skarżących do jednoczesnego wytoczenia przed sądem powszechnym odrębnego powództwa dotyczącego prawa wynikającego z samej dyrektywy byłoby niezgodne z zasadą skuteczności. Tak byłoby w szczególności wówczas, gdyby sąd krajowy miał stwierdzić niedogodności proceduralne dla zainteresowanych jednostek, między innymi w postaci kosztów, czasu trwania postępowania i zasad reprezentacji, które mogłyby nadmiernie utrudnić wykonywanie praw wywodzonych z odpowiedniej dyrektywy(43).
111. Wyrok Trybunału zasadniczo potwierdza i rozwija utrwaloną linię orzecznictwa dotyczącą stosowania zasady skuteczności. Trybunał zakwestionował uchybienia proceduralne wynikające z konieczności wnoszenia odrębnych skarg w sytuacji, gdy ustawodawca przyznał sądowi wyspecjalizowanemu właściwość do rozpoznania skargi opartej na przepisach krajowych transponujących dyrektywę, a organ ten nie mógł również rozpatrywać skargi opartej na dyrektywie.
112. Istotne jest, aby ustalenia Trybunału rozpatrywać we właściwym kontekście. Ustalenie dotyczące niedogodności proceduralnych zostało przedstawione w szczególnym kontekście obowiązku wnoszenia wielu skarg w celu dochodzenia zasadniczo tych samych praw wynikających z prawa Unii (ale w odniesieniu do różnych okresów). Mając na uwadze ten konkretny aspekt wyroku Impact, uważam, że błędem byłoby odczytywanie argumentacji Trybunału w przedmiocie zasady skuteczności jako podważającej, w sposób ogólny, zasadność jakiejkolwiek normy jurysdykcyjnej w określonym obszarze prawa, która dzieli właściwość pomiędzy różne instancje, w których przepisy proceduralne nie są jednakowo korzystne dla skarżących.
113. Nie należy bowiem zapominać, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału krajowe przepisy proceduralne nie mogą czynić korzystania z praw wynikających z prawa Unii nadmiernie utrudnionym. Nie oznacza to wymogu, aby wszystkie sprawy w określonym obszarze prawa były rozpatrywane w ten sam sposób przez jeden sąd lub organ zgodnie z przepisami, które są proceduralnie najkorzystniejsze dla skarżącego(44).
114. W przeciwieństwie do okoliczności leżących u podstaw wyroku Impact, irlandzki ustawodawca nie przyznał WRC (fakultatywnej) właściwości do rozpatrywania spraw zwykle podlegających właściwości High Court (wysokiego trybunału). Istnieje natomiast wyraźny podział właściwości między WRC a High Court (wysokim trybunałem).
115. Z postanowienia odsyłającego wynika, że sprawa zawisła przed sądem odsyłającym dotyczy skargi na dyskryminację nierozerwalnie związaną z przepisem ustanawiającym pułap wiekowy, który jest częścią prawa wtórnego. W postępowaniu głównym nie została wniesiona żadna skarga na dyskryminację podlegającą właściwości WRC. W takim przypadku podział właściwości między WRC a High Court (wysoki trybunał) nie daje powodów do krytyki: High Court (wysoki trybunał) stanowi jedyną ścieżkę prawną dostępną dla skarżących. Wydaje mi się, że podział właściwości zapewnia co najwyżej skuteczne rozstrzyganie spraw wymagających odstąpienia od stosowania prawa krajowego, ponieważ skarżący nie muszą w takich przypadkach w pierwszej kolejności udawać się do WRC.
116. Niewątpliwie brak alternatywnej ścieżki prawnej dla skarżących, którzy uważają się za pokrzywdzonych przez akt prawny, wyjaśnia, dlaczego sąd odsyłający nie zbadał normy jurysdykcyjnej w świetle wyroku Trybunału w sprawie Impact.
117. Można sobie jednak wyobrazić sytuację, w której skarżący wniesie sprawę, w której zarzuca, iż padł ofiarą dyskryminacji (niezgodnej z dyrektywą 2000/78) nie tylko na podstawie aktu prawnego, lecz także na podstawie praktyki pracodawcy. Jeżeli w takiej sytuacji WRC zachowa właściwość do rozpatrzenia części takiej skargi, wydaje mi się, że wyrok Trybunału w sprawie Impact musi być w pełni stosowany. Jeżeli natomiast właściwość High Court (wysoki trybunał) przeważa nad właściwością WRC, co oznacza, że WRC nie ma żadnej właściwości [a tym samym High Court (wysoki trybunał) ma wyłączną właściwość do rozpoznawania całej skargi], ustalenie Trybunału nie wydaje się istotne.
118. Ocena ta nie należy jednak do Trybunału: do sądu odsyłającego należy ustalenie w tym kontekście prawidłowej wykładni właściwych przepisów krajowych dotyczących podziału właściwości między WRC a High Court (wysoki trybunał).
119. Powyższe prowadzi mnie do wniosku, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie normie jurysdykcyjnej takiej jak będąca przedmiotem postępowania głównego, dokonującej podziału właściwości w konkretnie określonych sprawach między organ powołany na mocy ustawy a sąd powszechny (ustanowiony na mocy konstytucji) ze względu na charakter wniesionej skargi, pod warunkiem że w ramach tej samej skargi nie może powstać równoległa właściwość.
IV. Wnioski
120. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi na pytanie zadane przez Supreme Court (sąd najwyższy, Irlandia) w następujący sposób:
Prawo Unii nie stoi na przeszkodzie normie jurysdykcyjnej takiej jak będąca przedmiotem postępowania głównego, dokonującej podziału właściwości w konkretnie określonych sprawach między organ powołany na mocy ustawy a sąd powszechny ze względu na charakter wniesionej skargi, pod warunkiem że w ramach tej samej skargi nie może powstać równoległa właściwość.