РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (шести състав)
12 октомври 2011 година(*)
„Конкуренция — Концентрации — Белгийски енергиен пазар — Решение за обявяване на концентрация за съвместима с общия пазар — Ангажименти, поети в първата фаза на разследването — Отказ за частично препращане на националните органи на преписката по разследване на концентрацията — Жалба за отмяна — Сдружение на потребители — Правен интерес — Непровеждане на производство за задълбочен контрол — Процесуални права — Недопустимост“
По дело T‑224/10
Association belge des consommateurs test-achats ASBL, установено в Брюксел (Белгия), за което се явяват адв. A. Fratini и адв. F. Filpo, avocats,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑н N. Khan, г‑жа A. Antoniadis и г‑н R. Sauer, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Électricité de France (EDF), установено в Париж (Франция), представлявано първоначално от адв. C. Lazarus, адв. A. Amsellem и адв. A. Fontanille, а впоследствие от адв. Lazarus и адв. A. Creus Carreras, avocats,
встъпила страна,
с предмет искане за отмяна на решения C (2009) 9059 и C (2009) 8954 на Комисията от 12 ноември 2009 година, едното за обявяване на концентрация за съвместима с общия пазар (дело COMP/M.5549 — EDF/SEGEBEL) съгласно Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 24, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 глава 8, том 1, стр. 201), а другото за отхвърляне на искането на компетентните белгийски органи за частично препращане на случая в съответствие с член 9 от този регламент,
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав),
състоящ се от: г‑н E. Moavero Milanesi (докладчик), председател, г‑н N. Wahl и г‑н S. Soldevila Fragoso, съдии,
секретар: г‑н N. Rosner, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 май 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1 Жалбоподателят, Association belge des consommateurs test-achats ASBL, е сдружение с нестопанска цел, чиято основна цел е да защитава интересите на потребителите, в частност на тези в Белгия. То е независимо от органите на публична власт и се финансира от членовете си чрез вноски. Със своите 350 000 членове то е най-голямото сдружение на потребители в Белгия.
2 През юни 2009 г. жалбоподателят узнава, че Électricité de France (EDF) е обявило намерението си да придобие изключителен контрол върху Segebel SA (наричана по-нататък „разглежданата концентрация“), холдингово дружество, чийто единствен актив е 51‑процентно дялово участие в SPE SA, вторият по големина енергиен оператор в Белгия след традиционния оператор Electrabel SA, контролирано от GDF Suez SA. Към момента на настъпване на фактите френската държава притежава 84,6 % от акциите на EDF. Що се отнася до GDF Suez, посочената държава притежава миноритарен дял от 35,91 %. Тези дялови участия са управлявани от Agence des participations de l’État (Агенция за държавните дялови участия) чрез две отделни дирекции.
3 На 23 юни 2009 г. жалбоподателят изпраща писмо до Комисията на Европейските общности, в което изразява опасенията си по повод разглежданата концентрация (наричано по-нататък „писмото от 23 юни 2009 г.“). В тази връзка той призовава Комисията да прецени неблагоприятните последици, които според него присъствието на френската държава сред акционерите на EDF и GDF Suez може да има за конкуренцията, и по-конкретно за белгийските пазари на природен газ и електроенергия. Освен това жалбоподателят посочва, че тъй като разглежданата концентрация оказва въздействие върху продуктите или услугите, които се ползват от крайни потребители, той иска да бъде изслушан на основание член 11, буква в) от Регламент (ЕО) № 802/2004 на Комисията от 7 април 2004 година за прилагане на Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета за контрола върху концентрациите между предприятията (ОВ L 133, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 3).
4 На 20 юли 2009 г. Комисията отговаря на жалбоподателя, че неговото становище ще бъде взето предвид при проучването на разглежданата концентрация, ако същата бъде счетена за концентрация с общностно измерение.
5 На 23 септември 2009 г. EDF нотифицира на Комисията разглежданата концентрация в съответствие с Регламент (ЕО) № 139/2004 на Съвета от 20 януари 2004 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 24, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 201). На 30 септември същата година в Официален вестник на Европейския съюз (ОВ C 235, стр. 26) е публикувано обявление за нотификацията (наричано по-нататък „обявлението за нотификацията“), в която заинтересованите лица се призовават да представят становища. Жалбоподателят не взема отношение по обявлението.
6 На 14 октомври 2009 г. белгийският орган за защита на конкуренцията отправя на основание член 9, параграф 3, буква б) от Регламент № 139/2004 искане до Комисията за частично препращане на разглежданата концентрация, като се мотивира с положението на белгийския пазар на електроенергия (наричано по-нататък „искането за препращане“).
7 Комисията проучва въпросната концентрация, като изпраща въпросници на клиенти, конкуренти, доставчици и професионални сдружения, както и на белгийската комисия за регулиране на електроенергията и природния газ (CREG). Освен това ангажиментите, предложени от EDF на 23 октомври 2009 г., са подложени на пазарна проверка чрез допитване до 20 различни субекта, и по-конкретно до някои производители и доставчици на електроенергия, до CREG и до белгийския орган за защита на конкуренцията.
8 На 12 ноември 2009 г. Комисията приема, от една страна, Решение C (2009) 8954 (дело COMP/M.5549 — EDF/Segebel), с което отхвърля искането на белгийските компетентни органи за частично препращане на случая (наричано по-нататък „отказът за препращане“), и от друга страна, Решение C (2009) 9059 (дело COMP/M.5549 — EDF/Segebel), с което обявява разглежданата концентрация за съвместима с общия пазар (наричано по-нататък „разрешителното решение“). Разрешителното решение е взето на основание член 6, параграф 1, буква б) и параграф 2 от Регламент № 139/2004. Всъщност в резултат на изменените ангажименти, предложени от EDF, Комисията приема, че разглежданата концентрация вече не поражда сериозни съмнения относно съвместимостта си с общия пазар и затова може да бъде разрешена в рамките на фазата на производството за контрол върху концентрациите, уредена с посочените разпоредби (наричана по-нататък „фаза I“), без да се открива производството по член 6, параграф 1, буква в) от същия регламент (наричана по-нататък „фаза II“).
9 В разрешителното решение Комисията приема, че само някои пазари на електроенергия и природен газ в Белгия, Франция и Нидерландия са засегнати от разглежданата концентрация. Що се отнася до белгийските пазари, става въпрос, първо, за пазара на производство, продажба на едро и търговия на електроенергия (съображения 15—117), второ, за пазара на балансиращите и спомагателните услуги (съображения 118—130) и трето, за пазара на доставка на дребно на малки и големи промишлени клиенти (съображения 131—152). Като се има предвид, че на пазара на електроенергия и природен газ единствено SPE, но не и EDF извършва доставки на местни клиенти, този пазар не е счетен за засегнат от разглежданата концентрация (съображения 11—139).
10 Що се отнася до евентуалните едностранни последици от разглежданата концентрация, в разрешителното решение се установява, че преди нотифицираната концентрация EDF е започнало да разработва два обекта в Белгия, за да построи в тях производствени съоръжения с газова турбина с комбиниран цикъл, макар още да не са били взети съответните окончателни инвестиционни решения, и също така се е опитало да започне няколко други проекта, за да получи достъп до производствени мощности (съображения 43—45). Тъй като EDF разполага само с ограничен оперативен капацитет, за който освен това има сключен договор до 2015 г., не е налице съществено припокриване между пазара на производство и пазара на едро от гледна точка на съществуващите производствени мощности (съображение 62). Същевременно, доколкото SPE вече работи по няколко проекта за развитие на производствените мощности, в разрешителното решение се излагат сериозни съмнения относно стимулите на субекта, резултат от разглежданата концентрация, да продължи разработването на посочените по-горе два обекта (съображения 63 и 116); тези съмнения са разсеяни с предложените от EDF ангажименти в техния изменен вид (съображения 206—246).
11 Що се отнася до възможните съгласувани въздействия, с разрешителното решение са взети предвид в частност изложения от белгийския орган за защита на конкуренцията довод, че участието на френската държава в EDF и в GDF Suez ще създаде риск от съгласувани действия между последното и субекта, резултат от разглежданата концентрация. В това решение все пак се стига до извода, че EDF може да се счита за предприятие с право да взема самостоятелно от GDF Suez решения и следователно за действителен негов конкурент (съображения 89—99).
12 В отказа за препращане Комисията констатира, основавайки се на преценка на конкуренцията, подобна на направената в разрешителното решение, че условията за препращане, посочени в член 9, параграф 2, буква а) от Регламент № 139/2004, са изпълнени. Комисията обаче счита, че може най-добре да прецени разглежданата концентрация, тъй като, първо, през последните години е придобила значителен опит по отношение на белгийските пазари на електроенергия и второ, опасенията за конкуренцията, изразени от белгийския орган за защита на конкуренцията, надхвърлят белгийските пазари и поради това изискват международен анализ, за който възможностите на посочения орган за разследване не са достатъчни. Освен това поради прилагането на белгийското конкурентно право препращането би създало риск от безусловно одобряване на разглежданата концентрация (съображения 260—263).
Производство и искания на страните
13 Жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 17 май 2010 г.
14 С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 10 септември 2010 г., EDF иска да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Комисията. Съгласно член 116, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд молбата за встъпване е връчена на страните, които не повдигат възражения.
15 С определение от 17 ноември 2010 г. председателят на шести състав на Общия съд уважава молбата за встъпване.
16 На 6 януари 2011 г. встъпилата страна депозира писменото си становище при встъпване, по което в определения срок жалбоподателят представя писмено становище, докато Комисията не се възползва от тази възможност.
17 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (шести състав) решава да открие устната фаза на производството.
18 С писмо от 25 март 2011 г. в рамките на предвидените в член 64 от Процедурния правилник процесуално-организационни действия Общият съд иска от Комисията да представи определени документи и да отговори писмено на поставените от него въпроси. В определения срок Комисията изпълнява разпореденото с тези процесуално-организационни действия.
19 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебното заседание от 11 май 2011 г.
20 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени разрешителното решение и отказа за препращане,
– да осъди Комисията и встъпилата страна да заплатят съдебните разноски.
21 Комисията и встъпилата страна молят Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
22 В подкрепа на жалбата си срещу разрешителното решение жалбоподателят излага три правни основания; първото, изведено от нарушение на задължението за мотивиране, от нарушение на член 6, параграф 2 от Регламент № 139/2004 и от допусната от Комисията явна грешка при преценката на структурните връзки между EDF и GDF Suez, второто, изведено от нарушение на същата разпоредба поради лишаване на жалбоподателя от право да участва в производството и третото, изведено от нарушение на посочената разпоредба и от явна грешка в преценката поради непровеждане на фаза II от производството.
23 Що се отнася до отказа за препращане, жалбоподателят по същество излага правно основание, изведено от нарушение на член 9, параграф 3 от Регламент № 139/2004.
24 Без да повдига възражение с отделна молба на основание член 114 от Процедурния правилник, Комисията твърди, че жалбата е недопустима, доколкото с нея се иска отмяна както на разрешителното решение, така и на отказа за препращане.
По искането за отмяна на разрешителното решение
25 Комисията поддържа, че жалбоподателят не е процесуално легитимиран да оспорва разрешителното решение, което не го засяга нито пряко, нито лично.
26 Според Комисията, освен че не отговоря на условията за допустимост, определени в съдебната практика по Решение на Съда от 15 юли 1963 г. по дело Plaumann/Комисия (25/62, Recueil, стр. 197), жалбоподателят не попада в категорията на посочените в член 18, параграф 4 от Регламент № 139/2004 лица, които могат и дори трябва да бъдат изслушани от Комисията, ако са поискали това. Ето защо жалбоподателят не разполагал с процесуални права, които Комисията да е нарушила с непровеждането на фаза II, която при всички случаи не давала възможност на третите лица да участват в производството в по-голяма степен от предвидената във връзка с фаза I.
Предварителни съображения
27 Следва да се напомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС физическо или юридическо лице може да подаде жалба срещу решение, адресирано до друго лице, само ако това решение го засяга пряко и лично. От съдебната практика обаче е видно, че когато става въпрос за решение на Комисията относно съвместимостта на дадена концентрация с общия пазар, процесуалната легитимация на третите лица, заинтересовани от тази концентрация, трябва да бъде преценявана по различен начин според това дали въпросните лица твърдят пороци, засягащи материалната законосъобразност на тези решения (наричани по-нататък „първата категория“), или поддържат, че Комисията е нарушила процесуални права, предоставени им с правните актове на Европейския съюз, уреждащи контрола върху концентрациите (наричани по-нататък „втората категория“).
28 Що се отнася до първата категория, обстоятелството, че решението може да окаже въздействие върху правното положение на жалбоподателя, само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че той притежава процесуална легитимация (Решение на Общия съд от 27 април 1995 г. по дело CCE de la Société générale des grandes sources и др./Комисия, T‑96/92, Recueil, стр. II‑1213, точка 26, и Решение на Общия съд по дело CCE de Vittel и др./Комисия, T‑12/93, Recueil, стр. II‑1247, точка 36). Що се отнася по-конкретно до личното засягане, според принципа, изведен в посоченото по-горе Решение по дело Plaumann/Комисия (Recueil, стр. 223), е необходимо съответното решение да засяга жалбоподателя поради някои присъщи за него качества или поради фактическо положение, което го разграничава от всички останали лица и така го индивидуализира по същия начин, както адресата.
29 Що се отнася до втората категория, когато с даден регламент се предоставят процесуални права на трети лица, по правило последните трябва да разполагат със средство за защита на законните си интереси. Във връзка по-конкретно с делата, по които страни са физически или юридически лица, следва да се отбележи, че по принцип съдът на Съюза може да осигури защита на правото на някои трети лица по тяхно искане да бъдат надлежно изслушани в административно производство пред Комисията само когато проверява дали окончателното решение на Комисията е законосъобразно. Поради това, дори когато това решение по същество не засяга лично и/или пряко жалбоподателя, следва да се приеме, че той все пак е процесуално легитимиран да оспорва посоченото решение, за да се провери именно дали не са нарушени процесуалните гаранции, на които има право да се позове. Само ако Общият съд установи нарушение на тези гаранции, което може да засегне правото на жалбоподателя надлежно да изложи гледната си точка в административното производство, в случай че същият е поискал това, този съд може да отмени решението поради нарушение на съществени процесуални правила. Ако не са нарушени съществени процесуални права на жалбоподателя, фактът, че последният има право да изтъкне пред съда на Съюза нарушение на тези права в административното производство, сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че жалбата е допустима в частта, в която се излагат правни основания, изведени от нарушение на материалноправни норми (вж. в този смисъл и по аналогия Решение по дело CCE de la Société générale des grandes sources и др./Комисия, посочено по-горе, точка 46 и Решение по дело CCE de Vittel и др./Комисия, посочено по-горе, точка 59).
30 От това следва, че жалбата, подадена от жалбоподател, който не попада в първата категория, може да бъде обявена за допустима само ако с нея се цели защита на признатите му в административното производство процесуални гаранции, като Общият съд трябва да провери по същество дали с обжалваното решение са нарушени тези гаранции (вж. в този смисъл Решение по дело CCE de la Société générale des grandes sources и др./Комисия, посочено по-горе, точка 47 и Решение по дело CCE de Vittel и др./Комисия, посочено по-горе, точка 60).
31 От друга страна, следва да се отбележи, че това разграничение е подобно на често прилаганото при делата относно изпълнението на нормите на Договора в областта на държавните помощи, които дела също попадат в обхвата на конкурентното право на Съюза и поради това също са релевантни примери от съдебната практика, които, ако бъдат съответно съобразени, могат да бъдат приложени към делата във връзка с контрола върху концентрациите. Съгласно постоянната съдебна практика, когато жалбоподателят постави под въпрос материалната законосъобразност на решението, с което Комисията преценява дали дадена помощ е съвместима с вътрешния пазар, фактът, че този жалбоподател може да бъде считан за „заинтересована страна“ по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС и следователно за притежател на определени процесуални гаранции, сам по себе си не е достатъчен, за да се приеме, че жалбата е допустима, а той трябва да докаже, че се ползва със специален статут по смисъла на Решение по дело Plaumann/Комисия, посочено по-горе. За сметка на това, когато Комисията установи с решение, взето на основание параграф 3 от същия член, че дадена помощ е съвместима с вътрешния пазар, заинтересованите лица могат да осигурят спазването на своите процесуални гаранции само ако имат възможност да оспорят това решение пред съда на Съюза. По тези съображения последният приема за допустима жалбата за отмяна на такова решение, подадена от заинтересована страна по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС, когато нейният автор с подаването ѝ цели да защити процесуалните права, които черпи от последната разпоредба (вж. в този смисъл Решение на Съда от 9 юли 2009 г. по дело 3F/Комисия, C‑319/07 P, Сборник, стр. I‑5963, точки 30, 31, и 34 и цитираната съдебна практика).
По допустимостта на жалбата срещу разрешителното решение, доколкото с нея се оспорва материалната законосъобразност на това решение
32 В случая жалбоподателят не попада в първата категория, посочена в точка 27 по-горе, тъй като не отговаря на условията, за да е налице лично засягане, изброени в Решение по дело Plaumann/Комисия, посочено по-горе.
33 Първо, лицата, които жалбоподателят представлява, са засегнати от разрешителното решение само заради тяхното обективно и абстрактно качество на потребители на енергия, доколкото цените на доставките може да се увеличат поради съсредоточаване на предлагането в резултат на това решение, така че всички потребители на електроенергия и природен газ на разглеждания географски пазар биха били еднакво засегнати от въпросното решение. Поради това разрешителното решение не засяга посочените лица поради присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги индивидуализира по същия начин, както адресата на този акт. При положение че тези лица не са лично засегнати от разрешителното решение, подобно качество не може да бъде признато на жалбоподателя, тъй като сдружението, учредено, за да защитава колективните интереси на категория правни субекти, не е лично засегнато по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС от акт, който нарушава общите интереси на тази категория (вж. в този смисъл Определение на Общия съд от 18 септември 2006 г. по дело Wirtschaftskammer Kärnten и best connect Ampere Strompool/Комисия, T‑350/03, непубликувано в Сборника, точки 29—31 и цитираната съдебна практика).
34 Второ, що се отнася до възможността жалбоподателят да е лично засегнат от разрешителното решение, поради това че с последното се нарушават негови собствени интереси в качеството му на сдружение, следва да се отбележи, че в производството, в което се осъществява контрол върху дадена концентрация, тези интереси се изразяват най-вече в това жалбоподателят да може надлежно да изложи гледната си точка в производството, което приключва с решението на Комисията относно съвместимостта на тази концентрация с вътрешния пазар. Ето защо подобно засягане може да има значение само за въпроса дали жалбоподателят попада във втората категория, посочена в точка 27 по-горе.
35 Следователно жалбата срещу разрешителното решение е недопустима, доколкото в нея се оспорва материалната законосъобразност на това решение.
По допустимостта на жалбата срещу разрешителното решение, доколкото с нея се цели защита на процесуалните права на жалбоподателя
36 Що се отнася до това дали жалбоподателят попада във втората категория, посочена в точка 27 по-горе, следва да се напомни, че съгласно член 11, буква в), второ тире от Регламент № 802/2004 сдруженията на потребители имат право да бъдат изслушани в съответствие с член 18 от Регламент № 139/2004, когато планираната концентрация засяга продукти или услуги, които се ползват от крайни потребители. Последното изречение на параграф 4 от тази разпоредба предвижда, че физическите или юридическите лица, които докажат достатъчен интерес, имат право, след подаване на искане за това, да бъдат изслушани. Освен това член 16, параграф 1 от Регламент № 802/2004 предоставя право на заинтересованите лица, които писмено поискат да бъдат изслушани в съответствие с член 18, параграф 4, второ изречение от Регламент № 139/2004, да изложат становището си.
37 Следователно в качеството си на сдружение на потребители, притежаващо припомнените в точка 1 по-горе характеристики, жалбоподателят разполага с процесуално право, а именно правото да бъде изслушан в административното производство пред Комисията по повод разглежданата концентрация, ако са спазени две условия: първото — концентрацията да засяга продукти или услуги, които се ползват от крайни потребители; второто — действително да е направено писмено искане за изслушване от Комисията в хода на посоченото производство по разследване.
38 Ако бъдат изпълнени тези условия, жалбоподателят има право да обжалва разрешителното решение поради нарушение на това процесуално право. В това отношение следва да се посочи, че в писмените си изявления жалбоподателят се позовава на факта, че не е имал право да изложи гледната си точка в производството пред Комисията и да участва в него, тъй като разрешителното решение е взето, без да се открива фаза II. Освен това в съдебното заседание, в отговор на въпроси на Общия съд, жалбоподателят уточнява, че правните основания, които е изложил в жалбата си, се отнасят както до материалната законосъобразност на обжалваните решения, така и до нарушението на процесуалните му права.
39 Наистина, както отбелязва Комисията, разпоредбите, приложими по отношение на контрола върху концентрациите, не предвиждат, че трети лица като жалбоподателя се изслушват само във фаза II, така че нарушението на евентуалното право на жалбоподателя да бъде изслушан не произтича от факта, че разрешителното решение е прието в края на фаза I. Това възражение на Комисията обаче няма никакво значение за допустимостта на искането за отмяна на посоченото решение поради нарушение на процесуалните права на жалбоподателя. Всъщност е безспорно, че последният изобщо не е бил изслушан, дори не и в рамките на фаза I. Ето защо, ако се приеме, че жалбоподателят има еднакви процесуални права и в двете фази, той при всички положения е процесуално легитимиран да подаде жалба, за да може Общият съд да провери дали тези процесуални права са били нарушени, без значение в края на коя фаза от производството е прието разрешителното решение.
– По условието, свързано с крайните потребители
40 Що се отнася до първото условие, посочено в точка 37 по-горе, следва да се напомни, че макар да предвижда, че сдруженията на потребители имат право да бъдат изслушани само когато планираната концентрация засяга продукти или услуги, които се ползват от крайни потребители, член 11, буква в), второ тире от Регламент № 802/2004 не изисква предметът на тази концентрация да се отнася непосредствено до посочените продукти или услуги.
41 Освен това трябва да се отбележи, че в писмото от 23 юни 2009 г. изрично се посочва, че според жалбоподателя разглежданата концентрация засяга интересите на потребителите от гледна точка на цена и обслужване, и че в отговора си на въпросното писмо Комисията не оспорва това твърдение.
42 Действително от разрешителното решение е видно, че според Комисията разглежданата концентрация има само вторични последици за потребителите. Всъщност в съображение 139 от разрешителното решение Комисията установява, че що се отнася до пазара за доставки на електроенергия на дребно, разглежданата концентрация води до хоризонтални припокривания само по отношение на големите и малките промишлени и търговски клиенти на белгийските пазари на доставка на електроенергия, но не и по отношение на доставката на електроенергия на местни клиенти. За сметка на това в съображения 151 и 152 от това решение Комисията признава, че разглежданата концентрация може да има последици за отделните белгийски пазари на дребно, като същевременно приема, че става въпрос само за вторични последици, които не създават сериозни съмнения относно съвместимостта на разглежданата концентрация с общия пазар. Съществуването на подобни вторични последици се посочва и в съображение 207 от разрешителното решение.
43 Все пак вторичният характер на тези последици не е основание за лишаване на жалбоподателя от правото му да бъде изслушан. Всъщност Комисията не може да тълкува член 11, буква в), второ тире от Регламент № 802/2004 стеснително и по този начин да ограничава приложното поле на тази разпоредба главно до случаите, в които концентрацията има преки последици за пазарите, засягащи крайните потребители. Това важи с още по-голяма сила, доколкото, от една страна, член 2, параграф 1, втора алинея, буква б) от Регламент № 139/2004 предвижда, че когато преценява дадена концентрация, Комисията взема предвид по-конкретно интересите на междинните и крайните потребители. От друга страна, съгласно член 153, параграф 2 ЕО, който по същество е еднакъв с член 12 ДФЕС, изискванията за защита на потребителите се вземат под внимание при определянето и осъществяването на другите политики и действия на Съюза. Освен това член 38 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ОВ C 303, 2007 г., стр. 1) предвижда, че в политиките на Съюза се осигурява високо равнище на защита на потребителите.
44 Накрая, Комисията няма право да отхвърля искането на сдружение на потребители да бъде изслушано като трето лице, което има достатъчен интерес от дадена концентрация, без да му даде възможност да докаже по какъв начин потребителите биха били заинтересувани от нея (вж. в този смисъл и по аналогия Решение на Общия съд от 27 януари 2000 г. по дело BEUC/Комисия T‑256/97, Recueil, стр. II‑101, точка 77).
45 Поради това следва да се заключи, че жалбоподателят отговаря на първото условие, посочено в точка 37 по-горе.
– По условието да се направи искане за изслушване
46 Що се отнася до второто условие, посочено в точка 37 по-горе, следва да се провери дали жалбоподателят надлежно е направил искане да бъде изслушан в съответствие с член 18, параграф 4 от Регламент № 139/2004 и член 16, параграф 1 от Регламент № 802/2004.
47 В това отношение следва да се напомни, първо, че в писмото от 23 юни 2009 г. жалбоподателят твърди, че желае да упражни правото си на изслушване в производството за контрол върху разглежданата концентрация, което според него е предвидено в член 11, буква в) от Регламент № 802/2004. Освен това е безспорно, че писмото от 23 юни 2009 г. предхожда нотифицирането на планираната концентрация и a fortiori публикуването на обявлението за нотификацията в Официален вестник на Европейския съюз.
48 Комисията потвърждава получаването на това писмо на 20 юли 2009 г. и уведомява жалбоподателя, че неговото становище ще бъде взето предвид при анализа на разглежданата концентрация, при положение че същата бъде счетена за концентрация с общностно измерение.
49 Нито в Регламент № 139/2004, нито в Регламент № 802/2004 обаче се уточнява периодът, в който третите лица, които съгласно тези актове имат право да бъдат изслушани от Комисията, могат да направят искане за това. По-конкретно в тези регламенти не се уточнява изрично, че искането трябва да бъде направено след нотифицирането на съответната концентрация или публикуването на свързаното с нея обявление.
50 Същевременно неуреждането на този въпрос в законодателството на Съюза в областта на концентрациите не може да се тълкува в смисъл, че щом като другите условия са изпълнени, Комисията е длъжна да уважи искането за изслушване дори когато същото е направено, преди тя да е била уведомена за съответната концентрация. Всъщност предвид правната уредба на Съюза във връзка с контрола върху концентрациите се налага изводът, че събитието, което формално поставя началото на производството по разследване от страна на Комисията, е именно нотифицирането.
51 В това отношение трябва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 1, първа алинея от Регламент № 139/200451 за всички концентрации, които имат общностно измерение, Комисията се нотифицира надлежно преди тяхното извършване и след сключването на споразумение, обявяването на публичен търг или придобиването на контролен пакет. Във втората алинея на тази разпоредба се допълва, че нотифицирането може да бъде извършено и когато засегнатите предприятия удостоверят пред Комисията добросъвестните си намерения да сключат споразумение или, в случаите на публичен търг, когато те са обявили публично намерението си да направят такъв търг, при условие че предвиденото споразумение или търг биха довели до извършване на концентрация с общностно измерение. В третата алинея се уточнява, че за целите на посочения регламент терминът „нотифицирани концентрации“ обхваща също така и концентрациите, които са планирани и за които се извършва нотифициране на основание втората алинея.
52 Освен това от член 6, параграф 1 и член 10, параграфи 1 и 4 от Регламент № 139/2004 е видно, че Комисията преценява нотификацията възможно най-скоро след нейното получаване и взема решение по нотифицираната концентрация в срок от 25 работни дни, който може да бъде продължен и/или спрян в изрично предвидените в посочените разпоредби случаи и който тече от работния ден, следващ деня на постъпване на нотификацията, или ако информацията, съдържаща се в нотификацията, е непълна — от работния ден, следващ деня на получаване на пълната информация. В този срок, който очертава фаза I, Комисията трябва да реши дали нотифицираната концентрация попада в обхвата на Регламент № 139/2004 и ако да, дали може да бъде разрешена в посочената фаза, тъй като не поражда сериозни съмнения относно съвместимостта си с вътрешния пазар, или пък е необходимо да се открие фаза II, за да се проучат тези съмнения по-задълбочено.
53 Тъй като Комисията взема решение на основание член 6 от Регламент № 139/2004 само по отношение на „нотифицираните концентрации“, предвид правната уредба на Съюза във връзка с контрола върху концентрациите е логично да се приеме, че действията, които третите лица са длъжни да предприемат, за да участват в производството, трябва да бъдат извършени след формалната нотификация на съответната концентрация.
54 От друга страна, трябва да се приеме, че много често информацията за евентуални икономически операции, по отношение на които може да се приложи Регламент № 139/2004, се разпространява в заинтересованите среди и дори в печата, далеч преди тези операции да са нотифицирани на Комисията като концентрации.
55 В това отношение, от една страна, обстоятелството, че искането за изслушване по смисъла на член 18, параграф 4 от Регламент № 139/2004 и член 16, параграф 1 от Регламент № 802/2004 трябва да бъде направено след нотификацията на съответната концентрация не допуска в интерес на третите лица същите да представят подобни искания, преди предметът на провежданото от Комисията контролно производство да бъде определен, доколкото този предмет се определя едва с нотифицирането на съответната икономическа операция. От друга страна, това обстоятелство спестява на Комисията задачата непрекъснато да отсява сред получените искания тези, които се отнасят до хипотетични икономически операции или дори до обикновени слухове, от тези, които се отнасят до операции, за които е направена нотификация.
56 Обратният сценарий би довел до излишно утежняване на задачите, поверени на Комисията съгласно законодателството на Съюза в областта на контрола върху концентрациите. Всъщност необходимостта третите лица, които искат да бъдат изслушани, да направят искането си за това след нотифицирането на съответната концентрация е в съответствие с изискването за бързина, което според съдебната практика е присъщо на общата система на правната уредба на Съюза във връзка с контрола върху концентрациите и което задължава Комисията да спазва стриктните срокове за приемане на окончателно решение (Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Cementbouw Handel & Industrie/Комисия, C‑202/06 P, Recueil, стр. I‑12129, точка 39 и Решение на Съда от 10 юли 2008 г. по дело Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Сборник, стр. I‑4951, точка 49). Следователно, предвид посочените стриктни срокове, от Комисията не може да се изисква да проверява за всяка нотифицирана концентрация дали преди нотификацията трети лица вече са изразили интерес.
57 Третите лица не могат да твърдят, че не знаят за наличието на нотификация. Напротив, те изрично са уведомени за това от самата Комисия, тъй като съгласно член 4, параграф 3 от Регламент № 139/2004, когато установи, че нотифицирана концентрация попада в приложното поле на посочения регламент, тази институция трябва да публикува обявление в Официален вестник на Европейския съюз, като посочи наименованията на засегнатите предприятия, държавата по регистрация, характера на концентрацията и икономическите сектори, до които се отнася. Тази публикация гарантира достъп на всички до информацията, че определена концентрация е нотифицирана.
58 Доколкото обаче началото на производството по разследване пред Комисията се определя единствено от датата на нотификацията, тази институция не може да пренебрегва искания за изслушване, които са постъпили след нотификацията, макар и преди публикуването, предвидено в посочената по-горе разпоредба.
59 В случая два месеца преди нотификацията на разглежданата концентрация жалбоподателят уведомява Комисията за желанието си да бъде изслушан, ако след нотификацията на тази концентрация посочената институция прецени, че е налице концентрация с общностно измерение. Същевременно това обстоятелство не заличава факта, че жалбоподателят не е подновил искането си и не е предприел никакви други действия, след като планираната от EDF и Segebel икономическа операция, за която жалбоподателят е знаел от по-рано, е била надлежно нотифицирана като концентрация и е довела до образуване на производството по Регламент № 139/2004, в рамките на което жалбоподателят иска да бъде изслушан.
60 Освен това следва да се отбележи, че жалбоподателят не може да се позовава на оправдани правни очаквания поради отговора на Комисията на писмото от 23 юни 2009 г. Всъщност в този отговор Комисията не се е ангажирала сама да възобнови контакт с жалбоподателя, евентуално за да може последният да ѝ представи допълнително становище. Комисията се е ангажирала само да вземе предвид съдържанието на посоченото писмо, в случай че разглежданата концентрация се окаже концентрация с общностно измерение. Налага се обаче изводът, че видно от съображения 89—99 от разрешителното решение, Комисията е разгледала повдигнатия в писмото от 23 юни 2009 г. въпрос дали EDF и GDF Suez могат да се считат за две независими предприятия въпреки същественото присъствие на френската държава сред акционерите на тези предприятия, и е заключила, че случаят е именно такъв. Следователно, без значение колко правилни са посочените съображения и колко задълбочен е направеният в тях анализ, не може да се отрече, че Комисията е действала в съответствие с отговора на упоменатото писмо.
61 Освен това съгласно постоянната съдебна практика всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди с конкретни уверения, които му е предоставила, има право без съмнение да се позове на принципа за защита на оправданите правни очаквания. Ако обаче предпазливият и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка на Съюза от естество да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на този принцип, когато тази мярка бъде приета. (вж. Решение на Съда от 17 септември 2009 по дело Комисия/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, Сборник, стр. I‑8495, точка 84 и цитираната съдебна практика).
62 В случая най-късно в момента на публикуването на обявлението за нотификацията жалбоподателят е разполагал с потвърждение, че разглежданата концентрация в крайна сметка е била нотифицирана на Комисията. Освен това той е имал достъп до сведения, съгласно които след предварителна проверка и като си запазва възможността да вземе друго окончателно решение по този въпрос, Комисията е приела, че спрямо разглежданата концентрация може да се приложи Регламент № 139/2004 (точка 3 от обявлението за нотификацията), и е поканила заинтересованите трети лица да ѝ представят евентуалните си становища по повод разглежданата концентрация в срок от десет дни, считано от публикацията на обявлението (точка 4 от обявлението за нотификацията).
63 При тези условия жалбоподателят е имал възможността и следователно задължението по свой почин да представи на Комисията становището си или най-малкото да потвърди искането си да бъде изслушан в хода на производството. Освен това предвид графика, наложен на Комисията с Регламент № 139/2004, жалбоподателят е трябвало да знае, че в много кратък срок може да бъде прието решение относно разглежданата концентрация и че това решение може да е в смисъл, че разглежданата концентрация е съвместима с вътрешния пазар още на фаза I.
64 Следователно жалбоподателят не отговаря на второто от условията, чието изпълнение би му дало право да оспорва обжалваното решение, поради това че с него се нарушавали процесуалните му права.
– Изводи по допустимостта на жалбата срещу разрешителното решение
65 Щом като жалбоподателят не изпълнява нито условията за допустимост, изведени от Решение Plaumann/Комисия, посочено по-горе, нито условията, приложими за исковете или жалбите, с които се цели защита на процесуални права, следва да се приеме, че той не е процесуално легитимиран да обжалва разрешителното решение.
66 Този извод не се опровергава от доводите на жалбоподателя във връзка с правото му на ефективна съдебна защита, чиято важност се подчертава с Договора от Лисабон, и в частност с обвързващата стойност, която придобива Хартата на основните права на Европейския съюз, както и с някои промени в правните системи на редица държави членки.
67 Всъщност достатъчно е да се напомни, че според постоянната съдебна практика условията за допустимост на жалба за отмяна не могат да бъдат избегнати поради тълкуването, давано от жалбоподателя на правото на ефективна съдебна защита (Решение на Съда от 22 ноември 2007 г. по дело Sniace/Комисия, C‑260/05 P, Сборник, стр. I‑10005, точка 64 и Определение на Съда от 26 ноември 2009 г. по дело Região autónoma dos Açores/Съвет, C‑444/08 P, непубликувано в Сборника, точка 70). Следователно частноправен субект, който не е пряко и лично засегнат от решение на Комисията и чиито интереси поради това не са накърнени от тази мярка, не би могъл да се позовава на правото на съдебна защита по отношение на такова решение (вж. Определение на Съда от 17 февруари 2009 г. по дело Galileo Lebensmittel/Комисия, C‑483/07 P, Сборник, стр. I‑959, точка 60 и цитираната съдебна практика).
68 От изложените по-горе съображения следва, че в случая тези условия не са изпълнени и че що се отнася до недопустимостта на жалбата, доколкото с нея се цели защита на процесуални права на жалбоподателя, това се дължи на неговото бездействие след нотифицирането на разглежданата концентрация на Комисията. Следователно жалбоподателят няма основание да поддържа, че обявяването на настоящата жалба за недопустима ще засегне правото му на ефективна съдебна защита.
69 От всички изложени по-горе съображения е видно, че искането на жалбоподателя за отмяна на разрешителното решение трябва да бъде отхвърлено като недопустимо.
По искането за отмяна на отказа за препращане
70 Комисията твърди, на първо място, че искането за отмяна на отказа за препращане е недопустимо, доколкото в нарушение на член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник жалбата не съдържа кратко изложение на правните основания, изложени в подкрепа на това искане.
71 В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 21, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, приложим към производството пред Общия съд на основание член 53, първа алинея от същия статут, и съгласно член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник исковата молба или жалбата трябва да съдържа кратко изложение на изтъкнатите правни основания. Това означава, че жалбата трябва изрично да посочва в какво се състоят правните ѝ основания, така че само с абстрактното им излагане не се изпълняват изискванията на Статута на Съда и на Процедурния правилник. Нещо повече, изложението на правните основания, дори и кратко, трябва да е достатъчно ясно и точно, за да се позволи на ответника да подготви защитата си, а на Общия съд — да се произнесе по иска или жалбата, ако е необходимо, без да разполага с други данни. За да са допустими искът или жалбата или по-конкретно правното основание, правната сигурност и доброто правораздаване изискват съществените правни и фактически обстоятелства, на които те се основават, да следват по логичен и разбираем начин от самия текст на исковата молба или жалбата (Решение на Общия съд от 9 юли 2003 г. по дело Archer Daniels Midland и Archer Daniels Midland Ingredients/Комисия, T‑224/00, Recueil, стр. II‑2597, точка 36 и Решение на Общия съд от 12 декември 2007 г. по дело Италия/Комисия, T‑308/05, Сборник, стр. II‑5089, точки 71 и 72).
72 Налага се изводът, че жалбоподателят е спазил припомнените по-горе условия. Всъщност, макар да не обяснява ясно защо обстоятелствата в случая налагат Комисията да уважи искането за препращане, жалбоподателят твърди, че Комисията не е разгледала достатъчно задълбочено искането за препращане — поради което било възможно да е злоупотребила с правото си на преценка — и не се е съобразила с предходната си практика по вземане на решения в тази област.
73 Поради това първото основание за недопустимост, изтъкнато от Комисията, трябва да бъде отхвърлено.
74 На второ място, Комисията счита, че отказът за препращане не засяга трети лица като жалбоподателя нито пряко, нито лично, за разлика от решението, с което преписката по разследване на концентрацията се препраща на националните органи, какъвто е случаят, разгледан в Решение на Общия съд от 3 април 2003 г. по дело Royal Philips Electronics/Комисия (T‑119/02, Recueil, стр. II‑1433).
75 Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика заинтересованото от концентрацията трето лице може да оспорва пред Общия съд решението, с което Комисията уважава искане за препращане, направено от национален орган за защита на конкуренцията (наричано по-нататък „решението за препращане“) (Решение на Общия съд по дело Royal Philips Electronics/Комисия, посочено по-горе, точки 299 и 300 и Решение на Общия съд от 30 септември 2003 г. по дело Cableuropa и др./Комисия, T‑346/02 и T‑347/02, Recueil, стр. II‑4251, точки 81 и 82).
76 За да се отговори на въпроса дали същият извод може да се направи и по отношение на отказа за препращане, с който, обратно, се отхвърля подобно искане, следва да се проследят основните моменти в разсъжденията на Общия съд, въз основа на които той е стигнал до посочения по-горе извод.
77 Що се отнася до прякото засягане, Общият съд посочва, че пряката последица на решението за препращане е, че концентрацията или част от нея се поставя единствено под контрола на поискалия препращането национален орган за защита на конкуренцията, който се произнася в съответствие с националното конкурентно право. Поради това решението за препращане, доколкото с него се изменят критериите за преценка на законосъобразността на съответната концентрация и приложимото производство, променя и правното положение на третите лица, лишавайки ги от възможността Комисията да провери законосъобразността на въпросната концентрация от гледна точка на правото на Съюза. В това отношение Общият съд уточнява, че тази констатация не зависи от това дали националното конкурентно право, което става приложимо в резултат от решението за препращане, предоставя на третите лица процесуални права, подобни на гарантираните им в правото на Съюза, тъй като посоченото решение при всички случаи лишава тези трети лица от процесуалните им права съгласно член 18, параграф 4 от Регламент (ЕИО) № 4064/89 на Съвета от 21 декември 1989 година относно контрола върху концентрациите между предприятия (ОВ L 257, 1990 г., стр. 13), чието съдържание е еднакво с това на член 18, параграф 4 от Регламент № 139/2004. Освен това Общият съд приема, че решението за препращане е пречка за третите лица да оспорват пред него изводите, направени от националните органи, докато при липсата на препращане изводите на Комисията биха били предмет на подобно оспорване (вж. в този смисъл Решение по дело Royal Philips Electronics/Комисия, посочено по-горе, точки 280—287 и Решение по дело Cableuropa и др./Комисия, посочено по-горе, точки 57—65).
78 Що се отнася до личното засягане, Общият съд разглежда въпроса дали при липсата на препращане заинтересованите от дадена концентрация трети лица имат право да бъдат изслушани в съответствие с член 18, параграф 4 от Регламент № 4064/89. След като установява, че това е така, той заключава, че решението за препращане, което лишава третите лица от възможността да оспорят пред Общия съд констатациите, които биха могли да оспорят при липсата на препращане, засяга лично въпросните трети лица по същия начин, както би ги засегнало решението за одобряване на концентрацията при липсата на препращане (вж. в този смисъл Решение по дело Royal Philips Electronics/Комисия, посочено по-горе, точки 295 и 297 и Решение по дело Cableuropa и др./Комисия, посочено по-горе, точки 74, 76 и 79).
79 Поради това се налага изводът, че за да приеме за допустима жалбата, подадена от трети лица срещу решението за препращане, Общият съд се основава на две съображения: че правото на Съюза признава на тези трети лица, от една страна, процесуални права в провежданото от Комисията разследване на концентрация и от друга, съдебна защита, за да оспорят евентуалните нарушения на тези права.
80 Тези процесуални права и тази съдебна защита обаче по никакъв начин не са застрашени от отказа за препращане; напротив, той гарантира на третите лица, заинтересовани от концентрация с общностно измерение, от една страна, че същата ще бъде проучена от Комисията от гледна точка на правото на Съюза и от друга, че Общият съд е съдът, компетентен да се произнесе по евентуалната жалба срещу решението на Комисията, с което се приключва производството.
81 При тези обстоятелства процесуалната легитимация на жалбоподателя не може да бъде изведена чрез прилагането по аналогия на съдебната практика, припомнена в точка 74 по-горе.
82 Що се отнася до довода на жалбоподателя, че отказът за препращане изменя условията за разследване на разглежданата концентрация, следва да се напомни, че член 9, параграф 9 от Регламент № 139/2004 запазва за съответната държава членка възможността да обжалва с цел прилагане на нейното национално законодателство в областта на конкуренцията. За сметка на това предвидената с посочения регламент система за контрол върху концентрациите с общностно измерение не дава никакво основание да се заключи, че жалбоподателят има право да обжалва отказа за препращане, поради това че същият е пречка спрямо разследването на разглежданата концентрация и спрямо способите за защита срещу решението, с което приключва това разследване, да се приложи правото на държава членка, а не това на Съюза.
83 Освен това следва да се посочи, че допустимостта на жалба срещу отказа за препращане не може да произтича от факта, че съответното национално право може да предложи на жалбоподателя процесуални права и/или съдебна защита, които са по-широки от предвидените в правото на Съюза. Всъщност правната сигурност изисква допустимостта на жалбата пред съда на Съюза да не зависи от това дали правният ред на държавата членка, чийто орган за защита на конкуренцията неуспешно е поискал случаят да му бъде препратен, предлага на заинтересованите трети лица процесуални права и/или съдебна защита, които са по-широки от предвидените в правото на Съюза. В това отношение трябва да се отбележи, че обхватът на посочените процесуални права и на съдебната защита зависи от редица фактори, които, от една страна, са трудно сравними и от друга, търпят трудно контролируеми промени поради развитието на законодателството и съдебната практика.
84 От друга страна, самата цел на подадената пред съда на Съюза жалба за отмяна е да се осигури спазването на правото на този съюз, какъвто и да е обхватът на предоставените с него процесуални права и съдебна защита, а не да се иска евентуално по-широката защита, предвидена в националното право.
85 Въз основа на изложените по-горе съображения искането на жалбоподателя за отмяна на отказа за препращане, а оттам и жалбата в нейната цялост следва да бъдат обявени за недопустими.
По съдебните разноски
86 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Освен това съгласно параграф 4, трета алинея от същия член Общият съд може да вземе решение встъпилата страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
87 Тъй като е загубил делото, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати наред с направените от него съдебни разноски и тези на Комисията в съответствие с искането ѝ. EDF понася направените от него съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата като недопустима.
2) Association belge des consommateurs test-achats ASBL понася наред с направените от него съдебни разноски и тези на Европейската комисия.
3) Électricité de France (EDF) понася направените от него съдебни разноски.
Moavero Milanesi | Wahl | Soldevila Fragoso |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 октомври 2011 година.
Подписи