FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM
(första avdelningen i utökad sammansättning)
den 24 oktober 1997(1)
[234s"EKSG - Talan om ogiltigförklaring - Statligt stöd - Enskilda beslut i vilka det
tillåts att statligt stöd beviljas stålföretag - Maktmissbruk - Skydd för
berättigade förväntningar - Oförenlighet med fördragsbestämmelser -
Diskriminering - Bristfällig motivering - Åsidosättande av rätten till försvar -
Artiklarna 4 b och 4 c, 15 och 95 första och andra stycket i fördraget"[s
I mål T-244/94,
Wirtschaftsvereinigung Stahl, sammanslutning bildad enligt tysk rätt, Düsseldorf
(Tyskland),
Thyssen Stahl AG, bolag bildat enligt tysk rätt, Duisburg (Tyskland),
Preussag Stahl AG, bolag bildat enligt tysk rätt, Salzgitter (Tyskland), och
Hoogovens Groep BV, bolag bildat enligt nederländsk rätt, Ijmuiden
(Nederländerna),
företrädda av advokaterna Jochim Sedemund och Frank Montag, Köln, och såvitt
avser Hoogovens Groep BV av advokaten Eric Pijnacker Hordijk, Bryssel,
delgivningsadress: advokatbyrån Aloyse May, 31, Grand-rue, Luxemburg,
sökande,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av Bernd Langeheine och Ben
Smulders, båda vid rättstjänsten, i egenskap av ombud, delgivningsadress: Carlos
Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
svarande,
med stöd av
Europeiska unionens råd,företrätt av chefen för rättstjänsten Rüdiger Bandilla, och
handläggaren Stephan Marquardt, rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
delgivningsadress: generaldirektören Alessandro Morbilli, direktoratet för
rättsfrågor, Europeiska investeringsbanken, 100, boulevard Konrad Adenauer,
Luxemburg,
Republiken Italien,företrädd av Umberto Leanza, chef för utrikesministeriets
avdelning för diplomatiska tvister, i egenskap av ombud, biträdd av
Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, delgivningsadress: Italiens ambassad, 5, rue
Marie-Adélaïde, Luxemburg, och
Ilva Laminati Piani SpA,bolag bildat enligt italiensk rätt, Rom, företrätt av
advokaterna Aurelio Pappalardo, Trapani, och Massimo Merola, Rom,
delgivningsadress: advokatbyrån Alain Lorang, 51, rue Albert 1er, Luxemburg,
intervenienter,
angående en talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut 94/259/EKSG av
den 12 april 1994 om Italiens beviljande av statligt stöd till stålföretagen inom den
offentliga sektorn (stålkoncernen Ilva) (EGT L 112, s. 64, vid översättningen fanns
ingen svensk version att tillgå),
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden A. Saggio, samt domarna A. Kalogeropoulos, V. Tiili,
A. Potocki och R.M. Moura Ramos,
justitiesekreterare: H. Jung,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter sammanträdet den 25 februari
1997,
följande
Dom
Tillämpliga bestämmelser
- Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (nedan kallat
fördraget) förbjuder i princip statligt stöd till stålföretag genom att det i artikel 4
c förklaras att det är oförenligt med marknaden för kol och stål och följaktligen
förbjudet på det sätt som anges i fördraget att ha "subventioner eller statliga
stödåtgärder eller särskilda pålagor som ålagts av staterna oavsett i vilken form det
sker".
- I artikel 95 första och andra stycket i fördraget fastställs följande: "I alla i detta
fördrag inte förutsedda fall, som synes kräva ett beslut eller en rekommendation
av kommissionen för att inom ramen för den gemensamma marknaden för kol och
stål och i enlighet med artikel 5 förverkliga någon av de i artikel 2-4 närmare
angivna målsättningarna för gemenskapen, kan detta beslut fattas eller denna
rekommendation lämnas med rådets enhälliga samtycke och efter att den
rådgivande kommittén hörts.
Beslutet eller rekommendationen skall ange eventuellt ifrågakommande sanktioner
som skall bestämmas om på samma sätt".
- För att uppfylla kraven på omstrukturering av stålsektorn har kommissionen sökt
stöd i de ovan nämnda bestämmelserna i artikel 95 i fördraget för att från och med
början av åttiotalet införa ett gemenskapssystem för stöd som i vissa begränsade
fall tillåter statligt stöd till stålindustrin. Detta system har anpassats fortlöpande för
att bemästra konjunktursvårigheterna inom stålindustrin. Den uppsättning
gemenskapsregler för stöd till stålindustrin som gällde under den berörda perioden
och som skall prövas i det föreliggande fallet är således den femte i ordningen och
har införts genom kommissionens beslut nr 3855/91/EKSG av den 27 november
1991 om gemenskapsregler för statligt stöd till stålindustrin (EGT L 362, s. 57,
nedan kallat regelverket). Av övervägandena till regelverket framgår att det i likhet
med sina företrädare inför ett gemenskapssystem med syfte att omfatta allt slags
stöd, selektivt eller generellt, som finansieras av medlemsstaterna. Dessa regler
tillåter varken driftstöd eller omstruktureringsstöd, förutom när det rör sig om stöd
till nedläggning (artikel 4).
Bakgrund till tvisten
- Kommissionen lade till följd av den försvårade ekonomiska och finansiella
situationen inom stålsektorn fram en omstruktureringsplan i sitt meddelande SEC
(92) 2160 slutligt till rådet och Europaparlamentet av den 23 november 1992 med
rubriken "Mot en förbättrad konkurrenskraft inom stålindustrin. Behovet av en ny
omstrukturering". Denna plan grundades på konstaterandet att det förelåg en
strukturell överkapacitet och syftade huvudsakligen till att på grundval av frivillig
medverkan från stålföretagens sida genomföra en väsentlig och definitiv minskning
av produktionskapaciteten uppgående åtminstone till 19 miljoner ton. I
meddelandet föreskrevs i detta syfte ett antal sociala tilläggsåtgärder samt
finansiella incitament, däribland gemenskapsstöd. Samtidigt gav kommissionen en
oberoende expert, Braun, som är före detta generaldirektör för generaldirektoratet
för industri vid kommissionen, ett forskningsuppdrag som huvudsakligen gick ut på
att göra en sammanställning av förslagen om nedläggning av stålföretag under den
period som avsågs i det ovan nämnda meddelandet och som omfattade åren
1993-1995. Braun lämnade in sin rapport av den 29 januari 1993 med rubriken
"Pågående eller planerade omstruktureringar inom stålindustrin", efter att ha
kontaktat ledningen för ungefär 70 företag.
- Rådet godtog i sin slutsats av den 25 februari 1993 i stora drag det program som
kommissionen hade lagt fram till följd av Brauns rapport för att åstadkomma en
väsentlig minskning av produktionskapaciteten. Den varaktiga omstruktureringen
inom stålsektorn skulle underlättas genom "ett antal tidsbegränsade tilläggsåtgärder
som strikt skulle följa reglerna om kontroll över statligt stöd" under förutsättning
att kommissionen i fråga om statligt stöd "[bekräftade] sin målmedvetenhet att
strikt och objektivt tillämpa regelverket och [skulle tillse] att de eventuella undantag
som rådet kunde komma att föreslå med stöd av artikel 95 i fördraget fullständigt
skulle bidra till den allmänna sänkning av kapaciteten som är nödvändig. Rådet
[skulle] snart [fatta] beslut om förslagen i enlighet med objektiva kriterier".
- Rådet och kommissionen har i enlighet härmed, i sin gemensamma förklaring som
inskrivits i rådets protokoll av den 17 december 1993 - i vilket omnämns den
övergripande överenskommelsen inom rådet för att detta skulle ge sitt samtycke i
enlighet med artikel 95 första och andra stycket i fördraget till statligt stöd till de
offentliga företagen Sidenor (Spanien), Sächsische Edelstahlwerke GmbH
(Tyskland), Corporación de la Siderurgia Integral (CSI, Spanien), Ilva (Italien),
EKO Stahl AG (Tyskland) och Siderurgia Nacional (Portugal) - angett att de
"[ansåg] att det enda sättet att komma fram till sund och på världsmarknaden
konkurrenskraftig stålindustri inom gemenskapen [var] att definitivt upphöra med
offentliga subventioner till stålindustrin och att lägga ned olönsamma anläggningar.
Genom att ge sitt enhälliga samtycke till de förslag som [hade] lagts fram med stöd
av artikel 95, [bekräftade rådet] sin målmedvetenhet att strikt tillämpa regelverket
... och, i avsaknad av tillstånd enligt regelverket, artikel 4 c i EKSG-fördraget. Utan
inverkan på varje medlemsstats rätt att begära ett beslut med stöd av artikel 95 i
fördraget och i enlighet med slutsatserna av den 25 februari 1993 [förklarade] rådet
att det [var] fast beslutet att undvika alla nya undantag från artikel 95 vad [gällde]
stöd till ett enskilt företag".
- Rådet gav den 22 december 1993 sitt samtycke med stöd av artikel 95 första och
andra stycket i fördraget till de ovan nämnda stöden som avsåg att bidra till att
omstrukturera eller privatisera de berörda offentliga företagen.
- Det är inom detta rättsliga och faktiska sammanhang som kommissionen, för att
underlätta en ny omstrukturering av stålindustrin, den 12 april 1994 - efter rådets
ovannämnda samtycke - fattade sex enskilda beslut på grundval av artikel 95 första
och andra stycket i fördraget om tillstånd till statligt stöd som inte uppfyllde
kriterierna enligt regelverket för att avvika från artikel 4 c i fördraget.
Kommissionen tillät i dessa sex beslut det stöd som Tyskland avsåg att bevilja
stålföretaget EKO Stahl AG i Eisenhüttenstad (beslut 94/256/EKSG, EGT L 112,
s. 45; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), det stöd som
Portugal avsåg att bevilja stålföretaget Siderurgia Nacional (beslut 94/257/EKSG,
EGT L 112, s. 52; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), det stöd
som Spanien avsåg att bevilja det offentliga integrerade stålföretaget Corporación
de la Siderurgia Integral (CSI) (beslut 94/258/EKSG, EGT L 112, s. 58; vid
översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), Italiens statliga stöd till de
offentliga stålföretagen (stålkoncernen Ilva) (beslut 94/259/EKSG, EGT L 112, s. 64
nedan kallat beslut 94/259; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå),
det stöd som Tyskland avsåg att bevilja stålföretaget Sächsische Edelstahlwerke
GmbH i Freital/Sachsen (beslut 94/260/EKSG, EGT L 112, s. 71; vid översättningen
fanns ingen svensk version att tillgå), och det stöd som Spanien avsåg att bevilja
Sidenor, som är ett företag som producerar specialstål (beslut 94/261/EKSG, EGT
L 112, s. 77, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå).
- Dessa tillstånd var i enlighet med rådets samtycke förenade "med skyldigheter som
motsvarade nettominskningar av kapaciteten uppgående till minst 2 miljoner ton
råstål och maximalt 5,4 miljoner ton varmvalsat stål (bortsett från uppförandet av
en bred bandvalsgata i Sestão och en ökning av EKO Stahl AG:s kapacitet till mer
än 900 000 ton efter mitten av år 1999)", enligt kommissionens meddelande till
rådet och Europaparlamentet av den 13 april 1994 (KOM(94) 125 slutgiltigt),
avseende upprättande av en delrapport om omstruktureringen av stålindustrin och
framläggande av förslag för att befästa detta förfarande i enlighet med rådets
ovannämnda slutsatser av den 25 januari 1993.
Förfarande
- Det är under dessa omständigheter som sammanslutningen Wirtschaftsvereinigung
Stahl och stålföretagen Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG och Hoogovens
Groep BV, genom en ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den
24 juni 1994, med stöd av artikel 33 i fördraget har begärt ogiltigförklaring av det
ovan nämnda beslutet 94/259/EKSG rörande Ilva-koncernen.
- Samtidigt väcktes två andra talan, den ena av Association des aciéries européennes
indépendantes (EISA) mot de sex beslut som kommissionen hade fattat den
12 april 1994 (mål T-239/94) och den andra av bolaget British Steel mot de
ovannämnda besluten 94/258 av den 12 april 1994 och 94/259 om tillstånd till
statligt stöd till företaget CSI och stålkoncernen Ilva (mål T-243/94).
- I det föreliggande fallet har rådet, Republiken Italien och Ilva Laminati Piani SpA
(nedan kallat Ilva) till förstainstansrättens kansli den 24 oktober, den 8 november
respektive den 29 november 1994, inkommit med ansökan om intervention till stöd
för svarandens yrkanden. Genom beslut av den 9 mars 1995 har ordföranden på
förstainstansrättens andra avdelning beviljat dessa interventionsansökningar.
- På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten att det muntliga
förfarandet skulle inledas utan föregående åtgärder för bevisupptagning. Parterna
utvecklade sin talan och svarade på muntliga frågor från förstainstansrätten vid
offentligt sammanträde den 25 februari 1997.
Parternas yrkanden
- Sökandena har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara beslut 94/259,
- i andra hand ogiltigförklara det omtvistade beslutet till den del där inte
föreskrivs någon skyldighet att minska Ilvas kapacitet med mer än
2 miljoner ton per år, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
- Svaranden, med stöd av rådet och Republiken Italien, har yrkat att
förstainstansrätten skall
- ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
- Intervenienten Ilva har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan, och
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive Ilvas
rättegångskostnader.
Prövning i sak
- Sökandena har till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring åberopat sju grunderav vilka den första avser åsidosättande av regelverket, den andra åsidosättande av
villkoren för tillämpning av artikel 95 i fördraget, den tredje åsidosättande av
proportionalitetsprincipen, den fjärde åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen, den femte åsidosättande av motiveringsskyldigheten, den
sjätte ett oriktigt beslutsförfarande och den sjunde åsidosättande av rätten till
försvar.
Den första grunden: Åsidosättande av regelverket
- Sökandena har hävdat att det är rättsstridigt att tillåta stöd som inte föreskrivs i det
femte regelverket. Denna grund består av två delar. Kommissionen har enligt
sökandena genom att tillåta ett stöd som inte uppfyller villkoren enligt regelverket
dels gjort sig skyldig till maktmissbruk, dels åsidosatt principen om skydd för
berättigade förväntningar.
Påståendet om maktmissbruk
Parternas argument
- Sökandena anser att eftersom statligt stöd är förbjudet enligt artikel 4 c i fördraget,
fastställer regelverket, som har antagits på grundval av artikel 95 första och andra
stycket i detta fördrag, på ett tvingande och slutgiltigt sätt under vilka
omständigheter som sådant stöd likväl kan tillåtas för att uppnå de mål som
definieras i artikel 2-4 i fördraget. Samtidigt som sökandena har angett att vissa
tvivel kan uttryckas vad gäller kommissionens behörighet att på grundval av artikel
95 första och andra stycket i fördraget anta regelverket, som innebär en avvikelse
från artikel 4 c i fördraget, har de påpekat att de inte har för avsikt att ta upp
denna fråga. De har begränsat sig till att hävda att stöd som inte uppfyller villkoren
i regelverket i alla händelser är oförenliga med den gemensamma marknaden och
faller inom ramen för förbudet i artikel 4 c i fördraget.
- Denna analys bekräftas enligt sökandena av motiveringen till regelverket samt av
dess artikel 1 där det uttryckligen föreskrivs att "stöd till stålindustrin ... som
finansierats av medlemsstaterna ... betraktas som gemenskapsstöd och därmed
förenligt med en väl fungerande gemensam marknad endast om det uppfyller
kraven i artikel 2-5".
- Kommissionen är i fråga om regelverket bunden av sin tolkning av bestämmelserna
i artikel 95 första och andra stycket jämförda med artikel 4 c i fördraget. Den
prövningsrätt som kommissionen har med stöd av de ovan nämnda bestämmelserna
i artikel 95 har tagit sig uttryck i antagandet av detta regelverk, vilket innebär att
kommissionen inte kan avvika från detta utan att motsäga sig själv och utan att
göra sig skyldig till maktmissbruk.
- Det är framför allt inte möjligt att genom ett enskilt beslut göra en avvikelse från
regelverket, som har en allmän räckvidd, utan att åsidosätta icke-diskrimineringsprincipen i artikel 4 b i fördraget, även om dessa rättsakter formellt
sett har samma ställning i normhierarkin. Domstolen har i detta avseende fastställt
principen att ett enskilt beslut skall uppfylla villkoren i principbeslutet, såväl vad
gäller antidumpningsåtgärder (se bland annat domstolens dom av den 29 mars 1979
i mål 113/77, NTN Toyo Bearing m.fl. mot rådet, Rec. 1979, s. 1185, och i
mål 118/77, I-so mot rådet, Rec. 1979, s. 1277) som vad gäller statligt stöd (se
beträffande artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget domstolens dom av den
24 mars 1993 i mål C-313/90, CIRFS m.fl. mot kommissionen, Rec. 1993, s. I-1125).
Domstolen har inom ramen för fördraget fastställt att kommissionen gjort sig
skyldig till maktmissbruk när den använt sin behörighet enligt fördraget för att
kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivits i de grundläggande beslut som var
tillämpliga och utan att ändra dessa beslut i enlighet med det förfarande som
inrättats genom fördraget för att bemästra de situationer som den kan ställas inför
(se domstolens dom av den 21 februari 1984 i de förenade målen 140/82, 146/82,
221/82 och 226/82, Walzstahl-Vereinigung och Thyssen mot kommissionen,
Rec. 1984, s. 951, och av den 14 juli 1988 i de förenade målen 33/86, 44/86, 110/86,
226/86 och 285/96, Stahlwerke Peine-Salzgitter och Hoogovens mot kommissionen,
Rec. 1988, s. 4309).
- Av detta följer att kommissionens enda möjlighet att göra en avvikelse från
regelverket består i att ändra det för att samma bestämmelser skall gälla för
samtliga företag.
- Att fatta ett enskilt beslut som inte uppfyller kraven enligt regelverket står enligt
sökandena dessutom i strid med principen att undantagsbestämmelser skall tolkas
restriktivt. De avvikelser från förbudet mot statligt stöd i artikel 4 c i direktivet som
beviljas på grundval av artikel 95 första och andra stycket i fördraget skall
begränsas till vad som är absolut nödvändigt. De kan endast tillåtas tillfälligt och
under förutsättning att de förses med bestämda skyldigheter. Det är emellertid
endast regelverket som uppfyller dessa villkor. Artikel 95 första och andra stycket
i fördraget kan således inte användas för att fatta ett enskilt beslut som leder till
att det ovan nämnda förbudet mot stöd töms på sitt innehåll.
- Kommissionen anser att sökandena genom sitt påstående om att regelverket är
tvingande och uttömmande har bortsett från att förbudet mot statligt stöd följer av
artikel 4 c i fördraget och inte av regelverket. Av regelverket följer att vissa former
av statligt stöd betraktas som gemenskapsstöd och i övrigt det begränsas till att
upprepa förbudet enligt artikel 4 c i fördraget. Det är följaktligen möjligt att stödja
sig på artikel 95 i fördraget för att fatta ad hoc-beslut om att under särskilda
omständigheter tillåta ett visst stöd.
- Kommissionen har i detta perspektiv medgett att lydelsen av regelverket skulle
kunna ge intryck av att rådet och kommissionen själv inte har för avsikt att i
framtiden tillämpa artikel 95 i fördraget. Det hade emellertid på grund av den nya
allvarliga krissituationen inom sektorn blivit nödvändigt att tillämpa denna
bestämmelse på ett rationellt sätt. Av domstolens fasta rättspraxis följer nämligen
att uppkomsten av en krissituation kan anses utgöra en oförutsedd svårighet i den
mening som avses i denna artikel (se domstolens dom av den 3 oktober 1985 i
mål 214/83, Tyskland mot kommissionen, Rec. 1985, s. 3053).
- Rådet har betonat att kommissionen inom EKSG-fördragets systematik, i artikel
95 första och andra stycket ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för
att bemästra plötsliga krissituationer. Stödet i fråga i det föreliggande fallet har
tillåtits för att underlätta nedläggningen av en del av produktionsanläggningarna
inom ramen för ett övergripande program för definitiv kapacitetsminskning, vilket
hör till fördragets målsättningar. Det rörde sig således om ett fall som inte förutses
i fördraget i den mening som avses i artikel 95 första stycket.
- I motsats till vad sökandena har påstått utgör regelverket och det kritiserade
beslutet enligt rådet inte ett grundläggande beslut respektive ett enskilt beslut. Det
rör sig tvärtom om rättsakter av samma rang och med samma rättsliga grund, vilket
för övrigt även sökandena har medgett. Det stöd som har tillåtits genom det
omtvistade beslutet omfattas dessutom inte av regelverkets tillämpningsområde.
- Republiken Italien har erinrat om att artikel 95 första stycket i fördraget utgör ett
medel för att vidta åtgärder som skall tillgripas för att förverkliga en av
gemenskapens målsättningar i situationer som inte förutses i fördraget, såsom i det
föreliggande fallet. Artikel 4 c begränsas nämligen till ett förbud mot statligt stöd
som är oförenligt med gemenskapens målsättningar. Varken regelverket eller det
omtvistade beslutet omfattas av detta förbud, eftersom de syftar till att förverkliga
dessa målsättningar. Den italienska regeringen har för övrigt tillbakavisat
sökandenas påstående om att regelverket utgör en bindande tolkning av artikel 95
första stycket i fördraget. Regelverket och det omtvistade beslutet grundas på
samma fördragsbestämmelse och har således samma rättsliga värde. Kommissionens
behörighet enligt artikel 95 första stycket är bestående och outtömlig; syftet med
denna artikel är att kommissionen vid varje tillfälle och under alla omständigheter
skall kunna bemästra en situation som inte förutses i fördraget, genom att med
rådets samtycke vidta nödvändiga åtgärder i strävan att uppnå ett av gemenskapens
mål.
- Artikel 95 första stycket i fördraget har enligt Ilva till syfte att förse kommissionen
med de medel som behövs för att bemästra exceptionella situationer som
författarna till fördraget inte har kunnat förutse. Detta syfte skulle inte respekteras,
om ett nytt beslut med allmän räckvidd, vilket har fattats med stöd av denna
bestämmelse, skulle få till följd att kommissionen hindrades från att senare använda
sin behörighet enligt bestämmelsen. Huruvida en åtgärd som kommissionen har
vidtagit på grundval av artikel 95 i fördraget är allmän eller enskild beror på de
omständigheter som kommissionen skall bemöta. Kommissionen har i detta fall
reglerat vissa grupper av stöd i regelverket samtidigt som den har förbehållit sig
möjligheten att från fall till fall uttala sig om stödformer som inte har föreskrivits
i regelverket. Om regelverket hade innehållit en bestämmelse som uteslöt
möjligheten att senare fatta enskilda beslut om tillstånd till stöd, skulle denna
bestämmelse enligt Ilva stå i strid med fördraget.
Förstainstansrättens bedömning
- Sökandena har i huvudsak påstått att kommissionen, genom att tillåta stöden i
fråga i det omtvistade enskilda beslutet, har använt sin behörighet enligt artikel 95
första och andra stycket i fördraget för att kringgå de villkor som föreskrivs i
regelverket, som har en allmän räckvidd. Deras påstående grundas på antagandet
att detta regelverk - vars formella giltighet de inte har bestridit - innehåller en
tvingande och uttömmande uppräkning av de grupper av statligt stöd som kan
tillåtas.
- Det skall i detta avseende först erinras om det rättsliga sammanhanget kring de
beslut som har fattats. Artikel 4 c i fördraget innebär i princip förbud mot statligt
stöd inom Europeiska kol- och stålgemenskapen, om detta kan skada
förverkligandet av gemenskapens väsentliga målsättningar enligt fördraget, i
synnerhet upprättandet av ett system för fri konkurrens. Enligt denna bestämmelse
är "[f]öljande åtgärder ... oförenliga med den gemensamma marknaden för kol och
stål och skall därför upphävas och förbjudas inom gemenskapen på det sätt som
anges i detta fördrag: ... c) subventioner eller statliga stödåtgärder eller särskilda
pålagor som ålagts av staterna oavsett i vilken form det sker".
- Att ett sådant förbud finns innebär dock inte att allt statligt stöd inom EKSG skall
anses oförenligt med fördragets målsättningar. Avsikten med artikel 4 c, tolkad mot
bakgrund av samtliga av fördragets målsättningar - såsom de har definierats i dess
artikel 2-4 - är inte att utgöra hinder för statligt stöd som kan bidra till att
fördragets målsättningar uppnås. Artikeln ger gemenskapsinstitutionerna möjlighet
att bedöma om sådant stöd är förenligt med fördraget och i förekommande fall att
tillåta att det beviljas inom det område som omfattas av fördraget. Denna analys
bekräftas av domen av den 23 februari 1961 i mål 30/59, De Gezamenlijke
Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga myndigheten (Rec. 1961, s. 1, rättslig
motivering, stycke B.I.1.b, domskäl nio, sjätte stycket, s. 43), där domstolen
fastställde att på samma sätt som visst finansiellt icke-statligt bistånd till kol- och
stålproducerande företag, enligt artiklarna 55.2 och 58.2 i fördraget, endast kan
lämnas av kommissionen eller med dennas uttryckliga tillstånd, skall artikel 4 c
tolkas så, att den ger gemenskapsinstitutionerna exklusiv behörighet i fråga om stöd
inom gemenskapen.
- Inom fördragets systematik utgör artikel 4 c således inte hinder för att
kommissionen i undantagsfall tillåter stöd som medlemsstaterna planerar och som
är förenligt med fördragets målsättningar, med stöd av artikel 95 första och andra
stycket, och för att möta oväntade situationer (se domstolens dom av den
12 juli 1962 i mål 9/61, Nederländerna mot Höga myndigheten, Rec. 1962, s. 413).
- Av de ovan avsedda bestämmelserna i artikel 95 följer nämligen att kommissionen
kan fatta ett beslut eller lämna en rekommendation med rådets enhälliga samtycke
och efter att EKSG:s rådgivande kommitté hörts i alla i detta fördrag inte
förutsedda fall, som synes kräva ett beslut eller en rekommendation av
kommissionen för att inom ramen för den gemensamma marknaden för kol och stål
och i enlighet med artikel 5 förverkliga någon av de i artiklarna 2, 3 och 4 närmare
angivna målsättningarna för gemenskapen. I bestämmelserna föreskrivs även att
beslutet eller rekommendationen skall ange eventuellt ifrågakommande sanktioner
som skall bestämmas på samma sätt. Av detta följer att i den utsträckning som
fördraget, till skillnad från EG-fördraget, inte tilldelar kommissionen eller rådet
någon särskild behörighet för att tillåta statligt stöd, har kommissionen med stöd
av artikel 95 första och andra stycket befogenhet att vidta alla nödvändiga åtgärder
för att uppnå fördragets målsättningar och följaktligen att i enlighet med det
förfarande som införs i fördraget tillåta det stöd som enligt kommissionen är
nödvändigt för att uppnå dessa målsättningar.
- Kommissionen är således behörig att i avsaknad av en specifik bestämmelse i
fördraget fatta samtliga allmänna eller enskilda beslut som är nödvändiga för att
förverkliga fördragets målsättningar. Artikel 95 första och andra stycket, som
tilldelar kommissionen denna behörighet, innehåller nämligen ingen närmare
uppgift om räckvidden av de beslut som kommissionen kan fatta. Det ankommer
i detta sammanhang på kommissionen att i varje enskilt fall bedöma vilken av dessatvå typer av beslut, allmänna eller enskilda, som är bäst lämpad för att uppnå den
eller de målsättningar som eftersträvas.
- Kommissionen har i fråga om statligt stöd använt det rättsliga instrumentet i artikel
95 första och andra stycket i fördraget på två olika sätt. Den har å ena sidan fattat
allmänna beslut - "regelverket" - som föreskriver ett allmänt undantag från
förbudet mot statligt stöd vad gäller vissa bestämda grupper av stöd. Å andra sidan
har kommissionen fattat enskilda beslut som undantagsvis tillåter ett visst specifikt
stöd.
- Problemet i det föreliggande fallet är följaktligen att avgöra föremålet för och
räckvidden av regelverket respektive de omtvistade enskilda besluten.
- Det skall i detta avseende erinras om att det regelverk som var tillämpligt under
den period som berörs av de kritiserade besluten infördes genom kommissionens
ovan nämnda beslut 3855/91 av den 27 november 1991. Det rörde sig om det femte
regelverket som trädde i kraft den 1 januari 1992 och var i kraft fram till den 31
december 1996, såsom föreskrevs i dess artikel 9. Dessa regler, som grundades på
artikel 95 första och andra stycket i fördraget, var uttryckligen en fortsättning på
de föregående regelverket (se i synnerhet kommissionens beslut nr 3484/85/EKSG
av den 27 november 1985 och nr 322/89/EKSG av den 1 februari 1989 om
införande av gemenskapsregler till stöd för stålindustrin, EGT L 340, s. 1 respektive
EGT L 38, s. 8), mot bakgrund av vilka bestämmelserna således kan tolkas. Det
framgår av dess övervägande (se i synnerhet punkt I i övervägandet till ovan
nämnda beslut nr 3855/91 av den 27 november 1991) att den för det första syftade
till "att inte beröva stålindustrin stöd för forskning och utveckling eller stöd för att
anpassa industrianläggningar till nya miljökrav". För att minska överkapaciteten och
återställa jämvikten på marknaden tilläts där även på vissa villkor "socialt stöd för
att underlätta inskränkning av driften vid stålverk eller finansiera att all verksamhet
som omfattas av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och
stålgemenskapen ... upphör för gott vid de minst konkurrenskraftiga företagen".
Slutligen förbjöds där uttryckligen drift- eller investeringsstöd, med undantag av
"regionalt investeringsstöd i vissa regioner i medlemsstaterna". Sådant regionalt
stöd kunde beviljas företag som var etablerade i Grekland, Portugal eller före detta
Tyska demokratiska republiken.
- Kommissionen fattade det omtvistade beslutet på grundval av artikel 95 första och
andra stycket i fördraget för att, enligt dess motivering, möjliggöra omstrukturering
av offentliga stålföretag som hade utsatts för allvarliga svårigheter i en medlemsstat,
nämligen Italien, där stålsektorn hade drabbats av den allvarligaste krisen hittills
på grund av den kraftiga tillbakagången av gemenskapsmarknaden för stål. Den
huvudsakliga målsättningen med stödet i fråga var att privatisera stålkoncernen Ilva
som dittills hade beviljats krediter tack vare den ende aktieägarens obegränsade
ansvar som grundades på artikel 2362 i den italienska Codice civile (punkterna II
och IV i motiveringen). Kommissionen preciserade att det mycket svåra
konjunkturläge som gemenskapens stålindustri stod inför berodde på ekonomiska
faktorer som till stor del var oförutsebara. Kommissionen ansåg således att den
stod inför en exceptionell situation som inte särskilt hade förutsetts i fördraget
(punkt IV i motiveringen).
- En jämförelse mellan det femte regelverket, å ena sidan, och det omtvistade
beslutet, å andra sidan, gör det således möjligt att visa att dessa två rättsakter har
samma rättsliga grund, nämligen artikel 95 första och andra stycket i fördraget, och
inför undantag från den princip om allmänt förbud mot stöd som anges i artikel 4
c i fördraget. De har olika tillämpningsområde, eftersom regelverket på ett allmänt
sätt hänför sig till vissa grupper av stöd som där anses förenliga med fördraget
medan det omtvistade beslutet av särskilda skäl och undantagsvis tillåter stöd som
i princip inte skulle kunna anses förenligt med fördraget.
- I detta perspektiv kan sökandenas påstående om att regelverket är tvingande,
uttömmande och definitivt inte godtas. Regelverket utgör nämligen en tvingande
rättslig ram endast för stöd inom de grupper av stöd som är förenliga med
fördraget och som räknas upp där. Regelverket inrättar på detta område ett
övergripande system som avser att säkerställa lika behandling inom ramen för ett
enda förfarande av alla stöd som ingår i de grupper som definieras i det.
Kommissionen är endast bunden av detta system när den bedömer om stöd som
avses i regelverket är förenligt med fördraget. Den kan således inte tillåta sådant
stöd genom ett enskilt beslut som står i strid med de allmänna regler som införts
genom detta regelverk (se domstolens domar av den 29 mars 1979, kallade
kullagerdomarna, i mål 113/77, NTN Toyo Bearing m.fl. mot rådet, Rec. 1979,
s. 1185, i mål 118/77, ISO mot rådet, Rec. 1979, s. 1277, i mål 119/77, Nippon Seiko
m.fl. mot rådet och kommissionen, Rec. 1979, s. 1303, i mål 120/77, Koyo Seiko
m.fl. mot rådet och kommissionen, Rec. 1979, s. 1337, i mål 121/77, Nachi Fujikoshi
mot rådet, Rec. 1979, s. 1363; samt de ovan nämnda domarna i målen CIRFS m.fl.
mot rådet, Walzstahl-Vereinigung och Thyssen mot kommissionen, och Stahlwerke
Peine-Salzgitter och Hoogovens mot kommissionen).
- Stöd som inte tillhör de grupper som särskilt avses i regelverket kan däremot
beviljas ett enskilt undantag från detta förbud, om kommissionen inom ramen för
sitt utrymme för handlingsfrihet med stöd av artikel 95 i fördraget anser att sådant
stöd är nödvändigt för att förverkliga fördragets målsättningar. Syftet med
regelverket är nämligen endast att på ett allmänt sätt och på vissa villkor tillåta
undantag från förbudet mot stöd avseende vissa grupper av stöd som uttömmande
räknas upp i det. Kommissionen är med stöd av artikel 95 första och andra stycket
i fördraget - som endast avser de situationer som inte förutses i fördraget (se den
ovan nämnda domen i målet Nederländerna mot Höga myndigheten, punkt 2) -
inte behörig att förbjuda vissa grupper av stöd, eftersom ett sådant förbud redan
föreskrivs i själva fördraget, i dess artikel 4 c. Stöd som inte hör till de kategorier
som enligt bestämmelserna är undantagna från detta förbud omfattas således
uteslutande av artikel 4 c. Av detta följer att när sådant stöd likväl blir nödvändigt
för att förverkliga fördragets målsättningar, har kommissionen befogenhet att stödja
sig på artikel 95 i fördraget för att möta den oförutsedda situationen, i
förekommande fall, genom ett enskilt beslut, (se ovan, punkt 32-36).
- I det föreliggande fallet faller det omtvistade beslutet - varigenom statligt stöd
tillåts för att möjliggöra omstrukturering av en stor offentlig stålkoncern - inte inom
regelverkets tillämpningsområde. Genom regelverket införs på vissa villkor
allmänna undantag från förbudet mot statligt stöd, uteslutande vad beträffar stöd
till forskning och utveckling, stöd till miljöskyddsåtgärder, stöd till nedläggning samt
regionalt stöd till stålföretag som är etablerade på vissa medlemsstaters territorium
eller en del av territoriet. Drift- och omstruktureringsstöden i fråga i det
föreliggande fallet ingår emellertid uppenbarligen inte i någon av de ovan nämnda
grupperna av stöd. Av detta följer att de undantag som har tillåtits genom det
kritiserade beslutet inte är underordnade villkoren enligt regelverket och
kompletterar således dem i strävan att uppnå de mål som har definierats i
fördraget (se nedan, punkt 77-83).
- Under dessa omständigheter kan det omtvistade beslutet inte anses utgöra
oberättigade undantag från det femte regelverket, utan utgör en rättsakt som i
likhet med detta grundas på bestämmelserna i artikel 95 första och andra stycket
i fördraget.
- Sökandenas påstående om att det kritiserade beslutet har fattats för att gynna det
företag som mottog stödet i fråga, genom att på ett dolt sätt ändra regelverket
saknar följaktligen helt grund. Kommissionen har nämligen, genom att anta
regelverket, inte i något fall kunnat avstå från sin behörighet enligt artikel 95 i
fördraget att anta enskilda rättsakter för att bemästra oförutsedda situationer.
Eftersom regelverkets tillämpningsområde i det föreliggande fallet inte omfattade
den ekonomiska situation som ledde till att kommissionen fattade det omtvistade
beslutet, var denna behörig att stödja sig på artikel 95 i fördraget för att tillåta
stödet i fråga, förutsatt att den följde tillämpningsvillkoren för denna bestämmelse.
- Eftersom sökandena inte har anfört någon omständighet som skulle göra det
möjligt att anta att kommissionen, genom att fatta det omtvistade beslutet, avsåg
att kringgå regelverket, skall anmärkningen avseende påstått maktmissbruk ogillas.
Påståendet att principen om skyddet för berättigade förväntningar har åsidosatts
Parternas argument
- Enligt sökandena innebär det omtvistade beslutet att principen om skydd för
berättigade förväntningar har åsidosatts genom att det på grundval av artikel 95 i
fördraget har tillåtits att det till Ilva utbetalas stöd som påstås vara oförenligt med
regelverket.
- Å ena sidan innebär detta beslut enligt sökandena en kränkning av de
förväntningar som på goda grunder har uppstått hos de berörda företagen på grund
av att olika regelverket har offentliggjorts och på grund av att rådet och
kommissionen har förklarat att dessa skall följas strikt. De tvingande reglerna i
regelverket är nämligen tillämpliga på allt statligt stöd inom stålsektorn. De ger
således företagen en rättslig ram inom vilken de skäligen kan förvänta sig att
behandlas lika och att det vid oförutsedda händelser sker en eventuell förändring
av villkoren för att bevilja statligt stöd genom ett allmänt beslut som beaktar
situationen för samtliga berörda aktörer utan att det förekommer någon
särbehandling som gynnar ett eller flera företag.
- Å andra sidan har kommissionen gett upphov till berättigade förväntningar hos
Ilvas konkurrenter genom att den i samband med tidigare tillstånd till stöd till detta
företag har förklarat att nytt stöd inte kunde förutses, åtminstone inte i den
utsträckning det vore oförenligt med regelverket som är tillämpligt på samtliga
företag. Sökandena har i detta avseende åberopat beslut 89/218/EKSG av den
23 december 1988 rörande den italienska regeringens stöd till stålföretag inom den
offentliga sektorn (EGT L 89, 1989, s. 76, nedan kallat beslut 89/218; vid
översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), i dess lydelse enligt besluten
90/89/EKSG av den 13 december 1989 (EGT L 61, 1990, s. 19, vid översättningen
fanns ingen svensk version att tillgå) och 92/17/EKSG av den 27 november 1991
(EGT L 9, 1992, s. 16, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå)
rörande den italienska regeringens stöd till de stålföretag inom den offentliga
sektorn som nämns i det kritiserade beslutet. Genom att inleda förfarandet enligt
6.4 i regelverket vad gäller stöd till Ilva under år 1992 (EGT C 257, s. 4, vid
översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) och under år 1993 (EGT C
213, s. 6, vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) och genom att i
enlighet med artikel 88 i EKSG-fördraget vidta interimistiska åtgärder mot den
italienska regeringen (XXIII:e rapporten om konkurrenspolitiken år 1993, punkt 491)
har kommissionen för övrigt bekräftat sin avsikt att se till att regelverket följs strikt.
- Kommissionen har tillbakavisat denna argumentation. I artikel 95 första och andra
stycket i EKSG-fördraget föreskrivs att gemenskapsinstitutionerna skall vidta
åtgärder när oförutsedda svårigheter uppkommer. Eftersom dessa svårigheter
emellertid inte kan förutses, kan det inte föreligga några berättigade förväntningar
vad beträffar sådana beslut. I det föreliggande fallet återspeglar det femte
regelverket kommissionens och rådets ståndpunkt när det antogs, men det utesluter
inte att ekonomiska omständigheter kan göra det nödvändigt att ändra inställning
(domstolens dom av den 19 september 1985 i de förenade målen 63/84 och 147/84,
Finsider mot kommissionen, Rec. 1985, s. 2857).
- Oberoende av om det föreligger rättsakter eller förklaringar från
gemenskapsinstitutionerna som kan ge upphov till berättigade förväntningar eller
inte, anser kommissionen dessutom, med beaktande av omständigheterna i det
föreliggande fallet, att sökandena inte kan ha haft sådana förväntningar. Det ovan
nämnda beslutet 89/218 hade nämligen fattats i ett liknande fall på grundval av
artikel 95 första och andra stycket i fördraget utan ändring av det tredje regelverket
som gällde vid den tidpunkten. På samma sätt tilläts med stöd av denna artikel
genom kommissionens beslut 92/411/EKSG av den 31 juli 1992, som fattades när
det femte regelverket, vilket är tillämpligt i det föreliggande fallet, redan gällde, att
stålföretag i Danmark och Nederländerna beviljades stöd som inte omfattades av
regelverket (EGT L 223, s. 28, vid översättningen fanns ingen svensk version att
tillgå). Sökandena har således varit medvetna om att regelverket kan kompletteras
genom ad hoc-beslut.
- Enligt rådet föreligger ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade
förväntningar inom gemenskapens ekonomiska rättsordning "när en institution, i
avsaknad av ett avgörande allmänintresse i motsatt riktning, med omedelbar verkan
och utan förvarning avskaffar en specifik och skyddsvärd fördel för de berörda
företagen utan att vidta lämpliga övergångsåtgärder" (förstainstansrättens dom av
den 21 februari 1995 i mål T-472/93, Campo Ebro m.fl. mot rådet, REG 1995,
s. II-421, punkt 52). Denna princip utgör hinder för att nya bestämmelser tillämpas
på framtida verkningar av situationer som har uppkommit under de tidigarebestämmelsernas giltighetstid, i synnerhet när en anpassning blir nödvändig på
grund av att den ekonomiska situationen förändras. Det kritiserade beslutet har i
det föreliggande fallet inte heller haft till resultat att beröva sökandena en
skyddsvärd förmån. Kommissionen kan inom EKSG-fördragets system på de villkor
som föreskrivs i artikel 95 första stycket i fördraget fatta beslut som är avsedda att
reglera oförutsedda fall. Genom regelverket upprättades en rättslig ram för att
smidigt kunna reagera på konjunkturförändringar inom gemenskapens stålindustri.
Det kritiserade beslutet har också fattats för att beakta en "förändring av den
ekonomiska situationen". De bestämmelser som har antagits på grundval av artikel
95 första stycket i fördraget kan till följd av sin art och sina målsättningar således
inte ge upphov till en tvingande och oföränderlig rättslig ram för samtliga
ekonomiska aktörer. Regelverket har således inte kunnat skapa sådana berättigade
förväntningar hos sökandena att de kunde förvänta sig att kommissionen inte längre
skulle tillåta andra undantag från förbudet mot stöd i artikel 4 c.
- Republiken Italien har å sin sida gjort gällande att sökandena i alla händelser inte
har visat att påståendet om att regelverket teoretiskt skulle kunna ge upphov till
berättigade förväntningar faktiskt har besannats. De har begränsat sig till att ange
att företagen i sökandesammanslutningen har fattat investerings- och
omstruktureringsbeslut och lagt ned vissa anläggningar, utan att visa att dessa beslut
på ett avgörande sätt har påverkats av uppfattningen att gemenskapen inte skulle
tillåta omstruktureringsstöd och särskilt utan att visa att dessa beslut skulle ha varit
annorlunda om denna möjlighet hade varit känd. Sökandena kunde dessutom enligt
republiken Italien inte skäligen förvänta sig att antagandet av regelverket skulle
utesluta alla andra ingripanden under oförutsedda men tänkbara omständigheter.
En sådan tolkning har aldrig bekräftats i gemenskapsrätten. Av tidigare erfarenhet
framgår tvärtom att tillämpningen av regelverket inte utgör hinder för enskilda
tillstånd, som faktiskt har beviljats i enlighet med artikel 95 första stycket i
fördraget.
- Ilva har å sin sida betonat att sökandena inte på ett trovärdigt sätt kan påstå att
de inte hade någon aning om kommissionens avsikt att tillåta nya subventioner i
enlighet med artikel 95 i fördraget och inte ens om att något sådant skulle vara
möjligt. Det förhållandet att det i rådets förklaring av den 25 februari 1993 hänvisas
till denna möjlighet och de tidigare fall som kommissionen har nämnt visar att
tillståndet till stöden i fråga genom det omtvistade beslutet inte kan betraktas som
ett enstaka eller oförutsett fall utan att det tvärtom ingår i en klar politisk linje som
den stora allmänheten har fått kännedom om. Samtliga stora europeiska företag
har sålunda underrättats om kommissionens avsikt att tillåta stöd i enlighet med
artikel 95 i fördraget, bland annat tack vare sammanträden inom Eurofer, i vilka
sökandena regelbundet har deltagit.
Förstainstansrättens bedömning
- Sökandena anser att det omtvistade beslutet åsidosätter principen om skydd för
berättigade förväntningar, eftersom de leder till en störning av den gemensamma
stålmarknaden genom att, trots det uttryckliga förbudet mot statligt stöd och trots
mycket strikta regelverk, införa osäkerhetsmoment som kan omintetgöra
företagsstrategierna för företag som inte får detta stöd.
- Detta argument grundas - såsom kommissionen och de intervenienter som har stött
den på goda grunder har påpekat - på den oriktiga uppfattningen att förekomsten
av regelverket skulle ha gett de berörda företagen en försäkran om att inget statligt
stöd kommer att tillåtas, om det inte uppfyller villkoren i regelverket. Såsom
förstainstansrätten redan har konstaterat (se ovan, punkt 38-44), har regelverket
inte samma föremål som det omtvistade beslutet som har fattats för att bemästra
en exceptionell situation. Regelverket kunde följaktligen inte i något fall ge upphov
till berättigade förväntningar vad gäller den eventuella möjligheten att bevilja
enskilda undantag från förbudet mot statligt stöd, på grundval av artikel 95 första
och andra stycket i fördraget, i en sådan oförutsedd situation som den som ledde
till att det omtvistade beslutet fattades (se ovan, punkt 48).
- Dessutom, och i alla händelser, framgår det av domstolens fasta rättspraxis att
"även om principen om skydd för berättigade förväntningar hör till gemenskapens
grundläggande principer, har de ekonomiska aktörerna inte skäl att rikta sina
berättigade förväntningar mot att en existerande situation bibehålls när denna
situation kan ändras inom ramen för gemenskapsinstitutionernas utrymme för
skönsmässig bedömning" (se dom av den 14 februari 1990 i mål C-350/88, Delacre
m.fl. mot kommissionen, Rec. 1990, s- I-395, punkt 33).
- För att den gemensamma stålmarknaden skall fungera väl föreligger nämligen ett
uppenbart behov av ständig anpassning i förhållande till variationerna i den
ekonomiska situationen, och de ekonomiska aktörerna kan inte åberopa en
förvärvad rättighet för att upprätthålla det rättsläge som förekommer vid en given
tidpunkt (se domstolens dom av den 27 september 1979 i mål 230/78, Eridania,
Rec. 1979, s. 2749, punkt 22, och den ovan nämnda domen i målet Campo Ebro
m.fl. mot rådet, punkt 52). Särskilt för en "försiktig och förnuftig aktör" är det i
vissa fall möligt att förutse specifika åtgärder som är avsedda att motverka
uppenbara krissituationer och som inte innebär att principen om skydd för
berättigade förväntningar åsidosätts (se dom av den 1 februari 1978 i mål 78/77,
Lührs, Rec. 1978, s. 169, domskäl 6).
- Det står klart att sökandena i det föreliggande fallet, i alla händelser, med hänsyn
till sin viktiga ekonomiska ställning samt sitt deltagande i EKSG:s rådgivande
kommitté, borde ha insett att det trängande behovet av att vidta effektiva åtgärder
för att skydda den europeiska stålindustrins intressen skulle uppstå och motivera
att ad hoc-beslut fattades i enlighet med artikel 95 första och andra stycket i
fördraget, såsom redan hade skett vid flera tillfällen under den tid som det hade
funnits regelverk. Kommissionen har i detta avseende på goda grunder nämnt de
ovan nämnda besluten 89/218 och 92/411, av den 31 juli 1992 varigenom visst
statligt stöd har tillåtits utöver det regelverk som gällde när besluten fattades.
- Av detta följer att de omtvistade besluten inte innebär ett åsidosättande av
principen om skydd för berättigade förväntningar.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 95 i fördraget
Parternas argument
- Sökandena har hävdat att det omtvistade beslutet inte följer villkoren för
tillämpning av artikel 95 första stycket i fördraget, eftersom det därigenom tillåtna
stödet dels inte eftersträvar ett syfte som omfattas av de målsättningar som avses
i artikel 2-4 i fördraget, dels inte är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
- Det mål som eftersträvas genom det omtvistade beslutet, som syftar till att "förse
den italienska stålindustrin med en solid och ekonomiskt livskraftig struktur" (punkt
IV i motiveringen till beslutet), hör inte till de målsättningar som definieras i artikel
2-4 i fördraget och som rör den gemensamma marknaden och gemenskapens
stålindustri i dess helhet och inte industrin i en enda medlemsstat, ännu mindre ett
enstaka företags överlevnad (domstolens dom av den 17 september 1980 i mål
730/79, Philip Morris mot kommissionen, Rec. 1980, s. 2671, och av den
29 september 1987 i de förenade målen 351/85 och 360/85, Fabrique de fer de
Charleroi och Dillinger Hüttenwerke mot kommissionen, Rec. 1987, s. 3639). Att
upprätthålla enstaka företag som Ilva genom att bevilja omfattande stöd kan
nämligen inte vara förenligt med fördragets målsättningar när företag i andra
medlemsstater, vilka inte får subventioner, med egna medel måste minska sin
kapacitet. Att utestänga olönsamma stålföretag från marknaden eller åtminstone
minska deras oanvända kapacitet och lägga ned deras icke konkurrenskraftiga
anläggningar skulle tvärtom bidra till att förverkliga målsättningarna i artikel 2
andra stycket i fördraget, enligt vilken gemenskapen skall undvika "att framkalla
djupgående och varaktiga störningar i medlemsstaternas ekonomi". Kommissionen
skulle för övrigt endast ha kunnat förebygga en sådan risk på grundval av artikel
37 i fördraget, där det föreskrivs att "[n]är en medlemsstat anser, att i ett bestämt
fall en åtgärd eller underlåtenhet av kommissionen är ägnad att framkalla [sådana]
störningar i medlemsstatens ekonomi, får denna lägga fram saken för
kommissionen" och inte på grundval av artikel 95 första och andra stycket (se
ovannämnda dom i målet De gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg mot Höga
myndigheten).
- Tillståndet att bevilja Ilva stöd är inte heller berättigat av behovet av "bevarande
av stabilitet i sysselsättningen" i enlighet med artikel 2 i fördraget. Enligt sökandena
gör stödet i fråga endast det möjligt att förflytta problemen på den italienska
marknaden till arbetsmarknaden i andra medlemsstater, där många arbetstillfällen
har dragits in och fortfarande dras in inom stålsektorn. Sökandena har i detta
avseende ifrågasatt kommissionens påstående om att det omtvistade beslutet faller
inom ramen för ett "övergripande program" för kapacitetsminskning och för
återupprättande av stålföretagens livskraft. När kommissionen verkställer ett sådant
övergripande program skall den i vart fall försäkra sig om att det inte förekommer
någon diskriminering mellan stålföretagen och mellan den offentliga och den
privata sektorn.
- Stödet till Ilva är för övrigt i alla händelser inte "nödvändigt" för att förverkliga de
mål med fördraget som påstås eftersträvas genom det omtvistade beslutet. För att
uppfylla kriteriet avseende nödvändighet skall det tillåtna stödet i minsta möjliga
mån störa konkurrensen på den gemensamma stålmarknaden för att uppnå det
eftersträvade målet. Kommissionen hade emellertid redan tillåtit stöd till Ilva
uppgående till 10,9 miljarder ecu för åren 1980-1985 och 3,25 miljarder ecu under
åren 1988-1989. Detta stöd gjorde det inte möjligt att återupprätta
mottagarföretagets livskraft. Tidigare händelser har visat att Ilva skulle kunna
använda stödet i fråga för att sälja sina produkter till låga priser för att utvidga sin
marknadsandel, i stället för att det skulle leda till en förbättrad konkurrenskraft och
återupprättad livskraft för den italienska stålindustrin, vilket medför allvarliga
följder för icke subventionerade företags konkurrenskraft.
- Kommissionen, med stöd av av Republiken Italien som helt instämmer i dess
argumentation, anser att det omtvistade beslutet är förenligt med artikel 95 första
stycket i fördraget.
- Kommissionen har inledningsvis hävdat att detta beslut syftar till att genomföra
vissa av de målsättningar som nämns i artiklarna 2 och 3 i fördraget enligt vilka
gemenskapen bland annat skall bevara stabiliteten i sysselsättningen och undvika
att framkalla djupgående och varaktiga störningar i medlemsstaternas ekonomi.
Beslutet ingår i ett övergripande program för kapacitetsminskning och för
återupprättande av de europeiska stålföretagens livskraft. Det rör sig således inte
om ett enstaka företags överlevnad i en enda medlemsstat utan om att skydda
gemenskapens stålindustri i dess helhet.
- Kommissionen har i detta perspektiv inom ramen för en mycket vid politisk
kompromiss strävat efter att i så stor utsträckning som möjligt sammanjämka de
eventuellt motstridiga målsättningar som föreskrivs i fördraget. Det omtvistade
beslutet syftar i synnerhet till att sammanjämka saneringen av Ilva-koncernen och
indragningen av antalet arbetstillfällen i "skälig" utsträckning. Återverkningarna av
stålindustrins kris i Italien lindras således vad gäller sysselsättningssituationen,
genom att man undviker en samtidig indragning av över 38 000 arbetstillfällen.
- Vad vidare gäller stödens nödvändighet har kommissionen betonat att det i detta
fall föreligger särskilda omständigheter som i synnerhet hänger samman med
krissituationen, Ilvas privatisering och den omständigheten att det i framtiden inte
längre skulle finnas nya ansökningar i enlighet med artikel 95 i fördraget.
- Enligt rådet är samtliga villkor för att tillämpa artikel 95 i fördraget uppfyllda i det
föreliggande fallet. Det kritiserade beslutet utgör nämligen en viktig beståndsdel i
omstruktureringsplanen som följer fördragets målsättningar, särskilt den allmänna
målsättning som består i att undvika "att framkalla djupgående och varaktiga
störningar i medlemsstaternas ekonomi" (artikel 2 andra stycket i fördraget). Rådet
har påpekat att förstainstansrättens prövning enligt artikel 33 första stycket i
fördraget inte får innefatta en värdering av den situation som följer av de faktiska
eller ekonomiska omständigheterna som ligger till grund för det kritiserade beslutet,
förutom i fråga om maktmissbruk eller om kommissionen "uppenbart åsidosatt
fördragets bestämmelser eller någon bestämmelse som gäller dess tillämpning".
Sökandena har i det föreliggande fallet emellertid inte på något sätt visat att
kommissionens värdering i det omtvistade beslutet skulle vara uppenbart oriktig (se
domstolens dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet,
Rec. 1994, s. I-4973, punkterna 90 och 95).
- Ilva har å sin sida hävdat att artikel 2 andra stycket i fördraget inte innehåller något
som skulle tillåta sökandenas tolkning, enligt vilken det i denna bestämmelse
fastställs en skillnad mellan ett prioriterat ändamål, det vill säga den mest rationella
fördelningen av produktionen, och underordnade ändamål såsom bevarande av
stabilitet i sysselsättningen och behovet av att undvika djupgående och varaktiga
störningar i medlemsstaternas ekonomi. Kommissionen kan dessutom inte kritiserasför att endast ha eftersträvat de mål med fördraget som den ansåg viktigast med
hänsyn till de särskilda omständigheterna i det föreliggande fallet, om det inte visas
att detta grundas på uppenbart oriktiga bedömningar.
Förstainstansrättens bedömning
- Det skall inledningsvis erinras om att kommissionen - såsom redan har konstaterats
(se ovan, punkt 31-46) - med stöd av artikel 95 första och andra stycket i fördraget
är behörig att tillåta statligt stöd inom gemenskapen varje gång som den
ekonomiska situationen inom stålsektorn gör det nödvändigt att vidta sådana
åtgärder för att förverkliga en av gemenskapens målsättningar.
- Detta villkor uppfylls i synnerhet när den berörda sektorn drabbas av exceptionella
krissituationer. Domstolen betonade i detta avseende i sin dom av den
3 oktober 1985 i mål 214/83, Tyskland mot kommissionen (Rec. 1985 s. 3053,
punkt 30), "det nära samband som inom ramen för genomförandet av fördraget
under kristid förenar beviljandet av stöd till stålindustrin och de strävanden efter
omstrukturering som krävs av denna industri". Kommissionen skall inom ramen för
detta genomförande skönsmässigt bedöma om det stöd som är avsett att åtfölja
omstruktureringsåtgärderna är förenligt med fördragets grundläggande principer.
- Det är i det föreliggande fallet ostridigt att den europeiska stålindustrin i början av
1990-talet drabbades av en plötslig och allvarlig kris som berodde på flera
omständigheter, såsom den internationella ekonomiska konjunkturnedgången,
blockeringen av de traditionella exportnäten, den kraftigt ökade konkurrensen från
stålföretag i utvecklingsländer och den snabbt ökande gemenskapsimporten av
stålprodukter från medlemsländerna i Organisationen för oljeexporterande länder
(OPEC). Det är med beaktande av detta krisartade sammanhang som man i det
föreliggande fallet skall bedöma om stödet i fråga var nödvändigt för att förverkliga
fördragets grundläggande målsättningar, såsom krävs i artikel 95 första och andra
stycket i fördraget.
- I punkt IV i motiveringen till det omtvistade beslutet anges klart att det syftar till
en sanering av stålsektorn i den berörda medlemsstaten. Där förklaras att "att ge
den italienska stålindustrin en solid struktur och säkerställa att den är ekonomiskt
livskraftig ... bidra till att förverkliga fördragets målsättningar".
- Det skall således för det första kontrolleras om detta mål hör till fördragets
målsättningar och för det andra om tillståndet till stödet i fråga var nödvändigt för
att uppnå dessa målsättningar.
- Vad för det första rör frågan om avsikten med att sanera mottagarföretagen är att
förverkliga fördragets målsättningar, framgår det uttryckligen av motiveringen till
de kritiserade besluten att detta mål var komplext och kunde delas upp i flera
mindre delar. Syftet med stödet i fråga var att underlätta privatisering av de
offentliga företag som var mottagare, nedläggning av vissa anläggningar, minskning
av överkapaciteten och minskning av antalet arbetstillfällen i acceptabel
utsträckning (se punkt II i motiveringen till det omtvistade beslutet). Det är alla
dessa mindre delar som, när de väl har genomförts, bör göra det möjligt för de
berörda företagen att ha en sund och lönsam struktur.
- Genom det omtvistade beslutet eftersträvas således ett antal olika målsättningar
beträffande vilka det skall kontrolleras om de i samband med stålindustrins kris (se
ovan, punkt 72-74) tillhör de målsättningar som definieras i artiklarna 2 och 3 i
fördraget vilka särskilt har åberopats i motiveringen till de omtvistade besluten.
- Det skall i detta perspektiv först erinras om att kommissionens uppgift - med
beaktande av mångfalden av de målsättningar som fastslås i fördraget - består i att
säkerställa en bestående sammanjämkning av de olika målsättningarna, genom att
använda sig av sitt utrymme för handlingsfrihet för att tillmötesgå det gemensamma
intresset, i enlighet med en fast rättspraxis (se domstolens domar av den
13 juni 1958 i mål 9/56, Meroni mot Höga myndigheten, Rec. 1958, s. 9, 43, av den
21 juni 1958 i mål 8/57, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges mot
Höga myndigheten, Rec. 1958, s. 223, 242, och av den 29 september 1987 i de
förenade målen 351/85 och 360/85, Fabrique de fer de Charleroi och Dillinger mot
kommissionen, Rec. 1987 s. 3639, punkt 15). Särskilt i domen av den 18 mars 1980
i målet Valsabbia m.fl. mot kommissionen (förenade målen 154/78, 205/78, 206/78,
226/78, 227/78, 228/78, 263/78 och 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 och 85/79, Rec. 1980,
s. 907, punkt 55), ansåg domstolen att "[o]m en kompromiss mellan de olika målen
visar sig nödvändig i en normal marknadssituation, måste den i desto högre grad
accepteras i en krissituation som berättigar att undantagsåtgärder vidtas som i
förhållande till de normala reglerna för den gemensamma stålmarknadens funktion
har karaktär av avvikelser och som uppenbart medför att vissa av målen i artikel
3 inte beaktas, om än bara det i c angivna målet enligt vilket det krävs att se till att
lägsta möjliga priser fastställs".
- Förstainstansrätten konstaterar att det omtvistade beslutet i det föreliggande fallet
sammanjämkar olika målsättningar i fördraget för att skydda överordnade intressen.
- Rationaliseringen av den europeiska stålindustrin genom att sanera vissa koncerner,
däribland Ilva, nedläggningen av föråldrade eller icke konkurrenskraftiga
anläggningar, minskningen av överkapaciteten, privatiseringen av Ilva-koncernen
för att säkerställa dess livskraft och minskningen av antalet arbetstillfällen i "skälig"
utsträckning - enligt de termer som kommissionen har använt -, såsom avses i detta
beslut, bidrar till att förverkliga fördragets målsättningar med hänsyn till hur känslig
stålsektorn är och på grund av att en fortsatt eller till och med fördjupad kris skulle
ha medfört risker för ytterst allvarliga och varaktiga problem för den berörda
medlemsstatens ekonomi. Det är ostridigt att denna sektor är av väsentlig betydelse
i flera medlemsstater, i synnerhet i Italien, eftersom stålindustrianläggningarna är
belägna i regioner som kännetecknas av undersysselsättning och på grund av
omfattningen av de ekonomiska intressen som står på spel. Eventuella
nedläggnings- och uppsägningsbeslut samt den omständigheten att de berörda
företagen skulle ha tagits över av privata bolag som endast handlar utifrån
marknadsrelaterade bedömningar skulle under dessa omständigheter, utan
myndighetsstöd, ha kunnat leda till mycket stora svårigheter av allmänt intresse, i
synnerhet genom att det skulle ha förvärrat arbetslöshetsproblemet och riskerat att
skapa en ekonomisk och social krissituation av stora mått.
- Under dessa omständigheter och i avsikt att lösa sådana problem genom att sanera
stålkoncernen Ilva som tar emot stödet i fråga är syftet med det omtvistade beslutet
ovedersägligen att bevara "stabilitet i sysselsättningen" och undvika "att framkalla
djupgående och varaktiga störningar i medlemsstaternas ekonomi", såsom krävs i
artikel 2 andra stycket i fördraget. Det eftersträvar dessutom de mål som fastställs
i artikel 3 och som bland annat avser att "upprätthålla förutsättningar som
stimulerar företagen att utveckla och förbättra sin produktionskapacitet"
(artikel 3.d) och att främja "en jämn expansion och modernisering av produktionen
såväl som en kvalitetsförbättring under förhållanden som utesluter varje form av
skydd mot konkurrerande industrier" (artikel 3.g). De syftar till att rationalisera den
europeiska stålindustrin bland annat genom definitiv nedläggning av föråldrade eller
icke konkurrenskraftiga anläggningar som i Bagnoli, och oåterkallelig minskning av
produktionskapaciteten beträffande vissa produkter (exempelvis i Taranto i Italien)
för att bemästra situationen med överkapacitet (se artikel 2 i de omtvistade
besluten). De omtvistade besluten ingår således, tillsammans med de övriga fem
enskilda ovan nämnda besluten av samma dag genom vilka tillstånd gavs till statligt
stöd, i ett heltäckande program för varaktig omstrukturering av stålsektorn och för
minskning av produktionskapaciteten inom gemenskapen (se ovan, punkt 4-6). Det
skall ur denna synvinkel betonas att målet med stödet i fråga inte är att säkerställa
att mottagarföretagen överlever - vilket skulle stå i strid med det gemensamma
intresset - utan att återupprätta deras livskraft samtidigt som stödets inverkan på
konkurrensen begränsas till minimum och det övervakas att reglerna för lojal
konkurrens följs, i synnerhet vad gäller villkoren för privatiseringen av Ilva-koncernen.
- Av detta följer att syftet med det omtvistade beslutet är att skydda det
gemensamma intresset i enlighet med fördragets målsättningar. Sökandenas
påstående om att detta beslut inte eftersträvar sådana mål skall således avvisas.
- Efter att det har konstaterats att det omtvistade beslutet eftersträvar fördragets
målsättningar skall det för det andra kontrolleras om de var nödvändiga för att
förverkliga dessa målsättningar. Såsom domstolen angav i den ovan nämnda domen
i målet Tyskland mot kommissionen, kan kommissionen "inte i något fall tillåta
statligt stöd som inte är nödvändigt för att uppnå de mål som avses i fördraget och
som kan medföra snedvridning av konkurrensen på den gemensamma
stålmarknaden" (punkt 30).
- Det skall i det avseendet erinras om att det i artikel 33 första stycket i fördraget
föreskrivs att "[d]omstolens prövning får dock inte innefatta en värdering av den
genom ekonomiska sakförhållanden och omständigheter uppkomna situationen,
som föranlett dessa beslut eller rekommendationer, om det inte hävdas att
kommissionen gjort sig skyldig till maktmissbruk eller uppenbart åsidosatt
fördragets bestämmelser eller någon bestämmelse som gäller dess tillämpning".
- I fråga om statligt stöd har domstolen upprepade gånger påpekat att
"kommissionen har ett utrymme för en skönsmässig bedömning vars utövande
inbegriper ekonomiska och sociala bedömningar som skall ske med hänsyn till
gemenskapen som helhet" (domstolens ovannämnda dom av den 17 september
1980 i målet Philip Morris mot kommissionen, punkt 24, och av den 15 juni 1993
i mål C-225/91, Matra mot kommissionen, Rec. 1993, s. I-3203, samt
förstainstansrättens dom av den 13 september 1995 i de förenade målen T-244/93
och T-486/93, TWD mot kommissionen, REG 1995, s. II-2265).
- Förstainstansrättens kontroll inom ramen för denna grund, som innefattar en
komplicerad ekonomisk och teknisk bedömning, skall således i enlighet med en fast
rättspraxis begränsas till en kontroll av att de faktiska omständigheterna är
materiellt riktiga och att det inte föreligger någon uppenbart oriktig bedömning (se
förstainstansrättens domar av den 15 juli 1994 i mål 17/93, Matra Hachette mot
kommissionen, Rec. 1994, s. II-595, punkt 104, av den 8 juni 1995 i mål T-9/93,
Schöller mot kommissionen, REG 1995, s. II-1611, punkt 140 och av den
22 oktober 1996 i mål T-266/94, Skibsværftsforeningen m.fl. mot kommissionen,
REG 1996, s. II-1399, punkt 170).
- Sökandena har i det föreliggande fallet för att försvara påståendet om att stödet
till Ilva "inte var nödvändigt" betonat att med beaktande av tidigare erfarenheter
och med hänsyn till överkapaciteten för produktion inom stålsektorn kommer varje
försök att genom statligt stöd återupprätta livskraften hos de företag som är i fråga
i detta fall oundvikligen att misslyckas, vilket kommer att få allvarliga följder för
konkurrensen.
- Sökandena har emellertid inte lagt fram någon konkret omständighet som skulle
göra det möjligt att anta att kommissionen har gjort sig skyldig till en uppenbart
oriktig bedömning i fråga om behovet av stödet i fråga och i synnerhet dess
förmåga att underlätta saneringen av mottagarföretaget.
- Att påstå att stödet i fråga sannolikt inte är ägnat att uppnå de väntade resultaten
och att därvid begränsa sig till att påpeka att tidigare stöd inte har gjort det möjligt
att uppnå önskat resultat utgör emellertid endast rent spekulativa och hypotetiska
antaganden. Ett försök att projicera resultat som har uppnåtts i det förflutna på
framtiden, utan att på ett fördjupat sätt undersöka de konkreta villkor som ställs
upp i de omtvistade besluten för att genomföra en sådan omstrukturering av
mottagarföretaget som säkerställer dess livskraft, kan nämligen inte utgöra ett bevis
på att kommissionen har åsidosatt fördraget.
- Förstainstansrätten konstaterar vidare att bakgrunden och motiveringen till de
omtvistade besluten i motsats till vad sökanden har påstått vittnar om en
djupgående analys av den nuvarande krissituationen inom europeisk stålindustri och
av de medel som är bäst lämpade för att bemästra den. Kommissionen hade gett
ett undersökningsuppdrag till en oberoende expert, Braun, som hade i uppgift att
göra en sammanställning av förslagen om nedläggning av företag inom stålsektorn.
Hans rapport presenterades den 29 januari 1993. Denna rapport, som
kommissionen har företett, bekräftade de uppgifter som ingick i kommissionens
meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 23 november 1992 (se ovan,
punkt 4). Av akten framgår dessutom att kommissionen med hjälp av oberoende
experter företog en noggrann undersökning av den omstruktureringsplan som
åtföljde de stödprojekt som den berörda medlemsstaten hade planerat, utifrån dess
förmåga att säkerställa mottagarföretagens livskraft (punkt III i motiveringen till
det omtvistade beslutet).
- Det framgår vidare av kommissionens meddelanden till rådet under det förfarande
som utmynnade i att det omtvistade beslutet fattades, att svarandeinstitutionen
hade gjort en djupgående analys av villkoren för att det företag som är mottagare
av stöden i fråga skulle bli livskraftigt. Särskilt kapitel 2 i kommissionens
meddelande SEC/93/2089 slutligt till rådet och EKSG:s rådgivande kommitté av
den 15 december 1993 med begäran om rådets samtycke och EKSG:s rådgivande
kommittés yttrande i enlighet med artikel 95 i fördraget, innehåller en systematiskbeskrivning av överlevnadsutsikterna för företagen (ILP och AST) till följd av
privatiseringen av Ilva-koncernen (punkt 2.5 och 2.6), såsom dessa har godtagits av
rådet, samt en hänvisning till en oberoende experts verksamhet, vilken hade i
uppdrag att utpeka "the hot-rolling mills which could be closed without
jeopardizing the viability of either of the new companies, be it ILP or AST" ("de
varmvalsverk som skulle kunna läggas ned utan att äventyra livskraften för
någotdera av de nya bolagen, vare sig ILP eller AST"; ibidem, punkt 2.9). Av
handlingen i fråga framgår att experten beaktade sex alternativ bestående av olika
antaganden avseende nedläggning och kapacitetsminskning, av vilka den italienska
regeringen valde det andra alternativet. Alternativ 2 har beskrivits på följande sätt:
"eliminating one of the four reheating furnaces belonging to the n. 1 mill and one
of the three furnaces belonging to the sheet mill at Taranto and closing down
completely the facilities at Bagnoli" ("stäng en av de fyra värmeugnarna vid
valsverk nr 1 och en av de tre ugnarna vid plåtvalsverket i Taranto samt lägg ned
anläggningarna i Bagnoli"; ibidem, punkt 2.9). Kommissionen ansåg med stöd av
dessa uppgifter att ILP och AST skulle vara livskraftiga. Särskilt på grundval av
kriteriet att ett stålföretag är livskraftigt, "if it is able to show a return on its equity
capital in the range of 1-1,5 % of turnover" ("om det kan göra en vinst på eget
kapital uppgående till 1-1,5 procent av omsättningen"; ibidem, punkt 3.3.2, s. 20),
betonade kommissionen att ILP:s vinst skulle uppgå till 1,4-1,5 procent av
omsättningen, även om de finansiella kostnaderna skulle öka. Vad gäller de
produktionsnivåer som inte skulle kunna hota ILP:s och AST:s livskraft innehåller
punkterna 2.5 och 2.6 i det berörda dokumentet (s. 5-8) en ekonomisk analys av
de förutsättningar som är oundgängliga för att senast i slutet av år 1996 komma
fram till en tillfredsställande situation. Dessa resultat har använts för att definiera
innehållet i artikel 2 i det omtvistade beslutet.
- Sökandens argument rörande det omtvistade beslutets inverkan på konkurrensen
saknar helt grund. Sökanden har nämligen underlåtit att beakta kommissionens
säkerhetsåtgärder i det kritiserade beslutet för att säkerställa Ilvas livskraft, bland
annat genom att eliminera detta företags skuldsättning (se punkt II i motiveringen
till de omtvistade besluten) samtidigt som de finansiella omstruktureringsåtgärderna
har begränsats till de belopp som är absolut nödvändiga, för att inte ändra villkoren
för handeln inom gemenskapen i en omfattning som står i strid med det
gemensamma intresset, särskilt med avseende på de nuvarande svårigheterna på
stålmarknaden (punkt VI i motiveringen till det omtvistade beslutet).
Förstainstansrätten har i detta avseende konstaterat att kommissionen i det
omtvistade beslutet - för att inte ge mottagarföretaget en otillbörlig fördel jämfört
med andra företag inom sektorn - bland annat har försäkrat sig om att detta
företag inte från början kommer att få finansiella nettokostnader som uppgår till
mindre än 3,5 procent av årsomsättningen (3,2 procent för AST), vilket enligt
denna institution och vilket sökanden inte har bestridit utgör det nuvarande
medeltalet för gemenskapens stålföretag. Mer allmänt ställs det i artikel 2 i de
omtvistade besluten upp ett antal villkor som är avsedda att säkerställa att det
finansiella stödet begränsas till det som är absolut nödvändigt. Sökandenas
argumentation, varigenom de har försökt att bevisa att stödet i fråga i den
nuvarande situationen med överkapacitet endast gör det möjligt för desss mottagare
att sälja sina produkter till priser som understiger produktionskostnaderna, saknar
med beaktande av dessa omständigheter helt grund.
- Sökandena har under dessa omständigheter inte framfört någon omständighet som
skulle göra det möjligt att anta att kommissionen har gjort en uppenbart oriktig
bedömning när den ansåg att stödet i fråga på de villkor som har ålagts i det
omtvistade beslutet var nödvändigt för att förverkliga vissa av fördragets
målsättningar.
- Av detta följer att det omtvistade beslutet inte är rättsstridigt på grund av ett
påstått åsidosättande av villkoren för att tillämpa artikel 95 första och andra stycket
i fördraget.
Den tredje grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Parternas argument
- Sökandena har hävdat att mottagarföretaget i det omtvistade beslutet inte har
ålagts en tillräckligt omfattande skyldighet att minska sin stålproduktion. De har
ifrågasatt kommissionens ståndpunkt enligt vilken Ilvas skyldighet att minska sin
produktionskapacitet med 2 miljoner ton per år utgör en tillräcklig kompensation
för stödet i fråga och för den snedvridning av konkurrensen som kan följa därav.
- De har särskilt kritiserat kommissionen för att den, för att bestämma hur stor
denna kapacitetsminskning skall bli, har tillämpat "ett kriterium som liknar det som
har använts i andra fall av stöd till stålföretag". Svarandeinstitutionen borde
nämligen ha beaktat de särskilda omständigheterna i det föreliggande fallet vad
särskilt beträffar lönsamheten vid mottagarföretagets anläggningar och de
omstruktureringsförsök som det hade gjort innan det fick stöd, den väsentliga
omständigheten att detta företag redan hade fått stöd och det sätt på vilket det
hade använts samt slutligen dess andel av överkapaciteten för produktion. Enligt
dessa kriterier borde beviljandet av stöden i fråga ha villkorats med en skyldighet
att minska kapaciteten med långt mer än 2 miljoner ton per år.
- Sökandena anser att om kommissionen hade tillämpat samma kriterium som när
den tillät stöd till östtyska företag, skulle den kapacitetsminskning som Ilva borde
ha genomfört under alla omständigheter ha uppgått till ungefär 3 miljoner ton.
- Kommissionen borde dessutom inte ha medräknat de "tidigare nedläggningarna"
i de kapacitetsminskningar som Ilva ålades att göra, eftersom dessa i Ilvas fall varje
gång har utgjort kompensationen för stöd som redan mottagits tidigare.
- Kommissionens påstående om att det är lämpligt att hänvisa till största möjliga
produktion för att bestämma vilka kapacitetsminskningar som skall genomföras
skall enligt sökandena tillbakavisas, eftersom det då inte blir möjligt att komma
fram till en faktisk minskning av produktionen hos mottagaren av stöd vilket är det
enda som enligt sökandena kan kompensera för den snedvridning av konkurrensen
som följer av detta stöd. Det skulle i det föreliggande fallet vara nödvändigt att
göra en kapacitetsminskning som klart överstiger 4 miljoner ton varmvalsade
produkter för att få någon inverkan på marknaden, eftersom Ilvas kapacitet för
tillfället överstiger dess faktiska produktion med åtminstone 4 miljoner ton.
- Sökandena har i detta perspektiv påpekat att det omtvistade beslutet inte ens
garanterar den kapacitetsminskning med 2 miljoner ton som kommissionen har
krävt. Denna minskning inbegriper nämligen nedläggningen av stålverket i Bagnoli
där ingenting har producerats sedan mitten av år 1992 (se kommissionens
meddelande till rådet av den 15 december 1993, s. 22-23) samt en
kapacitetsminskning med 1,7 miljoner ton i Taranto, vars officiella kapacitet
(3,5 miljoner ton) klart överstiger den faktiska produktionen (ungefär
2 miljoner ton).
- Kommissionen har bestridit samtliga argument som sökandena har åberopat. Den
kapacitetsminskning som har krävts i det föreliggande fallet och som uppgår till
ungefär 750 000 ton per år per en miljard ecu beviljat stöd är lämplig. De "andra
fall av stöd till stålföretag" som kommissionen har nämnt i sitt meddelande till
rådet av den 15 december 1993 har för övrigt tillåtits genom de fem övriga
ovannämnda besluten som fattades samma dag som det omtvistade beslutet, med
stöd av artikel 95 i fördraget. De utgör tillsammans de åtgärder som då vidtogs för
att underlätta stålindustrins omstrukturering. Kommissionen har i detta avseende
angett att av de 5,5 miljoner ton som ålagts i kapacitetsminskning genom de sex
besluten rör 2 miljoner ton Ilva.
- Kommissionen har i det föreliggande fallet i synnerhet tagit hänsyn till Ilva-koncernens särskilda situation. Den har inte enbart beaktat de
produktionskapacitetsminskningar som skall verkställas, utan även andra
omständigheter som varierar från en region till en annan inom gemenskapen, såsom
den omstrukturering som genomfördes före år 1981, de regionala och sociala
problemen som orsakades av stålindustrins kris, den tekniska utvecklingen och
företagens anpassning till marknadskraven.
- Enligt kommissionen kan det i detta avseende inte anföras någon kritik mot
kommissionen för att den inte har beaktat det stöd som tidigare har beviljats Ilva.
Sökandena har i detta avseende inte tillhandahållit några konkreta uppgifter till
stöd för sina påståenden, som skulle göra det möjligt att anta att mottagarföretaget
har använt detta stöd på ett oriktigt sätt.
- Ilva har å sin sida betonat att kommissionen i det föreliggande fallet har tillämpat
bedömningskriterier som liknar dem som den har använt med avseende på andra
företag som har mottagit subventioner. De sex besluten från den 12 april 1994
uppfyller nämligen alla samma villkor, har samma målsättningar och
överensstämmer med samma bedömningskriterier som har definierats i den
allmänna planen för omstrukturering av gemenskapens stålindustri. De
kapacitetsminskningar som har ålagts Ilva motsvarar endast en särskilt strikt och
rigorös tillämpning av nämnda kriterier. Även om kommissionen inte är skyldig att
iaktta ett strikt förhållande mellan kapacitetsminskningar och stödbelopp, har den
bemödat sig om att i möjligaste mån hålla sig till ett fast förhållande på 750 000 ton
kapacitetsminskning per år och per miljard ecu utbetalat stöd. Ilva har för övrigt
bestridit sökandenas påståenden om att den kapacitetsminskning som har ålagts
genom det omtvistade beslutet inte har någon praktisk inverkan på den
gemensamma stålmarknaden. Den för tillfället rådande situationen skulle nämligen
berättiga att fabriken i Bagnoli åter tas i bruk utan alltför stora svårigheter medan
argumentet att kommissionen i fråga om Taranto har beräknat nedläggningen med
hänsyn till den kapacitetsminskning som redan gjorts som kompensation för tidigare
investeringar är grundlöst, eftersom den andra värmeugnen i Taranto fortfarande
används och beslutet att riva ner den skulle få betydande konsekvenser på
stålmarknaden.
Förstainstansrättens bedömning
- Sökandena har inom ramen för denna grund avseende åsidosättande av
proportionalitetsprincipen i huvudsak hävdat att de omtvistade besluten inte ålägger
mottagarföretaget tillräckliga kapacitetsminskningar som kompensation för de
ekonomiska fördelar som det har tilldelats genom stödet i fråga och för den
snedvridning av konkurrensen som har följt därav.
- Enligt artikel 95 första stycket i fördraget skall de beslut som kommissionen fattar
för att bemästra de situationer som inte har förutsetts i fördraget följa
bestämmelserna i artikel 5 i fördraget där det anges att kommissionen skall fullgöra
sin uppgift "genom begränsade ingripanden". Den sistnämnda bestämmelsen skall
tolkas som en fastställelse av proportionalitetsprincipen (se i detta avseende
generaladvokaten Roemers förslag till avgörande i domstolens dom av den
4 april 1960 i mål 31/59, Acciaieria e Tubificio di Brescia mot Höga myndigheten,
Rec. 1960, s. 151, 179, och särskilt s. 189).
- I fråga om statligt stöd fastställde domstolen i det ovannämnda målet Tyskland mot
kommissionen att kommissionen inte kan tillåta stöd "som kan medföra
snedvridning av konkurrensen på den gemensamma stålmarknaden" (punkt 30).
Den anförde i samma syfte i sin dom av den 13 juni 1958 i mål 15/57, Compagnie
des hauts fourneaux de Chasse mot Höga myndigheten (Rec. 1958, s. 157, s. 187)
att denna institution "är skyldig att handla med försiktighet och ingripa endast efter
att ha gjort en noggrann avvägning mellan de olika intressena i fråga varvid den i
mån av möjlighet skall begränsa de skador som kan antas drabba utomstående".
- Enligt fast rättspraxis har kommissionen på området för övrigt "ett stort utrymme
för skönsmässig bedömning, vilket motsvarar det politiska ansvar" som den har (se
domstolens dom av den 26 juni 1990 i mål C-8/89, Zardi, Rec. 1990, s. I-2515,
punkt 11). Lagenligheten av ett kommissionsbeslut kan följaktligen endast påverkas
av att det är "uppenbart olämpligt" eller orimligt i förhållande till det mål som
eftersträvas (se domstolens dom av den 9 juli 1985 i mål 179/84, Bozzetti,
Rec. 1985, s. 2301 samt av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder, Rec. 1989,
s. 2237, punkt 22).
- I det föreliggande fallet skall det således mot bakgrund av ovannämnd rättspraxis
kontrolleras om kommissionen i det omtvistade beslutet har ålagt mottagarföretaget
att genomföra lämpliga nedläggningar av anläggningar och kapacitetsminskningar
som kompensation för det tillåtna stödet.
- Det skall i detta avseende erinras om att det följer av domstolens rättspraxis att det
inte skall upprättas något "exakt kvantitativt samband" mellan "stödbeloppen och
omfattningen av den produktionskapacitet som skall avskaffas" (se i detta avseende
den ovan nämnda domen i målet Tyskland mot kommissionen, punkt 33). De
faktorer som kan påverka de exakta stödbelopp som skall tillåtas "utgörs inte
enbart av det antal ton kapaciteten skall minskas med utan omfattar [tvärtom] även
andra omständigheter som varierar mellan olika regioner inom gemenskapen,
såsom tidigare satsningar på omstrukturering, de regionala och sociala problem som
har framkallats av stålindustrins kris, den tekniska utvecklingen och företagens
anpassning till marknadskraven" (ibidem, punkt 34). Av detta följer att
kommissionens bedömning inte kan underställas en prövning som endast grundas
på ekonomiska kriterier. Kommissionen kan rätteligen inom ramen för sitt utrymme
för handlingsfrihet enligt artikel 95 i fördraget ta hänsyn till ett stort antal politiska,
ekonomiska eller sociala omständigheter.
- I det föreliggande fallet framgår det av såväl motiveringen till som innehållet i detomtvistade beslutet samt av dess sammanhang att kommissionen har ställt lämpliga
krav på för mottagarföretagen som kompensation för stödet i fråga, i syfte att bidra
till en omstrukturering av hela den berörda sektorn och till en kapacitetsminskning,
med beaktande av de ekonomiska och sociala mål som har eftersträvats genom att
tillåta nämnda stöd (se ovan, punkt 81).
- Det framgår nämligen av punkterna V och VI i motiveringen till det kritiserade
beslutet att kommissionen har sett till att proportionalitetsprincipen följs.
Kommissionen har i punkt V bland annat påpekat att "för att begränsa inverkan
på konkurrensen så mycket som möjligt är det viktigt att den italienska offentliga
stålindustrin på ett avgörande sätt bidrar till den strukturella anpassning som ännu
är nödvändig inom denna sektor, genom kapacitetsminskningar som kompensation
för stödet" och att "driftstöd skall begränsas till vad som är absolut nödvändigt".
Kommissionen har i detta perspektiv i artikel 2 i detta beslut ålagt
kapacitetsminskningar uppgående till 1,7 miljoner ton färdiga varmvalsade
produkter per år genom nedrivning av vissa värmeugnar i Taranto - eller upp till
0,5 miljoner ton per år genom nedrivning av andra anläggningar som fram till
privatiseringen av Ilva hade tillverkat denna typ av produkter och som hörde till
ILP:s nya ägare - och fullständig nedläggning av anläggningarna i Bagnoli. Den
sammanlagda kapacitetsminskning som således krävdes uppgår till 2 miljoner ton
per år enligt kommissionens uppgifter enligt vilka den siffra som som angavs för
nedläggningen av fabriken i Bagnoli, där den maximala produktionskapaciteten
uppgick till 1,25 miljoner ton, endast var 0,3 miljoner ton. Denna minskning
framstår inte som uppenbart oproportionerlig med beaktande av den ekonomiska
och sociala situationen inom den berörda medlemsstatens stålsektor, med hänsyn
till den sammanlagda minskningen med 19 miljoner ton som kommissionen planerat
inom ramen för sitt program för övergripande omstrukturering av den europeiska
stålindustrin, vilket innefattar det kritiserade beslutet.
- Särskilt skall sökandenas argumentation för att visa att de kapacitetsminskningar
som har ålagts i det omtvistade beslutet är olämpliga tillbakavisas.
Förstainstansrätten konstaterar i detta avseende för det första att de
kapacitetsminskningar som anges i det omtvistade beslutet inte omfattar vissa
minskningar som redan hade ålagts i de tidigare beslut i vilka stöd till Ilva hade
tillåtits. Sökandenas påståenden kullkastas på denna punkt av kommissionens
exakta och utförliga uppgifter vad gäller dels de olika produkter och de bestämda
anläggningar som omfattas av en kapacitetsminskning enligt tidigare beslut, dels det
faktiska genomförandet av dessa minskningar under kommissionens överinseende.
Sökandena har - då de gjort gällande att Ilvas produktionskapacitet har ökat till
följd av de investeringar som denna koncern gjorde under föregående år i Taranto
och Novi Ligure - inte heller beaktat att ovan nämnda beslut 89/218, varigenom
stöd till Ilva tilläts, inte innehöll något förbud för detta företag att göra sådana
investeringar. Dessutom och i alla händelser har moderniseringen av
anläggningarna i Novi Ligure endast skett i utbyte mot en motsvarande
kapacitetsminskning, såsom framgår av de uppgifter som kommissionen har lämnat
och som inte har bestridits av sökandena. Under dessa omständigheter kan det inte
hävdas att kommissionen, genom att underlåta att i det omtvistade beslutet ålägga
ytterligare kapacitetsminskningar som motsvarar dessa investeringar, har gjort sig
skyldig till en uppenbart oriktig bedömning.
- För övrigt skall även påståendet om att kommissionen i det omtvistade beslutet
borde ha tagit hänsyn till de stöd som tidigare utbetalats till Ilva tillbakavisas,
eftersom tillståndet till dessa stöd beviljades under andra omständigheter än stödet
i det föreliggande fallet och själva vid den tidpunkten var förknippade med en
skyldighet att göra vissa kapacitetsminskningar, såsom nyss har nämnts. I detta fall
kunde och skulle det fattade beslutet endast föreskriva en kapacitetsminskning som
var lämplig med hänsyn till storleken på det stöd som tilläts och dess ändamål.
- För det andra finns det anledning att tillbakavisa sökandenas argument enligt vilka
de kapacitetsminskningar som ålagts i det föreliggande fallet är oproportionerliga
på grund av att man i samband med dem har bortsett från Ilvas tidigare
omstruktureringar, från dess lönsamhet och från dess andel av överkapaciteten
inom stålindustrins produktion. Det skall nämligen betonas, dels att den påstådda
ökningen av kapaciteten att producera råstål på den italienska marknaden till stor
del kan tillräknas stora privata stålföretag som är etablerade i detta land och inte
det offentliga företaget Ilva, såsom framgår av akten, dels att det sistnämnda
företaget bland annat har minskat sin kapacitet att producera gjutjärn och stål med
5,78 miljoner ton per år mellan åren 1980 och 1986, i enlighet med ovan nämnda
beslut 89/218. Dessutom och i alla händelser har sökandena, som har antytt att en
minskning av produktionskapaciteten endast skall åvila de företag som mottar stöd
och ta hänsyn till deras lönsamhet, medan andra företag kan bevara en
överkapacitet så länge deras ekonomiska situation tillåter genom detta påstående
missförstått själva ändamålet med det omtvistade beslutet. Beviljandet av stödet i
fråga syftar nämligen inte enbart till att underlätta en övergripande minskning av
produktionskapaciteten, utan avser även att återupprätta Ilvas livskraft för att
eftersträva vissa ekonomiska och sociala prioriteter i det specifika sammanhang
som föreligger i detta fall. De kapacitetsminskningar som har ålagts Ilva i det
omtvistade beslutet skulle i detta sammanhang inte enbart bestämmas på grundval
av behovet av att på ett avgörande sätt bidra till den strukturella anpassningen
inom stålsektorn som kompensation för stödet i fråga, utan även på grundval av de
krav som sammanhänger med ett återupprättande av företagets livskraft.
- För det tredje i detta avseende kan påståendet om att kapacitetsminskningen borde
ha bedömts på grundval av mottagarföretagets faktiska produktion, och inte dess
högsta möjliga produktion, inte godtas. Såsom kommissionen har understrukit beror
nämligen den kvantitet som ett företag producerar i en situation med överkapacitet
väsentligen av konjunkturutvecklingen. Den återspeglar således snarare
marknadssituationen än detta företags produktionskapacitet. Endast den maximala
produktionskapaciteten - som det berörda företaget snabbt kan ta i bruk utan stora
kostnader - utgör ett konstant värde som oberoende av konjunkturmässiga
tillfälligheter gör det möjligt att uppskatta företagets faktiska kapacitet. Dessutom
har en minskning av denna maximala produktionskapacitet - i motsats till vad
sökandena har påstått - en inverkan på marknaden, eftersom nedlagda
anläggningar inte längre kan användas, till exempel när andra anläggningar har
produktionsavbrott eller när efterfrågan ökar.
- Samtliga dessa grunder medför att sökandenas argument, om att de
kapacitetsminskningar som har ålagts i det föreliggande fallet skall jämföras med
de minskningar som har gjorts genom andra beslut som exempelvis har rört företag
etablerade i före detta Östtyskland, inte kan godtas, eftersom
kapacitetsminskningarna beror på den specifika situationen på den berörda
marknaden. Sökandena har inte uppgett vilka dessa "andra beslut" är som de har
hänvisat till, och de har inte heller lämnat några uppgifter om vare sig den berörda
sektorn eller situationen i de företag som dessa beslut avser. De enda exakta skäl
som sökandena har åberopat till varför den särskilda situationen inom den
offentliga italienska stålindustrin enligt dem berättigade till betydligt större
kapacitetsminskningar än vad som föreskrivs i det kritiserade beslutet, saknar grund
i det föreliggande fallet, såsom har konstaterats.
- Av detta följer att anmärkningen att proportionalitetsprincipen har åsidosatts
saknar grund.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen
Parternas argument
- Sökandena anser att det omtvistade beslutet strider mot det diskrimineringsförbud
som fastställs i artikel 4 b i fördraget som förbjuder åtgärder eller förfaranden som
medför diskriminering av tillverkare, köpare eller förbrukare. Sökandena har
erinrat om att domstolen i sin dom av den 24 februari 1987 i mål 304/85, Falck mot
kommissionen (Rec. 1987, s. 871, punkt 27), ansåg att "även om varje ingripande
i fråga om stöd kan gynna ett företag i förhållande till ett annat får kommissionen
likväl inte tillåta stöd som skulle kunna orsaka uppenbar diskriminering mellan den
offentliga och den privata sektorn. I ett sådant fall skulle beviljandet av stöd
medföra snedvridning av konkurrensen i en utsträckning som står i strid med det
gemensamma intresset".
- Det omtvistade beslutet innebär enligt sökandena att icke-diskrimineringsprincipen
har åsidosatts i två avseenden. Det leder till olika behandling av vissa företag som
befinner sig i samma situation som Ilva samt till olika behandling av den privata
sektorn i förhållande till den offentliga sektorn dit Ilva hör. Framför allt har
Thyssen Stahl, Preussag Stahl och de övriga företag som är medlemmar av den
tyska stålindustrisammanslutningen, Wirtschaftsvereinigung Stahl, samt Hoogovens
Groep, som samtliga har klart mindre överkapacitet än Ilva, utsatts för en
oberättigad diskriminering genom beslutet att tillåta att det sistnämnda företaget
beviljas stöd. Detta konstaterande gäller även för hela den privata sektorn,
eftersom de stöd som tillåts enligt artikel 95 första och andra stycket i fördraget i
praktiken uteslutande är till offentliga företags fördel.
- Ilvas påstående om att förstainstansrättens dom inte kommer att rubba jämvikten
mellan de olika företag som mottar subventioner anser sökandena är uppenbart
oriktigt. Ilva skulle inte diskrimineras om förstainstansrätten ogiltigförklarade det
kritiserade beslutet och om de andra besluten kvarstod. Det finns ingen jämlikhet
i rättstridigheten och inte heller någon rätt till otillåten likabehandling.
- Kommissionen har med stöd av Republiken Italien först betonat att det ankommer
på medlemsstaterna att fatta beslut om stödets storlek och att meddela beslutet till
kommissionen. Kommissionen skall endast kontrollera att gemenskapens intressen
generellt skyddas och att det planerade stödet syftar till att förverkliga EKSG-fördragets målsättningar utan att snedvrida konkurrensen. I det föreliggande fallet
bidrar det omtvistade beslutet ovedersägligen till omstruktureringen av hela den
europeiska stålindustrin, eftersom det ingår i en övergripande plan och åtföljs av
mycket stränga villkor avseende Ilvas privatisering och nedläggningen av vissa
anläggningar. I detta perspektiv kan man inte tala om diskriminering mellan Ilva
och de andra konkurrerande stålföretagen eller om diskriminering mellan privat
stålindustri och offentliga stålföretag. För övrigt kan även nedläggningar som
genomförs av privata stålföretag bli föremål för finansiella stödåtgärder. Flera
företag, inklusive de tre sökandeföretagen, begärde via Eurofer och erhöll för övrigt
genom kommissionens beslut 94/6/EKSG av den 21 december 1993 om tillstånd till
en gemensam finansieringsmetod för att genomföra enskilda program för
indragning av produktionskapacitet för grov profilstång, bandstål, varmvalsade
bredband och kvartoplåt inom gemenskapens stålindustri (EGT L 6, 1994, s. 30, vid
översättningen fanns ingen svensk version att tillgå) tillstånd att upprätta en
gemensam finansieringsmetod för att genomföra program för enskild indragning av
produktionskapacitet.
- Enligt rådet innebär det kritiserade beslutet inte att icke-diskrimineringsprincipen
har åsidosatts. Det framgår nämligen inte på något sätt av de argument som
sökandena har framfört i detta avseende att det kritiserade beslutet har lett till en
objektivt oberättigad olika behandling mellan företaget Ilva och sökandena.
- Ilva har betonat att det inte är möjligt att påstå att företag som erhåller stöd
behandlas olika än deras konkurrenter, om det inte visas att den fördel som
sålunda har beviljats dem inte åtföljs av en rimlig kompensation med hänsyn till det
gemensamma intresset. I det föreliggande fallet har det omtvistade stödet dock
endast tillåtits i utbyte mot en rimlig kompensation i form av ekonomisk
omstrukturering, kapacitetsminskning och privatisering.
Förstainstansrättens bedömning
- Enligt artikel 4 b i fördraget är "åtgärder eller förfaranden som medför
diskriminering av tillverkare" oförenliga med den gemensamma stålmarknaden och
därför förbjudna inom gemenskapen.
- Enligt en fast rättspraxis föreligger diskriminering när jämförbara situationer
behandlas olika vilket missgynnar vissa aktörer i förhållande till andra utan att
denna skillnad i behandlingen kan motiveras med hjälp av objektiva skillnader av
en viss betydelse (se domstolens dom av den 15 januari 1985 i mål 250/83, Finsider
mot kommissionen, Rec. 1985, s. 131, punkt 8). Domstolen har särskilt i fråga om
stöd till stålindustrin konstaterat att olikhet i behandling och således diskriminering
föreligger när ett tillståndsbeslut medför "olika förmåner för stålföretag som
befinner sig i samma situation eller likadana förmåner för stålföretag vilkas
situation påtagligt skiljer sig från varandra" (den ovan nämnda domen i målet
Tyskland mot kommissionen, punkt 36).
- Frågan om diskriminering i fråga om stöd mellan den offentliga och den privata
sektorn inom ramen för fördraget prövades i den ovan nämnda domen i målet
Falck mot kommissionen. Efter att ha betonat att ansvaret för att bevilja stöd i
första hand tillkommer den berörda regeringen, preciserade domstolen
kommissionens roll på följande sätt: "Det är riktigt att även om varje ingripande
i fråga om stöd kan gynna ett företag i förhållande till ett annat, får kommissionen
likväl inte tillåta stöd som skulle kunna orsaka uppenbar diskriminering mellan den
offentliga och den privata sektorn. I ett sådant fall skulle beviljandet av stöd
nämligen medföra snedvridning av konkurrensen i en utsträckning som står i stridmed det gemensamma intresset" (punkt 27).
- För att i det föreliggande fallet avgöra om det omtvistade beslutet är
diskriminerande skall det kontrolleras om det innebär att det företag som mottar
stödet i fråga behandlas olika i förhållande till hur andra företag i samma situation
behandlas eller om det medför snedvridning av konkurrensen i en utsträckning som
står i strid med det gemensamma intresset.
- I detta avseende skall det först påpekas att sökandena inte framfört något konkret
argument som kan visa att kommissionen har behandlat stödet i fråga mer
gynnsamt än annat jämförbart statligt stöd som har meddelats denna institution (se
ovan, punkt 118). Sökandena har inte heller anfört något som skulle göra det
möjligt att anta att det omtvistade beslutet kan snedvrida konkurrensvillkoren "i en
utsträckning som står i strid med det gemensamma intresset" och därför medför
"uppenbar" diskriminering, särskilt av privata företag.
- Dessutom framgår det - såsom den italienska regeringen har anfört - varken av det
sammanhang i vilket det omtvistade beslutet fattades eller av själva beslutet någon
omständighet som skulle göra det möjligt att hävda att det på ett avgörande sätt
har påverkats av att företaget som mottar stödet är ett offentligt företag och att
beslutet följaktligen skulle ha varit annorlunda i fråga om privata företag.
Kommissionen kunde för övrigt inte lagligen beakta den omständigheten att de
berörda företagen var offentliga för att vägra att tillåta stöden i fråga utan att
åsidosätta principen om likabehandling mellan offentliga och privata företag.
- Det skall vidare erinras om att de fördelar som har beviljats det företag som har
mottagit stöd, såsom redan har konstaterats (se ovan, punkt 111-121), står i
proportion till de eftersträvade målen, i synnerhet tack vare de skyldigheter som
detta företag har ålagts i gengäld bestående i en minskning av
produktionskapaciteten. Den snedvridning av konkurrensen som följer av det
omtvistade beslutet har dessutom begränsats till det absolut nödvändiga (se ovan,
punkt 93) och motiveras av själva ändamålet med detta beslut - återupprättande
av en sund och lönsam struktur i mottagarföretagen - vilket har ansetts förenligt
med fördraget (se ovan, punkt 77-83). I artikel 1.3 i detta beslut föreskrivs slutligen
att "stödet inte skall användas för illojal konkurrens". Enligt artikel 6.1 i beslutet
kan kommissionen kräva att stödet i fråga dras in eller återbetalas om dessa
skyldigheter inte iakttas.
- Förstainstansrätten konstaterar under dessa omständigheter att kommissionen har
handlat med hänsyn till det gemensamma intresset, genom en bedömning av de
olika föreliggande intressena och genom att tillse att viktigare ekonomiska och
sociala intressen skyddas, samtidigt som den har undvikit negativa följder för andra
ekonomiska aktörer i den utsträckning som själva syftet och ändamålet med de
omtvistade besluten har tillåtit det.
- Denna analys överensstämmer med domstolens rättspraxis. Domstolen fastställde
i punkt 49 i den ovan nämnda domen i målet Valsabbia m.fl. mot kommissionen
följande: "Kommissionen är visserligen enligt artikel 3 i fördraget skyldig att handla
i det gemensamma intresset, men detta innebär inte att den måste handla i alla
berördas intresse utan undantag, eftersom dess uppgift inte medför en skyldighet
att handla endast under förutsättning att inget intresse berörs. Däremot måste
kommissionen, när den handlar, göra en avvägning mellan de olika intressena och
undvika skadliga följder om det beslut som skall fattas medger detta inom rimliga
gränser. Kommissionen kan i det gemensamma intresset använda sin
beslutsbefogenhet enligt vad omständigheterna kräver, till och med till skada för
vissa enskilda intressen."
- Av detta följer att sökandenas argumentation, enligt vilken det omtvistade beslutet
innebär att icke-diskrimineringsprincipen åsidosätts, skall avvisas.
Den femte grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Parternas argument
- Sökandena anser att det omtvistade beslutet på flera olika sätt innebär ett
åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 15 i fördraget.
- För det första innehåller det omtvistade beslutet ingen motivering vad gäller
kommissionens möjlighet att tillåta stöden i fråga, vilka enligt sökandena inte är
förenliga med det gällande regelverket, förutom på de villkor och enligt de
förfaranden som följer av regelverket.
- För det andra har kommissionen i det omtvistade beslutet inte utpekat de
målsättningar enligt artiklarna 2 och 3 i fördraget som den har åsyftat när den tillät
stödet till Ilva.
- För det tredje har kommissionen inte heller på ett tillfredsställande sätt motiverat
varför det tillåtna stödet är nödvändigt i den mening som avses i domstolens
rättspraxis rörande villkoren för tillämpning av artikel 95 första och andra stycket
i fördraget. Kommissionen har inte beaktat att Ilva vid flera tillfällen har beviljats
omfattande stöd under förutsättning att det inom en viss frist åter blir livskraftigt
tack vare ett omstruktureringsprogram och att företaget aldrig har uppfyllt denna
skyldighet.
- Kommissionen har avslutningsvis i det omtvistade beslutet inte angett varför en
kapacitetsminskning uppgående till 2 miljoner ton per år som kompensation för
stöd om 2,6 miljarder ecu skulle vara skälig och tillräcklig. Detta beslut nämner
dessutom inte något om att kommissionen skulle ha undersökt stödets följder för
konkurrensen eller risken för diskriminering i förhållande till andra stålföretag.
- Kommissionen har med stöd av Republiken Italien erinrat om att
motiveringsskyldighetens omfattning beror på ifrågavarande rättsakts art och det
sammanhang i vilket rättsakten har antagits (se exempelvis domstolens dom av den
11 januari 1973 i mål 13/72, Nederländerna mot kommissionen, Rec. 1972, s. 27).
I det föreliggande fallet har motiveringen varit tillräcklig med tanke såväl på hela
det kritiserade beslutets sammanhang som på sökandenas delaktighet i
kommissionens överväganden avseende omstruktureringen av gemenskapens
stålindustri.
Förstainstansrättens bedömning
- I artikel 5 andra stycket fjärde strecksatsen i fördraget föreskrivs att gemenskapen
skall "offentliggöra skälen för sitt handlande". I artikel 15 första stycket anges att
"[k]ommissionens beslut, rekommendationer och yttranden skall vara motiverade
och hänvisa till de yttranden som kommissionen skall inhämta". Av dessa
bestämmelser samt av de allmänna principerna i EKSG-fördraget följer att
kommissionen har en motiveringsskyldighet när den fattar allmänna eller enskilda
beslut oberoende av vilken rättslig grund som har valts i detta avseende.
- Enligt fast rättspraxis skall motiveringen vara anpassad efter vilken slags rättsakt
det är fråga om och på ett klart och otvetydigt sätt visa hur den
gemenskapsinstitution som är ansvarig för den ifrågasatta rättsakten har resonerat,
så att de berörda kan få kännedom om skälen för åtgärden och
gemenskapsdomstolarna ges möjlighet att överpröva rättsakten. Det krävs inte att
motiveringen närmare anger alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter.
Motiveringen skall inte enbart bedömas mot bakgrund av rättsaktens lydelse, utan
även mot bakgrund av dess sammanhang samt mot bakgrund av alla rättsregler som
gäller för den berörda frågan (domstolens dom av den 29 februari 1996 i mål
C-56/93, Belgien mot kommissionen, REG 1996, s. I-723, och den ovan nämnda
domen i målet Skibsværftsforeningen m.fl. mot kommissionen, punkt 230).
Motiveringen till en rättsakt skall dessutom bedömas med hänsyn till bland annat
"det intresse som de som rättsakten är riktad till eller andra personer som berörs
av den i den mening som avses i artikel 33 andra stycket i fördraget kan ha av att
erhålla förklaringar" (domstolens dom av den 19 september 1985 i de förenade
målen 172/83 och 226/83, Hoogovens Groep mot kommissionen, Rec. 1985, s. 2831,
punkt 24).
- I det föreliggande fallet finns det anledning att ett efter ett undersöka sökandenas
olika anmärkningar om en påstått bristfällig motivering av det omtvistade beslutet.
Vad för det första gäller anledningen till att kommissionen ansåg att den hade
behörighet att på grundval av artikel 95 första och andra stycket i fördraget tillåta
stödet i fråga vid sidan av vad som föreskrivs i regelverket, innehåller punkterna
I och IV i detta beslut en tillräcklig motivering genom att det där klart och utförligt
förklaras att gemenskapen inför en kraftig tillbakagång på stålmarknaden och inför
allvarliga svårigheter inom denna sektor i flera medlemsstater, bland annat i Italien,
befann sig i en oförutsedd situation som berättigade att denna artikel tillgreps.
- Vad för det andra gäller skälen för att kommissionen ansåg att stödet i fråga, som
avsåg att återupprätta mottagarföretagens livskraft, bidrog till att förverkliga
fördragets målsättningar, skall det betonas att dessa skäl uppräknas i punkt IV och
utvecklas i hela motiveringen. Det framgår närmare bestämt av punkt IV att
kommissionen anser att det är de allvarliga svårigheterna inom stålsektorn i flera
medlemsstater - i detta fall i Italien - som sedan mitten av år 1990 innebär att
saneringen av Ilva skall anses förenlig med de målsättningar som definieras i
artiklarna 2 och 3 i fördraget. Eftersom det var uppenbart vilken såväl ekonomisk
som social inverkan ett återupprättande av detta företags livskraft skulle få på den
berörda medlemsstatens stålsektor under den krisperiod som beskrivs i detta beslut,
kan avsaknaden av en formell specificering av just artiklarna 2 och 3 - som det
särskilt var avsikten att genomföra - inte anses utgöra en bristfällig motivering i det
föreliggande fallet. I punkterna V och VI i motiveringen har kommissionen för
övrigt närmare angett att det omtvistade beslutet i synnerhet syftar till att bidra till
en strukturell anpassning inom sektorn genom kapacitetsminskningar.
Kommissionen har även understrukit att ett av de mål som eftersträvas genom de
olika villkor som den har ställt upp består i att så långt det är möjligt begränsa
ifrågavarande stöds inverkan på konkurrensen. Förstainstansrätten anser under
dessa omständigheter att det omtvistade beslutet var tillräckligt motiverat för att
sökanden skulle kunna avgöra vilka mål för fördraget som detta beslut avsåg att
eftersträva och för att bedöma om saneringen av Ilva var förenlig med dessa mål.
- Vad för det tredje gäller ifrågavarande stöds förmåga att sanera det företag som
har mottagit stöd, konstaterar förstainstansrätten att det av det omtvistade beslutet
klart framgår genom vilka medel Ilvas livskraft enligt kommissionen skall
återupprättas, eftersom bland annat punkt II i motiveringingen innehåller en
uppräkning av de delar av omstruktureringsplanen som stöttas genom stöden i
fråga. Därav framgår uttryckligen att Ilvas livskraft skall återupprättas genom en
privatisering av koncernen, vilket utgör den väsentliga målsättningen för stödet i
fråga och genom ett nytt program för omorganisering som i synnerhet skall
genomföras genom att dess huvudsakliga verksamhet delas upp på två nya bolag
enligt en plan som framgår av beslutet.
- Kommissionen har i det omtvistade beslutet (punkt III i motiveringen) dessutom
angett att den inom ramen för sin undersökning av den omstruktureringsplan som
den italienska regeringen meddelat använde samma kriterier som den hade ålagt
i samband med den föregående omstruktureringen av gemenskapens stålindustri.
Ekonomiska aktörer, och i synnerhet sökandena, kunde således inte ha varit
omedvetna om sådana kriterier. Det omtvistade beslutet har under dessa
omständigheter, eftersom det innehåller uppgift om de huvudsakliga delarna av den
ovan avsedda omstruktureringsplanen, i tillräcklig utsträckning angett skälen till
varför stödet i fråga enligt kommissionen skulle göra det möjligt att förse Ilva med
en sund och livskraftig struktur.
- Av detta följer, i motsats till vad sökandena har hävdat, att skälen till varför stödet
i fråga enligt kommissionen skulle leda till att de eftersträvade målen uppnåddes,
till skillnad från de stöd som hade beviljats Ilva under åren 1988 till 1991, klart
framgår av det kritiserade beslutet. Kommissionen har i punkt II i motiveringen till
detta beslut dessutom gjort en sammanfattning av de tidigare stöden som "under
normala marknadsvillkor och inom ramen för ett strikt genomförande och en
rigorös förvaltningskontroll borde säkerställa företagets livskraft". Kommissionen
har betonat att Ilva inte har uppnått det eftersträvade målet trots omfattande
omstruktureringsåtgärder och att bolaget sedan år 1991 har fortsatt att gå med
förlust. Kommissionen har i punkt IV i motiveringen till beslutet ställt denna
situation i relation till tillbakagången på stålmarknaden sedan den andra hälften av
år 1990 för att berättiga att det omtvistade beslutet har fattats med stöd av artikel
95 i fördraget.
- Vidare kompletteras och utvecklas motiveringen till de omtvistade besluten
beträffande mottagarföretagets livskraft i stor utsträckning genom handlingarna i
akten. Kommissionen har bland annat företett sitt meddelande till rådet av den
15 december 1993 i dess helhet (dok. SEC(93) 2089 slutligt), där den begärde
rådets samtycke i enlighet med artikel 95 första stycket i fördraget. Detta
meddelande, som återger en del av innehållet i ett tidigare meddelande av den
10 november 1993 (dok. SEC(93) 1745 slutligt), innehåller en djupgående analys
av förutsättningarna för att det företag som har mottagit stödet i fråga skall bli
livskraftigt (se ovan, punkt 92).
- Det finns för det fjärde anledning att tillbakavisa anmärkningen om att
motiveringen var bristfällig vad gäller dels lämpligheten av den kapacitetsminskning
som ålades som kompensation för stödet i fråga, dels begränsningen av den
snedvridning av konkurrensen som stödet medför. Såsom redan har fastställts (se
ovan, punkterna 93 och 113), har dessa aspekter undersökts i detalj i detomtvistade beslutet.
- Av samtliga ovanstående överväganden följer att det omtvistade beslutet inte är
rättsstridigt på grund av påstådda brister i motiveringen.
Den sjätte grunden: Oriktigt beslutsförfarande
- Denna grund består av två delar. Det omtvistade beslutet påstås avvika från rådets
samtycke. Det skulle dessutom inte ha följt det förfarande som har inrättats genom
artikel 97 och följande artiklar i Avtalet om Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet).
Påståendet att rådets samtycke har åsidosatts
Parternas argument
- Sökandena har hävdat att det omtvistade beslutet inte följer rådets samtycke.
Fristen den 30 juni 1994 för Ilva att uppfylla sina skyldigheter att minska
kapaciteten och lägga ned anläggningar, vilken föreskrivs i meddelandet av den
15 december 1993 på vilket kommissionens samtycke grundas, upprepas inte i det
omtvistade beslutet. Den nämns endast i övervägandena till detta beslut såsom en
enkel beståndsdel i det omstruktureringsprogram som den italienska regeringen har
lagt fram.
- Kommissionen har bestridit att det omtvistade beslutet avviker från rådets
samtycke. Även om fristen den 30 juni 1994 inte uttryckligen nämns i själva
beslutet, framhålls det i beslutet att det är nödvändigt att följa
omstruktureringsprogrammet, till vilket det hänvisas i punkt II åttonde stycket där
denna frist nämns. Enligt domstolens rättspraxis utgör motiveringen emellertid en
av de väsentliga beståndsdelarna i en rättsakt (se domstolens dom av den
22 februari 1988 i mål 131/86, Förenade kungariket mot rådet, Rec. 1988, s. 905,
punkt 37).
- Ilva har å sin sida betonat att den frist som rådet fastställde för nedläggning av de
berörda anläggningarna återfinns i motiveringen till beslutet. Företaget har tillagt
att det har följt denna frist, vilket innebär att det inte kan förnekas att det har varit
tillräckligt att den nämns i motiveringen till beslutet för att det eftersträvade målet
skulle förverkligas.
Förstainstansrättens bedömning
- Sökandena anser att det omtvistade beslutet har fattats i strid med rådets samtycke,
vilket ovillkorligen föreskrivs i artikel 95 första stycket i fördraget, eftersom fristen
den 30 juni 1994 för Ilva att uppfylla sin skyldighet att minska
produktionskapaciteten vid anläggningen i Taranto ingår i kommissionens
meddelande av den 15 december 1993 (punkt 24), på vilket rådets samtycke av den
22 december 1993 grundas, men saknas i det omtvistade beslutet på så sätt att
villkoret endast återfinns i motiveringen (punkt II åttonde stycket).
- Det är ostridigt att datumet den 30 juni 1994 förekom i det program för
omorganisering och privatisering av Ilva-koncernen som stadfästes av Istituto
nazionale per la riconstruzione industriale (IRI) i september 1993 och som den
italienska regeringen meddelade till kommissionen genom en skrivelse av den
13 december 1993 (se punkt II i motiveringen till det berörda beslutet). Det är
också ostridigt att detta datum återfanns i punkt 3.3.4., s. 24 i kommissionens
meddelande till rådet av den 15 december 1993 på vilket rådets samtycke grundas
och att datumet inte återfinns i beslut 94/259 förutom i dess motivering (punkt II).
- Även om det i artikel 95 föreskrivs att kommissionen skall fatta sitt beslut "med
rådets enhälliga samtycke", innehåller den inte några bestämmelser om hur
kommissionen skall begära detta samtycke: särskilt anges där inte klart om
kommissionen skall förelägga rådet ett förslag till beslut. Kommissionens praxis
består sedan sextiotalet i att tillställa rådet ett meddelande som innehåller de
väsentliga uppgifterna om det nationella stödprogrammet samt en beskrivning av
den planerade åtgärden i stora drag. Det förfarande som användes för att fatta
beslutet rörande Ilva följde denna praxis.
- Sökandena har inte ifrågasatt den praxis som består i att förelägga rådet ett
meddelande i stället för ett förslag till beslut. Sökandena har endast gjort gällande
att en viktig beståndsdel i meddelandet till rådet inte återfinns i det omtvistade
beslutet.
- Denna anmärkning skulle endast kunna leda till att det omtvistade beslutet
ogiltigförklarades på grund av åsidosättande av väsentliga formföreskrifter om rådet
inte skulle ha gett sitt samtycke om det hade känt till att kommissionen skulle
skriva in datumet den 30 juni 1994 i motiveringen i stället för i det beslut som den
skulle fatta (se domstolens dom av den 21 mars 1990 i mål C-142/87, Belgien mot
kommissionen, Rec. 1990, s. I-959, samt den ovan nämnda domen i målet
Skibsværftsforeningen m.fl. mot kommissionen, punkt 243).
- Rådet har emellertid självt påpekat att det "preciserade vissa villkor för stödets
beviljande, vilka kommissionen beaktade" och att det "förbehållslöst stödde
innehållet i de åtgärder" som kommissionen vidtagit.
- Förstainstansrätten drar av detta slutsatsen att rådets samtycke avsåg innebörden
av kommissionens förslag till åtgärder, samtidigt som denna lämnades ett visst
manöverutrymme vad gäller den exakta utformningen av det slutliga beslutet. I det
omtvistade beslutet (artiklarna 1.1, 4.1 och 6) understryks att det är absolut
nödvändigt att följa omstruktureringsprogrammet som beskrivs i punkt II i
motiveringen till beslutet där datumet den 30 juni 1994 uttryckligen nämns. Det är
inte möjligt att under dessa omständigheter med fog påstå att det omtvistade
beslutet på en väsentlig punkt avviker från det som rådet har godkänt.
- Av detta följer att beslut 94/259 inte är rättsstridigt på grund av ett påstått
åsidosättande av rådets samtycke.
Påståendet att artikel 97 i EES-avtalet har åsidosatts
Parternas argument
- Sökandena har gjort gällande att kommissionen inte har följt det beslutsförfarande
som föreskrivs i artikel 97 och följande artiklar i EES-avtalet där det bland annat
krävs att den berörda avtalsslutande parten informerar andra avtalsslutande parter
om ändringar i sin interna lagstiftning och att Gemensamma EES-kommittén finner
att lagstiftningen i dess ändrade lydelse inte negativt påverkar avtalets
tillfredsställande funktion. Skyldigheten att följa detta förfarande följer av artikel
27 i EES-avtalet jämförd med artikel 5 i protokoll 14. Eftersom dessa regler utgör
en viktig beståndsdel av gemenskapsrätten och är bindande för gemenskapens
organ inom ramen för det handlingsutrymme som de har tilldelats, utgör deras
åsidosättande enligt sökandena maktmissbruk.
- Enligt kommissionen är hänvisningen till artikel 97 och följande artiklar i EES-avtalet inte relevant. För det första utgör det omtvistade beslutet inte någon
ändring i lagstiftningen. För det andra kan sökandena inte åberopa någon enskild
rättighet på grund av ett eventuellt åsidosättande av de förfaranderegler som avses
i EES-avtalet. Ett eventuellt åsidosättande av förfarandereglerna skulle i varje fall
endast kunna åberopas inom ramen för EES och inte i förevarande tvist.
Förstainstansrättens bedömning
- Det skall i detta avseende betonas att de bestämmelser i EES-avtalet som
sökandena har åberopat innehåller förfaranderegler som rör relationerna mellan
de avtalsslutande parterna inom ramen för detta avtal och att ett åsidosättande av
dessa bestämmelser omfattas av ett särskilt övervakningsförfarande (artikel 108 och
följande artiklar i EES-avtalet) och tvistlösningsförfarande (artikel 111 och följande
artiklar i EES-avtalet). Utan att det är nödvändigt att granska det välgrundade i
kommissionens ställningstagande enligt vilket "sökandena inte [kan] åberopa någon
enskild rättighet på grund av ett eventuellt åsidosättande av de förfaranderegler
som avses i EES-avtalet", är det i det föreliggande fallet tillräckligt att konstatera
att det omtvistade beslutet uppenbart inte utgör en ändring i
gemenskapslagstiftningen i den mening som avses i artiklarna 97 och 99.1 i EES-avtalet, eftersom det rör sig om en enskild och inte om en allmän rättsakt.
Den sjunde grunden: Åsidosättande av rätten till försvar
Parternas argument
- Sökandena anser att det omtvistade beslutet innebär ett åsidosättande av rätten till
försvar. Även om det inte uttryckligen föreskrivs i artikel 95 i fördraget, borde
kommissionen ha gett de berörda tillfälle att inom ramen för ett samrådsförfarande
inkomma med sina synpunkter eller åtminstone ha offentliggjort de begäran om
tillstånd till stöd som hade inlämnats till kommissionen i EGT, i stället för att
begränsa sig till att meddela att den skulle inleda ett förfarande mot Ilva. En sådan
skyldighet följer av de allmänna processrättsliga principerna och med beaktande av
domstolens rättspraxis avseende artikel 93.2 i EG-fördraget (se bland annat
domstolens dom av den 14 november 1984 i mål 323/82, Intermills mot
kommissionen, Rec. 1984, s. 3809, punkt 15-18). Detta skulle vara anledningen till
att det i artikel 6.4 i regelverket föreskrivs att kommissionen skall ge de berörda
tillfälle att inkomma med sina synpunkter innan det konstateras att stöd är
oförenligt med fördraget. Denna bestämmelse skall med desto större anledning
vara tillämplig i de fall som inte omfattas av regelverket.
- Sökandena har bestridit kommissionens påstående om att det inte fanns någon
skyldighet att höra Ilvas konkurrenter innan beslutet fattades, eftersom ett ad hoc-beslut i den mening som avses i artikel 95 i fördraget är av undantagskaraktär.
Detta påstående är inte förenligt med rättsstatsprincipen och strider mot
domstolens fasta rättspraxis. Det är dessutom inte tillräckligt att endast ha
kännedom om att ett tillståndsförfarande har inletts, vilket indirekt har erfarits via
Eurofer eller inom EKSG:s rådgivande kommitté. De uppgifter som har erfarits via
Eurofer har för det första inte gjort det möjligt att få mer ingående och detaljerade
uppgifter om de faktiska omständigheterna i det föreliggande fallet. För det andra
har enstaka företag inte haft någon faktisk möjlighet att göra gällande sina egna
synpunkter inom EKSG:s rådgivande kommitté.
- Kommissionen har med stöd av Republiken Italien betonat att det inte finns några
regler om att konkurrenter skall höras inom ramen för ad hoc-beslut enligt artikel
95 första stycket i fördraget. Det förefaller med hänsyn till detta besluts
undantagskaraktär som om sådana regler inte heller avses i rättspraxis avseende
artikel 93.2 i EG-fördraget. Förfarandereglerna i artikel 6 i regelverket har inte
heller åsidosatts. När kommissionen avser att fatta ett avslagsbeslut beträffande
stödprojekt, eftersom de är oförenliga med artikel 4 c i fördraget, skall förfarandet
inledas i enlighet med regelverket. När kommissionen med rådets samtycke och
efter att ha hört EKSG:s rådgivande kommitté drar slutsatsen att ett stöd skall
tillåtas med stöd av artikel 95 i fördraget, skall alltså förfarandet enligt den
sistnämnda bestämmelsen tillämpas, där det inte föreskrivs att konkurrenterna först
skall höras. Enligt kommissionen har sökandena i alla händelser haft tillräckliga
möjligheter att uttrycka sig i alla skeden av förfarandet, vars hela förlopp de har
kunnat följa via Eurofer och i sin egenskap av medlemmar av EKSG:s rådgivande
kommitté som skall rådfrågas i enlighet med artikel 95 första stycket i fördraget.
Av protokollen från EKSG:s rådgivande kommittés möten framgår att
representanterna för majoriteten av sökandena har varit närvarande inom den
rådgivande kommittén och att vissa av dem har uttryckt sin åsikt avseende förslaget
att bevilja stöd.
Förstainstansrättens bedömning
- Det omtvistade beslutet har fattats på grundval av artikel 95 första och andra
stycket i fördraget. I denna bestämmelse föreskrivs att rådet skall ge sitt samtycke
och att EKSG:s rådgivande kommitté skall höras. Den ger inte dem till vilka
besluten är riktade eller de berörda personerna någon rätt att yttra sig. I artikel 6.4
i det femte regelverket införs däremot en sådan rätt, genom att där föreskrivs att
"[o]m kommissionen efter att ha anmodat de berörda att inkomma med sina
synpunkter konstaterar att stödet inte är förenligt med bestämmelserna i detta
beslut, skall den underrätta den berörda medlemsstaten om sitt beslut". Denna
bestämmelse ingick i samtliga regelverk som har föregått det nu gällande
regelverket, från och med det första (se i detta avseende kommissionens beslut
257/80/EKSG av den 1 februari 1980 om gemenskapsregler för särskilt stöd till
stålindustrin, EGT L 29, s. 5).
- Sökandena anser att kommissionen har åsidosatt rätten till försvar, eftersom den
även i avsaknad av en uttrycklig bestämmelse i artikel 95 i fördraget borde ha inlett
ett kontradiktoriskt förfarande i förhållande till sökanden enligt den modell som
anges i artikel 6 i det femte regelverket. Sökanden har också försökt att dra en
parallell mellan artikel 95 i fördraget och artikel 93.2 i EG-fördraget, för att
komma fram till en allmän princip enligt vilken kommissionen skulle vara skyldig
att systematiskt göra de berörda personerna delaktiga i förfarandet varje gång som
den skall bedöma om ett statligt stöd är förenligt med fördraget.
- Utan att det är nödvändigt att undersöka om det föreligger en allmän
gemenskapsrättslig princip som ger de berörda personerna rätt att yttra sig under
ett beslutsförfarande avseende statligt stöd, skall det betonas att sökandena inom
ramen för förfarandet för att fatta de omtvistade besluten med stöd av artikel 95
första stycket i fördraget, där det föreskrivs att EKSG:s rådgivande kommitté skall
höras, under alla omständigheter hade tillfälle att göra sin åsikt gällande inom
denna kommitté. Enligt artikel 18 i fördraget skall den rådgivande kommittén
nämligen bestå av representanter för tillverkare, arbetstagare, förbrukare och
handeln. Det framgår emellertid av listan över kommitténs medlemmar (bilaga 5
till dupliken) att tre av sökandena, nämligen Wirtschaftsvereinigung Stahl, Preussag
Stahl samt Hoogovens Groep, var representerade på högsta möjliga nivå inomkommittén. Vad gäller Thyssen Stahl kunde det göra gällande sin ståndpunkt via
sammanslutningen Wirtschaftsvereinigung Stahl där bolaget spelade en viktig roll,
såsom kommissionen har påstått utan att motsägas av den berörda i just detta
avseende. Det har inte bestridits att frågan om stöd till Ilva diskuterades länge
inom kommittén och att representanter för sökandena var närvarande och uttryckte
sin åsikt om de åtgärder som kommissionen hade föreslagit, antingen individuellt
eller via sammanslutningen Wirtschaftsvereinigung Stahl.
- Det är vidare ostridigt att sökandena i det föreliggande fallet hade kunnat framföra
sin åsikt avseende stödet i fråga innan det kritiserade beslutet fattades, inom ramen
för det förfarande som inleddes med tillämpning av artikel 6.4 i regelverket, medan
Republiken Italien ännu inte hade meddelat kommissionen det nya programmet för
omorganisering och privatisering av Ilva-koncernen (punkt II i motiveringen till det
kritiserade beslutet). Detta förfarande avslutades samtidigt som detta beslut
fattades, såsom framgår av punkt VIII i beslutet.
- Av detta följer att det omtvistade beslutet inte på något sätt är rättsstridigt på
grund av ett påstått åsidosättande av skyldigheten att inleda ett kontradiktoriskt
förfarande.
- Av det ovan anförda följer att talan om ogiltigförklaring skall ogillas.
Rättegångskostnader
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Av det ovan anförda framgår att
sökandena har målet. Eftersom kommissionen och Ilva, som har intervenerat till
stöd för kommissionens yrkanden, har yrkat att tappande part skall förpliktas att
ersätta rättegångskostnaderna, skall sökandena förpliktas att ersätta deras
rättegångskostnader.
- Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna skall medlemsstater och
institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Detta
innebär att intervenienterna rådet och Republiken Italien skall bära sina
rättegångskostnader.
På dessa grunder beslutarFÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
- Talan ogillas.
- Sökandena förpliktas att ersätta de rättegångskostnader som har förorsakats
svaranden och intervenienten Ilva Laminati Piani SpA.
- Rådet och Republiken Italien skall bära sin egen rättegångskostnad.
SaggioKalogeropoulos
Tiili
Potochi Moura Ramos
|
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 oktober 1997.
H. Jung
A. Saggio
Justitiesekreterare
Ordförande
1: Rättegångsspråk: tyska.