FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. PITRUZZELLA
fremsat den 8. juli 2021(1)
Forenede sager C-884/19 P og C-888/19 P
Europa-Kommissionen
mod
Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd (sag C-884/19 P)
og
GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH
mod
Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd,
Europa-Kommissionen (sag C-888/19 P)
»Appel – hjemvisning – dumping – gennemførelsesforordning (EU) nr. 470/2014 – import af solcelleglas med oprindelse i Kina – artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, i forordning (EF) nr. 1225/2009 – begrebet »væsentlig fordrejning af virksomhedernes produktionsomkostninger og økonomiske situation« – præferenceskatteordninger«
1. Såfremt en eksporterende producent fra et land uden markedsøkonomi, som er medlem af Verdenshandelsorganisationen (WTO), inden for en antidumpingprocedure anmoder om markedsøkonomisk behandling, hvilken rækkevidde skal betingelsen om, at den pågældende skal godtgøre, at dennes økonomiske situation ikke er genstand for væsentlige fordrejninger, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, da have? Nærmere bestemt, hvordan skal Kommissionen behandle foranstaltninger såsom præferenceskatteordninger, der fordrejer virksomhedens økonomiske situation, men ikke specifikt vedrører fremstilling og salg af den berørte samme vare?
2. Dette er nærmere bestemt det hovedspørgsmål, som er rejst i de foreliggende forenede sager, som vedrører to appeller, hvormed henholdsvis Europa-Kommissionen og GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH (herefter »GMB«) har nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 24. september 2019, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings mod Kommissionen (herefter »den appellerede dom«) (2). Ved den appellerede dom, som blev afsagt efter hjemvisningen ved Domstolens dom af 28. februar 2018, Kommissionen mod Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C-301/16 P, EU:C:2018:132, herefter »dommen i sagen Kommissionen mod Xinyi«), annullerede Retten på ny Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 470/2014 af 13. maj 2014 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af solcelleglas med oprindelse i Folkerepublikken Kina (herefter »den omtvistede forordning«) (3).
I. Retsforskrifter
3. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten, var de bestemmelser, der regulerede Den Europæiske Unions vedtagelse af antidumpingforanstaltninger, indeholdt i Rådets forordning (EF) nr. 1225/2009 af 30. november 2009 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (4) (herefter »grundforordningen«).
4. Stk. 7 i grundforordningens artikel 2, som har overskriften »Konstatering af dumping«, bestemte:
»a) Ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi […] fastsættes den normale værdi på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi eller prisen ved salg fra et sådant tredjeland til andre lande, herunder Fællesskabet, eller, hvis dette ikke er muligt, på ethvert andet rimeligt grundlag, herunder den pris, der faktisk er betalt eller skal betales i Fællesskabet for samme vare, om nødvendigt justeret for at indregne en rimelig fortjenstmargen. […]
b) I forbindelse med antidumpingundersøgelser vedrørende indførsel fra Folkerepublikken Kina […] og lande uden markedsøkonomi, som er medlemmer af WTO på datoen for indledningen af undersøgelsen, fastsættes den normale værdi i overensstemmelse med stk. 1 til 6, hvis det på grundlag af velbegrundede krav herom fra en eller flere producenter, der er omfattet af undersøgelsen, og i overensstemmelse med kriterierne og procedurerne i litra c) er påvist, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende for denne producent eller disse producenter med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare. Hvis dette ikke er tilfældet, finder reglerne i litra a) anvendelse.
c) Et krav i henhold til litra b) skal […] indeholde tilstrækkelige beviser for, at producenten driver virksomhed under markedsøkonomiske vilkår, dvs. at
– virksomhedernes beslutninger om priser, omkostninger og inputs, herunder rå- og hjælpestoffer, teknologi, arbejdskraft, produktion og investeringer, skal træffes som reaktion på markedssignaler, der afspejler udbuds- og efterspørgselsforholdene, og uden nogen omfattende statslig indgriben; i den sammenhæng skal udgifterne til de vigtigste inputs i alt væsentligt afspejle markedsværdierne
– virksomhederne skal benytte ét klart sæt grundlæggende regnskabsforskrifter, som revideres uafhængigt i overensstemmelse med internationale regnskabsstandarder og anvendes til alle formål
– virksomhedernes produktionsomkostninger og økonomiske situation [ikke må] gøres til genstand for væsentlige fordrejninger, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, navnlig for så vidt angår nedskrivning af aktiver, andre afskrivninger, kompensations- eller byttehandel og betaling via gældskompensation
– de pågældende virksomheder skal sikres ved rimelig anvendelse af egnede love om konkurs og ejerforhold, der giver retlig sikkerhed og stabilitet i forbindelse med driften af virksomheder, og
– valutaomregninger skal finde sted til markedskurs. […]«
II. Tvistens baggrund og den omtvistede forordning
5. Baggrunden for tvisten fremstilles udførligt i den appellerede doms præmis 1-14, hvortil jeg henviser. Vedrørende de foreliggende sager skal jeg blot anføre, at Kommissionen den 28. februar 2013 indledte en antidumpingprocedure vedrørende importen af visse solcelleglas med oprindelse i Folkerepublikken Kina.
6. Den 21. maj 2013 anmodede Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd (herefter »Xinyi«) – et selskab hjemmehørende i Kina, der producerer og eksporterer solcelleglas til EU – Kommissionen om markedsøkonomisk behandling som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), for at fastsætte den normale værdi for selskabets vedkommende i overensstemmelse med denne forordnings artikel 2, stk. 1-6, og ikke efter metoden med et såkaldt »analogt land«, der er omfattet af reglerne i den nævnte forordnings artikel 2, stk. 7, litra a).
7. Ved skrivelser af 22. august 2013 og 13. september 2013 underrettede Kommissionen Xinyi om, at den fandt, at den, til trods for selskabets bemærkninger, ikke kunne imødekomme anmodningen, fordi selskabet ikke opfyldte kriteriet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
8. Det fremgår af sagens akter, at Kommissionen afviste Xinyis anmodning med den begrundelse, at selskabet ikke godtgjorde, at dets produktionsomkostninger og økonomiske situation ikke var genstand for væsentlige fordrejninger, der var overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led. Nærmere bestemt lagde Kommissionen til grund, at Xinyi nød godt af forskellige skattefordele vedrørende selskabets skat på indtægter. Først og fremmest var selskabet omfattet af programmet »2 Free 3 Half«, som gjorde det muligt for selskaber med udenlandsk kapital at opnå en fuldstændig skattefritagelse (0%) i to år og en skattesats på 12,5%, i stedet for den normale skattesats på 25%, i de tre følgende år. Endvidere var selskabet omfattet af skatteordningen for højteknologiske virksomheder, i henhold til hvilken selskabet var undergivet en skattesats på 15% i stedet for den normale skattesats på 25%.
9. Den 13. maj 2014 vedtog Kommissionen den omtvistede forordning, hvori den fastholdt, at de berørte anmodninger om markedsøkonomisk behandling, og navnlig den af Xinyi indgivne, skulle afvises, og hvorved der blev indført en endelig antidumpingtold på 36,1% på importen af visse solcelleglas fremstillet af Xinyi. I 33. betragtning til den omtvistede forordning forkastede Kommissionen især det argument, hvormed Xinyi gjorde gældende, at fordelene ved præferenceskatteordninger og tilskud ikke udgjorde en væsentlig del af selskabets omsætning. I denne betragtning anførte Kommissionen udtrykkeligt, at »denne og andre påstande allerede blev behandlet i Kommissionens brev til eksportøren af 13. september 2013, hvori Kommissionen meddelte parten sin beslutning om markedsøkonomisk behandling. Det blev navnlig understreget, at den absolutte fordel, der er opnået i [undersøgelsesperioden], især på grund af denne fordel, er irrelevant for vurderingen af, om hvorvidt fordrejningen er »væsentlig««.
III. Sagerne for Retten og for Domstolen samt den appellerede dom
10. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 7. august 2014 anlagde Xinyi sag med påstand om annullation af den omtvistede forordning, idet selskabet påberåbte sig fire anbringender til støtte for søgsmålet. Med det første anbringende, som var opdelt i to led, påberåbte Xinyi sig en tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
11. Ved dom af 16. marts 2016 (5) gav Retten medhold i det første anbringendes første led, hvormed Xinyi gjorde gældende, at Kommissionen foretog et åbenbart urigtigt skøn, da den fandt, at de skattefordele, som selskabet nød godt af, udgjorde fordrejninger, »der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system« som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
12. Som følge af Kommissionens appel ophævede Domstolen, ved dommen i sagen Kommissionen mod Xinyi, den ovennævnte dom med den begrundelse, at Retten begik flere retlige fejl ved fortolkningen af betingelsen om, at der foreligger en fordrejning, »der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system«. Domstolen hjemviste derfor sagen til Retten og udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne.
13. Efter hjemvisning ved dommen i sagen Kommissionen mod Xinyi genoptog Retten sagen og afsagde den 24. september 2019 den appellerede dom.
IV. Den appellerede dom
14. I den appellerede dom undersøgte Retten det første anbringendes andet led, hvormed Xinyi gjorde gældende, at Kommissionen fejlagtigt lagde til grund, at fordrejningerne som følge af de omhandlede præferenceskatteordninger var væsentlige med hensyn til selskabets produktionsomkostninger og økonomiske situation som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
15. Efter at have erindret om principperne i retspraksis angående funktionen af grundforordningens artikel 2, stk. 7, fortolkede Retten for det første i den appellerede doms præmis 55-61 bestemmelsen i forordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
16. Ifølge Retten fremgår det af samme forordnings artikel 2, stk. 7, litra b), at kriterierne for, om en anmodning om markedsøkonomisk behandling er velbegrundet, herunder derfor kriterierne i denne bestemmelses litra c), tredje led, sigter mod at fastlægge, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende »med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare«, og er udtryk for EU-lovgivers ønske om at sikre, at den anmodende eksporterende producent hvad angår fremstilling og salg af den berørte samme vare driver virksomhed i overensstemmelse med de principper, som gør det muligt at foretage en beregning af den normale værdi.
17. Retten påpegede, at bestemmelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, i denne sammenhæng henviser til virksomhedens produktionsomkostninger og økonomiske situation ud fra en række parametre, som er direkte knyttet til de i grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, fastsatte metoder til beregning af den normale værdi, dvs. nedskrivning af aktiver, andre afskrivninger, kompensations- eller byttehandel og betaling via gældskompensation. Retten fandt, at denne liste ganske vist er vejledende, hvilket kan udledes af brugen af adverbiet »navnlig« (6), men at brugen af dette udtryk ikke gør det muligt for Kommissionen at afvise en anmodning om markedsøkonomisk behandling på grundlag af omstændigheder, der – selv om de står i forhold til den økonomiske situation i virksomheden i bred forstand – ikke automatisk indebærer en »væsentlig« fordrejning af en eller flere faktorer, der bestemmer forholdene vedrørende fremstilling og salg af den berørte samme vare. Til støtte for denne overvejelse henviste Retten analogt til dom af 19. juli 2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C-337/09 P, EU:C:2012:471, herefter »dommen i sagen Rådet mod Zhejiang Xinan«).
18. Retten udledte heraf, at for så vidt angår foranstaltninger, der ud fra et generelt synspunkt vedrører den økonomiske situation i virksomheden, påhviler det Kommissionen på baggrund af oplysningerne fremlagt under den administrative procedure at vurdere, hvorvidt disse foranstaltninger faktisk har medført en væsentlig fordrejning af denne situation med hensyn til fremstilling eller salg af den berørte samme vare. Efter Rettens opfattelse henviser grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, til reelle, og ikke kun potentielle, fordrejninger med hensyn til produktionsomkostningerne og den økonomiske situation. Endvidere skal spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en »væsentlig« fordrejning, vurderes ud fra formålet med denne bestemmelse, som tilsigter at sikre, at forholdene vedrørende virksomhedens produktionsomkostninger og økonomiske situation ikke er fordrejet i et sådant omfang, at der med en eventuel anvendelse af grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, opstår kunstige resultater, som rejser tvivl om formålene med en antidumpingundersøgelse.
19. På grundlag af denne fortolkning anførte Retten for det andet i den appellerede doms præmis 62-73, at den omhandlede bestemmelse fandt anvendelse i det konkrete tilfælde. Retten lagde bl.a. til grund, at Kommissionen, da den i skrivelserne af 22. august 2013 og 13. september 2013 henviste til den omhandlede foranstaltnings »samlede virkning« bestående af muligheden for at »tiltrække kapital til nedsatte satser« for at afvise Xinyis anmodning om markedsøkonomisk behandling, støttede sig på grunde vedrørende virksomhedens økonomiske situation ud fra et yderst abstrakt synspunkt, som ikke er knyttet til forhold vedrørende fremstilling og salg af den berørte samme vare. Ifølge Retten vedrører en selskabsskatteordning den skattemæssige behandling af det overskud, som er opnået i et givent regnskabsår, og den har således hverken til formål eller til virkning at påvirke størrelsen af eller selve satsen for dette overskud eller andre forhold som elementer, der indgår i den normale værdi, som Kommissionen skal beregne i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 1-6. Desuden er den blotte mulighed for, at en præferenceskatteordning tiltrækker investorer til en virksomheds kapital, ikke tilstrækkelig til at fastslå, at dennes økonomiske situation rent faktisk er genstand for en væsentlig fordrejning.
20. Retten fandt endvidere, at størrelsen af en virksomheds omsætning er en relevant indikator for dens økonomiske og finansielle styrke, fra hvilken den opnår sin fortjeneste, og idet Xinyi anførte, at de omhandlede fordrejninger udgjorde 1,14% af selskabets omsætning, fremlagde Xinyi et i princippet troværdigt og relevant forhold vedrørende den undersøgte skatteforanstaltnings samlede virkning på selskabets økonomiske situation. Under disse omstændigheder påhvilede det i det mindste Kommissionen efter Rettens opfattelse at redegøre for forbindelsen mellem valget om at investere i selskabets kapital – eventuelt begrundet i en præferenceskatteordning på den ene side og fordrejningen af selskabets økonomiske situation på den anden side – ikke generelt og teoretisk, men i lyset af formålet med grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
21. På grundlag af de ovenfor anførte betragtninger konkluderede Retten, at den begrundelse, som Kommissionen støttede sig på for at afvise selskabets anmodning om markedsøkonomisk behandling, var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, hvorfor Retten tog det første anbringendes andet led til følge og annullerede den omtvistede forordning.
V. Parternes påstande
22. Med deres respektive appel (7) har både Kommissionen og GMB nedlagt påstand om, at den appellerede dom ophæves; at det andet led i det første anbringende i stævningen i første instans forkastes som retligt ugrundet; at sagen hjemvises til Retten til fornyet prøvelse med hensyn til de resterende anbringender i stævningen i første instans, og at afgørelsen om sagsomkostningerne i de foreliggende appelsager og sagerne ved de tidligere instanser, der har ført til den, udsættes.
23. Xinyi har nedlagt påstand om, at begge appeller forkastes, samt at Kommissionen og GMB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
VI. Gennemgang af appellerne
24. Til støtte for deres respektive appeller har Kommissionen og GMB fremsat tre anbringender, der på mange punkter er sammenfaldende. Med det første anbringende har Kommissionen og GMB bestridt Rettens fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led. Med det andet anbringende har Kommissionen og GMB påberåbt sig retlige fejl ved anvendelsen af denne bestemmelse i det konkrete tilfælde, mens de med det tredje anbringende har påberåbt sig proceduremæssige uregelmæssigheder.
A. Anbringendet vedrørende retlige fejl ved fortolkningen af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led
1. Parternes argumenter
25. Med deres første anbringende, som er rettet mod den appellerede doms præmis 55-61, har Kommissionen og GMB bestridt Rettens fortolkning af bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led(8). De har i det væsentlige gjort gældende, at Retten fejlagtigt fandt, at en anmodning om markedsøkonomisk behandling i medfør af disse bestemmelser kun kan afvises, såfremt der med en eventuel anvendelse af grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, opstår kunstige resultater, hvilket er ensbetydende med, at det påhviler Kommissionen at godtgøre den præcise virkning på den pågældende eksporterende producents priser og omkostninger af den fordrejning, som er konstateret med hensyn til dennes økonomiske situation.
26. For det første har Kommissionen gjort gældende, at bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, er irrelevante med hensyn til fortolkningen af samme forordnings artikel 2, stk. 7, litra b) og litra c), tredje led. Det følger af retspraksis, at grundforordningens artikel 2, stk. 7, afspejler en fremgangsmåde, som er særegen for Unionens retsorden, således at det ikke er muligt at fastsætte en sammenhæng mellem reglerne i denne bestemmelse og artikel 2 i WTO’s »antidumpingaftale« (9), der er blevet gennemført i EU-retten ved grundforordningens artikel 2, stk. 1-6. Kun med hensyn til kriteriet i den første del af første led i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), har EU-lovgiver foreskrevet godtgørelsen af en konkret virkning på priser og omkostninger, dvs. de elementer, som er relevante inden for rammerne af undersøgelsen i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 1-6.
27. For det andet er Kommissionen og GMB af den opfattelse, at den af Retten etablerede forbindelse mellem grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, og de elementer, som skal betragtes ved beregningen i henhold til samme forordnings artikel 2, stk. 1-6, er fejlagtig. Først og fremmest fastsætter denne regel ingen pligt til at etablere en forbindelse mellem de konstaterede fordrejninger af den pågældende eksporterende producents økonomiske situation og noget element vedrørende fremstilling eller salg af den berørte samme vare. Endvidere er listen i ovennævnte tredje led af simpel vejledende karakter, og tre af de fire i denne bestemmelse nævnte faktorer nævnes slet ikke i grundforordningens artikel 2, stk. 1-6.
28. For det tredje har Kommissionen og GMB gjort gældende, at Domstolens konklusioner i dommen i sagen Rådet mod Zhejiang Xinan vedrørende bestemmelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), første led, hvorpå Retten baserede sig, ikke finder anvendelse på bestemmelsen i tredje led.
29. For det fjerde har Kommissionen og GMB gjort gældende, at Rettens fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, fratager udtrykket »økonomisk situation« dets selvstændige betydning og derfor dets effektive virkning. Ifølge denne fortolkning ville der kun foreligge en fordrejning af den økonomiske situation, såfremt Kommissionen godtgør, at denne fordrejning på samme tid også fordrejer produktionsomkostningerne. Dette ville være i strid med lovgivers vilje til at fastsætte to alternativer i den omhandlede bestemmelse.
30. For det femte hævder Kommissionen, at den fejlagtige karakter af den af Retten etablerede forbindelse mellem stk. 1-6 og stk. 7 i grundforordningens artikel 2 endvidere understøttes, ud fra en systematisk synsvinkel, af den omstændighed, at de to sidste led i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), er af makroøkonomisk karakter og savner al relation med ovennævnte stk. 1-6. GMB har gjort gældende, at opbygningen i sig selv af bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b) og c), viser, at det ikke er påkrævet at foretage en undersøgelse med henblik på at fastlægge en relation mellem på den ene side den økonomiske situation og på den anden side fremstillingen og salget af den berørte samme vare. Denne opbygning indikerer, at den økonomiske situation allerede er taget i betragtning i grundforordningen som en faktor, der indvirker på fremstillingen og salget af den berørte samme vare.
31. I det første anbringendes andet led har GMB gjort gældende, at Retten foretog en fejlagtig fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, i den appellerede doms præmis 68, 69 og 72, eftersom den vendte bevisbyrden om fra den eksporterende producent, der anmoder om markedsøkonomisk behandling, til Kommissionen. Det fremgår derimod utvetydigt af forordningens artikel 2, stk. 7, litra b), og af retspraksis, at det påhviler den eksporterende producent at føre bevis for, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende for fremstilling og salg af den berørte samme vare.
32. Xinyi har bestridt de af Kommissionen og GMB fremsatte argumenter og hævder, at Rettens fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, er korrekt og på linje med EU-lovgivers vilje og Domstolens praksis.
33. For det første er Kommissionens argument om, at udtrykket »med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare« i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), udelukkende henviser til den første del af første led i denne forordnings artikel 2, stk. 7, litra c), uforeneligt med formuleringen af forordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, hvoraf det fremgår, at det deri fastsatte kriterium for tildeling af markedsøkonomisk behandling også vedrører produktionsomkostningerne for den berørte samme vare. Endvidere har Kommissionen ikke forklaret, hvilket formål de øvrige fire kriterier for tildeling af markedsøkonomisk behandling ville have, hvis de ikke tilsigter at tillade brug af omkostninger og salgspriser på hjemmemarkedet i Kina i undersøgelsesperioden, såfremt disse omkostninger og salgspriser er egnede til at beregne den normale værdi. Kommissionen fortolker således disse øvrige kriterier uden tilknytning til formålet med grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b) og c).
34. For det andet har Xinyi gjort gældende, at Retten med føje kunne anvende dommen i sagen Rådet mod Zhejiang Xinan analogt. Både i det nævnte tilfælde og i den foreliggende situation nægtede EU-institutionerne at undersøge beviser til støtte for en anmodning om markedsøkonomisk behandling for automatisk at begrunde afvisningen heraf. Retten forsøgte ikke at overføre Domstolens overvejelser vedrørende det første kriterium for tildeling af markedsøkonomisk behandling til undersøgelsen af det tredje kriterium for tildeling af markedsøkonomisk behandling, men begrænsede sig til at etablere en parallelitet mellem to lignende situationer. Netop som hvad angår anvendelsesområdet for grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), første led, påhviler det endvidere altid Kommissionen, og således også i forbindelse med undersøgelsen af betingelsen i denne bestemmelses tredje led, at vurdere fordrejningens virkning på producentens priser eller omkostninger, idet Kommissionen ikke kan nøjes med en abstrakt vurdering. De øvrige domme, som Kommissionen har anført til støtte for sit standpunkt, er ikke afgørende.
35. For det tredje har Xinyi hvad angår Kommissionens argument om den effektive virkning af udtrykket »økonomisk situation« gjort gældende, at for så vidt som en væsentlig fordrejning af et selskabs økonomiske situation påvirker dets priser og omkostninger, fratager Rettens fortolkning ikke dette udtryk dets effektive virkning.
36. For det fjerde har Xinyi også bestridt den systematiske fortolkning af fjerde og femte led i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c). Ifølge Xinyi er det åbenlyst, at den inden for rammerne af fjerde led relevante omstændighed, at et selskab ikke er undergivet konkursbehandling, fordrejer dets omkostninger og priser. Endvidere har den eventuelle, inden for rammerne af femte led relevante, fortjeneste ved en gunstigere vekselkurs end markedskursen i forbindelse med køb eller salg af udenlandske valutaer på tilsvarende måde følgevirkninger på henholdsvis selskabets omkostninger og priser.
2. Bedømmelse
a) Indledende betragtninger
37. Inden for rammerne af deres første anbringende har Kommissionen og GMB bestridt den fortolkning af bestemmelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, som Retten anlagde i den appellerede dom.
38. I denne forbindelse skal det indledningsvis påpeges, at EU-lovgiver med grundforordningens artikel 2, stk. 7, har ønsket at indføre en særordning, der opstiller detaljerede regler hvad angår beregningen af den normale værdi i forhold til indførsler fra lande uden markedsøkonomi (10).
39. Grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), bestemmer, at den normale værdi ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi som en undtagelse fra de bestemmelser, som er fastsat i samme artikels stk. 1-6, i princippet fastsættes på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi. Denne bestemmelse tilsigter således at undgå, at der tages hensyn til priser og omkostninger i lande uden markedsøkonomi, for så vidt som disse priser og omkostninger sædvanligvis ikke fremstår som et normalt resultat af markedskræfternes spil (11).
40. Det følger imidlertid af artikel 2, stk. 7, litra b), at i forbindelse med antidumpingundersøgelser vedrørende indførsel fra bl.a. Kina fastsættes den normale værdi i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, hvis det på grundlag af velbegrundede krav herom fra én eller flere producenter, der er omfattet af undersøgelsen, og i overensstemmelse med kriterierne og procedurerne i samme stk. 7, litra c), er påvist, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende for denne producent eller disse producenter med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare (12).
41. Det tilkommer Rådet og Kommissionen at vurdere, om de beviser, som den pågældende producent har fremlagt, er tilstrækkelige til at godtgøre, at kriterierne opregnet i nævnte artikel 2, stk. 7, litra c), er opfyldt for, at producenten kan tildeles markedsøkonomisk behandling, og Unionens retsinstanser at efterprøve, om denne vurdering er behæftet med en væsentlig fejl (13).
42. Domstolen har endvidere fastslået, at bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b) og c), har karakter af undtagelser og derfor skal fortolkes indskrænkende, men at dette ikke indebærer, at EU-institutionerne skal fortolke og anvende dem på en måde, der er uforenelig med deres ordlyd og formål (14).
43. Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at Xinyis anmodning om markedsøkonomisk behandling blev afvist alene med den begrundelse, at selskabet ikke godtgjorde, at det opfyldte kriteriet fastsat i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, idet Kommissionen anså de øvrige fire kriterier for opfyldt (15).
44. I henhold til den nævnte bestemmelse skal den berørte producent fremlægge tilstrækkelige beviser for, at virksomhedens produktionsomkostninger og økonomiske situation ikke må gøres til genstand for væsentlige fordrejninger, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, navnlig for så vidt angår nedskrivning af aktiver, andre afskrivninger, kompensations- eller byttehandel og betaling via gældskompensation (16).
45. Det fremgår af denne bestemmelses ordlyd, at bestemmelsen pålægger to kumulative betingelser om for det første, at der skal foreligge en væsentlig fordrejning af den omhandlede virksomheds produktionsomkostninger og økonomiske situation, og for det andet, at den pågældende fordrejning viser sig at være overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system (17).
46. Den appellerede dom vedrører alene den første af de to nævnte betingelser. Fastlæggelsen af rækkevidden af den anden betingelse var nemlig allerede genstand for den ovennævnte dom i sagen Kommissionen mod Xinyi(18), hvor Domstolen præciserede rækkevidden af begrebet fordrejning, »der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system«.
b) Fortolkningen af den første betingelse i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led
47. Det er i den sammenhæng, som jeg har beskrevet i den foregående del, at Kommissionens og GMB’s første anbringende, hvormed de har bestridt Rettens fortolkning af den første af de to kumulative betingelser i den ovenfor i punkt 44 nævnte bestemmelse i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, skal efterprøves.
48. I denne henseende gik Retten i den appellerede dom ud fra, at eftersom grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), foreskriver, at det forhold, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende for den producent, som ønsker at blive undergivet markedsøkonomisk behandling, skal godtgøres »med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare«, skal alle kriterier i de fem led i samme stykkes litra c), i lyset af hvilke Kommissionen skal vurdere anmodninger om markedsøkonomisk behandling, nødvendigvis vedrøre »fremstilling og salg af den berørte samme vare« (19).
49. Ifølge Retten må betingelsen i tredje led, og nærmere bestemt eksistensen af væsentlige fordrejninger af den økonomiske situation i den virksomhed, der anmoder om markedsøkonomisk behandling, derfor nødvendigvis specifikt vedrøre fremstilling og salg af den berørte samme vare. Heraf følger, at for så vidt angår foranstaltninger, der ud fra et generelt synspunkt vedrører den økonomiske situation i virksomheden – og derfor ikke specifikt vedrører fremstilling og salg af den berørte samme vare – påhviler det Kommissionen på baggrund af oplysningerne fremlagt under den administrative procedure at vurdere, hvorvidt disse foranstaltninger faktisk har medført en sådan fordrejning med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare eller ej (20).
50. Retten baserede bl.a. den ovennævnte indskrænkende fortolkning af dette kriterium på en »direkte forbindelse«, ud fra både en ordlydsmæssig og en formålsbestemt synsvinkel, mellem dette kriterium og beregningen af den normale værdi som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 1-6 (21).
51. Det skal således i lyset af de af Kommissionen og GMB fremsatte argumenter efterprøves, om denne fortolkning af den omhandlede bestemmelse er korrekt.
52. I denne forbindelse vil jeg indledningsvis påpege, at eftersom grundforordningens artikel 2, stk. 7, udgør et udtryk for EU-lovgivers vilje til at vedtage en fremgangsmåde, som er særegen for Unionens retsorden, og ikke tilsigter at opfylde særlige forpligtelser, der følger af antidumpingaftalen (22), skal den omhandlede bestemmelse kun fortolkes i lyset af EU-retten.
53. Under disse omstændigheder fremgår det af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (23).
54. Hvad angår ordlydsfortolkningen af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, skal det indledningsvis påpeges, at det fremgår af selve ordlyden af bestemmelsen, at den første af de to ovenfor i punkt 45 nævnte kumulative betingelser fastsætter to alternative situationer, der kan føre til afvisning af en anmodning om markedsøkonomisk behandling, nemlig eksistensen af en væsentlig fordrejning af på den ene side den pågældende virksomheds produktionsomkostninger og på den anden af dens økonomiske situation.
55. I denne sammenhæng følger det af fast retspraksis, at såfremt en EU-retlig bestemmelse kan fortolkes på flere måder, hvoraf kun den ene kan sikre bestemmelsens effektive virkning, og denne i sin helhed, skal der gives denne fortolkning prioritet (24). Følgelig skal den omhandlede bestemmelse fortolkes således, at begge alternativer tildeles en effektiv virkning.
56. På denne baggrund skal begrebet »væsentlig fordrejning af den økonomiske situation«, som fastsat i den omhandlede bestemmelse, anerkendes en egen selvstændighed, som defineres i sammenhæng med og i lyset af bestemmelsens formål. Fastsættelsen af dette begreb kan således ikke være undergivet det første alternativ i denne bestemmelse, dvs. en væsentlig fordrejning af produktionsomkostningerne. Følgelig er fastlæggelsen af en væsentlig fordrejning, som er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, af den økonomiske situation i den virksomhed, der anmoder om markedsøkonomisk behandling, tilstrækkelig som sådan til at afvise denne anmodning.
57. Stadig ud fra en ordlydsmæssig synsvinkel skal det fremhæves, at udtrykket »økonomisk situation« ikke er ledsaget af specifikationer, der på nogen måde afgrænser dets rækkevidde. Under disse omstændigheder skal dette udtryk derfor efter min opfattelse tildeles en bred rækkevidde, således at bestemmelsens anvendelsesområde – inden for de i de efterfølgende punkter nærmere opstillede grænser – omfatter enhver faktor, som væsentligt kan fordreje virksomhedens økonomiske situation, og som er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system.
58. I modsætning til, hvad Retten fandt i den appellerede doms præmis 59, mener jeg imidlertid, at det ikke fremgår af ordlyden af den omhandlede bestemmelse, at der er en direkte forbindelse mellem en væsentlig fordrejning af den økonomiske situation og beregningen af den normale værdi som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 1-6. Nærmere bestemt kan denne direkte forbindelse efter min opfattelse ikke udledes af de parametre, der opregnes i den anden del af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led. I denne henseende vil jeg anføre, at det er ubestridt, at denne liste er vejledende, og at de deri anførte elementer blot er eksempler på faktorer, der kan medføre fordrejninger henhørende under bestemmelsens anvendelsesområde. Intet peger på, at denne vejledende liste sigter mod at skabe en forbindelse mellem bestemmelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, og beregningen af den normale værdi som omhandlet i samme artikels stk. 1-6.
59. Manglen på en direkte forbindelse mellem undersøgelsen i henhold til stk. 7 og undersøgelsen i medfør af stk. 1-6 i grundforordningens artikel 2 – i den forstand at, som Retten tilsyneladende foreslår det, den første nødvendigvis skal foretages i lyset af den anden (25) – synes i øvrigt at være understøttet ud fra en systematisk synsvinkel.
60. Mens bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, udviser en forbindelse med metoderne til beregning af den normale værdi i antidumpingaftalens artikel 2, gør dette sig nemlig ikke gældende hvad angår samme forordnings artikel 2, stk. 7. Som det fremgår af den ovenfor i punkt 38 og 52 nævnte retspraksis, har EU-lovgiver med dette stk. 7 således ønsket at indføre en særordning, som er særegen for Unionens retsorden, for beregning af den normale værdi i forhold til indførsel fra lande uden markedsøkonomi, hvilken ordning ikke tilsigter at opfylde særlige forpligtelser, der følger af antidumpingaftalen.
61. Reglen i denne særordning er, at i tilfælde af indførsel fra lande uden markedsøkonomi beregnes den normale værdi i henhold til ovennævnte stk. 7, litra a), efter metoden med et »analogt land«. Som en undtagelse har EU-lovgiver i samme stykkes litra b) åbnet mulighed for, at bl.a. kinesiske producenter kan få anerkendt, at de handler på markedsøkonomiske vilkår, og således kan få fastsat den normale værdi på grundlag af deres reelle priser og omkostninger, ifølge en analyse i hvert enkelt tilfælde, forudsat at de fører bevis for, at de opfylder de fem betingelser i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), og at de således kan anses for at drive virksomhed under markedsøkonomiske vilkår. I modsat fald anvendes metoden med et analogt land »automatisk« (26).
62. Det følger af det ovenstående, at muligheden for at anvende særordningen i ovennævnte stk. 7 på ingen måde forudsætter, som Retten derimod lagde til grund, en analyse med hensyn til den enkelte virksomhed, som fører til at konkludere, at der med en eventuel anvendelse af grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, opstår kunstige resultater. At lade anvendelsen af særordningen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, være betinget af en analyse af de resultater, der opstår med en eventuel anvendelse af den almindelige ordning, er efter min opfattelse i åbenbar modstrid med systematikken i de omhandlede bestemmelser (27).
63. Igen ud fra en systematisk synsvinkel skal det dog – som Retten påpegede – anføres, at grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), bestemmer, at den eksporterende producent, der anmoder om markedsøkonomisk behandling, skal godtgøre, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende for denne »med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare«.
64. Efter min opfattelse indebærer dette dog ikke nødvendigvis, at en foranstaltning, som kan påvirke de typiske parametre i en markedsøkonomi, kun kan være omfattet af anvendelsesområdet for betingelserne i de fem led i samme stykkes litra c), på grundlag af hvilke Kommissionen skal vurdere anmodninger om markedsøkonomisk behandling, såfremt den specifikt vedrører »fremstilling og salg af den berørte samme vare«.
65. Hvad særligt angår det andet alternativ i den første betingelse i den omhandlede bestemmelses tredje led mener jeg ikke, at det af den ovenfor i punkt 63 nævnte bestemmelse i litra b) kan udledes, at denne betingelse skal fortolkes indskrænkende, således at kun væsentlige fordrejninger af den økonomiske situation, som specifikt vedrører »fremstilling og salg af den berørte samme vare«, kan begrunde afvisningen af en anmodning om markedsøkonomisk behandling, og derfor at det i tilfælde af foranstaltninger, som væsentligt fordrejer den økonomiske situation i den virksomhed, der anmoder om markedsøkonomisk behandling, og som er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, men ikke specifikt vedrører den berørte samme vare, påhviler Kommissionen at godtgøre forbindelsen mellem den omhandlede foranstaltning og »fremstilling og salg af den berørte samme vare«.
66. En sådan indskrænkende læsning af bestemmelsen i ovennævnte tredje led er efter min opfattelse ikke alene i modstrid med ordlyden af bestemmelsen, der på ingen måde foreskriver en sådan sondring mellem foranstaltninger, som påvirker den pågældende virksomheds økonomiske situation, men er også i modstrid med både systematikken i og formålet med bestemmelsen og med den i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), fastsatte fordeling af bevisbyrden.
67. Ud fra en systematisk synsvinkel, sådan som Kommissionen med rette har fremhævet, og som Xinyi i øvrigt har medgivet, vedrører betingelserne i fjerde og femte led i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c) – angående henholdsvis det forhold, at de pågældende virksomheder er omfattet af love om konkurs og ejerforhold, og at valutaomregninger skal finde sted til markedskurs – faktisk parametre, som pr. definition savner enhver direkte relation til »fremstilling og salg af den berørte samme vare«. Disse betingelser vedrører påvirkninger af de typiske parametre i en markedsøkonomi, som indirekte kan fordreje en virksomheds omkostninger og priser. Det er åbenlyst, at i tilfælde af foranstaltninger, som påvirker disse parametre, påhviler det ikke Kommissionen at godtgøre en forbindelse mellem på den ene side disse foranstaltninger og på den anden side fremstillingen og salget af den berørte samme vare.
68. En analog tilgang skal efter min opfattelse anvendes med hensyn til foranstaltninger såsom præferenceskatteordninger, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system og har medført væsentlige fordrejninger af den økonomiske situation i den virksomhed, der anmoder om markedsøkonomisk behandling. I mangel af bevis for det modsatte, som skal føres af den pågældende virksomhed, kan Kommissionen antage, at foranstaltninger af denne karakter kan fordreje virksomhedens omkostninger og priser og dermed indirekte også »fremstilling og salg af den berørte samme vare«.
69. Denne ikke indskrænkende fortolkning af den omhandlede bestemmelse er forenelig med de almindelige formål med særordningen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, der som påpeget ovenfor i punkt 39 og 40 tilsigter at undgå, at der tages hensyn til priser og omkostninger i lande uden markedsøkonomi, for så vidt som disse parametre sædvanligvis ikke fremstår som et normalt resultat af markedskræfternes spil, og dette uafhængigt af den direkte eller indirekte karakter af konsekvenserne af de foranstaltninger, der påvirker de typiske parametre i en markedsøkonomi, for den berørte samme vares priser og omkostninger.
70. Den nævnte ikke indskrænkende fortolkning er også forenelig med det specifikke formål med betingelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, der udtrykkeligt sondrer mellem fordrejninger af produktionsomkostningerne og fordrejninger af den »økonomiske situation« – hvilken situation er opfattet i generel forstand og uden yderligere specifikationer – og hermed sigter mod, at dens anvendelsesområde ikke alene omfatter direkte påvirkninger af produktionsomkostningerne, men også andre fordrejninger – herunder af indirekte karakter, og som ikke nødvendigvis er begrænset til produktionsomkostningerne – der påvirker den økonomiske situation i en virksomhed, der anmoder om markedsøkonomisk behandling.
71. Sådan som GMB har gjort gældende med det første anbringendes andet led, mener jeg desuden, at Rettens indskrænkende fortolkning af betingelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led – hvorefter det i tilfælde af væsentlige fordrejninger af den økonomiske situation i den virksomhed, der anmoder om markedsøkonomisk behandling, hvilke fordrejninger er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, men ikke specifikt vedrører den berørte samme vare, påhviler Kommissionen at godtgøre forbindelsen mellem på den ene side den omhandlede foranstaltning og på den anden side fremstillingen og salget af den berørte samme vare –er i modstrid med den fordeling af bevisbyrden, som er fastsat i forordningens artikel 2, stk. 7, litra b), læst i lyset af retspraksis.
72. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at bevisbyrden påhviler den producent, som ønsker at blive undergivet markedsøkonomisk behandling i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), og at en sådan producents krav skal indeholde tilstrækkelige beviser som specificeret i samme artikels stk. 7, litra c), for, at producenten driver virksomhed under markedsøkonomiske vilkår. Det påhviler således ikke EU-institutionerne at bevise, at producenten ikke opfylder betingelserne for at opnå denne status (28).
73. Heraf følger efter min opfattelse, i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 60, at for så vidt angår foranstaltninger, der har medført væsentlige fordrejninger af den økonomiske situation i den virksomhed, der anmoder om markedsøkonomisk behandling, og som er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, men ikke specifikt vedrører den berørte samme vare, påhviler det ikke Kommissionen at godtgøre forbindelsen mellem på den ene side den omhandlede foranstaltning og på den anden side fremstillingen og salget af den berørte samme vare, og det påhviler derimod den anmodende virksomhed at godtgøre, at den til trods for disse fordrejningsforanstaltninger drives under markedsøkonomiske vilkår med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare.
74. Afslutningsvis mener jeg, at dommen i sagen Rådet mod Zhejiang Xinan, hvortil Retten analogt henviste for at støtte sin indskrænkende fortolkning af bestemmelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, på ingen måde kan sætte spørgsmålstegn ved de ovenstående overvejelser. Først og fremmest angår denne dom fortolkningen af betingelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), første led. Det fremgår klart af ordlyden af denne bestemmelse, at den forudsætter en reel indblanding i priser og omkostninger (29). I kraft af ordlyden af bestemmelsen i tredje led, der henviser til den »økonomiske situation« generelt, tvivler jeg på, at Domstolens overvejelser i præmis 78-82 i dommen i sagen Rådet mod Zhejiang Xinan, som vedrørte fortolkningen af betingelsen i første led, automatisk kan overføres til fortolkningen af betingelsen i tredje led, sådan som Retten fandt i den appellerede doms præmis 59-61 (30).
75. Endvidere skal det fremhæves, at Domstolen (og Retten) i dommen i sagen Rådet mod Zhejiang Xinan kritiserede Kommissionen, fordi den helt undlod at tage hensyn til de af den pågældende virksomhed fremlagte oplysninger og ikke vurderede, om disse oplysninger var tilstrækkelige til at godtgøre, at virksomheden opfyldte de to betingelser i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), første led (31). I det foreliggende tilfælde, sådan som det fremgår af punkt 7 og 9 ovenfor, og mere detaljeret af den appellerede doms præmis 63-65, undlod Kommissionen ikke at tage hensyn til de af Xinyi fremlagte oplysninger, men vurderede og forkastede dem.
76. Efter min opfattelse følger det af samtlige ovenstående betragtninger, at Rettens fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), i den appellerede doms præmis 55-61 er behæftet med flere retlige fejl, og at Kommissionens og GMB’s første anbringende derfor skal tiltrædes. Ovenstående konstatering er tilstrækkelig til, at den appellerede dom skal ophæves. Heraf følger, at jeg kun vil undersøge Kommissionens og GMB’s øvrige anbringender subsidiært og kortfattet.
B. Anbringendet vedrørende retlige fejl ved anvendelsen af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led
1. Parternes argumenter
77. Med deres andet anbringende har Kommissionen og GMB gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 62-73 under alle omstændigheder begik flere retlige fejl ved anvendelsen af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
78. For det første hævder Kommissionen, i modsætning til Rettens opfattelse, at en virksomheds kapitalomkostninger udgør en produktionsfaktor, lige som eksempelvis lønomkostninger, der har en direkte virkning på produktionsomkostningerne, fordi de forøger bruttoindtjeningen (EBIDTA). For det andet har Kommissionen gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 70 og 71 såede tvivl om den »væsentlige« karakter af fordrejningen. Retten undlod imidlertid at tage stilling til Kommissionens argumenter, anførte ikke en tilstrækkelig begrundelse og foretog en forkert retlig kvalificering af de faktiske omstændigheder. Først og fremmest tog Retten ikke hensyn til argumenterne vedrørende den tidsubegrænsede karakter af de omhandlede skattelettelser og vedrørende den omstændighed, at told indføres fremadrettet for en periode på fem år, som kan forlænges. Retten tog heller ikke hensyn til Kommissionens argumenter om statsstøttereglerne. For det tredje har både Kommissionen og GMB kritiseret Retten for ikke at have respekteret det vide skøn, som Kommissionen har med hensyn til handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger, og for at have erstattet Kommissionens bedømmelse med sin egen.
79. Xinyi har først og fremmest gjort gældende, at spørgsmålet om den væsentlige karakter af fordrejningerne – i modsætning til, hvad Kommissionen har anført – ikke blev vurderet detaljeret i den omtvistede forordning og i løbet af undersøgelsen. Kommissionen begik en fejl, da den lagde til grund, at den kunne afvise selskabets anmodning om markedsøkonomisk behandling uden at undersøge eller udtale sig om de beviser og argumenter, som selskabet frembragte, og som ville have godtgjort, at fordrejningerne ikke var væsentlige, fordi de omhandlede skattefritagelser kun udgjorde 1,34% af dets fulde produktionsomkostninger og 1,14% af dets samlede omsætning. Retten foreholdt derfor Kommissionen, at den ikke vurderede de af Xinyi frembragte beviser på korrekt vis.
80. Da Kommissionen for Retten argumenterede, at skattefordelene var betydelige, modsagde den det standpunkt, som den fremførte i løbet af undersøgelsen, hvor Kommissionen ikke bestred Xinyis argument om, at værdien af disse fordele ikke var betydelig, hverken i absolut eller relativ forstand. I løbet af undersøgelsen anerkendte Kommissionen desuden, at disse fordele var tidsmæssigt begrænsede. Xinyi har tilføjet, at Kommissionen inden for den sideløbende antisubsidieundersøgelse fastsatte en værdi på 0% med hensyn til fordelen ved hver af de to omhandlede skatteordninger, hvilket også sår tvivl om den formodede størrelse af de angivelige fordele. Endvidere er Rettens begrundelse i den appellerede dom tilstrækkelig. I øvrigt er Kommissionens udsagn om, at et selskabs mulighed for at undergives markedsøkonomisk behandling ikke kan afhænge af dets resultater i et givent år, unøjagtigt. Kommissionen foretager nemlig en ny undersøgelse vedrørende markedsøkonomisk behandling af kinesiske eksporterende producenter ved anvendelsen af grundforordningens artikel 11, stk. 3, når den råder over beviser, som begrunder en sådan ny undersøgelse. Afslutningsvis er henvisningerne til de EU-retlige statsstøtteregler irrelevante.
2. Bedømmelse
81. Som anført ovenfor i punkt 76 vil jeg kun analysere de i dette anbringende fremsatte argumenter ad abundantiam (32).
82. I denne forbindelse fremgår det for det første af den appellerede doms præmis 66 og 67 samt 68, 69 og 72, at Retten – ved at anvende den efter min opfattelse fejlagtige fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, som den udviklede tidligere – i det foreliggende tilfælde hovedsageligt foreholdt Kommissionen, at den afviste Xinyis anmodning om markedsøkonomisk behandling ved at støtte sig på den økonomiske fordel, som de omhandlede præferenceskatteordninger generelt indebærer, uden at identificere nogen forbindelse med elementer vedrørende fremstilling eller salg af den berørte samme vare og, nærmere bestemt, uden at afklare forbindelsen mellem på den ene side fordelen vedrørende den af Kommissionen konstaterede mulighed for at tiltrække kapital til nedsatte satser og på den anden side fremstillingen eller salget af den berørte samme vare.
83. Heraf følger, at Retten, i modsætning til Xinyis opfattelse, kritiserede Kommissionen for at have begået en metodologisk fejl ved anvendelsen af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, og for ikke at have gennemført en supplerende undersøgelse for at fastlægge, om der forelå en forbindelse mellem på den ene side den angivelige fordrejning som følge af de omhandlede skatteordninger og på den anden side fremstillingen og salget af den berørte samme vare.
84. For det andet tilslutter jeg mig Kommissionen, når den hævder, at kapitalen udgør en af produktionsfaktorerne, og at foranstaltninger, der påvirker kapitalomkostningerne – eksempelvis ved at give muligheden for at opnå billigere finansieringer, henset til præferenceskatteordninger, som bygger på foranstaltninger overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system – utvivlsomt kan medføre en fordrejning af den økonomiske situation, som kan henhøre under anvendelsesområdet for grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led. I konsekvens heraf er Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 68 og 69, ud over at være baseret på en fejlagtig fortolkning af den relevante bestemmelse, efter min opfattelse også fejlagtigt ud fra denne synsvinkel.
85. For det tredje mener jeg ikke, i modsætning til Kommissionens argumenter, at Retten i den appellerede doms præmis 70 og 71 såede tvivl om den »væsentlige« karakter af fordrejningen af den økonomiske situation som følge af de omhandlede præferenceskatteordninger. Disse præmisser synes snarere at indikere, at den ovenfor i punkt 83 nævnte supplerende undersøgelse, som Kommissionen ifølge Retten skulle have gennemført, efter Rettens opfattelse var »så meget desto mere« påkrævet i lyset af de af Xinyi frembragte elementer. Disse præmisser synes derfor at forstærke det ræsonnement, som blev udviklet i den appellerede doms foregående præmisser.
86. For det fjerde vil jeg, hvad angår Kommissionens og GMB’s argument om, at Retten ikke respekterede det vide skøn, som Kommissionen har med hensyn til handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger, for en detaljeret gennemgang af retspraksis henvise til mit ganske nylige forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Hubei Xinyegang Special Tube (33). Eftersom Kommissionen med hensyn til den i grundforordningens artikel 2, stk. 7, fastsatte undersøgelse har et vidt skøn som følge af kompleksiteten af de økonomiske og politiske situationer, den skal undersøge (34), er domstolsprøvelsen af dette skøn begrænset.
87. I det foreliggende tilfælde viser den appellerede doms præmis 66-73, at Retten i høj grad greb ind i Kommissionens undersøgelse af, om der forelå en væsentlig fordrejning af den økonomiske situation i det konkrete tilfælde. Et sådant indgreb er efter min opfattelse vanskeligt foreneligt med det begrænsede omfang af domstolsprøvelsen, som er fastsat i retspraksis hvad angår tilfælde som disse. Mens Retten i den appellerede doms præmis 66-68 på grundlag af sin – efter min opfattelse fejlagtige – fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, således foreholdt Kommissionen, at den begik retlige fejl i sin undersøgelse, gik Retten i præmis 69-71 alligevel så langt, at den vurderede, hvilken indvirkning de omhandlede skatteordninger havde på evnen til at tiltrække investorer i lyset af virksomhedens omsætning og den absolutte værdi af fordelen ved disse ordninger. Således overskred Retten efter min opfattelse grænserne for domstolsprøvelsen, hvis omfang var begrænset, og erstattede Kommissionens bedømmelse med sin egen.
88. På ovennævnte grundlag er jeg af den opfattelse, at også Kommissionens og GMB’s andet anbringende skal tiltrædes.
C. Anbringendet om proceduremæssige uregelmæssigheder
1. Parternes argumenter
89. Med deres tredje anbringende har Kommissionen og GMB kritiseret Retten for at have begået proceduremæssige uregelmæssigheder.
90. Kommissionen har først og fremmest gjort gældende, at Retten traf afgørelse ultra petita. Efter dens opfattelse udviklede Xinyi i stævningen i første instans ingen af de retlige argumenter, som er gengivet i den appellerede doms præmis 55-61. Dertil kommer under alle omstændigheder, at Retten ikke gav Kommissionen nogen mulighed for at fremlægge sit syn på disse grundlæggende argumenter. Retten tilsidesatte således Kommissionens ret til en retfærdig rettergang, hvis overholdelse ifølge Domstolens praksis kræver, at parterne har kendskab til og kontradiktorisk kan diskutere såvel de faktiske som de retlige forhold, der er afgørende for udfaldet af proceduren.
91. Også ifølge GMB traf Retten afgørelse ultra petita, eftersom det fremgår af punkt 1 i den appellerede doms konklusion, at Retten annullerede den omtvistede forordning i sin helhed, mens Xinyi i stævningen i første instans nedlagde påstand om annullation af denne forordning, alene for så vidt som den vedrører selskabet.
92. Xinyi har bestridt disse argumenter. Hvad angår Kommissionens argumenter har Xinyi anført i det første anbringendes andet led at have gjort gældende, at Kommissionen ikke konstaterede, at der forelå en »væsentlig« fordrejning, fordi den finansielle indvirkning af de to omhandlede præferenceskatteordninger var lavere end 1,5% af produktionsomkostningerne eller omsætningen i undersøgelsesperioden. Xinyi gjorde endvidere i punkt 29 i sin replik gældende, at det var nødvendigt at tage udgangspunkt i selskabets økonomiske situation i undersøgelsesperioden, fordi grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), vedrører beregningen af dumpingen, og at sidstnævnte angår salget og omkostningerne i undersøgelsesperioden. I sin duplik i første instans og i de to retsmøder for Retten havde Kommissionen mulighed for at fremlægge sit syn herpå. I den appellerede dom begrænsede Retten sig til at tiltræde den af Xinyi foreslåede tilgang. Vedrørende GMB’s argument er det ifølge Xinyi åbenlyst, at Retten ville annullere den omtvistede forordning, kun for så vidt som den vedrører selskabet, og at det drejer sig om en afhjælpelig materiel fejl.
2. Bedømmelse
93. Vedrørende for det første GMB’s tredje anbringende, hvormed GMB har gjort gældende, at Retten traf afgørelse ultra petita, vil jeg fremhæve, at det ved læsning af punkt 1 i den appellerede doms konklusion sammen med dommens præmis 74 er åbenlyst, at Retten annullerede den omtvistede forordning i sin helhed, mens Xinyi som udtrykkeligt anført i dommens præmis 31 nedlagde påstand om annullation af forordningen, alene for så vidt som den vedrører selskabet. Retten traf derfor afgørelse ultra petita (35). GMB’s tredje anbringende skal derfor efter min opfattelse tiltrædes, og den appellerede dom skal ophæves, for så vidt som den annullerer den omtvistede forordning erga omnes og ikke alene med hensyn til Xinyi.
94. For det andet mener jeg, at Kommissionens klagepunkt om, at Retten traf afgørelse ultra petita, eftersom Retten foretog en fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, som Xinyi ikke påberåbte sig i første instans, ikke kan tiltrædes. Det fremgår nemlig af retspraksis, at selv om en domstol kun må træffe afgørelse vedrørende parternes påstande, idet det tilkommer dem at fastlægge tvistens rammer, kan den således ikke være fuldstændig bundet af de argumenter, som parterne har fremført til støtte for deres krav, da den i modsat fald kan tænkes at blive nødsaget til at basere sin afgørelse på urigtige retlige betragtninger (36). Beføjelsen til at fortolke den bestemmelse, som skal anvendes på de konkrete faktiske omstændigheder, er iboende i en domstols rolle og kan ikke udgøre en afgørelse ultra petita.
95. Hvad angår for det tredje Kommissionens klagepunkt om tilsidesættelsen af retten til en retfærdig rettergang fremgår det af retspraksis, at for at opfylde de krav, der er forbundet med denne ret, er det væsentligt, at parterne har kendskab til og kontradiktorisk kan diskutere såvel de faktiske som de retlige forhold, der er afgørende for udfaldet af proceduren (37). I det foreliggende tilfælde vedrørte sagen for Retten rækkevidden og den konkrete anvendelse af betingelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led. Disse spørgsmål udgjorde genstanden for det andet led i Xinyis første anbringende, og Kommissionen havde mulighed for at tage stilling til ovennævnte spørgsmål både under den første og den anden sag for Retten (38). Heraf følger, at også dette klagepunkt fra Kommissionen efter min opfattelse skal forkastes, og at Kommissionens tredje anbringende derfor skal forkastes i sin helhed.
96. Afslutningsvis fremgår det efter min opfattelse af ovenstående betragtninger, at Kommissionens og GMB’s første og andet anbringende samt GMB’s tredje anbringende skal tiltrædes, og at den appellerede dom derfor skal ophæves.
VII. Søgsmålet for Retten
97. I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
98. Dette er efter min opfattelse tilfældet med hensyn til det andet led i det første anbringende, som Xinyi fremsatte for Retten, og som er opsummeret i den appellerede doms præmis 37 og 38. I denne forbindelse vil jeg fremhæve, at det fremgår af 33. betragtning til den omtvistede forordning og af Kommissionens skrivelser af 22. august 2013 og 13. september 2013, som er gengivet i den appellerede doms præmis 63-65, at Kommissionen afviste Xinyis anmodning om markedsøkonomisk behandling ved at støtte sig på de betydelige økonomiske fordele ved den kombinerede virkning af de ovenfor i punkt 8 nævnte præferenceskatteordninger, som blev anset for at være i stand til at påvirke selskabets samlede økonomiske og finansielle situation, idet selskabet kunne forfølge målet om at tiltrække kapital til nedsatte satser. Kommissionen fastslog, at den absolutte fordel, der blev indrømmet i undersøgelsesperioden, ikke nødvendigvis er et afgørende kriterium for bedømmelsen af den væsentlige karakter af fordrejningen, fordi denne vurdering skal vedrøre foranstaltningens samlede virkning på virksomhedens økonomiske og finansielle situation.
99. Jeg mener ikke, at disse betragtninger er behæftet med noget åbenbart urigtigt skøn. Det fremgår af den ovenfor i punkt 56, 57, 62, 65, 68-70 og 73 udviklede fortolkning af artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, at foranstaltninger såsom præferenceskatteordninger, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system og påvirker kapitalomkostningerne – eksempelvis ved at give mulighed for at opnå billigere finansieringer, henset til de skattefordele, som disse foranstaltninger indebærer – som fremhævet i punkt 84 kan medføre væsentlige fordrejninger af virksomhedens økonomiske situation, som kan henhøre under anvendelsesområdet for denne bestemmelse.
100. I denne forbindelse vil jeg erindre om, som anført ovenfor i punkt 72, at det påhviler den producent, som ønsker at blive undergivet markedsøkonomisk behandling, at føre bevis for, at virksomheden til trods for de omhandlede præferenceskatteordninger drives under markedsøkonomiske vilkår. Med henblik herpå argumenterede Xinyi, at disse ordninger havde en økonomisk virkning på mindre end 1,5% af selskabets produktionsomkostninger eller omsætning, dog uden at forklare, hvorfor disse elementer (dvs. produktionsomkostningerne eller omsætningen) skal udgøre undersøgelsens referenceramme, eller hvorfor undersøgelsen af virkningerne af fordrejningen som følge af disse skatteordninger skal være begrænset til undersøgelsesperioden, når skattefordelene ikke er tidsmæssigt begrænsede. Xinyi har endvidere ikke frembragt nogen oplysning om disse foranstaltningers virkning på selskabets generelle økonomiske situation eller om indvirkningen af disse skattefordele på selskabets kapitalomkostninger. På denne baggrund skal det første anbringendes andet led efter min opfattelse forkastes.
101. Efter min opfattelse er sagen dog ikke moden til, at Domstolen kan træffe afgørelse om de resterende anbringender, som Retten ikke prøvede i den appellerede dom, og med hensyn til hvilke det ikke kan udelukkes, at en supplerende undersøgelse er påkrævet. Under disse omstændigheder finder jeg, at sagen skal hjemvises til Retten med henblik på afgørelse af disse resterende anbringender.
VIII. Sagsomkostninger
102. Ifølge procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen, såfremt appellen tages til følge, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, afgørelse om sagsomkostningerne. Eftersom det ikke er tilfældet i de foreliggende sager, udsættes afgørelsen om sagsomkostningerne.
IX. Forslag til afgørelse
103. På grundlag af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»– Den Europæiske Unions Rets dom af 24. september 2019, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings mod Kommissionen (T-586/14 RENV, EU:T:2019:668), ophæves.
– Det andet led i det første anbringende fremsat af Xinyi PV Products (Anhui) Holdings forkastes.
– Sagen hjemvises til Retten med henblik på afgørelse af de resterende anbringender.
– Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.«