RETTENS DOM (Niende Afdeling)
29. maj 2024 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine – indefrysning af midler – liste over personer, enheder og organer, som er omfattet af indefrysningen af midler og økonomiske ressourcer – opførelse og opretholdelse af sagsøgerens navn på listerne – organisation af eller bidrag til Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser – fordel draget af Lukasjenko-regimet – urigtigt skøn«
I sag T-116/22,
Belavia – Belarusian Airlines AAT, Minsk (Belarus), ved advokaterne N. Tuominen og M. Krestiyanova,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved A. Boggio-Tomasaz og A. Antoniadis, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, L. Truchot, samt dommerne H. Kanninen (refererende dommer) og R. Frendo,
justitssekretær: fuldmægtig I. Kurme,
på grundlag af kendelse af 24. november 2022, Belavia mod Rådet (T-116/22 R, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:726),
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter retsmødet den 25. oktober 2023,
afsagt følgende
Dom
1 Med søgsmålet, der er anlagt i henhold til artikel 263 TEUF, har sagsøgeren, Belavia – Belarusian Airlines AAT, nedlagt påstand om annullation for det første af Rådets gennemførelsesafgørelse (FUSP) 2021/2125 af 2. december 2021 om gennemførelse af afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Hviderusland (EUT 2021, L 430 I, s. 16) og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2021/2124 af 2. december 2021 om gennemførelse af artikel 8a, stk. 1, i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger over for Belarus (EUT 2021, L 430 I, s. 1) (herefter »de oprindelige retsakter«) samt for det andet af Rådets afgørelse (FUSP) 2023/421 af 24. februar 2023 om ændring af Rådets afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine (EUT 2023, L 61, s. 41) og af Rådets gennemførelsesforordning (EU) 2023/419 af 24. februar 2023 om gennemførelse af artikel 8a i forordning (EF) nr. 765/2006 om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus og Belarus’ involvering i den russiske aggression mod Ukraine (EUT 2023, L 61, s. 20) (herefter »opretholdelsesretsakterne«), for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren.
Tvistens baggrund og de faktiske omstændigheder efter søgsmålets anlæggelse
2 Sagsøgeren er et luftfartsselskab med hjemsted i Minsk (Belarus).
3 Den foreliggende sag vedrører de restriktive foranstaltninger, som Den Europæiske Union har vedtaget siden 2004 på grund af situationen i Belarus for så vidt angår demokrati, retsstatsprincippet og menneskerettigheder.
4 Rådet for Den Europæiske Union vedtog den 18. maj 2006 på grundlag af artikel 75 TEUF og 215 TEUF forordning (EF) nr. 765/2006 om indførelse af restriktive foranstaltninger over for præsident Lukas[j]enko og visse embedsmænd i Belarus (EUT 2006, L 134, s. 1), hvis overskrift i henhold til artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EU) nr. 588/2011 af 20. juni 2011 (EUT 2011, L 161, s. 1) blev erstattet af overskriften »Rådets forordning (EF) nr. 765/2006 af 18. maj 2006 om restriktive foranstaltninger over for Belarus«.
5 Den 15. oktober 2012 vedtog Rådet på grundlag af artikel 29 TEU afgørelse 2012/642/FUSP om restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Belarus (EUT 2012, L 285, s. 1).
6 I henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), og artikel 4, stk. 1, litra c), nr. i), i afgørelse 2012/642, som ændret ved Rådets afgørelse (FUSP) 2021/1990 af 15. november 2021 (EUT 2021, L 405, s. 10), samt artikel 2, stk. 5 og 6, i forordning nr. 765/2006, som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 1014/2012 af 6. november 2012 (EUT 2012, L 307, s. 1) og Rådets forordning (EU) 2021/1985 af 15. november 2021 (EUT 2021, L 405, s. 1), hvor sidstnævnte bestemmelser henviser til de førstnævnte, fastfryses alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som ejes, besiddes eller kontrolleres af bl.a. fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der drager fordel af eller støtter Lukasjenko-regimet, samt fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der organiserer eller bidrager til Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser.
7 Ved skrivelse af 1. november 2021, der blev fremsendt til et medlem af kabinettet for Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, gjorde sagsøgeren gældende, at de påstande, der var blevet fremsat i visse avisartikler, og hvorefter selskabet var involveret i »migrantsmuglingsoperationer« i Belarus, var ukorrekte.
8 Den 2. december 2021 vedtog Rådet de oprindelige retsakter. Det fremgår af anden betragtning hertil, at »[d]en 21. og 22. oktober 2021 vedtog Det Europæiske Råd konklusioner, hvori det erklærede, at det ikke vil acceptere forsøg fra tredjelandes side på at instrumentalisere migranter til politiske formål, fordømte alle hybride angreb ved Unionens grænser og erklærede, at det vil reagere i overensstemmelse hermed«, og at Det Europæiske Råd »understregede, at Unionen fortsat vil bekæmpe det igangværende hybride angreb iværksat af det belarusiske regime, herunder ved omgående at vedtage yderligere restriktive foranstaltninger over for personer og juridiske enheder i overensstemmelse med sin gradvise tilgang«.
9 Ved de oprindelige retsakter blev sagsøgerens navn indsat i række 16 i tabel B på den i bilaget til afgørelse 2012/642 indeholdte liste over de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, der er omhandlet i afgørelsens artikel 3, stk. 1, og artikel 4, stk. 1, samt i række 16 i tabel B på den i bilag I til forordning nr. 765/2006 indeholdte liste over de fysiske og juridiske personer, enheder og organer, som er omhandlet i forordningens artikel 2, stk. 1 (herefter »de omtvistede lister«).
10 I de oprindelige retsakter har Rådet for så vidt angår sagsøgeren indskrevet identifikationsoplysningerne »[a]dresse: 14A Nemiga St., Minsk, Belarus, 220004«, »[r]egistreringsdato: 4.1.1996« samt »[r]egistreringsnummer: 600390798« og begrundet vedtagelsen af de restriktive foranstaltninger over for selskabet ved at angive følgende grunde:
»[Sagsøgeren] er det statsejede nationale luftfartsselskab. Aleksandr Lukasjenk[o] lovede, at hans regering ville yde al mulig støtte til [sagsøgeren], efter at Unionen besluttede at indføre forbud mod overflyvning af Unionens luftrum og adgang til Unionens lufthavne for alle belarusiske luftfartsselskaber. I den forbindelse nåede han til enighed med Ruslands præsident, Vladimir Putin, om at planlægge åbning af nye flyruter for [sagsøgeren].
[Sagsøgerens] ledelse meddelte ligeledes sine medarbejdere, at de ikke skulle protestere mod valguregelmæssighederne og massetilbageholderne i Belarus, eftersom [sagsøgeren] er en statsejet virksomhed.
[Sagsøgeren] drager således fordel af og støtter Lukasjenko[-]regimet.
[Sagsøgeren] har medvirket til at bringe migranter fra Mellemøsten til Belarus. De migranter, der ønsker at passere Unionens ydre grænse[r], er fløjet til Minsk om bord på fly, der drives af [sagsøgeren], fra en række mellemøstlige lande, navnlig Libanon, [De Forenede Arabiske Emirater] og Tyrkiet. For at muliggøre dette åbnede [sagsøgeren] nye luftruter og udvidede antallet af fly på de eksisterende ruter. Lokale rejsearrangører har fungeret som mellemled med hensyn til at sælge [sagsøgerens billetter] til håbefulde migranter og derved hjulpet [sagsøgeren] med at holde lav profil.
[Sagsøgeren] bidrager dermed til Lukasjenko[-]regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser.«
11 Ved skrivelse af 3. december 2021 meddelte Rådet sagsøgeren, at dennes navn var opført på de omtvistede lister.
12 Ved skrivelse af 30. december 2021 anmodede sagsøgeren Rådet om aktindsigt i de oplysninger og beviser, der underbyggede opførelsen af selskabets navn på de omtvistede lister.
13 Ved skrivelse af 14. januar 2022 fremsendte Rådet til sagsøgeren de dokumenter, der indeholdt de beviser, som var blevet anvendt til at træffe afgørelse om opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
14 Ved skrivelse af 25. februar 2022 underrettede Rådet sagsøgeren om opretholdelsen af opførelsen af selskabets navn på de omtvistede lister.
15 Ved skrivelse af 21. december 2022 meddelte Rådet sagsøgeren, at det havde til hensigt at forlænge de restriktive foranstaltninger over for selskabet, idet det støttede sig på et dokument, der var vedlagt nævnte skrivelse.
16 Ved skrivelse af 19. januar 2023 svarede sagsøgeren, at det af Rådet fremsendte dokument ikke begrundede opretholdelsen af opførelsen af selskabets navn på de omtvistede lister.
17 Den 24. februar 2023 vedtog Rådet opretholdelsesretsakterne, hvorved det opretholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister af grunde, som i det væsentlige var identiske med dem, der var anført i de oprindelige retsakter.
18 Ved skrivelse af 27. februar 2023 anførte Rådet, at bemærkningerne i skrivelsen af 19. januar 2023 ikke rejste tvivl om Rådets vurdering af, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister skulle opretholdes.
Retsforhandlinger og parternes påstande
19 Efter tilpasningen af stævningen på grundlag af artikel 86 i Rettens procesreglement og efter retsmødet har sagsøgeren nedlagt følgende påstande:
– De oprindelige retsakter og opretholdelsesretsakterne annulleres, for så vidt som de vedrører sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
– Rådets subsidiære påstande om, at det bestemmes dels, at virkningerne af gennemførelsesafgørelse 2021/2125 opretholdes for så vidt angår sagsøgeren, indtil den delvise annullation af gennemførelsesforordning 2021/2124 får virkning, dels at virkningerne af afgørelse 2023/421 opretholdes for så vidt angår sagsøgeren, indtil den delvise annullation af gennemførelsesforordning 2023/419 får virkning, forkastes.
20 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
– Subsidiært, for det tilfælde for det første, at Retten annullerer de oprindelige retsakter, for så vidt som de vedrører sagsøgeren, bestemmes det, at virkningerne af gennemførelsesafgørelse 2021/2125 opretholdes for så vidt angår sagsøgeren, indtil den delvise annullation af gennemførelsesforordning 2021/2124 får virkning, og for det tilfælde for det andet, at Retten annullerer opretholdelsesretsakterne, for så vidt som de vedrører sagsøgeren, bestemmes det, at virkningerne af afgørelse 2023/421 opretholdes for så vidt angår sagsøgeren, indtil den delvise annullation af gennemførelsesforordning 2023/419 får virkning.
Retlige bemærkninger
21 Der skal indledningsvis foretages en undersøgelse af påstanden om delvis annullation af de oprindelige retsakter og dernæst af påstanden om delvis annullation af opretholdelsesretsakterne.
Om påstanden om delvis annullation af de oprindelige retsakter
22 Sagsøgeren har til støtte for påstanden om annullation af de oprindelige retsakter, for så vidt som de vedrører selskabet, formelt fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører et åbenbart urigtigt skøn anlagt af Rådet og det andet den omstændighed, at de oprindelige retsakter »indebærer en ulovlig form for sanktion, idet Rådet ikke har opfyldt det krævede bevisniveau«.
23 Rådet har bestridt sagsøgerens argumentation.
24 Indledningsvis skal det for det første bemærkes, at de to anbringender, som sagsøgeren formelt har fremsat, i vidt omfang overlapper hinanden, for så vidt som de begge i det væsentlige vedrører en fejl i forbindelse med vurderingen af de faktiske omstændigheder og en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra b), og artikel 4, stk. 1, litra c), nr. i), i afgørelse 2012/642. I retsmødet har sagsøgeren i øvrigt erklæret, at selskabet i det væsentlige har fremsat et enkelt anbringende.
25 Under disse omstændigheder finder Retten, at de to anbringender, som sagsøgeren har fremsat, i det væsentlige udgør et enkelt anbringende.
26 For det andet skal det bemærkes, at den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, bl.a. indebærer, at Unionens retsinstanser skal sikre sig, at den afgørelse, hvorved restriktive foranstaltninger er blevet vedtaget eller opretholdt, og hvis rækkevidde er individuel for den berørte person eller enhed, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Dette indebærer en vurdering af de hævdede faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af sandsynligheden af den anførte begrundelse, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv er anset for at kunne begrunde nævnte afgørelse (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 119).
27 Det er Unionens kompetente myndighed, som i tilfælde af anfægtelse skal godtgøre grundlaget for den begrundelse, der foreholdes den berørte person eller enhed, og ikke sidstnævnte, som skal føre bevis for, at der ikke er noget grundlag for den nævnte begrundelse (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 121).
28 Såfremt Unionens kompetente myndighed fremlægger relevante oplysninger eller beviser, skal Unionens retsinstanser efterprøve rigtigheden af de hævdede faktiske omstændigheder i forhold til disse oplysninger eller beviser og vurdere sidstnævntes beviskraft på grundlag af sagens omstændigheder og i lyset af de bemærkninger hertil, der eventuelt er fremsat, navnlig af den berørte person eller enhed (dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 124).
29 En sådan vurdering skal foretages ved at undersøge beviserne og oplysningerne, ikke isoleret betragtet, men i den sammenhæng, hvori de indgår. Rådet løfter således sin bevisbyrde, såfremt det for Unionens retsinstanser fremlægger en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier, der gør det muligt at fastslå, at der er en tilstrækkelig tilknytning mellem den enhed, der er undergivet en foranstaltning i form af indefrysning af dennes midler, og det regime eller i almindelighed de forhold, der bekæmpes (jf. dom af 12.2.2020, Kanyama mod Rådet, T-167/18, ikke trykt i Sml., EU:T:2020:49, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
30 I betragtning af den præventive karakter af de omhandlede restriktive foranstaltninger må det i øvrigt forholde sig sådan, at såfremt Unionens retsinstanser under prøvelsen af lovligheden af den anfægtede afgørelse vurderer, at i det mindste én af grundene i den pågældende begrundelse er tilstrækkeligt præcis og konkret, at den er underbygget, og at den i sig selv udgør et tilstrækkeligt grundlag for denne afgørelse, kan den omstændighed, at det samme ikke gælder for andre grunde, ikke begrunde en annullation af nævnte afgørelse (jf. i denne retning dom af 18.7.2013, Kommissionen m.fl. mod Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, EU:C:2013:518, præmis 130, og af 24.11.2021, Assi mod Rådet, T-256/19, EU:T:2021:818, præmis 168).
31 I den foreliggende sag finder Retten det hensigtsmæssigt at indlede med en undersøgelse af den begrundelse for de oprindelige retsakter, der er indeholdt i det fjerde og femte afsnit, som er nævnt i præmis 10 ovenfor, og hvoraf det fremgår, at sagsøgeren har medvirket til at bringe tredjelandsstatsborgere fra Mellemøsten til Belarus, at tredjelandsstatsborgere, der ønsker at passere Unionens ydre grænser, er fløjet til Minsk om bord på fly, der drives af sagsøgeren, fra en række mellemøstlige lande, navnlig Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet, at sagsøgeren med henblik på at muliggøre dette åbnede nye luftruter og udvidede antallet af fly på de eksisterende ruter, at lokale rejsearrangører har fungeret som mellemled med hensyn til at sælge sagsøgerens billetter til tredjelandsstatsborgere, der kunne have til hensigt at krydse de nævnte ydre grænser, og derved hjulpet sagsøgeren med at holde lav profil, og at sidstnævnte dermed bidrager til Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af disse ydre grænser.
32 Disse grunde er støttet på det kriterium, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra c), nr. i), i afgørelse 2012/642, hvortil artikel 2, stk. 6, litra a), nr. i), i forordning nr. 765/2006 henviser.
33 Til støtte for sine udsagn har Rådet for det første henvist til den sammenhæng, hvori de hævdede faktiske omstændigheder indgår.
34 I denne henseende har Rådet støttet sig på en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »wyborcza.pl« den 21. oktober 2021, og en artikel, som blev offentliggjort på webstedet »spiegel.de« den 14. august 2021, hvoraf det i det væsentlige fremgår, at de belarusiske myndigheder som reaktion på visse foranstaltninger, som Unionen havde truffet over for Belarus, i 2021 tilskyndede til, at tredjelandsstatsborgere rejste til Belarus med fly, med henblik på at lede dem fra dette land til Unionens ydre grænser. Rådet har ligeledes henvist til en meddelelse, der blev offentliggjort på det sociale netværk Twitter den 26. oktober 2021, og hvorefter den belarusiske ambassade i Syrien havde opstillet en liste over rejsebureauer, der havde eneret til at udstede visa til statsborgere fra arabiske lande ved deres ankomst til restriktionsområdet i Minsks lufthavn.
35 Sagsøgeren har ikke bestridt, at den sammenhæng, som Rådet således har beskrevet, foreligger.
36 For det andet har Rådet fremlagt følgende dokumenter:
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »reuters.com« den 7. juli 2021, og hvoraf det bl.a. fremgår, at en embedsmand fra den litauiske regering tilstillede pressebureauet Reuters kopier af fire boardingkort til en af sagsøgeren gennemført flyvning fra Istanbul (Tyrkiet) til Minsk, som en tredjelandsstatsborger, der var indrejst på Litauens område, havde på sig
– en artikel, som blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr« den 10. november 2021, og hvoraf det bl.a. fremgår, at flere tredjelandsstatsborgere i november 2021 var til stede i lufthavnen i Beirut (Libanon) med henblik på at stige om bord på en flyvning til Minsk, der blev gennemført af sagsøgeren, at den ene af disse personer angav at have fået visum på Belarus’ honorære konsulat, således at vedkommendes rejse kunne »fremstå lovlig«, og at have til hensigt at indrejse i »fæstningen Europa«, at en anden af disse personer angav at ville benytte sig af den »rute[, der havde åbnet] sig« i Belarus, for at rejse til Tyskland, at sagsøgeren fra og med november 2021 gennemførte to direkte flyvninger om ugen fra Beirut til Minsk, skønt selskabet tidligere kun gennemførte en enkelt flyvning om ugen, at antallet af rejsende, som sagsøgeren befordrede, var steget betydeligt siden august 2020, og at »[m]ens det er umuligt at reservere en flyvning på [sagsøgerens] websted, påt[og] de lokale rejsearrangører sig at fylde selskabets fly«
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »dw.com« den 9. november 2021, og hvoraf det bl.a. fremgår dels, at en rejsearrangør med hjemsted i Bagdad (Irak) havde erklæret, at »[sagsøgeren havde] direkte flyvninger til Minsk fra Istanbul, Dubai [(De Forenede Arabiske Emirater)] og andre steder«, at »det eneste, der [skulle] gøres, [var] at begive sig dertil«, og at »det [var] en smule dyrere, men stadig muligt«, dels at de af sagsøgeren drevne fly blev anvendt til at »transportere migranter til Unionens grænse«
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »reform.by« den 23. august 2021, og hvorefter »fly fra Istanbul dagligt flyver til Minsk – fire flyvninger om dagen«, hvoraf »[t]o gennemføres af [sagsøgeren], for nylig hovedsageligt på Embraer E195-fly (kapacitet på op til 125 personer), men i juni var der Boeingfly med en kapacitet på ca. 150-190 pladser«
– tre uddrag af oplysninger, der blev offentliggjort på webstedet »flightradar24.com«, og hvoraf det fremgår, at den vigtigste flyrute fra den internationale lufthavn i Erbil (Irak) er ruten til Istanbul med 23 flyvninger om ugen, at den vigtigste flyrute fra den internationale lufthavn i Bagdad er ruten til Istanbul med 28 flyvninger om ugen, og at sagsøgeren gennemfører to flyvninger om dagen fra Istanbul til Minsk
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »belsat.eu« den 11. oktober 2021, og hvori det bl.a. er anført, at en journalist »i [lufthavnen i Istanbul] bemærkede ca. 50 passagerer af mellemøstlig oprindelse«, som »checkede ind, idet de stod i en separat kø foran [sagsøgerens] skranke«.
37 For det første skal det bemærkes, at blandt de nævnte dokumenter er den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr«, den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »dw.com«, den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »belsat.eu«, og den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »reuters.com«, samstemmende for så vidt angår den omstændighed, at tredjelandsstatsborgere har kunnet stige om bord i Beirut, Dubai og Istanbul på flyvninger til Minsk, som sagsøgeren gennemførte.
38 Rådet har ganske vist ikke bestridt det af sagsøgeren hævdede om, at selskabet aldrig har gennemført nogen flyvninger til eller fra Afghanistan, Iran, Irak, Myanmar, Pakistan og Syrien. Endvidere, og således som sagsøgeren har anført, kan Rådet, eftersom det i den omtvistede begrundelse har henvist til flyvninger gennemført af sagsøgeren fra et vist antal lande i Mellemøsten, »navnlig« Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet, ikke med føje i svarskriftet hævde, at det »udelukkende« støttede sig på flyvninger fra disse tre tredjelande med henblik på at opføre sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
39 Anvendelsen af ordet »navnlig« i den omtvistede begrundelse skal imidlertid forstås således, at Rådet på ikke-udtømmende vis opregnede de lande, hvorfra sagsøgeren gennemførte flyvninger. Eftersom det er godtgjort, at der findes sådanne flyvninger til Minsk fra Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet, er det ikke nødvendigt at undersøge, om der foreligger faktuelle elementer, som gør det muligt at fastslå, at sagsøgeren gennemførte flyvninger fra andre tredjelande.
40 Rådet begik derfor ikke nogen fejl ved i det mindste at lægge til grund, at tredjelandsstatsborgere rejste til Minsk om bord på flyvninger, som sagsøgeren gennemførte fra Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet.
41 For det andet fremgår det af den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr«, og den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »dw.com«, at tredjelandsstatsborgere benyttede sig af flyvninger gennemført af sagsøgeren med henblik på efterfølgende at passere Unionens ydre grænser fra Belarus, og ifølge den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »reuters.com«, blev en tredjelandsstatsborger, som var indrejst på en medlemsstats område, fundet i besiddelse af boardingkort fra sagsøgeren. Det fremgår desuden af den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr«, at en tredjelandsstatsborger, der var i færd med at stige om bord på sagsøgerens flyvning fra Beirut til Minsk, erklærede at ville »trænge ind i fæstningen Europa«, at »det er »netværk«, der [venter på vedkommende i Belarus]«, og at der blev talt om »dødsfald ved grænsen mellem Belarus og Polen«, mens en anden tredjelandsstatsborger tilkendegav sin hensigt om at rejse til Tyskland, men samtidig var »opmærksom på faren«, idet »Belarus ikke åbner sine døre af godhed«, og at »en rute har åbnet sig«.
42 Disse forhold støtter Rådets antagelse om, at tredjelandsstatsborgere gik om bord på flyvninger, som sagsøgeren gennemførte til Minsk, med det formål at krydse visse medlemsstaters grænser uden at overholde den relevante lovgivning.
43 For det andet fremgår det af den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr«, at sagsøgeren øgede antallet af flyvninger fra Beirut i løbet af 2021. Det fremgår i øvrigt af de uddrag af oplysninger, som blev offentliggjort på webstedet »flightradar24.com«, og af den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »reform.by«, at sagsøgeren gennemførte to daglige flyvninger på ruten mellem Istanbul og Minsk. Endelig fremgår det af sidstnævnte artikel, at sagsøgeren havde øget transportkapaciteten på de fly, der betjente den nævnte rute.
44 For det tredje fremgår det af den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr«, at »[sagsøgerens] passagertal er steget betydeligt siden august [2020]«, at sagsøgeren »i denne sammenhæng [holdt] lav profil«, og at »[m]ens det [va]r umuligt at reservere en flyvning på [sagsøgerens] websted, påt[og] de lokale rejsearrangører sig at fylde selskabets fly«.
45 Det fremgår af de betragtninger, som er anført i præmis 36-44 ovenfor, at Rådet i forbindelse med vedtagelsen af de oprindelige retsakter rådede over en række indicier, der var tilstrækkeligt præcise, konkrete og overensstemmende til i lyset af den sammenhæng, som er beskrevet i præmis 34 ovenfor, at godtgøre, at tredjelandsstatsborgere, der havde til hensigt at passere Unionens ydre grænser uden at overholde den relevante lovgivning, rejste til Minsk om bord på flyvninger, som sagsøgeren gennemførte fra Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet, at sagsøgeren med henblik på at muliggøre dette øgede antallet af flyvninger på eksisterende ruter, og at lokale rejsearrangører fungerede som mellemled med hensyn til at sælge sagsøgerens flybilletter til de ovenfor nævnte personer og derved hjalp dette selskab med at holde lav profil.
46 Med henblik på at anfægte den række indicier, som Rådet har fremlagt, har sagsøgeren for det første gjort gældende, at andre luftfartsselskaber gennemfører flyvninger mellem på den ene side De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet og på den anden side Belarus, at disse transporterede et stort antal personer fra Minsk til tredjelande mellem oktober og december 2021, da »migrationskrisen begyndte at miste styrke, idet migranterne begyndte at vende tilbage til deres land«, og at sagsøgeren – i sammenligning med andre luftfartsselskaber – ikke direkte befordrer et stort antal passagerer, navnlig henset til, at de fly, som sagsøgeren anvender, har en maksimal kapacitet, der er lavere end kapaciteten på de fly, som anvendes af de nævnte øvrige selskaber. Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at selv om selskabet er det eneste luftfartsselskab, der beflyver ruten mellem Beirut og Minsk, er der tale om en sæsonbestemt flyvning, til hvilken billetterne sælges af tredjemand, at antallet af passagerer, der benyttede denne luftrute, i 2021 var ubetydeligt i forhold til andre ruter fra eller til andre tredjelande end Libanon, og at det befordrede færre passagerer på ruten mellem Beirut og Minsk i 2021 end i 2018 og 2019. Til støtte for sine udsagn har sagsøgeren støttet sig på oplysninger indhentet fra luftfartsstyrelsen i Belarus.
47 Ingen af disse argumenter kan tiltrædes.
48 Det er korrekt, at det fremgår af de oplysninger, som sagsøgeren har fremlagt, at selskabet i 2021 transporterede færre passagerer end to andre luftfartsselskaber, der ligesom sagsøgeren beflyver flyruterne mellem Istanbul og Minsk samt mellem Dubai og Minsk, at andre luftfartsselskaber transporterede mange personer fra Minsk til Bagdad, Erbil og Damaskus (Syrien) i slutningen af 2021, og at antallet af personer, som sagsøgeren transporterede på ruten mellem Beirut og Minsk, er mindre end antallet af de personer, der blev transporteret på andre ruter fra eller til andre tredjelande end Libanon, for hvilke sagsøgeren har fremlagt tal.
49 Disse omstændigheder godtgør imidlertid ikke, at sagsøgeren ikke med sine egne aktiviteter med transport af personer fra Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet til Belarus har bidraget til Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser.
50 Ifølge de oplysninger, som sagsøgeren har fremlagt, var der i 2021 endvidere en væsentlig stigning i antallet af passagerer, som selskabet befordrede fra Istanbul til Minsk, idet antallet steg fra 2 978 passagerer i maj til 6 975 passagerer i oktober, og antallet af passagerer, som sagsøgeren befordrede fra Beirut til Minsk, steg betydeligt fra 187 passagerer i juni til 1681 passagerer i september, hvilket synes at støtte det af Rådet hævdede.
51 Sagsøgerens argumentation, hvorefter de øvrige luftfartsselskaber, som sagsøgeren har nævnt, for det første ligeledes skal holdes ansvarlige for Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, og den omstændighed, at navnet på et af disse luftfartsselskaber blev opført og derefter fjernet fra de omtvistede lister, for det andet begrunder, at opførelsen af sagsøgerens navn trækkes tilbage, kan heller ikke tiltrædes.
52 I denne henseende skal det blot bemærkes, at den omstændighed, at andre luftfartsselskabets ansvar skulle eller eventuelt kunne have været klarlagt, ikke i sig selv udelukker, at sagsøgerens ansvar kunne klarlægges som sådan, henset til selskabets egne aktiviteter med transport af personer til Belarus (jf. i denne retning dom af 23.9.2014, Ipatau mod Rådet, T-646/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:800, præmis 116, og af 7.6.2023, Skryba mod Rådet, T-581/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:321, præmis 57).
53 For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at selskabet ikke har modtaget nogen instruks fra regeringen om at foretage flyvninger med henblik på at deltage i aktiviteter til fremme af ulovlig passage af Unionens ydre grænser, at dets flyvninger til Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet ikke er blevet chartret af den belarusiske stat, og at de er rentable.
54 Det skal i denne henseende bemærkes, at Rådet i den omtvistede begrundelse ikke anførte, at der forelå instrukser fra den belarusiske regering, at den belarusiske stat chartrede visse flyvninger, eller at de omhandlede flyvninger ikke var rentable.
55 Desuden, og således som Rådet har anført, indebærer den mellem parterne ubestridte omstændighed, at sagsøgeren helt er ejet af den belarusiske stat, for det første, at argumentet om, at selskabets aktiviteter kan fastlægges uafhængigt af den belarusiske regerings vilje, er utroværdigt, eftersom der ikke foreligger beviser, som kan underbygge det.
56 For det andet fremgår det af de artikler, der blev offentliggjort på webstedet »wyborcza.pl« og på webstedet »spiegel.de«, og som er nævnt i præmis 34 ovenfor, at de belarusiske myndigheder fremmede stigningen i antallet af rejsende til Belarus ved at træffe foranstaltninger, med hvilke det tilsigtedes at udstede et stort antal turistvisa til tredjelandsstatsborgere, bl.a. ved at uddelegere særlige beføjelser til rejsebureauer, hvoraf nogle var kontrolleret af den belarusiske stat. I disse artikler og i den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr«, og som er nævnt i præmis 36 ovenfor, er det angivet, at tredjelandsstatsborgere i denne sammenhæng betalte betragtelige beløb for at rejse til Belarus med fly. Det fremgår desuden af sidstnævnte artikel, at »[e]n lang række aktører således berige[de] sig på [tredjelandsstatsborgernes] håb om et bedre liv«, herunder luftfartsselskaber, hvoraf nogle for at imødekomme den øgede efterspørgsel efter lufttransporttjenester fra tredjelande til Belarus havde øget deres transportkapacitet eller havde til hensigt at åbne nye flyruter.
57 Det fremgår således af de beviser, der indgår i sagsakterne, at Lukasjenko-regimet ikke organiserede transporten af tredjelandsstatsborgere med fly til Belarus ved at chartre flyvninger, men ved at fremme udstedelsen af visa til Belarus, at denne foranstaltning medførte en stigning i efterspørgslen efter lufttransporttjenester til Belarus, og at luftfartsselskaberne drog fordel af den kommercielle drift af de flyvninger, der imødekom denne efterspørgsel. Det følger heraf, at det af sagsøgeren hævdede, hvorefter selskabets flyvninger til Libanon, De Forenede Arabiske Emirater og Tyrkiet ikke blev chartret af den belarusiske stat, og at selskabets egne transportoperationer var rentable – selv hvis det antages, at de er godtgjort – ikke kan godtgøre, at de nævnte flyvninger og operationer ikke var en del af Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser.
58 For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at selskabet overholder den relevante lovgivning i forbindelse med indcheckningen af sine passagerer, navnlig hvad angår kravet om at være i besiddelse af et visum.
59 I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, således som det fremgår af præmis 56 ovenfor, at Lukasjenko-regimets aktiviteter med at lette ulovlig passage af Unionens ydre grænser omfattede udstedelse af visa til tredjelandsstatsborgere med henblik på, at disse kunne rejse til Belarus. I den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »lemonde.fr«, og som er nævnt i præmis 36 ovenfor, er det således anført, at en tredjelandsstatsborger, der var i færd med at stige om bord som passager på en af sagsøgeren forestået flyvning fra Beirut, og som havde til hensigt at passere de nævnte ydre grænser, erklærede at være i besiddelse af et visum, således at hans rejse kunne »fremstå lovlig«.
60 Det følger heraf, at den omstændighed, at sagsøgeren foretog den krævede kontrol i forbindelse med indcheckningen af sine passagerer, herunder for så vidt angår kravet om at være i besiddelse af et visum, ikke udelukker, at selskabet deltog i Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser.
61 For det fjerde har sagsøgeren gjort gældende, at selskabet ikke udøver andre aktiviteter end drift af flyvninger, og at det »aldrig i sine lufthavne har været vidne til aktiviteter såsom organiseret opsamling af store grupper af formodede migranter«.
62 For så vidt som disse betragtninger ikke har nogen forbindelse med de forhold, som Rådet har foreholdt sagsøgeren, skal de forkastes som irrelevante.
63 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det ganske vist bemærkes, at det ikke af de af Rådet fremlagte dokumenter fremgår, at sagsøgeren, således som det fremgår af den omtvistede begrundelse, åbnede nye luftruter for at lette transporten af tredjelandsstatsborgere til Belarus.
64 Denne konstatering er imidlertid ikke tilstrækkelig til at føre til den konklusion, at de oprindelige retsakter skal annulleres, eftersom Rådet har ført bevis for rigtigheden af de hævdede faktiske omstændigheder, der er anført i præmis 45 ovenfor, og at disse er tilstrækkelige til at godtgøre, at sagsøgeren har bidraget til Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser som omhandlet i det kriterium, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra c), nr. i), i afgørelse 2012/642.
65 Retten finder endvidere, at den begrundelse, som Rådet har fremført til støtte for den vurdering, hvorefter sagsøgeren har bidraget til Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, som er tilstrækkeligt præcis og konkret, og som ikke indeholder en urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder eller er behæftet med en retlig fejl, i sig selv udgør et tilstrækkeligt grundlag for at begrunde opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
66 I henhold til den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i præmis 30 ovenfor, skal det enkelte anbringende derfor forkastes som ugrundet, uden at det er nødvendigt at undersøge de af sagsøgerens argumenter, der er rettet mod de øvrige begrundelser for de oprindelige retsakter, eftersom den omstændighed, at disse ikke er underbyggede, ikke kan medføre en annullation af de nævnte retsakter.
67 Det følger heraf, at påstanden om delvis annullation af de oprindelige retsakter skal forkastes.
Om påstanden om delvis annullation af opretholdelsesretsakterne
68 Ved en anmodning om tilpasning indgivet i overensstemmelse med procesreglementets artikel 86 har sagsøgeren nedlagt påstand om annullation af opretholdelsesretsakterne, for så vidt som de vedrører selskabet, ved at gengive det enkelte anbringende, der i det væsentlige er fremsat i stævningen.
69 I sine bemærkninger til anmodningen om tilpasning har Rådet indledningsvis gjort gældende, at det tog hensyn til sagsøgerens bemærkninger, inden det vedtog opretholdelsesretsakterne. Rådet er dernæst af den opfattelse, at det i svarskriftet og duplikken har godtgjort grundlaget for de over for sagsøgeren trufne restriktive foranstaltninger, og at dets vurdering bekræftes af de yderligere beviser, der blev tilføjet sagsakterne i forbindelse med vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne. Endelig har Rådet gjort gældende, at sagsøgerens argumenter vedrørende situationen for to andre luftfartsselskaber ikke godtgør, at opretholdelsesretsakterne er ulovlige.
70 I den foreliggende sag finder Retten det hensigtsmæssigt at undersøge den begrundelse for opretholdelsesretsakterne, der er indeholdt i den nævnte begrundelses fjerde og femte afsnit, og hvorefter sagsøgeren bidrager til Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, og dernæst den begrundelse, der er indeholdt i denne begrundelses første og tredje afsnit, og hvorefter sagsøgeren drager fordel af Lukasjenko-regimet.
Om den vurdering, hvorefter sagsøgeren bidrager til Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser
71 I fjerde og femte afsnit i begrundelsen for opretholdelsesretsakterne opretholdt Rådet uændret de betragtninger, der var indeholdt i fjerde og femte afsnit i begrundelsen for de oprindelige retsakter, og som er gengivet i præmis 31 ovenfor.
72 I anmodningen om tilpasning og i retsmødet har sagsøgeren kritiseret Rådet for ikke at have taget hensyn til de forhold, som selskabet havde meddelt det i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af de restriktive foranstaltninger over for Belarus, der førte til vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne.
73 Sagsøgeren har henvist til den skrivelse, som selskabet tilstillede Rådet den 19. januar 2023, og hvori det bl.a. gjorde gældende, at »migrationskrisen ikke længere eksisterer for så vidt angår grænsen mellem [Unionen] og Belarus«. Sagsøgeren har yderligere anført, at myndighederne i Tyrkiet og De Forenede Arabiske Emirater i november 2021 havde forbudt de luftfartsselskaber, der gennemførte flyvninger fra Tyrkiet og De Forenede Arabiske Emirater, at transportere statsborgere fra visse tredjelande i Mellemøsten og Asien til Minsk, og at selskabet selv var ophørt med at beflyve forbindelsen mellem Beirut og Minsk. Ifølge sagsøgeren var antallet af personer fra de ovennævnte tredjelande, der kunne rejse til Belarus med fly, derefter faldet betydeligt, og fra og med 2022 benyttede de tredjelandsstatsborgere, der forsøgte at passere Unionens ydre grænser fra Belarus, ikke længere fly.
74 I sine bemærkninger til anmodningen om tilpasning har Rådet henvist til »kilder, der bekræfter, at sagsøgeren fortsat forest[od] flyvninger fra Istanbul – den hyppigste destination for flyvninger fra Erbil [...] – til Minsk«.
75 I retsmødet har Rådet præciseret, at det forud for vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne havde undersøgt de forhold, som sagsøgeren havde påberåbt sig. Rådet har anført, at det tog hensyn til den omstændighed, at sagsøgeren var ophørt med at gennemføre flyvninger fra Libanon, og at de tyrkiske myndigheder havde truffet foranstaltninger, men at andre oplysninger i institutionens besiddelse godtgjorde, at selskabet var fortsat med at gennemføre flyvninger fra lufthavnen i Istanbul, som var et forbindelsesknudepunkt for personer, der ønskede at rejse til Minsk for derefter at passere Unionens ydre grænser, og at sagsøgeren solgte sine billetter gennem formidlere på en uigennemsigtig måde. Rådet har ligeledes gjort gældende, at det var de flyvninger, som sagsøgeren gennemførte fra Istanbul, og ikke flyvningerne fra Dubai og Beirut, der havde begrundet vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne.
76 Det skal bemærkes, at restriktive foranstaltninger er præventive og pr. definition midlertidige, idet deres gyldighed altid forudsætter, at de faktiske og retlige omstændigheder, der lå til grund for deres vedtagelse, fortsat eksisterer, og at det er nødvendigt at opretholde dem for at realisere målet med dem. Det påhviler således Rådet i forbindelse med den periodiske fornyede gennemgang af disse restriktive foranstaltninger at foretage en opdateret vurdering af situationen og at udarbejde en status over virkningerne af sådanne foranstaltninger med henblik på at afgøre, om de har gjort det muligt at nå de mål, der forfølges med den oprindelige opførelse af navnene på de berørte personer og enheder på den omtvistede liste, og om der stadig kan drages den samme konklusion vedrørende de nævnte personer og enheder (jf. dom af 27.4.2022, Ilunga Luyoyo mod Rådet, T-108/21, EU:T:2022:253, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
77 Med henblik på at begrunde opretholdelsen af en persons navn på den omhandlede liste er det ikke forbudt for Rådet at støtte sig på de samme beviser, der begrundede den oprindelige opførelse, genopførelsen eller den tidligere opretholdelse af den pågældende persons navn på listen, forudsat dels, at opførelsegrundene er uændrede, dels at konteksten ikke har ændret sig på en sådan måde, at disse beviser ikke længere er anvendelige. Denne kontekst omfatter ikke blot situationen i det land, over for hvilket ordningen med restriktive foranstaltninger er blevet indført, men også den pågældende persons særlige situation (jf. dom af 26.10.2022, Ovsyannikov mod Rådet, T-714/20, ikke trykt i Sml., EU:T:2022:674, præmis 78 og den deri nævnte retspraksis).
78 I den foreliggende sag skal det for det første bemærkes, at Rådet i retsmødet har anført, at – henset til de forhold, som det havde kendskab til i forbindelse med vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne – kunne den vurdering, hvorefter sagsøgeren bidrog til Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, ikke længere begrundes i den omstændighed, at sagsøgeren gennemførte flyvninger fra Libanon og De Forenede Arabiske Emirater. Hvad angår de af sagsøgeren gennemførte flyvninger på forbindelsen mellem Istanbul og Minsk har Rådet endvidere anført, at den nævnte vurdering var støttet på eksistensen af en forbindelse mellem Erbil og Istanbul og et uigennemsigtigt system til salg af sagsøgerens billetter.
79 Herved har Rådet stiltiende medgivet, at de beviser, der havde begrundet vedtagelsen af de oprindelige retsakter, ikke længere var anvendelige i denne henseende.
80 I henhold til den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i præmis 77 ovenfor, anlagde Rådet derfor et urigtigt skøn ved at begrunde opretholdelsesretsakterne med uændrede grunde i forhold til dem, der lå til grund for de oprindelige retsakter, og hvorefter »migranter, der ønsker at passere Unionens ydre grænse, er fløjet til Minsk om bord på fly, der drives af [sagsøgeren], fra en række mellemøstlige lande, navnlig [fra] Libanon, [fra De Forenede Arabiske Emirater] og [fra] Tyrkiet«.
81 Hvad for det andet angår sagsøgerens flyvninger på forbindelsen mellem Istanbul og Minsk har Rådet i retsmødet henvist til oplysninger, der blev offentliggjort på webstedet »flightradar24.com«, og som det fik adgang til den 23. november 2022.
82 Det skal i denne henseende bemærkes, at de oplysninger, der blev offentliggjort på webstedet »flightradar24.com«, ikke indeholder nogen som helst henvisning til det hævdede uigennemsigtige system til salg af sagsøgerens billetter, som Rådet har henvist til. Desuden godtgør de nævnte oplysninger i bedste fald, at der eksisterede en flyforbindelse mellem Erbil og Istanbul, og at sagsøgeren fortsatte med at gennemføre flyvninger på ruten mellem Istanbul og Minsk. Denne omstændighed alene er imidlertid ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at sagsøgeren var involveret i aktiviteter med transport af tredjelandsstatsborgere, der kunne have til hensigt at passere Unionens ydre grænser, for så vidt som Rådet i øvrigt har medgivet, at det siden oktober 2021 har været forbudt for de luftfartsselskaber, der gennemførte flyvninger fra Tyrkiet, at befordre statsborgere fra visse tredjelande i Mellemøsten og Asien til Minsk.
83 Rådet har derfor ikke ført tilstrækkeligt bevis for, at sagsøgeren på tidspunktet for vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne fortsat var involveret i Lukasjenko-regimets aktiviteter, som letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, på grund af de flyvninger, som selskabet gennemførte på forbindelsen mellem Istanbul og Minsk.
84 Det fremgår af det ovenstående, at den grund, hvorefter sagsøgeren bidrager til Lukasjenko-regimets aktiviteter, der letter ulovlig passage af Unionens ydre grænser, er behæftet med et urigtigt skøn.
Om den vurdering, hvorefter sagsøgeren drager fordel af Lukasjenko-regimet
85 Det fremgår af første og tredje afsnit i begrundelsen for opretholdelsesretsakterne, at sagsøgeren er det statsejede nationale luftfartsselskab, at præsident Aleksandr Lukasjenko lovede, at hans regering ville yde al mulig støtte til sagsøgeren, efter at Unionen besluttede at indføre forbud mod overflyvning af Unionens luftrum og adgang til Unionens lufthavne for alle belarusiske luftfartsselskaber, at han i den forbindelse nåede til enighed med Ruslands præsident, Vladimir Putin, om at planlægge åbning af nye flyruter for sagsøgeren, og at sagsøgeren således drager fordel af Lukasjenko-regimet.
86 Disse grunde er støttet på det kriterium om »fordel« draget af Lukasjenko-regimet, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i afgørelse 2012/642, hvilken bestemmelse artikel 2, stk. 5, i forordning nr. 765/2006 henviser til, idet det præciseres, at det af artikel 4, stk. 1, litra b), i afgørelse 2012/642 fremgår, at det nævnte opførelseskriterium adskiller sig fra kriteriet om »støtte« til Lukasjenko-regimet (jf. i denne retning dom af 27.9.2017, BelTechExport mod Rådet, T-765/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:669, præmis 92, og domme af 18.10.2023, MAZ-upravljajusaja kompanija holdinga Belavtomaz mod Rådet, T-532/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:656, præmis 44, og Belaz-upravljajusaja kompanija holdinga Belaz Holding mod Rådet, T-533/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:657, præmis 40).
87 Til støtte for sine udsagn har Rådet i svarskriftet og duplikken støttet sig på følgende dokumenter:
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »belta.by« den 1. juni 2021, og hvoraf det fremgår, at præsident Aleksandr Lukasjenko den samme dag i forbindelse med et møde om samarbejdet med Rusland beklagede, at »Vesten« havde »etableret en forbindelse mellem [sagsøgeren] og [en] hændelse«, erklærede, at den belarusiske stat ville yde sagsøgeren al mulig støtte, og anførte, at Republikken Belarus og Den Russiske Føderation overvejede at åbne nye luftruter til flere byer i Rusland til fordel for sagsøgeren
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »tass.com« den 1. juni 2021, og hvoraf det fremgår, at ifølge en oplysning gengivet af mediet »SB. Belarus Today« pålagde Republikken Belarus’ og Den Russiske Føderations præsidenter deres respektive transportministre at afgøre, hvilke russiske byer sagsøgeren kunne betjene.
88 Det fremgår af den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »belta.by«, og af den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »tass.com«, at præsident Aleksandr Lukasjenko havde udtalt, at »[d]et er meget vigtigt for os i vanskelige tider at give arbejde til vores piloter og anvende de fly, som vi har haft så svært ved at anskaffe«, at »[v]i har foretaget en større fornyelse af flyflåden«, at »[v]ores piloter er kompetente«, at »jeg har lovet, at vi ikke vil lade [sagsøgeren] i stikken«, og at »[v]i vil støtte dette selskab, uanset prisen, da det er et spørgsmål om vores ære«.
89 I den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »belta.by«, og den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »tass.com«, er det ganske vist ikke udtrykkeligt angivet, at de omhandlede erklæringer fra præsident Aleksandr Lukasjenko, således som Rådet har gjort gældende i den omtvistede begrundelse, blev afgivet som en reaktion på Unionens beslutning om at indføre et forbud for alle belarusiske luftfartsselskaber mod overflyvning af dens luftrum og mod adgang til lufthavne på dens område. Som Rådet imidlertid har anført i retsmødet uden at blive modsagt af sagsøgeren, skal det i den førstnævnte artikel indeholdte udsagn om, at »Vesten« har »etableret en forbindelse mellem [sagsøgeren] og [en] hændelse«, forstås således, at det henviser til den omstændighed, at ved Rådets afgørelse (FUSP) 2021/908 af 4. juni 2021 om ændring af afgørelse 2012/642/FUSP (EUT 2021, L 197 I, s. 3) traf Unionen – som reaktion på tvangslandingen af et Ryanairfly i Minsk, Belarus, den 23. maj 2021 – en foranstaltning, i henhold til hvilken medlemsstaterne nægter ethvert luftfartøj, der drives af belarusiske luftfartsselskaber, tilladelse til at lande på, lette fra eller overflyve deres område.
90 Sagsøgeren har medgivet dels at være et luftfartsselskab, der tilhører den belarusiske stat, dels eksistensen af de ovenfor i præmis 88 og 89 nævnte offentlige erklæringer fra præsident Aleksandr Lukasjenko. Sagsøgeren har heller ikke bestridt, at Republikken Belarus’ og Den Russiske Føderations præsidenter gav deres respektive transportministre til opgave at afgøre, hvilke russiske byer sagsøgeren kunne betjene. Sådanne forhold, som godtgør, at præsident Aleksandr Lukasjenko ydede en særlig støtte til sagsøgeren, der er et statsejet nationalt luftfartsselskab, kan ikke ignoreres i forbindelse med den samlede vurdering af de forskellige relevante forhold, som begrunder den omstændighed, at sagsøgeren anses for en enhed, der drager fordel af præsident Aleksandr Lukasjenkos regime (jf. i denne retning dom af 28.6.2023, Dana Astra mod Rådet, T-239/21, ikke trykt i Sml., EU:T:2023:364, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
91 Sagsøgeren har imidlertid gjort gældende, at præsident Aleksandr Lukasjenkos offentlige erklæringer, der er nævnt i præmis 88 og 89 ovenfor, ikke har haft nogen kommercielle eller finansielle konsekvenser for selskabet, bl.a. fordi det ikke blev tildelt nogen ny forbindelse til Rusland efter det nævnte møde. En enkelt ny forbindelse, nemlig forbindelsen mellem Minsk og Oufa (Rusland), blev åbnet, efter at EU indførte flyvningsrestriktioner i foråret 2021, og denne åbning blev besluttet og annonceret inden mødet mellem præsident Aleksandr Lukasjenko og præsidenten for Den Russiske Føderation.
92 I denne henseende skal det bemærkes, at Rådet i bemærkningerne til anmodningen om tilpasning har henvist til visse dokumenter, der indgik i dets sagsakter i forbindelse med vedtagelsen af opretholdelsesretsakterne, herunder:
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »neg.by« den 10. august 2022, og hvoraf det fremgår, at sagsøgeren øgede antallet af flyvninger fra Minsk til visse byer i Rusland, bl.a. takket være betjeningen af Vnoukovo lufthavn, som er beliggende i Moskva (Rusland)
– en artikel, som blev offentliggjort på webstedet »mir24.tv« den 15. juli 2022, og hvori det er angivet, at sagsøgeren åbnede en flyforbindelse mellem Minsk og Vnoukovo lufthavn
– en artikel, der blev offentliggjort på webstedet »eng.belta.by« den 15. juli 2022, og hvoraf det fremgår, at sagsøgeren fra denne dato genoprettede regelmæssige flyvninger på ruten mellem Minsk og Vnoukovo lufthavn
– en artikel, som blev offentliggjort på webstedet »sb.by« den 5. november 2022, og hvori det blev rapporteret, at Republikken Belarus og Den Russiske Føderation havde udviklet deres samarbejde inden for civil luftfart som følge af de foranstaltninger, som Unionen havde truffet for at lukke sit luftrum, at de belarusiske luftfartsselskaber i denne forbindelse »har omdirigeret deres aktiviteter mod øst og syd«, herunder sagsøgeren, som nu gennemførte ruteflyvninger til visse lande, herunder Rusland, og at »luftfartsselskaber fra Rusland og Belarus regelmæssigt åbner nye internationale og nationale forbindelser og udvikler deres samarbejde«.
93 For det første er den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »mir24.tv«, og den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »eng.belta.by«, samstemmende for så vidt angår den omstændighed, at sagsøgeren begyndte at gennemføre flyvninger til Vnoukovo lufthavn fra den 15. juli 2022. Disse forhold modsiger sagsøgerens udsagn om, at forbindelsen mellem Minsk og Oufa var den eneste, der blev åbnet til Rusland, efter at Unionen havde vedtaget et forbud mod adgang til sit luftrum.
94 Sagsøgeren har ganske vist hævdet at have besluttet at betjene Vnoukovo lufthavn på grund af stigningen i antallet af passagerer, der ønsker at begive sig til Moskva, og har i denne henseende henvist til en skrivelse af 5. juli 2021, hvorved den nævnte lufthavns driftsleder opfordrede sagsøgerens administrerende direktør til at åbne en ny rute fra Minsk.
95 Det skal imidlertid for det første bemærkes, at skrivelsen af 5. juli 2021 fra Vnoukovo lufthavns driftsleder ikke er entydig for så vidt angår de grunde, der lå til grund for åbningen af ruten til den nævnte lufthavn. I denne skrivelse henviste den nævnte driftsleder nemlig til den »uklare geopolitiske situation«, som ifølge driftslederen kunne begrænse sagsøgerens aktiviteter, men ligeledes muliggøre en betydelig stigning i antallet af passagerer på ruten mellem Minsk og Moskva.
96 Eftersom skrivelsen fra Vnoukovo lufthavns driftsleder for det andet blev tilstillet sagsøgeren ca. en måned efter præsident Aleksandr Lukasjenkos offentlige erklæringer om, at den belarusiske stat ville yde sagsøgeren al mulig støtte, finder Retten, at en sådan tidsmæssig nærhed bekræfter Rådets antagelse om, at den åbning af ruten til Vnoukovo lufthavn, der fandt sted den 15. juli 2022, skete i forlængelse af de nævnte erklæringer, og at præsident Aleksandr Lukasjenkos løfte om at støtte sagsøgeren derfor faktisk var virkningsfuldt. Sagsøgerens argument om, at selskabet allerede havde betjent Vnoukovo lufthavn frem til 2011, og at der strengt taget ikke var tale om en »ny rute«, kan ikke tale imod denne konstatering. Den omstændighed, at sagsøgeren ikke havde drevet flyforbindelsen mellem Minsk og Vnoukovo lufthavn siden 2011, men begyndte at gøre dette efter en opfordring modtaget kort tid efter præsident Aleksandr Lukasjenkos ovennævnte offentlige erklæringer, synes snarere at bekræfte Rådets udsagn.
97 Det følger heraf, at de af sagsøgeren fremførte argumenter ikke er tilstrækkelige til at rejse tvivl om de beviser, som Rådet har fremlagt.
98 For det andet skal det bemærkes, at det i den artikel, der blev offentliggjort på webstedet »neg.by«, og den artikel, som blev offentliggjort på webstedet »sb.by«, bliver angivet, at antallet af flyvninger gennemført af sagsøgeren til Rusland er steget, og at der er blevet etableret et tæt samarbejde mellem de belarusiske og russiske operatører, som er aktive i luftfartssektoren, efter lukningen af Unionens luftrum for fly fra Republikken Belarus og Den Russiske Føderation.
99 De beviser, som Rådet har påberåbt sig, udgør derfor en række indicier, der er tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende til at godtgøre, at sagsøgeren i modsætning til, hvad selskabet har gjort gældende, har draget en konkret fordel af præsident Aleksandr Lukasjenkos offentlige erklæringer om, at den belarusiske stat vil yde selskabet al mulig støtte.
100 Det følger af alt det ovenstående, at Rådet ikke anlagde et urigtigt skøn, da det lagde til grund, at sagsøgeren er det statsejede nationale luftfartsselskab, at præsident Aleksandr Lukasjenko lovede, at hans regering ville yde al mulig støtte til sagsøgeren, efter at Unionen besluttede at indføre forbud mod overflyvning af Unionens luftrum og adgang til Unionens lufthavne for alle belarusiske luftfartsselskaber, og at han i den forbindelse nåede til enighed med Ruslands præsident, Vladimir Putin, om at planlægge åbning af nye flyruter for sagsøgeren.
101 Da Rådet desuden har ført bevis for, at sagsøgeren konkret har draget fordel af præsident Aleksandr Lukasjenkos offentlige erklæringer om, at den belarusiske stat vil yde selskabet al mulig støtte, kan sagsøgeren ikke med føje gøre gældende, at de nævnte erklæringer ikke gør det muligt at fastslå, at selskabet drager fordel af Lukasjenko-regimet som omhandlet i det kriterium, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i afgørelse 2012/642.
102 I øvrigt udgør den begrundelse, hvorefter sagsøgeren drager fordel af Lukasjenko-regimet, der er tilstrækkeligt præcis og konkret, og som ikke indeholder en urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder eller er behæftet med en retlig fejl, i sig selv et tilstrækkeligt grundlag for at begrunde opretholdelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
103 I henhold til den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i præmis 30 ovenfor, skal det enkelte anbringende følgelig forkastes som ugrundet, uden at det er nødvendigt at undersøge de af sagsøgerens argumenter, der er rettet mod de begrundelser for opretholdelsesretsakterne, hvoraf det fremgår, at selskabet støtter Lukasjenko-regimet, eftersom den omstændighed, at disse ikke er underbyggede, ikke kan medføre en annullation af de nævnte retsakter.
104 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal påstanden om delvis annullation af opretholdelsesretsakterne forkastes, og dermed skal det foreliggende søgsmål forkastes i sin helhed som ugrundet.
Sagsomkostninger
105 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Rådets påstand herom, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):
1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Belavia – Belarusian Airlines AAT betaler sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. maj 2024.
Underskrifter