DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)
17. marts 2016 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – den præjudicielle hasteprocedure – forordning (EU) nr. 604/2013 – kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – artikel 3, stk. 3 – medlemsstaternes mulighed for at sende en ansøger til et sikkert tredjeland – artikel 18 – den ansvarlige medlemsstats forpligtelser til at behandle ansøgningen, såfremt ansøgeren tages tilbage – direktiv 2013/32/EU – fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse – behandling af en ansøgning om international beskyttelse«
I sag C-695/15 PPU,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Debreceni közigazgatási és munkaügyi bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Debrecen, Ungarn) ved afgørelse af 18. december 2015, indgået til Domstolen den 23. december 2015, i sagen:
Shiraz Baig Mirza
mod
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal
har
DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, T. von Danwitz, og dommerne C. Lycourgos, E. Juhász, C. Vajda (refererende dommer) og K. Jürimäe,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: fuldmægtig I. Illéssy,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 22. februar 2016,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Shiraz Baig Mirza ved ügyvédek R. Miskolczi, B. Pohárnok, T. Fazekas og G. Győző
– Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal ved Á. Szép, som befuldmægtiget
– den ungarske regering ved Z. Fehér og G. Koós, som befuldmægtigede
– den tyske regering ved J. Möller og T. Henze, som befuldmægtigede
– den nederlandske regering ved M. de Ree, som befuldmægtiget
– Europa-Kommissionen ved M. Condou-Durande og A. Tokár, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 8. marts 2016
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 3, og artikel 18, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (EUT L 180, s. 31, herefter »Dublin III-forordningen«).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Shiraz Baig Mirza og Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (den kompetente myndighed i sager om indvandring og statsborgerskab, herefter »myndigheden«) vedrørende sidstnævntes afgørelse om dels at afvise ansøgningen om international beskyttelse, indgivet af Shiraz Baig Mirza, dels at udsende ham fra Ungarn.
Retsforskrifter
EU-retten
Dublin III-forordningen
3 Følgende fremgår af 12. betragtning til Dublin III-forordningen:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelsesstatus [(EUT L 180, s. 60)] bør ligeledes finde anvendelse, uden at dette berører bestemmelserne om de proceduremæssige garantier, der gives i denne forordning, med forbehold af begrænsningerne med hensyn til anvendelsen af nævnte direktiv.«
4 Forordningens artikel 1 definerer forordningens formål som følger:
»I denne forordning fastsættes kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (»den ansvarlige medlemsstat«).«
5 Samme forordnings artikel 3 med overskriften »Adgang til proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse« bestemmer:
»1. Medlemsstaterne behandler enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne. En ansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.
2. Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse indgives til, der er ansvarlig for behandlingen.
Er det umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, der primært er udpeget som ansvarlig, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal den medlemsstat, der træffer afgørelsen, fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig.
Kan en overførsel ikke gennemføres i medfør af dette stykke til nogen medlemsstat, der er udpeget på grundlag af kriterierne i kapitel III, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet, bliver den medlemsstat, der træffer afgørelsen, den ansvarlige medlemsstat.
3. Enhver medlemsstat bevarer muligheden for at sende en ansøger til et sikkert tredjeland under overholdelse af de regler og garantier, som er fastsat i direktiv [2013/32].«
6 Dublin III-forordningens artikel 7 med overskriften »Kriteriernes rækkefølge« bestemmer i stk. 2:
»Afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig efter kriterierne i dette kapitel, sker på grundlag af situationen på det tidspunkt, hvor ansøgeren for første gang indgav sin ansøgning om international beskyttelse til en medlemsstat.«
7 Forordningens artikel 18 med overskriften »Den ansvarlige medlemsstats forpligtelser« bestemmer:
»1. Den medlemsstat, der efter denne forordning er ansvarlig, er forpligtet til:
[…]
c) på de betingelser, der er fastsat i artikel 23, 24, 25 og 29, at tilbagetage en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der har trukket sin ansøgning tilbage under behandlingen, og som har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat, eller som opholder sig på en anden medlemsstats område uden opholdstilladelse
[…]
2. […]
Når den ansvarlige medlemsstat har indstillet behandlingen af en ansøgning, efter at ansøgeren har trukket den tilbage, inden der er truffet en substansafgørelse i første instans, sikrer den pågældende medlemsstat i de tilfælde, der er omfattet af anvendelsesområdet for stk. 1, litra c), at ansøgeren har ret til at anmode om, at behandlingen af vedkommendes ansøgning afsluttes, eller til at indgive en ny ansøgning om international beskyttelse, som ikke skal behandles som en fornyet ansøgning som fastsat i direktiv [2013/32]. I sådanne tilfælde sikrer medlemsstaten, at behandlingen af ansøgningen afsluttes.
[…]«
8 Forordningens artikel 26 med overskriften »Meddelelse af en afgørelse om overførsel« bestemmer i stk. 1:
»Når den anmodede medlemsstat accepterer at overtage eller tilbagetage en ansøger eller en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), meddeler den anmodende medlemsstat den pågældende afgørelsen om, at vedkommende skal overføres til den ansvarlige medlemsstat, og i givet fald afgørelsen om ikke at behandle vedkommendes ansøgning om international beskyttelse. Hvis en juridisk rådgiver eller anden rådgiver repræsenterer den pågældende, kan medlemsstaterne vælge at meddele afgørelsen til en sådan juridisk rådgiver eller anden rådgiver i stedet for til den pågældende selv og, hvor det er relevant, give den pågældende meddelelse om afgørelsen.«
9 Samme forordnings artikel 27 med overskriften »Retsmidler« bestemmer i stk. 1:
»Ansøgeren eller en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.«
Direktiv 2013/32
10 Artikel 28 i direktiv 2013/32 med overskriften »Procedure, hvis ansøgningen implicit trækkes tilbage eller opgives« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1. Hvis der er rimelig grund til at antage, at en ansøger implicit har trukket sin ansøgning tilbage eller har opgivet den, sikrer medlemsstaterne, at den besluttende myndighed træffer afgørelse om enten at afbryde sagsbehandlingen eller, under forudsætning af at den besluttende myndighed på grundlag af en passende undersøgelse af ansøgningens substans i overensstemmelse med artikel 4 i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 337, s. 9)] betragter ansøgningen som grundløs, afslå ansøgningen.
Medlemsstaterne kan antage, at ansøgeren implicit har trukket sin ansøgning om international beskyttelse tilbage eller opgivet den, navnlig hvis det konstateres:
[…]
b) at ansøgeren er rømmet eller uden tilladelse har forladt det sted, hvor vedkommende var indkvarteret eller var anbragt i varetægt, uden at ansøgeren har kontaktet den kompetente myndighed inden for et rimeligt tidsrum, eller ikke inden for et rimeligt tidsrum har opfyldt sin meldepligt eller andre forpligtelser til at kommunikere, medmindre ansøgeren kan påvise, at dette skyldtes omstændigheder, som vedkommende ikke selv var herre over.
Medlemsstaterne kan fastsætte tidsfrister eller retningslinjer for gennemførelsen af disse bestemmelser.
2. Medlemsstaterne sikrer, at en ansøger, der igen melder sig til den kompetente myndighed, efter at der er truffet afgørelse om at afbryde sagsbehandlingen, jf. stk. 1 i denne artikel, har ret til at anmode om at få sin sag genoptaget eller til at indgive en ny ansøgning, som ikke er omfattet af proceduren i artikel 40 og 41.
[…]
Medlemsstaterne kan tillade, at den besluttende myndighed genoptager sagen på det trin af sagsbehandlingen, hvor den blev afbrudt.«
11 Artikel 33 i direktiv 2013/32 med overskriften »Ansøgninger, der kan afvises« bestemmer:
»1. Ud over tilfælde, hvor en ansøgning i overensstemmelse med [Dublin III-forordningen] ikke behandles, behøver medlemsstaterne ikke at tage stilling til, hvorvidt ansøgeren kan anerkendes med henblik på international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95], hvis en ansøgning i henhold til denne artikel afvises.
2. Medlemsstaterne kan udelukkende afvise en ansøgning om international beskyttelse, hvis:
[…]
c) et land, der ikke er en medlemsstat, betragtes som et sikkert tredjeland for ansøgeren i henhold til artikel 38
[…]«
12 Dette direktivs artikel 38 med overskriften »Begrebet sikkert tredjeland« bestemmer i stk. 2 og 5:
»2. Anvendelsen af begrebet sikkert tredjeland er underlagt de regler, der er fastlagt i national ret, herunder:
a) regler, der kræver en sådan forbindelse mellem ansøgeren, og det pågældende tredjeland, at det ville være rimeligt, at personen tog til det pågældende land
b) regler om den metode, hvorved de kompetente myndigheder sikrer sig, at begrebet sikkert tredjeland kan anvendes på et særligt land eller en særlig ansøger[; e]n sådan metode omfatter en gennemgang fra sag til sag af landets sikkerhed for en bestemt ansøger og/eller en national udpegelse af, hvilke lande der generelt betragtes som sikre
c) regler i henhold til international ret, der gør det muligt at foretage en individuel vurdering af, om tredjelandet er sikkert for en bestemt ansøger, der som minimum giver ansøgeren mulighed for at gøre indsigelse mod anvendelsen af begrebet sikkert tredjeland, fordi det pågældende tredjeland ikke er sikkert i vedkommendes særlige situation[; a]nsøgeren skal også have mulighed for at anfægte, at der består en forbindelse mellem vedkommende og tredjelandet i overensstemmelse med litra a).
[…]
5. Medlemsstaterne underretter regelmæssigt Kommissionen om, hvilke lande dette begreb anvendes på i overensstemmelse med bestemmelserne i denne artikel.«
13 Nævnte direktivs artikel 39 med overskriften »Begrebet europæisk sikkert tredjeland« bestemmer i stk. 1-3 og 7:
»1. En medlemsstat kan fastlægge, at der ikke foretages nogen, eller nogen fuldstændig, behandling af ansøgningen om international beskyttelse og af ansøgerens sikkerhed i forbindelse med vedkommendes særlige situation, som beskrevet i kapitel II, såfremt en kompetent myndighed ud fra de faktiske kendsgerninger har fastslået, at ansøgeren forsøger at rejse ind på eller er rejst ind på medlemsstatens område fra et sikkert tredjeland som defineret i stk. 2.
2. Et tredjeland kan kun anses for et sikkert tredjeland med henblik på stk. 1, hvis det:
a) har ratificeret og overholder Genèvekonventionens bestemmelser uden nogen geografiske begrænsninger
b) har indført en asylprocedure ved lov og
c) har ratificeret den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og overholder dens bestemmelser, herunder standarderne vedrørende effektive retsmidler.
3. Ansøgeren skal have mulighed for at påklage anvendelsen af begrebet europæisk sikkert tredjeland med den begrundelse, at det berørte tredjeland ikke er sikkert i vedkommendes særlige situation.
[…]
7. Medlemsstaterne underretter regelmæssigt Kommissionen om, hvilke lande dette begreb anvendes på i overensstemmelse denne artikel.«
14 Artikel 46 i direktiv 2013/32 med overskriften »Retten til effektive retsmidler« bestemmer i stk. 1 og 3:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med følgende:
a) en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om international beskyttelse, herunder en afgørelse:
[…]
ii) om afvisning i henhold til artikel 33, stk. 2
[…]
iv) om at undlade at foretage en behandling i henhold til artikel 39
[…]
3. For at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95], i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans.«
Ungarsk ret
Loven om asylret
15 § 2 i lov nr. LXXX af 2007 om asylret (menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény, Magyar Közlöny 2007/83, herefter »loven om asylret«) har følgende ordlyd:
»I denne lov forstås ved:
[…]
i) sikkert tredjeland: et land, med hensyn til hvilket den kompetente myndighed på asylområdet er overbevist om, at en person, som søger om international beskyttelse, i dette land behandles i overensstemmelse med følgende principper:
ia) Ansøgerens liv og frihed må ikke være truet på grund af den pågældendes race, religion, nationalitet, tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller politiske anskuelser, og ansøgeren må ikke udsættes for risiko for at lide alvorlig overlast.
ib) Princippet om non-refoulement skal overholdes i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
ic) Forbuddet mod udsendelse til et land, hvor ansøgeren risikerer at blive udsat for den behandling, der er omhandlet i forfatningens [(Alaptörvény)] § XIV, stk. 2, som fastsat i international ret skal anerkendes og overholdes.
id) Det skal være muligt at søge om flygtningestatus og, hvis flygtningestatus anerkendes, at opnå beskyttelse i overensstemmelse med Genèvekonventionen.
[…]«
16 Følgende fremgår af § 45, stk. 5, i loven om asylret:
»Såfremt princippet om non-refoulement som omhandlet i stk. 1 og 2 ovenfor ikke finder anvendelse, træffer den kompetente myndighed på asylområdet i sin afgørelse om at afvise ansøgningen bestemmelse om dels tilbagetrækning af den humanitære opholdstilladelse, dels tilbagesendelses- og udvisningsforanstaltninger over for den udenlandske statsborger – såfremt denne ikke har et andet opholdsgrundlag i Ungarn – i henhold til lov nr. II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold [(2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról)], og fastsætter varigheden af indrejse- og opholdsforbuddet.«
17 § 51, stk. 1, 2 og 4, i loven om asylret bestemmer:
»(1) Såfremt betingelserne for anvendelse af Dublinforordningerne ikke er opfyldt, træffer den kompetente myndighed på asylområdet afgørelse om, hvorvidt ansøgningen skal realitetsbehandles, og om, hvorvidt betingelserne for at træffe afgørelse om ansøgningens genstand inden for rammerne af en fremskyndet procedure er opfyldt.
(2) Ansøgningen antages ikke til realitetsbehandling, såfremt
[…]
e) der for så vidt angår ansøgeren findes et tredjeland, der for dennes vedkommende må anses for sikkert.
[…]
(4) Der kan kun træffes afgørelse om at afvise ansøgningen fra realitetsbehandling i henhold til stk. 2, litra e), ovenfor, såfremt ansøgeren
a) har opholdt sig i et sikkert tredjeland og har haft mulighed for i dette land at ansøge om effektiv beskyttelse i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 2, litra i)
b) har rejst gennem et sådant lands område og i det pågældende land har haft mulighed for at ansøge om effektiv beskyttelse i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 2, litra i)
c) har familiemæssig tilknytning til personer, der befinder sig i et sådant land og kan indrejse på landets område, eller
d) ansøgeren kræves udleveret af et sikkert tredjeland.«
18 § 53 i loven om asylret bestemmer:
»(1) Den kompetente myndighed på asylområdet afviser ansøgningen ved kendelse, såfremt den finder, at en eller flere af betingelserne i § 51, stk. 2, er opfyldt.
(2) Afgørelser om afvisning, der er truffet som følge af, at ansøgningen ikke kunne antages til realitetsbehandling, eller efter en fremskyndet procedure, kan gøres til genstand for retslig prøvelse. Indgivelse af en anmodning om prøvelse har med undtagelse af afgørelser truffet på grundlag af § 51, stk. 2, litra e), og § 51, stk. 7, litra h), ikke opsættende virkning for så vidt angår afgørelsens fuldbyrdelse.
[…]
(5) Den ret, for hvilken en sådan anmodning er blevet indbragt, kan ikke omgøre afgørelsen truffet af den kompetente myndighed på asylområdet. Den kan annullere en administrativ afgørelse, som tilsidesætter retsregler – medmindre der er tale om formforskrifter, hvis tilsidesættelse ikke har betydning for sagens realitet – og kan, såfremt det er nødvendigt, kræve, at den kompetente myndighed på asylområdet indleder en ny procedure. En retsafgørelse, der afslutter proceduren, kan ikke appelleres.«
Regeringsdekretet af 21. juli 2015
19 Følgende fremgår af § 2 i regeringsdekret nr. 191/2015 (VII.21.) om fastsættelse på nationalt plan af oprindelseslande, der kvalificeres som sikre, og af sikre tredjelande (191/2015. (VII.21.) Kormányrendelet a nemzeti szinten biztonságosnak nyilvánított származási országok és biztonságos harmadik országok meghatározásáról) af 21. juli 2015 (herefter »regeringsdekretet af 21. juli 2015«):
»Som sikre lande som omhandlet i § 2, litra i), i loven om asylret anses Den Europæiske Unions medlemsstater, kandidatlandene til EU-medlemskab – med undtagelse af Tyrkiet – medlemsstaterne i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde og de stater i Amerikas Forenede Stater, der ikke anvender dødsstraf, samt:
1. Schweiz
2. Bosnien-Hercegovina
3. Kosovo
4. Canada
5. Australien
6. New Zealand.«
20 § 3, stk. 2, i regeringsdekretet af 21. juli 2015 bestemmer:
»Såfremt en asylansøger har opholdt sig i et land, der i henhold til Den Europæiske Unions liste over sikre lande eller listen i denne lovs § 2 er kvalificeret som et sikkert land, eller er rejst gennem et af disse lande, har den pågældende inden for rammerne af den asylprocedure, der er fastsat i loven om asylret, mulighed for at påvise, at den pågældende i sit særlige tilfælde ikke i dette land havde adgang til en effektiv beskyttelse som omhandlet i artikel 2, litra i), i loven om asylret.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
21 Shiraz Baig Mirza, der er pakistansk statsborger, indrejste ulovligt på det ungarske område via Serbien i august 2015. Den 7. august 2015 indgav han for første gang en ansøgning om international beskyttelse i Ungarn. Under den procedure, der blev indledt som følge af ansøgningen, forlod Shiraz Baig Mirza det opholdssted, som han var blevet anvist. Ved afgørelse af 9. oktober 2015 afbrød myndigheden behandlingen af ansøgningen, som den i overensstemmelse med artikel 28, stk. 1, litra b), i direktiv 2013/32 anså for implicit at være blevet trukket tilbage.
22 Shiraz Baig Mirza blev efterfølgende tilbageholdt i Den Tjekkiske Republik i forbindelse med, at han forsøgte at indrejse i Østrig. De tjekkiske myndigheder anmodede Ungarn om at tilbagetage den pågældende, hvilket Ungarn accepterede i henhold til Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 1, litra c).
23 Ifølge den forelæggende ret fremgår det ikke af de sagsakter, der er blevet fremlagt for den, om de tjekkiske myndigheder i forbindelse med proceduren for tilbagetagelse blev oplyst om ungarsk lovgivning eller de ungarske myndigheders praksis, hvorefter Shiraz Baig Mirzas ansøgning om international beskyttelse undergives en forudgående undersøgelse af, om den kan antages til realitetsbehandling, som kan medføre, at den pågældende sendes til Republikken Serbien, uden at hans ansøgning realitetsbehandles, som følge af den omstændighed, at Serbien i sin egenskab af kandidat til tiltrædelse af Unionen er opført på den liste over sikre tredjelande, som er fastsat i ungarsk lovgivning.
24 Efter at Ungarn havde taget Shiraz Baig Mirza tilbage, indgav han den 2. november 2015 endnu en ansøgning om international beskyttelse i Ungarn.
25 Som følge af denne ansøgning blev der indledt endnu en procedure for tildeling af international beskyttelse, hvorunder Shiraz Baig Mirza blev frihedsberøvet.
26 Shiraz Baig Mirza blev inden for rammerne af denne anden procedure hørt den 2. november 2015. Under denne høring oplyste myndigheden ham om, at hans ansøgning om international beskyttelse kunne afvises fra realitetsbehandling, medmindre han kunne påvise, at Republikken Serbien, henset til hans særlige situation, ikke kunne anses for et sikkert tredjeland for hans vedkommende. Den pågældende oplyste som svar herpå, at han ikke var i sikkerhed i denne stat.
27 I sin afgørelse af 19. november 2015 afviste myndigheden at realitetsbehandle Shiraz Baig Mirzas ansøgning med den begrundelse, at der for hans vedkommende fandtes et sikkert tredjeland, nemlig Serbien, som var kvalificeret som sikkert tredjeland i henhold til § 2 i regeringsdekretet af 21. juli 2015. Ifølge myndighedens afgørelse havde den pågældende haft lejlighed til at påvise, at Serbien i hans særlige situation ikke udgjorde et sikkert tredjeland, men havde ikke påvist dette. Myndigheden traf i denne afgørelse også bestemmelse om at fastsætte tilbagesendelses- og udvisningsforanstaltninger over for den pågældende.
28 Shiraz Baig Mirza har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret og har herved gjort gældende, at han ikke ønsker at blive tilbagesendt til Serbien, hvor han ikke vil være i sikkerhed.
29 På denne baggrund har Debreceni közigazgatási és munkaügyi bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Debrecen) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal [Dublin III-forordningens] artikel 3, stk. 3, […] fortolkes således, at
a) medlemsstaterne alene kan anvende deres mulighed for at sende en asylansøger til et sikkert tredjeland, inden det er fastslået, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, eller kan medlemsstaterne ligeledes anvende denne mulighed, efter det er blevet fastslået
b) ovenstående spørgsmål skal besvares anderledes, såfremt medlemsstaten fastslår, at den i henhold til Dublin III-forordningens artikel 7, stk. 2, og nævnte forordnings kapitel III ikke var ansvarlig på det tidspunkt, hvor ansøgningen første gang blev indgivet til nævnte medlemsstats myndigheder, men på det tidspunkt, hvor medlemsstaten modtog ansøgeren fra en anden medlemsstat efter en anmodning om overførsel eller tilbagetagelse af den pågældende i henhold til Dublin III-forordningens kapitel V og VI?
2) Såfremt muligheden for at sende en ansøger til et sikkert tredjeland i henhold til den fortolkning, som Domstolen måtte give som svar på det første spørgsmål, ligeledes kan anvendes, efter der er sket en overførsel i henhold til Dublinproceduren:
Skal Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 3, da fortolkes således, at medlemsstaterne ligeledes kan anvende denne mulighed i et tilfælde, hvor den medlemsstat, som har udført denne overførsel, ikke under Dublinproceduren blev nærmere oplyst om den nationale lovgivning vedrørende anvendelsen af denne mulighed eller om den praksis, der anvendes af de nationale myndigheder?
3) Skal Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 2, fortolkes således, at proceduren i et tilfælde, hvor en ansøger er blevet tilbagetaget i henhold til nævnte forordnings artikel 18[, stk. 1], litra c), skal fortsættes på det trin, hvor den tidligere procedure blev afbrudt?«
Om hasteproceduren
30 Den forelæggende ret har anmodet om, at nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse undergives den præjudicielle hasteprocedure, der er fastsat i artikel 107 i Domstolens procesreglement.
31 Den forelæggende ret har bl.a. begrundet sin anmodning med, at Shiraz Baig Mirza frem til den 1. januar 2016 var genstand for en frihedsberøvende foranstaltning i forbindelse med den i hovedsagen omhandlede procedure for ansøgning om international beskyttelse, og at denne foranstaltning kan forlænges af den nationale ret, der har kompetence på området.
32 Den forelæggende ret har desuden den 6. januar 2016 som svar på et spørgsmål stillet af Domstolen oplyst denne om, at nævnte foranstaltning er blevet forlænget frem til datoen for den endelige afgørelse vedrørende Shiraz Baig Mirzas ansøgning om international beskyttelse eller frem til den 1. marts 2016, såfremt der på denne dato endnu ikke er blevet truffet en sådan afgørelse. Det fremgår yderligere af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt for Domstolen, at den frihedsberøvende foranstaltning efter den 1. marts 2016 endnu en gang vil kunne forlænges med 60 dage, idet den samlede periode med frihedsberøvelse dog ikke må overstige 6 måneder.
33 Det bemærkes for det første, at den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Dublin III-forordningen, som henhører under de områder, der er omhandlet i afsnit V i EUF-traktatens tredje del vedrørende et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den kan således gøres til genstand for den præjudicielle hasteprocedure.
34 Hvad for det andet angår kriteriet om den hastende karakter skal der i henhold til Domstolens praksis tages hensyn til den omstændighed, at den i hovedsagen omhandlede person på nuværende tidspunkt er frihedsberøvet, og at hans fortsatte frihedsberøvelse afhænger af løsningen af tvisten i hovedsagen (jf. i denne retning dom Lanigan, C-237/15 PPU, EU:C:2015:474, præmis 24). Situationen for den omhandlede person skal i øvrigt bedømmes ud fra den situation, der forelå på tidspunktet for behandlingen af anmodningen om, at den præjudicielle forelæggelse undergives hasteproceduren (jf. i denne retning dom N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 40).
35 I det foreliggende tilfælde er det dels ubestridt, at Shiraz Baig Mirza på dette tidspunkt var frihedsberøvet. Dels bemærkes, at den fortsatte frihedsberøvelse af Shiraz Baig Mirza afhænger af løsningen af hovedsagen, som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt det var lovligt at afvise hans ansøgning om international beskyttelse. Det fremgår således af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt, at den frihedsberøvende foranstaltning, som Shiraz Baig Mirza er genstand for, er blevet truffet under proceduren for behandling af denne ansøgning.
36 Under disse omstændigheder har Domstolens Fjerde Afdeling den 11. januar 2016 efter forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at den præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
37 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 3, skal fortolkes således, at muligheden for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland også kan anvendes af en medlemsstat, efter at denne medlemsstat i henhold til nævnte forordning og inden for rammerne af en tilbagetagelsesprocedure har accepteret at være ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en ansøger, som har forladt nævnte medlemsstat, inden der er truffet en substansafgørelse vedrørende den pågældendes første ansøgning om international beskyttelse.
38 For det første bemærkes, at Dublin III-forordningen i henhold til forordningens artikel 1 har til formål at fastsætte kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne.
39 Dublin III-forordningen indeholder ingen regler, der er til hinder for, at en ansøger sendes til et sikkert tredjeland, hverken før eller efter det er afgjort, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, idet forordningen begrænser sig til at fastsætte kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.
40 Som den tyske regering har fremhævet under retsmødet, fastsætter nævnte forordnings artikel 3, stk. 3 – som ikke indeholder nogen tidsmæssige begrænsninger – at enhver medlemsstat »bevarer« muligheden for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland. Denne mulighed tilkommer i henhold til ordlyden af nævnte bestemmelse »enhver medlemsstat« og skal anvendes »under overholdelse af de regler og garantier, som er fastsat i direktiv [2013/32]«.
41 Det fremgår desuden af 12. betragtning til Dublin III-forordningen, at direktiv 2013/32 ligeledes bør finde anvendelse, uden at dette berører bestemmelserne om de proceduremæssige garantier, der gives i forordningen, med forbehold af begrænsningerne med hensyn til anvendelsen af nævnte direktiv.
42 Inden for rammerne af det fælles europæiske asylsystem, som Dublin III-forordningen og direktiv 2013/32 udgør en integrerende del af, kan begrebet sikkert tredjeland på grundlag af forordningens artikel 3, stk. 3, anvendes af alle medlemsstaterne, hvad enten der er tale om den medlemsstat, der er udpeget som ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse i medfør af kriterierne i Dublin III-forordningens kapitel III, eller om enhver anden medlemsstat.
43 Hvad for det andet nærmere bestemt angår artikel 33 i direktiv 2013/32, med hensyn til hvilken den forelæggende ret ønsker oplyst, om en medlemsstat har mulighed for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland, efter at det i overensstemmelse med Dublin III-forordningen er blevet fastslået, at denne medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af nævnte ansøgning, bemærkes, at denne artikel, som har til formål at lette forpligtelsen for den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, ved at definere de tilfælde, hvor en sådan ansøgning kan afvises, ikke på nogen måde begrænser anvendelsesområdet for den mulighed for at sende en sådan ansøger til et sikkert tredjeland, der er omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 3.
44 Anvendelsen af formuleringen »[u]d over tilfælde, hvor en ansøgning i overensstemmelse med [Dublin III-forordningen] ikke behandles« i artikel 33, stk. 1, i direktiv 2013/32 gør det ikke muligt at nå til en anden konklusion.
45 Denne formulering omhandler nemlig de tilfælde, der kan opstå i tillæg til de tilfælde, der er fastsat i nævnte forordning – såsom overførslen af en ansøger om international beskyttelse til den ansvarlige medlemsstat som fastsat i samme forordnings artikel 26, stk. 1 – og i hvilke tilfælde ansøgningerne om international beskyttelse ikke behandles. Nævnte formulering som anvendt i direktivet begrænser således ikke rækkevidden af Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 3.
46 Den omstændighed, at en medlemsstat har accepteret at være ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningen, er følgelig ikke til hinder for, at denne medlemsstat efterfølgende sender ansøgeren til et sikkert tredjeland.
47 Denne konklusion berøres ikke af den forpligtelse, der følger af nævnte forordnings artikel 18, stk. 2, andet afsnit, hvorefter »medlemsstaten [sikrer], at behandlingen af ansøgningen afsluttes«.
48 I denne henseende bemærkes, at nævnte bestemmelse alene præciserer visse af den ansvarlige medlemsstats forpligtelser, bl.a. den forpligtelse, hvorefter medlemsstaten skal sikre, at behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse afsluttes, men ikke vedrører muligheden for at sende en ansøger til et sikkert tredjeland.
49 Dublin III-forordningens artikel 18 begrænser således ikke rækkevidden af forordningens artikel 3, stk. 3, navnlig hvad angår en medlemsstat, der inden for rammerne af en tilbagetagelsesprocedure accepterer at være ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en ansøger, som har forladt nævnte medlemsstat, inden der er truffet en substansafgørelse i første instans.
50 En anden fortolkning af Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 2, ville indføre en undtagelse til forordningens artikel 3, stk. 3, idet en medlemsstat, som i henhold til nævnte forordnings artikel 18, stk. 1, litra c), tager en ansøger tilbage, ville blive frataget muligheden for at sende denne ansøger til et sikkert tredjeland. Nævnte artikel 3, stk. 3, henviser imidlertid intetsteds til en sådan undtagelse, og denne undtagelse kan ikke begrundes i nogen af de formål, der forfølges med Dublin III-forordningen.
51 Såfremt det ikke var tilladt for en medlemsstat at anvende den i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 3, fastsatte mulighed under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, ville det medføre, at en ansøger, som uden at afvente en endelig afgørelse af sin ansøgning var rømmet til en anden medlemsstat end den, hvor den pågældende havde indgivet ansøgningen, i tilfælde af, at vedkommende blev taget tilbage af den ansvarlige medlemsstat, ville befinde sig i en situation, der var mere fordelagtig end den situation, som den pågældende ville have befundet sig i, hvis vedkommende havde afventet afslutningen af behandlingen af den pågældendes ansøgning i den ansvarlige medlemsstat.
52 En sådan fortolkning ville indebære en risiko for, at tredjelandsstatsborgere og statsløse, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i en medlemsstat, tilskyndes til at tage til andre medlemsstater, og ville således medføre nøjagtig de sekundære bevægelser, som Dublin III-forordningen har til formål at forhindre ved at indføre ensartede procedurer og kriterier til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig.
53 Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 3, skal fortolkes således, at muligheden for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland også kan anvendes af en medlemsstat, efter at denne medlemsstat i henhold til nævnte forordning og inden for rammerne af en tilbagetagelsesprocedure har accepteret at være ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en ansøger, som har forladt nævnte medlemsstat, inden der er truffet en substansafgørelse vedrørende den pågældendes første ansøgning om international beskyttelse.
Det andet spørgsmål
54 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 3, skal fortolkes således, at den er til hinder for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland, når den medlemsstat, som foretager overførslen af nævnte ansøger til den ansvarlige medlemsstat, under tilbagetagelsesproceduren hverken er blevet oplyst om sidstnævnte medlemsstats lovgivning vedrørende tilbagesendelsen af ansøgere til et sikkert tredjeland eller om den praksis, der anvendes af denne medlemsstats kompetente myndigheder på området.
55 I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret henvist til, at der i ungarsk lovgivning er indført en formodning om, at ansøgninger om international beskyttelse, der indgives af ansøgere, som er indrejst på det ungarske område via Serbien, der i henhold til denne lovgivning anses for et sikkert tredjeland, og som ikke har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i dette tredjeland, skal afvises.
56 I denne sammenhæng bemærkes indledningsvis, at Dublin III-forordningen ikke inden for rammerne af tilbagetagelsesproceduren pålægger den ansvarlige medlemsstat en forpligtelse til at oplyse den overførende medlemsstat om indholdet af sin nationale lovgivning på området for tilbagesendelse af ansøgere til et sikkert tredjeland eller om sin administrative praksis på området.
57 I denne henseende bemærkes, at den nationale lovgivning og praksis vedrørende begrebet sikkert tredjeland er uden betydning for afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, og for overførslen af den pågældende ansøger til denne medlemsstat.
58 Det bemærkes endvidere, at selv om direktiv 2013/32 i medfør af artikel 38, stk. 5, kræver, at medlemsstaterne regelmæssigt underretter Kommissionen om, hvilke lande begrebet sikkert tredjeland anvendes på, pålægger direktivet på ingen måde den ansvarlige medlemsstat, at denne, når den tager en ansøger tilbage, skal oplyse den overførende medlemsstat om sin lovgivning vedrørende sikre tredjelande eller om den praksis, der anvendes af dens kompetente myndigheder på området.
59 Endelig bemærkes, at den omstændighed, at den ansvarlige medlemsstat ikke har underrettet den overførende medlemsstat om sin lovgivning vedrørende sikre tredjelande og om sin administrative praksis på området, ikke berører ansøgerens ret til effektive retsmidler til prøvelse af afgørelsen om overførsel og afgørelsen om ansøgningen om international beskyttelse.
60 Hvad angår afgørelsen om overførsel fremgår det af Dublin III-forordningens artikel 27, at ansøgeren har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.
61 Da den ansvarlige medlemsstat ikke inden for rammerne af en procedure for tilbagetagelse af en ansøger er forpligtet til at oplyse den overførende medlemsstat om sin gældende lovgivning, hvorefter der består en formodning om, at en ansøgning om international beskyttelse fra en ansøger, der er indrejst på den ansvarlige medlemsstats område via et sikkert tredjeland, som er defineret som et sådant i henhold til nævnte lovgivning, skal afvises, kan den manglende oplysning herom således ikke krænke ansøgerens rettigheder.
62 Hvad desuden angår afgørelsen vedrørende ansøgningen om international beskyttelse har ansøgeren i den ansvarlige medlemsstat i medfør af artikel 46 i direktiv 2013/32 ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i denne medlemsstat, som gør det muligt for den pågældende at anfægte en afgørelse, som hviler på nationale regler om sikre tredjelande, på grundlag af direktivets artikel 38 eller 39, alt efter den pågældendes individuelle situation.
63 Henset til det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 3, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland, når den medlemsstat, som foretager overførslen af nævnte ansøger til den ansvarlige medlemsstat, under tilbagetagelsesproceduren hverken er blevet oplyst om sidstnævnte medlemsstats lovgivning vedrørende tilbagesendelsen af ansøgere til et sikkert tredjeland eller om den praksis, der anvendes af denne medlemsstats kompetente myndigheder på området.
Det tredje spørgsmål
64 Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 2, skal fortolkes således, at proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en ansøger, som er blevet taget tilbage, skal genoptages på det trin, hvor den blev afbrudt af de kompetente myndigheder i den ansvarlige medlemsstat.
65 I denne henseende bemærkes for det første, at nævnte forordnings artikel 18, stk. 2, andet afsnit, kræver, at den ansvarlige medlemsstat sikrer, at behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse »afsluttes«. Bestemmelsen pålægger derimod ikke en sådan medlemsstat at genoptage behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse på et bestemt trin af proceduren.
66 For så vidt som Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 2, andet afsnit, kræver, at ansøgeren skal have ret til at anmode om, at der træffes en endelig afgørelse om den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, hvad enten det er inden for rammerne af den procedure, der blev afbrudt, eller inden for rammerne af en ny procedure, som ikke skal behandles som en fornyet ansøgning, har bestemmelsen således til formål at sikre ansøgeren, at den pågældendes ansøgning undergives en behandling, der lever op til de krav, som direktiv 2013/32 fastsætter for oprindelige ansøgninger i første instans. Bestemmelsen har derimod hverken til formål at foreskrive, på hvilken måde proceduren skal genoptages i en sådan situation, eller at fratage den ansvarlige medlemsstat muligheden for at træffe afgørelse om, at ansøgningen skal afvises.
67 For det andet bestemmer artikel 28, stk. 2, sidste afsnit, i direktiv 2013/32 udtrykkeligt, at medlemsstaterne kan tillade, at den myndighed, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse i første instans, genoptager behandlingen af en ansøgning på det trin, hvor den blev afbrudt, idet medlemsstaterne imidlertid ikke er forpligtet hertil.
68 Henset til det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at Dublin III-forordningens artikel 18, stk. 2, skal fortolkes således, at den i et tilfælde, hvor en ansøger om international beskyttelse er blevet taget tilbage, ikke kræver, at proceduren for behandling af den pågældendes ansøgning skal genoptages på det trin, hvor den blev afbrudt.
Sagens omkostninger
69 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
1) Artikel 3, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, skal fortolkes således, at muligheden for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland også kan anvendes af en medlemsstat, efter at denne medlemsstat i henhold til nævnte forordning og inden for rammerne af en tilbagetagelsesprocedure har accepteret at være ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en ansøger, som har forladt nævnte medlemsstat, inden der er truffet en substansafgørelse vedrørende den pågældendes første ansøgning om international beskyttelse.
2) Artikel 3, stk. 3, i forordning nr. 604/2013 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for at sende en ansøger om international beskyttelse til et sikkert tredjeland, når den medlemsstat, som foretager overførslen af nævnte ansøger til den ansvarlige medlemsstat, under tilbagetagelsesproceduren hverken er blevet oplyst om sidstnævnte medlemsstats lovgivning vedrørende tilbagesendelsen af ansøgere til et sikkert tredjeland eller om den praksis, der anvendes af denne medlemsstats kompetente myndigheder på området.
3) Artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 604/2013 skal fortolkes således, at den i et tilfælde, hvor en ansøger om international beskyttelse er blevet taget tilbage, ikke kræver, at proceduren for behandling af den pågældendes ansøgning skal genoptages på det trin, hvor den blev afbrudt.
Underskrifter