MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEA
od 14. prosinca 2017.(1)
Spojeni predmeti C‑331/16 i C‑366/16
K
protiv
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu, Nizozemska))
i
HF
protiv
Belgische Staat
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 27. stavak 2. – Ograničenje slobode kretanja i boravka zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti – Stvarna, trenutačna i dostatno ozbiljna prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva – Osoba koja je isključena iz statusa izbjeglice zbog razloga iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije o statusu izbjeglica i iz članka 12. stavka 2. točke (a) Direktive 2011/95/EU – Proporcionalnost – Članak 28. stavak 1. i stavak 3. točka (a) Direktive 2004/38/EZ – Članak 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života”
I. Uvod
1. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu, Nizozemska) i Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) pitaju Sud o tumačenju članka 27. stavka 2. i članka 28. stavka 1. i stavka 3. točke (a) Direktive 2004/38/EZ(2), u vezi s člankom 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i člankom 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP).
2. Ti su zahtjevi za prethodnu odluku podneseni u okviru sporova koji se odnose na usklađenost tih odredbi o mjerama ograničavanja slobode kretanja i boravka iz Direktive 2004/38, koje su donesene protiv pojedinaca koji su, prije nego što su stekli svojstvo građanina Unije ili člana obitelji građanina Unije, bili isključeni iz statusa izbjeglice u skladu s člankom 1. stavkom F točkom (a) Ženevske konvencije o statusu izbjeglica (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija)(3).
3. Tom se odredbom, čiji je tekst preuzet u članku 12. stavku 2. točki (a) Direktive 2011/95/EU(4), tražiteljima azila za koje postoje ozbiljni razlozi za sumnju da su počinili zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti uskraćuje pravo na zaštitu koje proizlazi iz Ženevske konvencije.
4. Sudovi koji su uputili zahtjev u biti želi znati može li se, i pod kojim uvjetima, činjenicom da je na osobu u prošlosti primijenjena klauzula o isključenju predviđena člankom 1. stavkom F točkom (a) te konvencije opravdati da joj se ograniči sloboda kretanja i boravka koju ta osoba ima na temelju Direktive 2004/38.
II. Pravni okvir
A. Međunarodno pravo
5. Nakon što je člankom 1. stavkom A Ženevske konvencije utvrđen, među ostalim, pojam „izbjeglica”, u njegovu se stavku F navodi:
„Odredbe ove Konvencije neće se primjenjivati na osobe za koje postoje ozbiljni razlozi za sumnju:
(a) da su počinile zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti, u smislu međunarodnih instrumenata utvrđenih kako bi se predvidjele odredbe koje se odnose na takve zločine;
(b) da su počinile težak nepolitički zločin izvan zemlje u kojoj se nalazi kao izbjeglica prije nego su u toj zemlji prihvaćene kao izbjeglice;
(c) da su krive za postupke koji su u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda.”
B. Pravo Unije
1. Direktiva 2004/38
6. Člankom 27. stavcima 1. i 2. Direktive 2004/38 određuje se:
„1. Podložno odredbama ovog poglavlja, države članice mogu ograničiti slobodu kretanja i boravka građanima Unije i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. Na ove razloge ne može se pozivati u gospodarske svrhe.
2. Mjere poduzete zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti moraju biti u skladu s načelom proporcionalnosti i temeljiti se isključivo na osobnom ponašanju dotičnog pojedinca. Ranije osuđujuće kaznene presude same po sebi ne predstavljaju razloge za poduzimanje takvih mjera.
Osobno ponašanje dotičnog pojedinca mora predstavljati stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe [na] neki od temeljnih interesa društva. Obrazloženja koja nisu povezana s pojedinačnim slučajem ili se odnose na opću prevenciju nisu prihvatljiva.”
7. U skladu s člankom 28. te direktive:
„1. Prije donošenja odluke o protjerivanju zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, država članica domaćin uzima u obzir činjenice kao što su duljina boravka pojedinca na njezinom državnom području, dob, zdravstveno stanje, obiteljske i ekonomske prilike, socijalna i kulturalna integracija u državu članicu domaćina i opseg njegovih veza sa zemljom podrijetla.
2. Država članica domaćin ne smije donijeti odluku o protjerivanju protiv građana Unije ili članova njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo, koji imaju pravo na stalni boravak na njezinom državnom području, osim zbog ozbiljnih razloga zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti.
3. Odluka o protjerivanju ne smije se donijeti protiv građana Unije, osim ako se takva odluka temelji na prisilnim razlozima javne sigurnosti, kako su ih utvrdile države članice, ako:
(a) su boravili u državi članici domaćinu tijekom prethodnih deset godina;
[…]”
2. Direktiva 2011/95
8. Člankom 12. stavkom 2. Direktive 2011/95 predviđa se:
„Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati:
(a) da su počinili zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti kako je definirano međunarodnim instrumentima izrađenim kako bi se predvidjele odredbe u pogledu takvih zločina;
[…]”
C. Nacionalna prava
1. Nizozemsko pravo
9. U skladu s člankom 67. Vreemdelingenwet (Zakon o strancima) od 23. studenoga 2000. (u daljnjem tekstu: nizozemski Zakon o strancima):
„1. Podložno primjeni odjeljka 3., [Minister van Veiligheid en Justitie (ministar sigurnosti i pravosuđa, Nizozemska)] može proglasiti stranca nepoželjnim:
[…]
(e) u interesu međunarodnih odnosa Nizozemske.
[…]
3. Odstupajući od članka 8., stranac koji je proglašen nepoželjnim ne može ondje zakonito boraviti.”
2. Belgijsko pravo
10. U skladu s člankom 40.a stavkom 2. wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (Zakon o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i protjerivanju stranaca) od 15. prosinca 1980. (u daljnjem tekstu: belgijski Zakon o strancima) u verziji koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica relevantnih za predmet C‑366/16, članovima obitelji građanina Unije smatraju se, među ostalima, njegovi uzdržavani srodnici u uzlaznoj liniji ili srodnici u uzlaznoj liniji njegova bračnog druga.
11. Člankom 43. tog zakona u belgijsko se pravo prenosi članak 27. Direktive 2004/38.
III. Glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
A. Predmet C‑331/16
12. K ima dvostruko državljanstvo, Bosne i Hercegovine i hrvatsko. Stigao je u Nizozemsku 2001. zajedno sa suprugom i starijim sinom. U skladu s informacijama suda koji je uputio zahtjev K je od tada neprekidno boravio u toj državi članici. Njegov mlađi sin rođen je ondje 2006.
13. K je podnio prvi zahtjev za azil nedugo nakon njegova dolaska u Nizozemsku 2001. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravdu, Nizozemska, u daljnjem tekstu: nizozemski Staatssecretaris) odbio je taj zahtjev odlukom od 15. svibnja 2003. Ta se odluka temeljila na postojanju ozbiljnih razloga zbog kojih se može smatrati da je K na državnom području bivše Jugoslavije počinio zločine obuhvaćene kategorijama iz članka 1. stavka F točaka (a) i (b) Ženevske konvencije u razdoblju od travnja 1992. do veljače 1994. Navedena je odluka postala konačna nakon presude Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) od 21. veljače 2005., kojom je potvrđena ta odluka.
14. K je 2011. podnio drugi zahtjev za azil koji je nizozemski Staatssecretaris također odbio odlukom od 16. siječnja 2013. zbog primjene klauzula o isključenju iz članka 1. stavka F točaka (a) i (b) Ženevske konvencije. Ta je odluka dopunjena zabranom ulaska na nizozemsko državno područje u trajanju od deset godina. Raad van State (Državno vijeće) potvrdilo je navedenu odluku presudom od 10. veljače 2014., donošenjem koje je postala konačna.
15. Nadalje, K je od nizozemskog Staatssecretarisa zatražio ukidanje zabrane ulaska na državno područje Nizozemske koja mu je izrečena. To je tijelo odlukom od 22. srpnja 2015. ukinulo tu zabranu te ga je proglasilo nepoželjnim na temelju članka 67. stavka 1. točke (e) nizozemskog Zakona o strancima. Ta je odluka donesena zbog toga što je K stekao svojstvo građanina Unije nakon što je 1. srpnja 2013. Republika Hrvatska pristupila Uniji. Za razliku od zabrane ulaska koja se može odnositi samo na državljane trećih zemalja, građanin Unije može biti proglašen nepoželjnim.
16. K je nizozemskom Staatssecretarisu podnio pritužbu protiv toga što je proglašen nepoželjnim. Ta je pritužba odbijena odlukom od 9. prosinca 2015. (u daljnjem tekstu: sporna odluka u predmetu C‑331/16).
17. U toj je odluci nizozemski Staatssecretaris uputio na svoje odluke od 15. svibnja 2003. i 16. siječnja 2013. u kojima je odbio zahtjeve za azil koje je podnio K. Pri upućivanju na prvu od tih odluka i na nacrt na temelju kojeg je donesena, to je tijelo utvrdilo da je K morao znati (knowing participation) za ratne zločine i zločine protiv čovječnosti koje su počinile specijalne jedinice bosanske vojske kojima je pripadao te da je u njima osobno sudjelovao (personal participation).
18. Samo na temelju potonjih utvrđenja, nizozemski Staatssecretaris smatrao je da K svojom prisutnošću u Nizozemskoj nanosi štetu međunarodnim odnosima te države članice. Prema mišljenju tog tijela, valja izbjegavati da Nizozemska postane zemlja domaćin osobama za koje postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da su krive za neko od ponašanja iz članka 1. stavka F Ženevske konvencije. Osim toga, zaštitom javnog poretka i javne sigurnosti zahtijeva se da se poduzmu svi potrebni koraci kako bi se spriječilo da nizozemski građani dolaze u kontakt s takvim osobama i, osobito, da se žrtve zločina za koje se tereti K ili članovi njihovih obitelji suočavaju s njim u Nizozemskoj.
19. S obzirom na prethodno navedeno, to je tijelo zaključilo da K predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38.
20. U prilog takvom zaključku nizozemski Staatssecretaris naveo je presude Raad van State (Državno vijeće) od 12. rujna 2008.(5), od 16. lipnja 2015.(6) i od 21. kolovoza 2015.(7) U tim je presudama taj sud smatrao da je, s obzirom na iznimnu težinu zločina iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije, prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva koju predstavlja prisutnost osobe isključene iz statusa izbjeglice na temelju te odredbe po svojoj naravi trajno prisutna. Prema mišljenju navedenog suda, za utvrđenje takve prijetnje nije potrebna prosudba vjerojatnog budućeg ponašanja dotičnog pojedinca.
21. Nizozemski Staatssecretaris dodao je da se pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčenim člankom 8. EKLJP‑a ne sprječava to da se K‑a proglasi nepoželjnim.
22. K je pred Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu) podnio žalbu protiv sporne odluke u predmetu C‑331/16.
23. U tim se okolnostima taj sud, kao prvo, pita o usklađenosti te odluke s člankom 27. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2004/38. Osobito s obzirom vrijeme koje je proteklo od razdoblja u kojem je K navodno počinio zločine obuhvaćene kategorijama iz članka 1. stavka F točaka (a) i (b) Ženevske konvencije, navedeni sud u biti pita je li postojanje ozbiljnih razloga zbog kojih se može smatrati da je K počinio takve zločine dovoljno kako bi se opravdalo da njegova prisutnost na nizozemskom državnom području predstavlja „stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe [na] neki od temeljnih interesa društva” u smislu članka 27. stavka 2. drugog podstavka te direktive. Navedeni sud ističe i da K nije uopće kazneno osuđen.
24. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe što se tiče usklađenosti te odredbe i sudske prakse Raad van State (Državno vijeće) navedene u točki 19. ovog mišljenja na kojoj se temelji sporna odluka u predmetu C‑331/16. Te sumnje proizlaze iz teksta te odredbe, kao i iz sudske prakse Suda, a osobito njegovih presuda Bouchereau(8), B i D(9), I(10), kao i H. T.(11).
25. Sud koji je uputio zahtjev štoviše navodi presudu koju je 27. ožujka 2013. u Belgiji donio Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima)(12), u kojoj je odbio da su činjenice da su nizozemska tijela primijenila članak 1. stavak F točke (a) Ženevske konvencije zbog postupaka člana obitelji građanina Unije u prošlosti na bilo koji način automatski povezana s postojanjem prijetnje zbog koje se može opravdati da mu se ne odobri pravo na slobodno kretanje i boravak.
26. Nadalje, u okviru svoje žalbe protiv sporne odluke u predmetu C‑331/16, K osobito tvrdi da međunarodni odnosi nisu obuhvaćeni pojmom „javni poredak” u smislu članka 27. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2004/38. Osim toga, pristupom prema kojem svaki eventualni kontakt između njega i jedne od njegovih žrtava sam po sebi stvara prijetnju za javni poredak, prekomjerno se proširuje taj pojam. Nizozemski Staatssecretaris u svakom slučaju nije dovoljno obrazložio zašto se njegovom prisutnošću u Nizozemskoj nanosi šteta međunarodnim odnosima te države članice. To tijelo nije uvjerljivo dokazalo ni da se K‑ove žrtve nalaze na nizozemskom tlu.
27. Kao drugo, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu) ima dvojbe u pogledu usklađenosti te odluke sa zahtjevom iz članka 27. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2004/38 prema kojem se svakim ograničenjem prava na kretanje i boravak građanina Unije treba poštovati načelo proporcionalnosti. Taj sud pita i o usklađenosti navedene odluke s člankom 28. stavkom 1. i člankom 28. stavkom 3. točkom (a) te direktive. U tom pogledu upućuje na točku 3.3. Komunikacije Komisije o smjernicama za poboljšanje prenošenja i primjene [Direktive 2004/38] (u daljnjem tekstu: Smjernice Komisije)(13).
28. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da su se K i članovi njegove obitelji savršeno integrirali u nizozemsko društvo jer žive u Nizozemskoj od 2001., gdje je rođen drugi K‑ov sin i gdje se oba njegova sina školuju. K je, osim toga, izjavio da je njegova obitelj dobila hrvatsko državljanstvo zbog potpuno tehničkih razloga, s obzirom na to da im je ta zemlja potpuno strana, da nikad nisu u njoj stanovali te da ondje nemaju nikakvu obitelj. Nadalje, on tvrdi da Hrvati katolici ne mogu više izgraditi život u Bosni i Hercegovini, u zemlji s kojom k tome njegova djeca nemaju nikakve veze.
29. U tim je okolnostima Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Dopušta li se člankom 27. stavkom 2. Direktive 2004/38 da se građanina Unije za kojeg, kao u ovom slučaju, nije sporno da se na njega primjenjuje članak 1. stavak F. točke (a) i (b) Ženevske konvencije, proglasi nepoželjnim jer zbog osobite težine zločina na koje se odnosi ta odredba Ženevske konvencije treba smatrati da je prijetnja koju predstavlja za neki od temeljnih interesa društva po svojoj prirodi trajno prisutna?
2. U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, ako se gore navedenog građanina Unije za kojeg je utvrđeno da se na njega primjenjuje članak 1. stavak F točke (a) i (b) Ženevske konvencije namjerava proglasiti nepoželjnim, kako valja utvrditi treba li smatrati da njegovo ponašanje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva? U kojoj mjeri pritom treba uzeti u obzir činjenicu da su ponašanja sankcionirana tim člankom 1. stavkom F Ženevske konvencije, kao u ovom slučaju, počinjena prije mnogo godina, odnosno u ovom slučaju između 1992. i 1994.?
3. Na koji način načelo proporcionalnosti utječe na ocjenu toga može li se proglasiti nepoželjnim građanina Unije za kojeg je utvrđeno da se na njega primjenjuje članak 1. stavak F točke (a) i (b) Ženevske konvencije, kao u ovom slučaju? Treba li pritom, ili neovisno o tome, uzeti u obzir čimbenike iz članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38? Treba li pritom, ili neovisno o tome, uzeti u obzir desetogodišnje razdoblje boravka u zemlji domaćinu predviđeno člankom 28. stavkom 3. initio i točkom (a) te direktive? Treba li u cijelosti uzeti u obzir čimbenike iz točke 3.3. [Smjernica Komisije]?”
B. Predmet C‑366/16
30. HF izjavio je da ima afganistansko državljanstvo. Na nizozemsko državno područje ušao je 2000. te je ondje podnio zahtjev za azil.
31. Odlukom od 26. svibnja 2003. Immigratie‑ en Naturalisatiedienst (služba za imigraciju i naturalizaciju, Nizozemska, u daljnjem tekstu: nizozemsko tijelo nadležno u području azila) isključio je HF‑a iz statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije. Odlukom od 9. siječnja 2006. to mu je tijelo odbilo izdati privremenu dozvolu boravka na temelju članka 3. EKLJP‑a. Te su dvije odluke potvrđene na sudu te su postale konačne.
32. Nadalje, nizozemski Staatssecretaris donio je odluku o zabrani ulaska i boravka na državnom području protiv HF‑a. Na temelju te odluke, HF‑u je tijekom 2013. i 2014. bilo izdano upozorenje o zabrani ulaska ili boravka na schengenskom području na neodređeno vrijeme na temelju članka 24. Uredbe (EZ) br. 1987/2006(14).
33. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da HF nije kazneno osuđivan ni u Belgiji ni u Nizozemskoj. Također je podnio izvadak iz sudskog registra u Afganistanu da se ne nalazi u kaznenoj evidenciji.
34. Starija kći HF‑a ima nizozemsko državljanstvo. HF i njegova kći nastanili su se 2011. u Belgiji u kojoj je ona ekonomski aktivna.
35. HF podnio je zamjeniku Staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (državni tajnik za azil i migraciju, društvenu integraciju i borbu protiv siromaštva, Belgija, u daljnjem tekstu: belgijski Staatssecretaris), četiri uzastopna zahtjeva za odobrenje boravka. Zadnja tri od tih zahtjeva odnosili su se na to da mu se dodijeli dozvola boravka kao članu obitelji građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive 2004/38, to jest točnije kao srodniku u uzlaznoj liniji svoje starije kćeri koja ima nizozemsko državljanstvo i nastanjena je u Belgiji. Na ta se četiri zahtjeva odgovorilo odlukama o odbijanju boravka kojima je bio priložen nalog za napuštanje belgijskog državnog područja.
36. Odluku o odbijanju boravka dopunjenu nalogom za napuštanje belgijskog državnog područja i donesenu u odgovoru na četvrti zahtjev za dozvolu boravka koji je podnio HF, poništio je Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) presudom od 17. lipnja 2015. Nakon te presude zamjenik belgijskog Staatssecretarisa donio je 8. listopada 2015. u pogledu HF‑a novu odluku o odbijanju boravka na više od tri mjeseca bez naloga za napuštanje državnog područja (u daljnjem tekstu: sporna odluka o predmetu C‑366/16). Pravni je temelj te odluke članak 43. belgijskog Zakona o strancima kojim se u belgijsko pravo prenosi članak 27. Direktive 2004/38.
37. Zamjenik belgijskog Staatssecretarisa temeljio je navedenu odluku na informacijama sadržanima u spisu nizozemskog postupka azila koji se odnosi na HF‑a, koji je primio u suradnji s tom državom. Iz tog spisa proizlazi da, prema zaključcima nizozemskog tijela nadležnog u području azila, postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da je HF počinio zločine obuhvaćene kategorijama iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije. HF je sudjelovao u ratnim zločinima ili zločinima protiv čovječnosti, ili je zapovjedio da se počine takvi zločini, na temelju funkcija koje je obnašao u Afganistanu. Kao tajnik za politička pitanja bio je u kontaktu s KhAD‑om, afganistanskom obavještajnom službom u bivšem komunističkom režimu, te je u tom okviru izvještavao o članovima koji nisu bili odani. HF ih je time izložio povredama njihovih temeljnih prava koje je počinio KhAD.
38. Zamjenik belgijskog Staatssecretarisa smatrao je da je prijetnja, koja utječe na neki od temeljnih interesa društva i koja proizlazi iz toga što je u belgijskom društvu prisutna osoba za koju postoje ozbiljni razlozi zbog kojih se može smatrati da je počinila takve zločine, po svojoj naravi trajno prisutna. U takvom slučaju prosudba budućeg ponašanja te osobe nije važna, s obzirom na narav i težinu predmetnih zločina kao i na vrijeme i mjesto zločina te okolnosti u kojima su počinjeni. Slijedom toga, ne treba dokazati da je prijetnja koja proizlazi iz ponašanja navedene osobe trenutačna niti da postoji opasnost od ponavljanja zločina.
39. To je tijelo pojasnilo da odbijanje boravaka u takvom slučaju služi zaštiti žrtava tih zločina, a time i belgijskog društva i međunarodnog pravnog poretka. Zbog tih razloga, činjenica da se HF‑u nije odobrilo pravo na boravak u skladu je s načelom proporcionalnosti.
40. HF je protiv te odluke podnio zahtjev za odgodu i tužbu za poništenje pred Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima).
41. Taj sud ima dvojbe u pogledu usklađenosti teze prihvaćene u spornoj odluci u predmetu C‑366/16, koja je iznesena u točki 38. ovog mišljenja, s člankom 27. stavkom 2. Direktive 2004/38. Naglašava da ta teza odgovara pristupu koji je u svojoj presudi od 16. lipnja 2015.(15) usvojio Raad van State (Državno vijeće) u Nizozemskoj.
42. Sud koji je uputio zahtjev osobito pita mogu li, na temelju postojanja odluke o isključenju iz statusa izbjeglice koju je prije otprilike deset godina donijela druga država članica, tijela države članice domaćina ispitati je li prijetnja koja proizlazi iz ponašanja zainteresirane osobe trenutačna i stvarna. U tom pogledu ističe da se takva odluka po svojoj naravi odnosi na činjenice koje su nastale u prošlosti u zemlji podrijetla potonje osobe.
43. Taj sud pojašnjava da HF tvrdi, osobito, u okviru svoje tužbe protiv sporne odluke u predmetu C‑366/16, da se odluka o isključenju iz statusa izbjeglice koju je donijelo nizozemsko tijelo nadležno u području azila temeljila na netočnim informacijama u pogledu Afganistana.
44. Navedeni sud također pita o usklađenosti sporne odluke u predmetu C‑366/16 s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčenim člankom 7. Povelje i člankom 8. EKLJP‑a.
45. U tim je uvjetima Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li pravo Unije, osobito članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38, prema potrebi u vezi s člankom 7. [Povelje], tumačiti na način da se zahtjev za dozvolu boravka koji član obitelji građanina Unije koji je državljanin treće zemlje podnese u okviru spajanja obitelji s tim građaninom koji se pak koristio svojom slobodom kretanja i boravka, može odbiti tom članu obitelji, koji je u drugoj državi članici zbog njegove uključenosti u okolnosti koje su nastale u posebnom povijesno‑društvenom kontekstu u njegovoj državi podrijetla isključen iz statusa izbjeglice u skladu s člankom 1. stavkom F Ženevske konvencije i člankom 12. stavkom 2. Direktive 2011/95, zbog prijetnje koja bi proizlazila iz same njegove prisutnosti u društvu, ako se postojanje trenutačne i stvarne prijetnje koju ponašanje tog člana obitelji predstavlja u državi članici boravka temelji isključivo na upućivanju na odluku o isključenju a da se pritom nije ocijenila opasnost od ponavljanja zločina u državi članici boravka?”
C. Postupak pred Sudom
46. Zahtjeve za prethodnu odluku u predmetima C‑331/16 i C‑366/16 tajništvo Suda zaprimilo je 13. lipnja 2016. odnosno 5. srpnja 2016. Odlukom predsjednika Suda od 21. srpnja 2016., ta su dva predmeta spojena za potrebe pisanog i usmenog dijela postupka kao i donošenja presude.
47. Pisana očitovanja podnijeli su K, belgijska vlada, vlada Helenske Republike, francuska i nizozemska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine, kao i Europska komisija.
48. Na raspravi održanoj 10. srpnja 2017. sudjelovali su K i HF, belgijska, francuska i nizozemska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine, kao i Komisija.
IV. Analiza
A. Uvodna razmatranja
49. U trenutku njihova ulaska na područje Unije K i HF, koji tada nisu bili obuhvaćeni osobnim područjem primjene Direktive 2004/38, tražili su da im se ondje prizna status izbjeglice. Taj im je status odbijen u slučaju HF‑a samo na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije, a u slučaju K‑a na temelju te odredbe u vezi s člankom 1. stavkom F točkom (b) Ženevske konvencije.
50. K je naknadno stekao status građanina Unije slijedom pristupanja Republike Hrvatske Uniji. U skladu s informacijama Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima), HF je pak stekao svojstvo člana obitelji građanina Unije nakon što se na belgijskom državnom području pridružio svojoj kćeri koja ima nizozemsko državljanstvo(16). Zbog tih se promjena situacije Direktiva 2004/38 počela primjenjivati na K‑a i HF‑a.
51. Iako se člankom 1. stavkom F Ženevske konvencije zahtijeva da se pojedinci na koje se odnosi ta odredba isključe iz statusa izbjeglice u smislu te konvencije, tom se članku ne protivi dodjeljivanje tim pojedincima prava na boravak koje se razlikuje od prava koje proizlazi iz tog statusa, pod uvjetom da se to pravo na boravak razlikuje od navedenog statusa(17). Nije sporno da je taj uvjet ispunjen kad se osobi koja je isključena iz statusa izbjeglice dodijeli pravo na boravak kao građaninu Unije ili članu obitelji građanina Unije.
52. U ovom slučaju, prava na boravak koje K i HF imaju na temelju Direktive 2004/38 ograničena su mjerama poduzetima zbog razloga javnog poretka ili javne sigurnosti u smislu članka 27. stavka 2. Direktive (u daljnjem tekstu: mjere ograničavanja)(18). Te su se mjere temeljile na činjenici da su se na potonje osobe u prošlosti odnosile odluke o isključenju iz statusa izbjeglica na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije koje su donijela tijela nadležna za azil države članice domaćina (u K‑ovoj situaciji) ili druge države članice (u slučaju HF‑a).
53. Sudovi koji su uputili zahtjev u biti žele znati jesu li se navedene mjere poduzele u skladu s uvjetima iz članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38, koji treba, s obzirom na to da se njime odstupa od temeljnih sloboda dodijeljenih UFEU‑om, usko tumačiti(19).
54. Također pitaju Sud o usklađenosti mjera ograničavanja iz glavnog postupka s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života na temelju članka 7. Povelje i članka 8. EKLJP‑a. Štoviše, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu) pita primjenjuju li se zaštite od protjerivanja predviđene člankom 28. stavkom 1. i člankom 28. stavkom 3. točkom (a) navedene direktive u situaciji kao što je K‑ova.
B. Utvrđenje stvarne, trenutačne i dostatno ozbiljne prijetnje koja utječe na neki od temeljnih interesa društva
55. Prvim i drugim pitanjem postavljenim u predmetu C‑331/16 i pitanjem postavljenim u predmetu C‑366/16, sudovi koji su uputili zahtjev žele u biti znati može li, i ako može, pod kojim uvjetima država članica smatrati da prisutnost građanina Unije ili člana njegove obitelji na njezinu državnom području predstavlja „stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe [na] neki od temeljnih interesa društva” u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 zato što se na tog pojedinca u prošlosti odnosila odluka o isključenju iz statusa izbjeglica na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije.
56. Konkretno, Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu) pita Sud je li u tom kontekstu relevantna činjenica da je prošlo dosta vremena (u ovom slučaju više od dvadeset godina) od navodnog počinjenja zločina kojim se opravdalo isključenje iz statusa izbjeglice i donošenje predmetne mjere ograničavanja. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) pita treba li ocijeniti opasnost od ponavljanja ponašanja iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije u državi članici domaćinu, uzimajući u obzir da su se ta ponašanja dogodila u zemlji podrijetla zainteresirane osobe u posebnom povijesno‑društvenom kontekstu.
57. Ta pitanja odražavaju dvojbe sudova koji su uputili zahtjev u pogledu toga je li obrazloženje spornih odluka, prema kojem primjena članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije u prošlosti, s obzirom na osobitu težinu zločina na koje se odnosi ta odredba, znači da prisutnost zainteresirane osobe na državnom području države članice domaćina predstavlja prijetnju koja je „po svojoj naravi trajno prisutna”(20), usklađeno s člankom 27. stavkom 2. Direktive 2004/38.
58. Procjenom prijetnje u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 podrazumijeva se, kao prvo, da se utvrdi „temeljni interes društva” čija zaštita može proizaći iz javnog poretka ili javne sigurnosti. U ovom slučaju K tvrdi da očuvanje interesa istaknutih u prilog spornim odlukama nije obuhvaćeno pojmovima „javnog poretka” ili „javne sigurnosti” u smislu te odredbe. Započet ću svoje izlaganje osporavanjem tog argumenta (odjeljak 1).
59. Kao drugo, utvrđenje da postoji takva prijetnja znači da dotična država članica opravdava zbog čega u određenom slučaju osobno ponašanje dotičnog pojedinca predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju za te interese. U nastavku ću iznijeti implikacije tog zahtjeva u situacijama kao što su one u glavnom postupku (odjeljak 2).
1. Utvrđivanje „temeljnog interesa društva” čija zaštita proizlazi iz javnog poretka ili javne sigurnosti
60. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, pojmove „javni poredak” i „javna sigurnost”, kao opravdanja za odstupanje od sloboda kretanja i boravka građana Unije ili članova njihovih obitelji, treba usko shvatiti, tako da svaka država članica ne može jednostrano određivati njihov doseg bez nadzora institucija Unije. Međutim, pravom Unije ne nalaže se ujednačeni sustav vrijednosti te se njime priznaje da se zahtjevi javnog poretka i javne sigurnosti mogu razlikovati ovisno o zemlji i o povijesnom razdoblju. Države članice uglavnom mogu određivati sadržaj tih zahtjeva u skladu sa svojim nacionalnim potrebama(21).
61. S obzirom na ta načela, Sud je već prihvatio da se zahtjevi javnog poretka i javne sigurnosti u smislu odredbi kojima se omogućuje ograničenje navedenih sloboda ne odnose samo na zaštitu mira i izravne fizičke sigurnosti stanovništva od opasnosti od počinjenja kaznenih djela.
62. Stoga je presudio da pojam javne sigurnosti, koji uključuje unutarnju i vanjsku sigurnost dotične države članice, osobito obuhvaća „ugrožavanje djelovanja institucija i bitnih javnih službi, ugrožavanje opstanka stanovništva, opasnost od teških poremećaja u vanjskim odnosima ili miroljubivom suživotu naroda kao i ugrožavanje vojnih interesa”(22).
63. Iako zahtjevi javnog poretka ne mogu uključivati gospodarske interese(23) ni samu prevenciju narušavanja društvenog poretka koje čini svako kršenje zakona(24), mogu obuhvaćati zaštitu različitih interesa koje dotična država članica smatra temeljnima u vlastitom sustavu vrijednosti. Konkretno, Sud je priznao mogućnost da se na temelju javnog poretka država članica u određenim okolnostima pozove na zaštitu temeljnog interesa koji je od mira i izravne fizičke sigurnosti njezina stanovništva udaljen jednako kao i potreba da se osigura naplata poreznih dugova(25).
64. U ovom slučaju, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑331/16, mjera ograničavanja koja je donesena protiv K‑a temeljila se, kao prvo, na nizozemskoj zakonodavnoj odredbi kojom se omogućuje da se stranca proglasi nepoželjnim „u interesu međunarodnih odnosa Nizozemske”. Nizozemski Staatssecretaris pozvao se u tom kontekstu na potrebu da se izbjegne da ta država članica postane zemlja domaćin pojedincima koji su osumnjičeni za zločine protiv mira, ratne zločine ili zločine protiv čovječnosti. U tom smislu, u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑366/16 navodi se da se mjera ograničavanja koja se poduzela protiv HF‑a osobito odnosila na zaštitu međunarodnog pravnog poretka.
65. U tom pogledu, francuska vlada tvrdila je da slične mjere mogu odgovarati i interesu da se propišu stroga pravila zaštite temeljnih vrijednosti francuskog društva i međunarodnog pravnog poretka, osobito one iz članka 21. stavka 1. UEU‑a. Te su mjere potrebne kako bi se pridonijelo održavanju socijalne kohezije i, kao što tvrdi i vlada Ujedinjene Kraljevine, javnog povjerenja u pravosudni i imigracijski sustav. Ta se vlada štoviše poziva na interes da se očuva vjerodostojnost predanosti Unije i njezinih država članica u pogledu zaštite temeljnih vrijednosti iz članaka 2. i 3. UEU‑a(26).
66. Kao drugo, nizozemski Staatssecretaris opravdao je mjeru ograničavanja u tom predmetu potrebom da se spriječi da nizozemsko stanovništvo dođe u kontakt s takvim osobama i, osobito, da se njihove eventualne žrtve ili članovi njihovih obitelji susretnu s njima. Na sličan je način u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑366/16 navedeno da je sporna odluka u tom predmetu imala za cilj zaštititi žrtve osoba koje su isključene iz statusa izbjeglice kao i belgijsko društvo.
67. Nizozemska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine u tom pogledu dodaju da se donošenjem mjera ograničavanja protiv građana Unije ili članova njihovih obitelji, koji su na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije isključeni iz statusa izbjeglice, odgovara na potrebu da se spriječi nastanak društvene štete povezane sa skandalom do kojeg bi moglo doći zbog prisutnosti nekažnjenog navodnog ratnog zločinca na državnom području dotične države članice.
68. Prema mojem mišljenju, države članice mogu, a da ne prijeđu marginu prosudbe koju imaju u svrhu utvrđivanja sadržaja zahtjeva javnog poretka, smatrati da zaštita gore opisanih interesa proizlazi iz tih zahtjeva. S obzirom na načela iz točaka 60. i 63. ovog mišljenja, ne vidim niti jedan razlog zbog kojeg države članice ne bi mogle smatrati da su navedeni interesi, u skladu s njihovim sustavima vrijednosti, temeljni interesi društva u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38, čija zaštita proizlazi iz javnog poretka.
69. Ipak, mogućnost ograničenja prava na kretanje i boravak iz Direktive 2004/38 zbog zaštite temeljnih interesa koji se u tu svrhu navode utvrđena je uvjetima iz članka 27. stavka 2. te direktive.
2. Utvrđenje prijetnje za temeljne interese navedene zbog osobnog ponašanja zainteresirane osobe
70. U skladu s člankom 27. stavkom 2. Direktive 2004/38, „stvarn[a], trenutačn[a] i dostatno ozbiljn[a] prijetnj[a] koja utječe [na] neki od temeljnih interesa društva” u smislu te odredbe, treba isključivo proizlaziti iz osobnog ponašanja dotičnog pojedinca. Obrazloženja koja nisu povezana s pojedinačnim slučajem ili se odnose na opću prevenciju nisu prihvatljiva. Osim toga, ranije osuđujuće kaznene presude same po sebi ne predstavljaju razlog za donošenje mjere ograničavanja.
71. U tom pogledu Sud je u nekoliko navrata smatrao da se prijetnja koja utječe na neki od temeljnih interesa društva ne može utvrditi automatski samo na temelju ranije osuđujuće kaznene presude za konkretna kažnjiva djela(27). Međutim, okolnosti koje su dovele do te osude mogu se uzeti u obzir kako bi se takvo utvrđenje temeljilo na njima, dok god je iz njih, nakon ispitivanja pojedinačnih slučaja, vidljivo osobno ponašanje koje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva domaćina(28).
72. U tim okolnostima, iako utvrđenje takve prijetnje „općenito znači da dotični pojedinac pokazuje sklonost [ponašanju koje je bilo kazneno sankcionirano] i u budućnosti”(29), u određenim je okolnostima moguće da sâmo prošlo ponašanje može predstavljati jednaku prijetnju(30).
73. U nastavku ću iznijeti razloge zbog kojih smatram da su načela iz točke 71. ovog mišljenja po analogiji primjenjiva u slučaju u kojem se ranije na dotičnog pojedinca nije odnosila osuđujuća kaznena presuda, nego odluka o isključenju iz statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije (točka (a)).
74. Uzimajući u obzir sudsku praksu iz točke 72. ovog mišljenja, u nastavku ću pojasniti razloge zbog kojih zaključujem da ponašanje tog pojedinca u prošlosti, kao što proizlazi iz utvrđenja na kojima se temelji ta odluka, može biti dostatno kako bi se opravdalo utvrđenje „trenutačne” prijetnje, unatoč tome što je prošlo mnogo godina od navodnog počinjenja zločina za koje ga se tereti i što ne postoji sklonost ponavljanju takvih zločina u državi članici domaćinu (točka (b))(31).
a) Relevantnost prethodne primjene članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije
1) Primjenjiva načela
75. Kako bi se utvrdilo može li se načelima iz točke 71. ovog mišljenja prikladno urediti situacija osobe koja je u prošlosti bila isključena iz statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije, u obzir treba uzeti dva konkretna razmatranja.
76. S jedne strane, iznimna ozbiljnost zločina na koje se odnosi ta odredba može ići u korist fleksibilnijeg pristupa s gledišta država članica jer im se njime omogućuje da utvrde prijetnju u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 samo zbog toga što se na zainteresiranu osobu odnosila klauzula o isključenju predviđena člankom 1. stavkom F točkom (a) Ženevske konvencije. Naime, zločinima koji su u njemu navedeni povrjeđuju se temeljne vrijednosti na kojima se temelji međunarodni pravni poredak i ljudska prava(32) te se odnose na cijelu međunarodnu zajednicu(33).
77. S druge strane, činjenica da se primjenom te odredbe ne podrazumijeva osuda(34), ni kazneno dokazivanje predmetnih zločina ide u prilog povećanog opreza u pogledu uzimanja u obzir okolnosti na temelju kojih je donesena odluka o isključenju, koje proizlaze iz ocjena tijela nadležnih za azil, kako bi se na njima temeljilo utvrđivanje takve prijetnje.
78. Prema mojem mišljenju, tim se razmatranjima ne sprječava primjena gore navedenih načela.
79. Kao prvo, smatram da se prijetnja u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 ne može utvrditi automatski i bez pomnijeg ispitivanja samo zato što su tijela nadležna za azil prethodno isključila zainteresiranu osobu iz statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije. Čini mi se da se zahtjevom ispitivanja osobnog ponašanja koji proizlazi iz teksta članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 ne dopušta odstupanje, čak i ako su postupci za koje se tereti zainteresirana osoba izričito ozbiljni.
80. Taj pristup opravdava se i činjenicom da se člankom 1. stavkom F Ženevske konvencije i člankom 27. Direktive 2004/38 nastoje postići različiti ciljevi(35).
81. Kao što je Sud utvrdio u presudi B i D(36), klauzule o isključenju predviđene člankom 12. stavkom 2. Direktive 2011/95, koji odgovara članku 1. stavku F Ženevske konvencije, ima za cilj „isključiti iz statusa izbjeglice osobe za koje se smatra da ne zaslužuju zaštitu povezanu s tim statusom i izbjeći da se dodjelom tog statusa omogući počiniteljima određenih ozbiljnih zločina da izbjegnu kaznenu odgovornost”.
82. Suprotno tome, te klauzule o isključenju ne odnose se na zaštitu društva domaćina od moguće opasnosti koju može predstavljati prisutnost dotičnog tražitelja azila u tom društvu, s obzirom na to da se taj cilj nastoji postići drugim odredbama Direktive 2011/95(37). Sud je također presudio da se primjenom članka 12. stavka 2. te direktive ne podrazumijeva da ta osoba predstavlja trenutačnu opasnost za društvo domaćina(38).
83. S obzirom na različite ciljeve tih odredbi, ocjene za primjenu članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije, kao što su one na kojima se temelji osuđujuća kaznena presuda(39), ne poklapa se nužno s ocjenama koje se trebaju provesti u pogledu interesa nerazdvojno povezanih sa zaštitom javnog poretka i javne sigurnosti na temelju članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38(40).
84. Kao drugo, međutim, razlozi na kojima se temelji odluka o isključenju iz statusa izbjeglice mogu se uzeti u obzir ako, s obzirom na posebne okolnosti pojedinačnog slučaja, ukazuju na osobno ponašanje koje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva(41). U takvom slučaju, razmatranja kojima se opravdava primjena članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije mogu biti i temelj za utvrđivanje prijetnje u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38(42).
85. To se načelo ne dovodi u pitanje činjenicom da isključenje iz statusa izbjeglice ne podrazumijeva osuđujuću kaznenu presudu niti se njime zahtijeva da zločini za koje se tereti zainteresirana osoba budu utvrđeni u skladu sa standardima dokazivanja koji se općenito primjenjuju u kaznenom pravu u pravnim poredcima država članica i u međunarodnom kaznenom pravu („izvan svake razumne sumnje”)(43).
86. Naime, iz sudske prakse proizlazi da ni postojanje osuđujuće kaznene presude, ako nije dostatno, nije nužno kako bi se potkrijepilo utvrđenje stvarne, trenutačne i dostatno ozbiljne prijetnje koja utječe na neki od temeljnih interesa društva. Ovisno o slučaju, sama sumnja na zločin može, zajedno s drugim činjenicama koje se odnose na pojedini slučaj, biti temelj za utvrđenje prijetnje za javni poredak ili javnu sigurnost(44).
87. A fortiori, „ozbiljni razlozi za sumnju” da je zainteresirana osoba počinila zločin iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije, na temelju kojih se podrazumijeva da ne postoje samo sumnje, nego jasni, pouzdani i vjerodostojni dokazi(45), mogu se uzeti u obzir zajedno s drugim elementima(46) kako bi se opravdalo takvo utvrđenje.
88. Nadalje, to što se u članak 1. stavak F te konvencije uveo taj blaži standard dokazivanja od onog koji se predviđa kaznenim pravom objašnjeno je činjenicom da se ta odredba najčešće odnosi na osobe koje se nije kazneno gonilo, niti a fortiori osudilo, za zločine za koje ih se tereti(47). Jedan od ciljeva klauzula o isključenju iz statusa izbjeglice uključuje upravo borbu protiv nekažnjavanja, izbjegavanjem da se institucija nadležna za azil iskoristi kako bi se pobjeglo od kaznenog progona(48). Nadalje, tijela nadležna za azil nemaju ni ovlasti ni sredstava kako bi utvrdila dokaze kaznenih djela koja su se usto navodno dogodila u činjeničnim okolnostima koje je osobito teško razjasniti(49).
89. U ovom slučaju iz odluka kojima se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je cilj mjera ograničavanja donesenih protiv K‑a i HF‑a osobito bio izbjegavanje poteškoća koju bi njihova prisutnost na državnom području države članice domaćina mogla prouzročiti u društvu, osobito za njihove eventualne žrtve. Prema mišljenju nizozemske vlade, poteškoća na koju se poziva odnosi se na šok koji bi prisutnost nekažnjenih osoba za koje se sumnja da su počinile najozbiljnije zločine iz međunarodnog prava mogla prouzročiti na tom državnom području.
90. S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da se činjenica da je pojedinac bio isključen iz statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije, iako se na njoj ne može automatski temeljiti utvrđenje stvarne, trenutačne i dostatno ozbiljne prijetnje koja utječe na neki od temeljnih interesa društva, može uzeti u obzir u tu svrhu dok god je iz okolnosti na temelju kojih se primjenjuje ta odredba, kao što su one koje proizlaze iz ocjena koje provode tijela nadležna za azil, vidljivo osobno ponašanje koje predstavlja takvu prijetnju.
2) Elementi na temelju kojih se može ocijeniti ukazuju li okolnosti na kojima se temelji isključenje iz statusa izbjeglice na osobno ponašanje koje predstavlja stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva
91. Kao što je Sud naglasio u presudama B i D(50)i Lounani(51), isključenje iz statusa izbjeglice podrazumijeva cjelovito ispitivanje konkretnih okolnosti pojedinačnog slučaja. U skladu s različitim stajalištima UNHCR‑a, osim naravi zločina za koje se sumnjiči zainteresiranu osobu, te okolnosti uključuju razinu osobnog sudjelovanja potonje osobe u tim zločinima, kao i moguće postojanje razloga za oslobođenje od kaznene odgovornosti, kao što su prisila ili samoobrana(52).
92. Sve te okolnosti, koje utvrde tijela nadležna za azil, prema mojem mišljenju također treba uzeti u obzir u svrhu procjenjivanja predstavlja li osobno ponašanje zainteresirane osobe prijetnju u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38. U tim okolnostima, znatna važnost može se pridati osobitoj težini zločina iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije za koje se tu osobu tereti. Međutim, valja ispitati i sve ostale relevantne čimbenike.
93. Što se tiče osobito stupnja osobnog sudjelovanja, napominjem da se na temelju članka 12. stavka 3. Direktive 2011/95 smatra da je tražitelj azila „počinio” zločin u smislu stavka 2. tog članka ako je poticao na taj zločin ili je na drugi način sudjelovao u njemu(53).
94. U tom je pogledu Sud u presudi B i D(54) presudio da tijela nadležna za azil ne mogu osobu isključiti iz statusa izbjeglice samo na temelju toga što je u prošlosti pripadala organizaciji koja je sudjelovala u zločinima iz članka 1. stavka F Ženevske konvencije a da ne provjere može li im se pripisati dio odgovornosti za zločine za koju se tereti ta organizacija uzimajući u obzir sve okolnosti. Te okolnosti uključuju „stvarnu ulogu koju je dotična osoba imala u počinjenju predmetnih djela, njezin položaj u organizaciji, stupanj u kojem je bila upoznata ili se smatralo da je upoznata s njezinim aktivnostima, mogući pritisak kojem je bila izložena ili druge čimbenike koji su mogli utjecati na njezino ponašanje”(55).
95. U ovom slučaju K navodi da je bio isključen iz statusa izbjeglice na temelju obvezne funkcije koju je obnašao u bosanskoj vojsci. Prema njegovu mišljenju, praksom nizozemskih tijela nadležnih za azil ne poštuje se zahtjev pojedinačnog ispitivanja razine osobnog sudjelovanja dotičnog tražitelja azila.
96. HF pak tvrdi da su nizozemska tijela nadležna za azil na njega primijenila klauzulu o isključenju samo zato što je obnašao običnu logističku funkciju u KhAD‑u(56).
97. U tom pogledu podsjećam na to da, iako tijela države članice domaćina u okviru donošenja mjere ograničavanja nisu ovlaštena dovoditi u pitanje osnovanost odluke o isključenju iz statusa izbjeglice(57), ipak su dužna provjeriti može li se elementima na kojima su tijela nadležna za azil temeljila tu odluku i opravdati utvrđenje prijetnje u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38.
98. Međutim, s obzirom na tu odredbu, na okolnosti prema kojoj zainteresirana osoba sudjeluje ili je u prošlosti sudjelovala u organizaciji uključenoj u počinjenje kaznenih djela može se temeljiti utvrđenje takve prijetnje samo ako je iz te okolnosti vidljivo osobno ponašanje kojim se ugrožava javni poredak ili javna sigurnost(58).
99. U presudi H. T.(59) Sud je po analogiji primijenio rasuđivanje utvrđeno u presudi B i D(60)(izneseno u točki 94. ovog mišljenja) u okviru tumačenja članka 24. stavka 1. Direktive 2011/95. Tom se odredbom dopušta da se izbjeglici odbije izdavanje dozvole boravka zbog „neotklonjivi[h] razlo[ga] nacionalne sigurnosti ili javnog reda” Prema mišljenju Suda, pojam „javni red” u smislu navedene odredbe podrazumijeva, slično kao što se predviđa člankom 27. stavkom 2. Direktive 2004/38, „stvarnu, trenutačnu i dostatno ozbiljnu prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva”(61). Sud je presudio da se takva prijetnja ne može temeljiti samo na prošlim djelima potpore pruženima organizaciji uključenoj u kriminalne radnje a da se ne ispita osobna odgovornost dotičnog izbjeglice u obavljanju tih radnji uzimajući u obzir konkretne činjenice(62). Taj mi se zaključak čini valjanim u pogledu tumačenja članka 24. stavka 1. Direktive 2011/95 i članka 27. Direktive 2004/38 s obzirom da je Sud u presudi HT(63) smatrao da pojam „javni red” u smislu te dvije odredbe treba slično tumačiti.
100. Na sudovima koji su uputili zahtjev jest da ocijene jesu li mjere ograničavanja u glavnom postupku donesene nakon pojedinačnog ispitivanja svih mjerodavnih okolnosti, s obzirom na prethodno navedena razmatranja, koje je sâmo provedeno na osnovi utvrđenja na kojima se temeljilo isključenje K‑a i HF‑a iz statusa izbjeglice.
b) Relevantnost vremena koje je prošlo od navodnog počinjenja zločina i nepostojanja sklonosti ponavljanju tih zločina
101. Zločini protiv mira, ratni zločini i zločini protiv čovječnosti iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije uglavnom se odnose na djela počinjena u trećoj zemlji prije nego što dotični tražitelj azila stigne na državno područje države članice domaćina. Kao što su istaknuli K te francuska i nizozemska vlada, kao i vlada Ujedinjene Kraljevine, vrlo je malo vjerojatno da će se takvi zločini ponoviti u toj državi članici nakon dolaska tražitelja azila(64). Isto vrijedi, kao što je napomenuo Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima), kad su na primjer ta djela povezana s posebnim zemljopisnim i povijesno‑društvenim kontekstom te treće zemlje, i osobito sa sukobima u toj zemlji.
102. Prema mojem mišljenju, ta razmatranja nisu nužno odlučujuća u situacijama kao što su one u glavnim postupcima.
103. Kao prvo, kao što proizlazi iz sudske prakse iz točke 72. ovog mišljenja, trenutačna prijetnja ne podrazumijeva nužno postojanje opasnosti od ponavljanja ponašanja kojim se ugrožava javni poredak ili javna sigurnost. U određenim okolnostima, sâmo prošlo ponašanje može biti dostatno da se opravda utvrđenje prema kojem osobno ponašanje dotičnog pojedinca predstavlja prijetnju kojom se ispunjavaju uvjeti iz članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38.
104. Prema mojem mišljenju, te okolnosti uključuju situacije u kojima država članica u potporu mjere ograničavanja navodi prijetnju koja utječe na neki od temeljnih interesa društva i koja ne ovisi o opasnosti od ponavljanja zločinačkog ponašanja(65).
105. U ovom slučaju sporne odluke nisu donesene kako bi se spriječilo K‑a i HF‑a da u budućnosti na državnom području države članice domaćina počine zločine protiv mira, ratne zločine ili zločine protiv čovječnosti. Te su se odluke, suprotno tome, odnosile na sprječavanje narušavanja društvenog poretka i međunarodnih odnosa koje bi mogla prouzročiti njihova prisutnost na tom državnom području zbog iznimne težine njihovih prošlih postupaka za koje ih se sumnjiči, i to neovisno o njihovu trenutačnom i budućem ponašanju. S obzirom na navedene temeljne interese, predmetnu prijetnju predstavlja sâma prisutnost osoba koje se tereti da su nekoć počinile takve zločine, a ne njihovo sadašnje ili buduće ponašanje u državi članici domaćinu. Takvom se prijetnjom može ispuniti uvjet za postojanje trenutačne prijetnje predviđen u članku 27. stavku 2. Direktive 2004/38 jer prijetnja, a ne ponašanje zainteresirane osobe, treba biti trenutačna, kao što su istaknule nizozemska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine.
106. Kao drugo, vremenom koje je proteklo od navodnog počinjenja predmetnih zločina, iako ga treba uzeti u obzir kako bi se provjerilo je li navodna prijetnja trenutačne naravi(66), ne lišava se nužno tu mjeru takve naravi. Naime, opasnosti od narušavanja društvenog poretka i međunarodnih odnosa koje može prouzročiti prisutnost osobe koju se sumnjiči za zločine protiv mira, ratne zločine ili zločine protiv čovječnosti na državnom području države članice, mogu i dalje postojati čak i, a katkad i tim više, ako ta osoba tijekom dugog razdoblja nije kažnjena. Zločini obuhvaćeni člankom 1. stavkom F točkom (a) Ženevske konvencije usto ne zastarijevaju na temelju različitih instrumenata međunarodnog kaznenog prava(67).
107. U slučaju u kojem bi ispitivanje osobnog ponašanja zainteresiranih osoba, provedeno s obzirom na prethodno navedena razmatranja, dovelo do utvrđenja prijetnje u smislu članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38, potrebno je provjeriti i poštuje li se donošenjem mjera ograničavanja u glavnom postupku načelo proporcionalnosti, kao i temeljna prava tih osoba.
C. Ispitivanje proporcionalnosti mjera ograničavanja i njihove usklađenosti s pravom na poštovanje privatnog i obiteljskog života
108. Svojim trećim pitanjem Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu) pita Sud o načinima ocjenjivanja proporcionalnosti koje se zahtijeva u okviru donošenja mjere ograničavanja protiv pojedinca koji je ranije isključen iz statusa izbjeglice na temelju članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije.
109. Taj sud konkretno pita treba li čimbenike iz članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38, koji su preuzeti u točki 3.3. Smjernica Komisije, uzeti u obzir u tom kontekstu. Osim toga, u biti želi znati može li se pojačana zaštita, na koju na temelju članka 28. stavka 3. točke (a) te direktive imaju pravo građani Unije koji su u državi članici domaćinu boravili tijekom prethodnih deset godina, primijeniti na K‑ovu situaciju.
110. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) također je pitao Sud o usklađenosti mjere ograničavanja kao što je sporna odluka u predmetu C‑366/16 s člankom 7. Povelje. Međutim, kao što ću iznijeti u nastavku, ispitivanje proporcionalnosti mjere ograničavanja neodvojivo je povezano s provjerom njegove usklađenosti s temeljnim pravima. U tim okolnostima, u svrhu davanja korisnog odgovora tom sudu, važno mu je dati i određene informacije o načinima tog ispitivanja u okviru predmeta koji se pred njim odvija.
1. Zahtjev prikladnosti i nužnosti mjera ograničavanja
111. Načelo proporcionalnosti, čije je poštovanje propisano člankom 27. stavkom 2. Direktive 2004/38, podrazumijeva da svaka mjera ograničavanja bude „prikladna za jamčenje ostvarenja postavljenog cilja” i da ne „prelazi ono što je nužno za njegovo postizanje”(68).
112. Kako bi se ispunili ti zahtjevi, država članica domaćin osobito je dužna provjeriti je li moguće donijeti alternativne mjere kojima se manje ugrožava sloboda kretanja i boravka zainteresirane osobe koje bi bile jednako učinkovite u osiguranju zaštite navedenih temeljnih interesa(69).
113. U tom pogledu netko bi mogao pitati, kao što je K tvrdio na raspravi, ne bi li se temeljni interesi u ovom slučaju više poštovali tako da država članica domaćin pokrene sudski progon protiv zainteresirane osobe(70) ako ta država članica u tu svrhu ima nadležnost izvan svojeg državnog područja(71). Protjerivanjem zainteresirane osobe u drugu državu članicu (kao u K‑ovoj situaciji) ili u treću zemlju ako ne postoje jamstva da će joj se ondje suditi ne mogu se, naime, popraviti problemi povezani s nekažnjavanjem navodnih počinitelja zločina iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije(72).
114. Međutim, prema mojem mišljenju valja utvrditi da u tom pogledu postoje odstupanja i priznati da, bez dovođenja u pitanje obveza izvršavanja nadležnosti izvan svojeg državnog područja koje imaju države članice na temelju međunarodnog kaznenog prava(73), one i dalje mogu rješavati prijetnju koju može predstavljati prisutnost osobe koja je isključena iz statusa izbjeglice tako što će joj odbiti pravo na boravak umjesto da je privedu pravdi. Kao što je tvrdila vlada Ujedinjene Kraljevine, država članica u određenim slučajevima može ocijeniti da nije u mogućnosti goniti takvu osobu, barem zbog poteškoća prilikom prikupljanja dokaza i utvrđivanja relevantnih činjenica(74). Čini mi se da ta pitanja prelaze okvir ovih predmeta.
2. Odvagivanje legitimnih interesa o kojima je riječ
a) Primjenjiva načela
115. Zahtjev proporcionalnosti mjere ograničavanja na temelju članka 27. stavka 2. Direktive 2004/38 podrazumijeva i postizanje pravedne ravnoteže između, s jedne strane, zaštite prava koje građani Unije i članovi njihovih obitelji imaju na temelju te direktive i, s druge strane, zaštite temeljnih interesa društva domaćina(75).
116. Takvo je odvagivanje neodvojivo povezano s ispitivanjem mjere ograničavanja s gledišta temeljnih prava čije poštovanje osigurava Sud, te osobito prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčenog člankom 7. Povelje i člankom 8. EKLJP‑a(76). Naime, te odredbe uključuju postizanje ravnoteže između zajedničkih interesa navedenih u potporu zadiranja u to pravo i pojedinačnih interesa dotične osobe. Ovisno o slučaju, treba ih tumačiti u vezi s obvezom uzimanja u obzir primarnog cilja zaštite interesa djeteta koji je u pravu Unije priznat u članku 24. stavku 2. Povelje(77).
117. Članak 27. Direktive 2004/38, naslovljen „Opća načela”, odnosi se na sve mjere ograničavanja. Tom se odredbom ne pojašnjuju kriteriji koje treba uzeti u obzir u svrhu ocjenjivanja proporcionalnosti tih mjera i njihove usklađenosti s temeljnim pravima osoba na koje se odnose. Suprotno tome, članak 28. stavak 1. te direktive, naslovljen „Zaštita od protjerivanja”, primjenjuje se na „odluke o protjerivanju” te su u njemu netaksativno nabrojani čimbenici koje država članica treba uzeti u obzir prije donošenja takvih odluka. Oni uključuju duljinu boravka pojedinca na državnom području države članice domaćina, dob, zdravstveno stanje, obiteljske i ekonomske prilike, socijalnu i kulturalnu integraciju u tu državu članicu, kao i opseg njegovih veza sa zemljom podrijetla.
118. Ti čimbenici, preuzeti i u točki 3.3. Smjernica Komisije, uvelike odražavaju čimbenike na temelju kojih se, prema sudskoj praksi ESLJP‑a osobito razrađenoj u njegovim presudama Boultif protiv Švicarske(78) i Üner protiv Nizozemske(79), može provjeriti usklađenost mjere protjerivanja s člankom 8. EKLJP‑a.
119. Međutim, naglašavam da se analiza proporcionalnosti ograničenja slobode kretanja i boravka građana Unije i članova njihovih obitelji nužno ne podudara s analizom provedenom na temelju te odredbe. Naime, u sudskoj praksi ESLJP‑a polazi se od toga da se člankom 8. EKLJP‑a ne jamči pravo stranca da uđe i boravi u određenoj zemlji(80). Suprotno tome, građani Unije i članovi njihovih obitelji imaju pravo na ulazak i boravak u državi članici domaćinu pod uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38, pri čemu je ta država dužna opravdati bilo koje ograničenje tog prava(81). Relativna važnost kriterija koji se odvaguju može se stoga razlikovati, s obzirom i na posebne ciljeve te direktive, među kojima su, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 23. i 24., jačanje integracije tih osoba u društvo domaćina.
b) Primjenjivost kriterija iz članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38 na situacije kao što su situacije u glavnom postupku
1) Situacije kao što je K‑ova
120. Kako proizlazi iz spisa koji je Sudu podnio sud koji je uputio zahtjev, proglašenje K‑a nepoželjnim u Nizozemskoj sadržavalo je i nalog za napuštanje nizozemskog državnog područja. Nizozemska vlada potvrdila je na raspravi da se na K‑a može primijeniti mjera prisilnog protjerivanja ako ne postupi u skladu s tim nalogom u određenom roku.
121. Slijedom toga, sporna odluka u predmetu C‑331/16 obuhvaćena je područjem primjene članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38, kao što je, uostalom, potvrdila ta vlada.
122. Kao što je navedena vlada pojasnila na raspravi, u tom pogledu nije važno, kao prvo, što se na K‑a nije primijenila mjera prisilnog protjerivanja. Naime, kao što proizlazi iz sudske prakse(82), ta se odredba primjenjuje na sve mjere koje uključuju protjerivanje građanina Unije ili člana njegove obitelji. Ona se ne odnosi samo na mjere prisilne repatrijacije kojima se po potrebi provode određene odluke o protjerivanju ako ih osobe na koje se te odluke odnose na izvrše dobrovoljno(83).
123. Kao drugo, uzimanje u obzir čimbenika nabrojanih u članku 28. stavku 1. Direktive 2004/38 nalaže se unatoč činjenici da, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i pod uvjetom da je sud koji je uputio zahtjev obavio provjeru, K u Nizozemskoj ima samo privremeno pravo na boravak, na temelju kojeg može ostati u toj državi članici dok čeka odluku o svojim zahtjevima za azil i eventualnim žalbama. Čini se da je K ostao u Nizozemskoj a da nije imao pravo na boravak nakon što su odluke o isključenju iz statusa izbjeglice i zabrani ulaska na državno područje donesene protiv njega postale konačne(84).
124. ESLJP je već u tom pogledu presudio da se zahtijeva odvagivanje zajedničkih i pojedinačnih interesa s obzirom na sve čimbenike osobito iz presuda Boultif protiv Švicarske(85) i Üner protiv Nizozemske(86) čak i ako je zainteresirana osoba uspostavila integracijske veze u državi članici domaćinu a da ondje nije imala pravo na boravak. Međutim, ta se okolnost može uzeti u obzir u okviru tog odvagivanja(87), što je na nacionalnom sudu da provede.
2) Situacije kao što je HF‑ova
125. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) naglasio je da odluka o odbijanju boravka koja se odnosila na HF‑a nije bila dopunjena nalogom za napuštanje državnog područja. Prisutnost zainteresirane osobe na belgijskom državnom području na neki se način „tolerirala” a da ta osoba nije imala pravo na boravak ni poseban status(88).
126. Stoga se postavlja pitanje zahtijeva li se donošenjem takve mjere ograničavanja, iako ona ne uključuje protjerivanje osobe na koju se odnosi, da se ipak uzmu u obzir kriteriji iz članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38.
127. U tom pogledu napominjem da se uskraćivanjem prava na boravak može, na isti način, iako u manjoj mjeri, kao odlukom o protjerivanju, ugroziti integracija zainteresirane osobe u državi članici domaćinu te nanijeti šteta njezinom privatnom i obiteljskom životu.
128. Nekoliko čimbenika iz članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38, kao što su duljina boravka i opseg veza sa državom članicom domaćinom, neodvojivo su povezani s integracijom nakon boravka u toj državi članici. U tom smislu, ti čimbenici mogu biti relevantni kako bi se provjerilo je li mjera ograničavanja koja ne uključuje protjerivanje zainteresirane osobe proporcionalna i usklađena s člankom 7. Povelje, pod uvjetom da se ta osoba već mogla integrirati te stvoriti privatni i obiteljski život u navedenoj državi članici jer je ondje boravila(89). Kao što su tvrdile belgijska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine, navedeni su čimbenici, suprotno tome, nevažni u pogledu odluka koje od početka uključuju odbijanje ulaska u državu članicu. U teoriji, osobe na koje se te odluke odnose nisu stoga imale priliku ondje se integrirati te stvoriti privatni i obiteljski život.
129. S obzirom na ta razmatranja shvaćam točku 3.3. Smjernica Komisije, u kojoj se navodi da čimbenike iz članka 28. stavka 1. Direktive 2004/38 treba uzeti u obzir prilikom donošenja svake mjere ograničavanja u smislu članka 27. te direktive. Prema mojem mišljenju, ta točka znači da te čimbenike treba uzeti u obzir ako se pokažu relevantni za određeni slučaj.
130. Pristup koji predlažem odražava i sudska praksa ESLJP‑a prema kojoj je test „pravedne ravnoteže” između interesa javnog poretka i pojedinačnih interesa primjenjiv u okviru provjere toga poštuje li država ugovornica svoje „negativne obveze” da ne ugrožava pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života pojedinca time što će ga protjerati sa svojeg državnog područja, kao i svoje „pozitivne obveze” da mu omogući da stvarno ostvari to pravo, osobito time što će mu dodijeliti pravo na boravak. Kao što proizlazi iz te sudske prakse, razgraničenje između tih dviju kategorija obveza nije, uostalom, točno definirano(90).
131. Uostalom, ESLJP je već ispitao predmet u kojem su činjenice bile slične onima u predmetu C‑366/16. Odluka K protiv Nizozemske(91) odnosila se na to je li s člankom 8. EKLJP‑a usklađena mjera protjerivanja, koju je Nizozemska poduzela protiv afganistanskog državljanina isključenog iz statusa izbjeglice u skladu s člankom 1. stavkom F Ženevske konvencije i čije je izvršenje suspendirano. Kao što proizlazi iz te odluke, gore opisani test „pravedne ravnoteže” primjenjiv je i u takvom kontekstu.
132. Međutim, ESLJP je među čimbenicima koje u tu svrhu treba uzeti u obzir naveo razinu do koje se obiteljski život stvarno ugrožava predmetnom državnom mjerom. U tom je pogledu pojasnio da se znatna težina može pridati činjenici da se zainteresiranu osobu neće protjerati s državnog područja zemlje domaćina, te je se stoga neće niti odvojiti od njezine obitelji(92).
133. Prema mojem mišljenju, taj je element također relevantan u okviru ispitivanja proporcionalnosti mjere ograničavanja s obzirom na članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38, koje je na sudu koji je uputio zahtjev da provede. Međutim, dodajem da su elementi koji se odnose na integraciju zainteresirane osobe osobito važni u okviru primjene te odredbe, uzimajući u obzir ciljeve koji se nastoje postići Direktivom 2004/38(93).
3. Primjenjivost članka 28. stavka 3. točke (a) u situaciji kao što je K‑ova
134. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu) napomenuo je da je K neprekidno boravio u Nizozemskoj tijekom više od deset godina u trenutku donošenja sporne odluke u predmetu C‑331/16(94). Stoga taj sud želi znati ima li K pravo na pojačana jamstva od protjerivanja predviđena člankom 28. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2004/38, u kojem je također izraženo načelo proporcionalnosti(95).
135. Kao što je navedeno u uvodnim izjavama 23. i 24. te direktive, njome se uspostavlja sustav postupne zaštite od protjerivanja koji ovisi o stupnju integracije u državi članici domaćinu. Taj se stupanj integracije na neki način objektivno podrazumijeva ovisno o duljini boravka u toj državi članici. Što je dulji taj boravak, pretpostavlja se da su integracijske veze uspostavljene u društvu domaćinu jače, te je stoga zaštita od protjerivanja potpunija(96).
136. U tom se smislu člankom 28. stavkom 1. te direktive ne zahtijeva samo uzimanje u obzir duljine boravka kako bi se provjerila proporcionalnost mjere protjerivanja, nego se stavcima 2. i 3. tog članka predviđa i da osoba ne može biti protjerana iz države članice domaćina osim zbog „ozbiljnih razloga zaštite javnog poretka ili javne sigurnosti” ako ima pravo na stalni boravak, odnosno osim zbog „prisilnih razloga javne sigurnosti” ako je ondje boravila tijekom prethodnih deset godina prije donošenja takve mjere.
137. K se nalazi u posebnoj situaciji jer je boravio u Nizozemskoj prije nego što je stekao status građanina Unije nakon što je Republika Hrvatska pristupila Uniji. Osim toga, kao što sam naglasio u točki 123. ovog mišljenja, čini se da se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi, i dalje pod uvjetom da sud koji je uputio zahtjev provede provjeru, da je K boravio u Nizozemskoj a da ondje nije imao pravo na boravak.
138. U tom pogledu smatram, kao prvo, da se činjenicom da je to razdoblje boravka prethodilo pristupanju Republike Hrvatske Uniji ne sprječava, kao takvom, da je se uzme u obzir za izračun duljine K‑ova boravka u Nizozemskoj za potrebe primjene članka 28. stavka 3. točke (a) Direktive 2004/38.
139. Naime, Sud je u presudi Ziolkowski i Szeja(97), ne dovodeći u pitanje moguće prijelazne odredbe Akta o pristupanju te države članice Uniji(98), presudio da razdoblja boravka državljanina države članice na državnom području druge države članice prije pristupanja prve države članice Uniji koja su u skladu s uvjetima predviđenima Direktivom 2004/38 treba uzeti u obzir u svrhu stjecanja prava na stalni boravak u drugoj državi članici na temelju članka 16. stavka 1. te direktive.
140. Prema mišljenju Suda, isto vrijedi kad odredbe Direktive 2004/38 treba primijeniti na trenutačne i buduće učinke situacija koje su nastale prije nego što je Uniji pristupila država članica čije državljanstvo ima zainteresirana osoba te, stoga, prije datuma prenošenja te direktive u toj državi. Prema mojem mišljenju, to rasuđivanje vrijedi i u okviru tumačenja članka 28. stavka 3. točke (a) navedene direktive.
141. Međutim, kao drugo, kao što je su tvrdile nizozemska vlada i Komisija, okolnost prema kojoj K nije imao pravo na boravak kojim bi mu se omogućio zakonit boravak u Nizozemskoj na temelju nacionalnog prava te države članice, pod pretpostavkom da je utvrđena, činila bi, prema mojem mišljenju, prepreku pri ostvarivanju zaštite koja se dodjeljuje tom odredbom.
142. U tom pogledu, u tekstu članka 28. stavka 3. točke (a) Direktive 2004/38 ne pojašnjuje se uključuje li razdoblje boravka na osnovi kojeg se dodjeljuje pravo na zaštitu od protjerivanja na temelju te odredbe samo razdoblja zakonitog boravka. U tom se smislu taj tekst razlikuje od teksta članka 16. stavka 1. te direktive, kojim se predviđa da se pravo na stalni boravak može steći samo na temelju „zakonitog boravka” u neprekidnom razdoblju od pet godina, kao i s njime povezana zaštita od protjerivanja predviđena člankom 28. stavkom 2. navedene direktive. Kao što proizlazi iz uvodne izjave 17. Direktive 2004/38, zahtjev zakonitog boravka iz članka 16. stavka 1. te direktive ne znači samo da protiv zainteresirane osobe nije donesena odluka o protjerivanju, nego i da je taj boravak u skladu s uvjetima koji proizlaze iz navedene direktive(99). Sud još nije odlučivao o pitanju podrazumijeva li razdoblje boravka koje se zahtijeva za dobivanje prava na zaštitu predviđenu člankom 28. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2004/38 i poštovanje tih uvjeta(100).
143. Neću iznijeti stajalište o tom pitanju na općenit način jer rješavanje predmeta C‑331/16 zahtijeva samo da se na precizniji način utvrdi uključuje li to razdoblje boravka i razdoblja boravka zainteresirane osobe prije nego što je država članica čije državljanstvo ima pristupila Uniji, a da nije imala pravo na boravak kojim bi joj se omogućio zakonit boravak u državi članici domaćinu na temelju nacionalnog prava te države.
144. Prema mojem mišljenju, na to pitanje treba odgovoriti negativno.
145. Kao što je navedeno u uvodnim izjavama 23. i 24. Direktive 2004/38, u tom pogledu napominjem da članak 28. stavak 3. točka (a) te direktive ima za cilj zaštititi od protjerivanja osobe koje su se istinski integrirale u državu članicu domaćina. Tom se odredbom nastoji postići cilj koji se odnosi na promicanje integracije građana Unije na njezinu području(101), te premašuje jamstva koja proizlaze iz članka 7. Povelje i članka 8. EKLJP‑a.
146. Prema sudskoj praksi Suda, odlučujući kriterij pri procjenjivanju jesu li integracijske veze zainteresirane osobe u državi članici domaćinu dovoljno čvrste kako bi imao pravo na zaštitu uspostavljenu člankom 28. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2004/38 proizlazi iz pitanja je li ta osoba ondje boravila tijekom deset godina koje prethode odluci o protjerivanju(102).
147. Međutim, Sud nije isključio uzimanje u obzir svih kvalitativnih čimbenika u okviru takve procjene. Stoga je u presudi G(103) presudio da se razdoblja izdržavanja kazne ne uključuju u izračun razdoblja boravka od deset godina na temelju kojeg se dodjeljuje pravo na zaštitu predviđenu člankom 28. stavkom 3. točkom (a) Direktive 2004/38. Točno je da se nepoštovanje pravila nacionalnog prava koja se odnose na ulazak i boravak stranaca ne može izjednačiti s počinjenjem kaznenog djela. Pristup Suda ipak podrazumijeva da prihvaćanje da se, iako vrlo ograničeno, uzmu u obzir određeni kvalitativni elementi povezani s integracijom koja se zahtijeva kako bi se dodijelila ta zaštita, kao što je ona kojom se uvjetuje stjecanje prava na stalni boravak uvedenog člankom 16. stavkom 1. te direktive(104).
148. U tom je pogledu Sud u presudi Dias(105) presudio da se razdobljem prisutnosti na državnom području države članice domaćina prije stupanja na snagu Direktive 2004/38 bez ikakvog prava na boravak dovodi u pitanje integracijska veza s tom državom članicom. Takvo razdoblje ne treba stoga uzeti u obzir u svrhu dobivanja prava na stalni boravak.
149. Prema mojem mišljenju, ta ista logika podrazumijeva da se osoba, ako je prije stjecanja statusa građanina Unije privremeno boravila u državi članici domaćinu, iako joj to nacionalnim pravom te države nije bilo dopušteno, ne može pozvati na istinsku integraciju na temelju koje joj se može dodijeliti pravo na pojačanu zaštitu od protjerivanja predviđenu Direktivom 2004/38. To tim više vrijedi kad je, kao u ovom slučaju, dotični pojedinac, na datum predmetne odluke o protjerivanju, boravio u državi članici domaćinu čime je povrijedio mjeru zabrane ulaska na državno područje koja je prethodno donesena protiv njega.
V. Zaključak
150. S obzirom na sve prethodno navedeno predlažem da se na pitanja koja su postavili Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (Sud u Haagu, stalna služba u Middelburgu, Nizozemska) i Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004 o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage Direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, treba tumačiti na način da se činjenica da je građanin Unije ili član njegove obitelji u prošlosti bio isključen iz statusa izbjeglice u skladu s člankom 1. stavkom F točkom (a) Ženevske konvencije o statusu izbjeglica, iako se na njoj ne može automatski temeljiti utvrđenje stvarne, trenutačne i dostatno ozbiljne prijetnje koja utječe na neki od temeljnih interesa društva, može uzeti u obzir u tu svrhu dok god je iz okolnosti na temelju kojih se primjenjuje ta odredba vidljivo postojanje osobnog ponašanja koje predstavlja takvu prijetnju.
U tom je pogledu država članica domaćin dužna provesti zasebnu ocjenu osobnog ponašanja dotičnog pojedinca, osobito uzimajući u obzir utvrđenja tijela nadležnih za azil u pogledu težine zločina za koje ga se tereti, razinu osobnog sudjelovanja pojedinca u počinjenju tih zločina, kao i moguće postojanje razloga za oslobođenje od kaznene odgovornosti.
Nepostojanje opasnosti da će dotični pojedinac ponoviti zločine iz članka 1. stavka F točke (a) Ženevske konvencije u državi članici domaćinu, kao i činjenica da je prošlo mnogo vremena od navodnog počinjenja takvih zločina, ne protive se kao takvi utvrđenju stvarne, trenutačne i dostatno ozbiljne prijetnje koja utječe na neki od temeljnih interesa društva.
2. Članak 27. stavak 2. Direktive 2004/38, u vezi s člankom 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da svako ograničenje slobode kretanja i boravka koje država članica uvede građaninu Unije ili članu njegove obitelji treba biti u skladu s načelom proporcionalnosti te njime treba poštovati pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života tog pojedinca. U tim okolnostima, ta država članica treba odvagnuti, s jedne strane, zaštitu temeljnih interesa navedenih u potporu takvog ograničenja i, s druge strane, interese navedenog pojedinca koji se odnose na ostvarivanje tih sloboda, kao i na poštovanje njegova privatnog i obiteljskog života. Navedena država članica treba osobito uzeti u obzir čimbenike iz članka 28. stavka 1. te direktive ako su relevantni u konkretnoj predmetnoj situaciji.
3. Članak 28. stavak 3. točku (a) Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da razdoblje od deset godina boravka u državi članici domaćinu, na temelju kojeg se dodjeljuje pravo na zaštitu od protjerivanja koje se uvodi tom odredbom, ne uključuje razdoblja tijekom kojih je građanin Unije, prije pristupanja Uniji države članice čije ima državljanstvo, boravio u državi članici domaćinu a da mu boravak ondje nije bio odobren na temelju nacionalnog prava te države članice.