WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 2 maja 2018 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii Europejskiej – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 27 ust. 2 akapit drugi – Ograniczenie prawa wjazdu i pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego – Wydalenie z terytorium państwa członkowskiego ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego – Zachowanie stanowiące rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społecznych – Osoba, której wniosek o udzielenie azylu został oddalony ze względów, o których mowa w art. 1 sekcja F konwencji genewskiej lub w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95/UE – Artykuł 28 ust. 1 – Artykuł 28 ust. 3 lit. a) – Ochrona przed wydaleniem – Zamieszkiwanie w przyjmującym państwie członkowskim przez poprzednie dziesięć lat – Nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego – Pojęcie
W sprawach połączonych C‑331/16 i C‑366/16
mających za przedmiot dwa wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, na podstawie art. 267 TFUE, złożone przez Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (sąd rejonowy w Hadze, z siedzibą w Middelburgu, Niderlandy) (C‑331/16) oraz przez Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (sąd do spraw cudzoziemców, Belgia) (C‑366/16) postanowieniami z dnia 9 czerwca 2016 r. i z dnia 27 czerwca 2016 r., które wpłynęły do Trybunału w dniu 13 czerwca 2016 r. i w dniu 5 lipca 2016 r., w postępowaniach:
K.
przeciwko
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (C‑331/16),
oraz
H.F.
przeciwko
Belgische Staat (C‑366/16),
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, A. Tizzano, wiceprezes, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz i E. Levits, prezesi izb, A. Borg Barthet, J.C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe i M. Vilaras (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: H. Saugmandsgaard Øe,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 lipca 2017 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu K. przez A. Eikelboom i A.M. van Eik, advocaten,
– w imieniu rządu niderlandzkiego przez M.K. Bulterman, C.S. Schillemans i B. Koopman, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu belgijskiego przez M. Jacobs, C. Pochet i L. Van den Broeck, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez I. Florio i E. Matterne, advocaten,
– w imieniu rządu greckiego przez T. Papadopoulou, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu francuskiego przez E. Armoët, E. de Moustier i D. Colasa, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez C. Crane, G. Brown i D. Robertsona, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez B. Laska, barrister,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez E. Montaguti i G. Wils, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 27 ust. 2 akapit drugi, art. 28 ust. 1 i art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46).
2 Wnioski te zostały przedstawione w ramach dwóch sporów pomiędzy, po pierwsze, K. a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (sekretarzem stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Niderlandy) (zwanym dalej „sekretarzem stanu”), dotyczącego decyzji o uznaniu K. za osobę niepożądaną na terytorium niderlandzkim (sprawa C‑331/16), a po drugie, H.F. a Belgische Staat (państwem belgijskim), dotyczącego decyzji odmawiającej H.F. prawa pobytu na terytorium Belgii na okres przekraczający trzy miesiące (sprawa C‑366/16).
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
3 Konwencja dotycząca statutu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. Konwencja ta została uzupełniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwana dalej „konwencją genewską”).
4 W art. 1A konwencji genewskiej zdefiniowano pojęcie „uchodźcy” w jej rozumieniu, po czym w art. 1F postanowiono, co następuje:
„Postanowienia niniejszej konwencji nie mają zastosowania do osoby, w stosunku do której istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:
a) dokonała zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych dla ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni;
b) dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, przed uznaniem jej za uchodźcę;
c) jest winna czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”.
Prawo Unii
Dyrektywa 2004/38
5 Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III”.
6 Artykuł 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38, zawarty w jej rozdziale VI, zatytułowanym „Ograniczenia w prawie [prawa] wjazdu i prawie [prawa] pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”, stanowi:
„1. Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
2. Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków.
Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.
7 Zgodnie z art. 28 wspomnianej dyrektywy:
„1. Przed podjęciem [wydaniem] decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego przyjmujące państwo członkowskie uwzględnia informacje dotyczące długości pobytu danej osoby na jego terytorium, jego/jej wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopień jego więzi z krajem pochodzenia.
2. Przyjmujące państwo członkowskie nie może podjąć [wydać] decyzji o wydaleniu wobec obywateli Unii lub członków ich rodzin, bez względu na przynależność państwową, którzy posiadają prawo stałego pobytu na jego terytorium, z wyjątkiem poważnych względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
3. Decyzja o wydaleniu nie może zostać podjęta [wydana] wobec obywateli Unii, z wyjątkiem decyzji uzasadnionej nadrzędnymi względami bezpieczeństwa publicznego określonymi przez państwa członkowskie, jeżeli:
a) zamieszkiwali oni w przyjmującym państwie członkowskim przez poprzednie dziesięć lat; lub
b) są nieletni, z wyjątkiem przypadków, w których wydalenie jest konieczne ze względu na dobro dziecka zgodnie z Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r.”.
Dyrektywa 2011/95
8 Artykuł 12 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9) stanowi:
„Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wykluczony z możliwości otrzymania statusu uchodźcy, jeżeli istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że:
a) dokonał zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej, zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych w celu ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni;
b) popełnił poza państwem, które go przyjęło, poważne przestępstwo o charakterze niepolitycznym, zanim został przyjęty jako uchodźca, czyli zanim wydano mu zezwolenie na pobyt na podstawie nadanego statusu uchodźcy; szczególnie okrutne czyny, nawet jeśli zostały popełnione z rzekomo politycznych pobudek, można zakwalifikować jako poważne zbrodnie o charakterze niepolitycznym;
c) jest winny czynów sprzecznych z celami i zasadami Organizacji Narodów Zjednoczonych określonymi w preambule i art. 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych”.
Prawo krajowe
Prawo niderlandzkie
9 Artykuł 67 Vreemdelingenwet (ustawy o cudzoziemcach), z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 495), przewiduje:
„1. Z zastrzeżeniem przepisów sekcji 3 minister może uznać cudzoziemca za osobę niepożądaną:
a) jeżeli przebywa on nielegalnie na terytorium Niderlandów i wielokrotnie popełnił przestępstwo, zagrożone karą na podstawie niniejszej ustawy;
b) jeżeli został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo zagrożone karą co najmniej trzech lat pozbawienia wolności lub został wobec niego zastosowany jeden ze środków przewidzianych w art. 37a kodeksu karnego,
c) jeżeli stanowi on zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego i nie przebywa legalnie na terytorium Niderlandów w rozumieniu art. 8 lit. a)-e) lub l);
d) na podstawie konwencji; lub
e) w interesie stosunków międzynarodowych Niderlandów.
[…]
3. Na zasadzie odstępstwa od art. 8 cudzoziemiec uznany za niepożądanego nie przybywa legalnie w Niderlandach”.
Prawo belgijskie
10 Zgodnie z art. 40 bis ust. 2 wet betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (ustawy o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i wydalaniu cudzoziemców) z dnia 15 grudnia 1980 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 31 grudnia 1980 r., s. 14584), w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych będących przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym, za członków rodziny obywatela Unii są uważani w szczególności wstępni.
11 Artykuł 43 tej ustawy stanowi, co następuje:
„Zezwolenia na wjazd i pobyt można odmówić obywatelom Unii i członkom ich rodziny tylko z powodów uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa narodowego lub zdrowia publicznego, i to przy uwzględnieniu poniższych ograniczeń:
[…]
2) środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. […] Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych.
Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji;
[…]”.
12 Artykuł 52 ust. 4 koninklijk besluit betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen (rozporządzenia królewskiego o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i wydalaniu cudzoziemców), z dnia 8 października 1981 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 27 października 1981 r., s. 13740), stanowi:
„[…]
Jeżeli minister lub jego przedstawiciel udzieli prawa pobytu lub jeżeli w terminie przewidzianym w art. 42 ustawy nie zostanie wydana decyzja, to burmistrz lub jego przedstawiciel wystawią cudzoziemcowi »kartę pobytu dla członka rodziny obywatela Unii« zgodnie ze wzorem figurującym w załączniku 9.
[…]
Jeżeli minister lub jego przedstawiciel nie udzieli prawa pobytu, decyzja ta jest doręczana członkowi rodzinny poprzez wydanie dokumentu zgodnego ze wzorem ujętym w załączniku 20, zawierającym w stosownym przypadku nakaz opuszczenia terytorium. […]”.
Spory w postępowaniach głównych i pytania prejudycjalne
Sprawa C‑331/16
13 K. posiada obywatelstwa zarówno Chorwacji, jak i Bośni i Hercegowiny.
14 K. przybył do Niderlandów w dniu 21 stycznia 2001 r. razem z małżonką i małoletnim synem. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd odsyłający K. przebywa w Niderlandach nieprzerwanie od tej daty. W dniu 27 kwietnia 2006 r. małżonka zainteresowanego urodziła ich drugiego syna.
15 W dniu 2 lutego 2001 r. K. złożył do sekretarza stanu pierwszy wniosek o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy w związku z udzieleniem azylu. Wniosek ten został oddalony decyzją sekretarza stanu z dnia 15 maja 2003 r., która stała się prawomocna po utrzymaniu jej w mocy przez wyrok Raad van State (rady stanu, Niderlandy) z dnia 21 lutego 2005 r.
16 W dniu 27 lipca 2011 r. K. złożył kolejny wniosek o udzielenie azylu, który został oddalony decyzją sekretarza stanu z dnia 16 stycznia 2013 r. Decyzja ta, której towarzyszył zakaz wjazdu na terytorium Niderlandów na okres dziesięciu lat, stała się prawomocna po utrzymaniu jej w mocy wyrokiem Raad van State (rady stanu) z dnia 10 lutego 2014 r.
17 W związku z przystąpieniem Republiki Chorwacji do Unii Europejskiej w dniu 3 października 2014 r. K. zwrócił się do sekretarza stanu o zniesienie wydanego wobec niego zakazu wjazdu na terytorium Niderlandów. Decyzją z dnia 22 lipca 2015 r. sekretarz stanu uwzględnił ten wniosek, jednocześnie uznając K. za osobę niepożądaną na terytorium Niderlandów zgodnie z art. 67 ust. 1 lit. e) ustawy o cudzoziemcach. Zażalenie złożone przez K. na tę decyzję zostało oddalone decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r.
18 W tej ostatniej decyzji sekretarz stanu odwołał się najpierw do decyzji z dnia 15 maja 2003 r. i z dnia 16 stycznia 2013 r., w których oddalono złożone przez K. wnioski o udzielenie azylu i stwierdzono, że K. był winny zachowań objętych zakresem stosowania art. 1F lit. a) konwencji genewskiej, ponieważ miał wiedzę na temat zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości popełnianych przez oddziały specjalne armii bośniackiej, a także osobiście popełniał te zbrodnie. Sekretarz stanu podkreślił także, że obecność K. na terytorium niderlandzkim szkodzi stosunkom międzynarodowym Królestwa Niderlandów i że należy unikać, by to państwo członkowskie stało się państwem przyjmującym dla osób, w przypadku których poważne podstawy przemawiają za tym, aby sądzić, iż popełnili bardzo ciężkie przestępstwa. Sekretarz stanu skądinąd stwierdził, że ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego wymaga także podjęcia wszelkich starań, by zapobiec kontaktom obywateli niderlandzkich z osobami, które w swoich krajach pochodzenia zostały uznane za winne poważnych przestępstw, objętych zakresem stosowania art. 1F lit. a) konwencji genewskiej. W szczególności należy bezwzględnie unikać sytuacji, w której ofiary zarzucanych K. czynów lub członkowie rodzin tych ofiar zetknęliby się ze skarżącym w Niderlandach. Na podstawie wszystkich powyższych elementów sekretarz stanu stwierdził, po pierwsze, że K. stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społecznych w Niderlandach, a po drugie, że prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego nie stoi na przeszkodzie uznaniu K. za niepożądanego.
19 K. wniósł do sądu odsyłającego skargę na decyzję z dnia 9 grudnia 2015 r. Podniósł, co do zasady, że powody przytoczone przez sekretarza stanu w celu uzasadnienia wydanej przez niego decyzji są niewystarczające. Oprócz bowiem faktu, że stosunki międzynarodowe państwa członkowskiego nie są objęte porządkiem publicznym, aktualność zagrożenia, jakie on stanowi, jest oparta na domniemaniach dotyczących zachowań, których miałby on się dopuścić ponad dwadzieścia lat wcześniej, oraz na tezie, że okoliczność, iż zachowania te są objęte zakresem stosowania art. 1F lit. a) konwencji genewskiej, stwarza zagrożenie o charakterze ciągłym. Ponadto twierdzenie, że każde ewentualne zetknięcie się ofiary z K. w Niderlandach samo w sobie stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, prowadziłoby do nadmiernego rozszerzenia zakresu pojęcia „porządku publicznego”. Poza tym nie zostało wykazane w sposób wiarygodny, że ewentualne ofiary K. znajdują się na terytorium Niderlandów. K. dodał, że w każdym razie nigdy nie był on ścigany, a tym bardziej skazany za popełnienie zarzucanych mu czynów. Odwołując się do pkt 50 wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O. (C‑554/13, EU:C:2015:377), K. stwierdził, że powoływane przez sekretarza stanu ogólne uzasadnienie, dotyczące zagrożenia dla porządku publicznego jest sprzeczne z prawem Unii.
20 Sąd odsyłający na wstępie wskazuje, że od przystąpienia Chorwacji do Unii prawo Unii znajduje zastosowanie do sytuacji K. Ponieważ zakaz wjazdu na terytorium Niderlandów może być orzeczony wyłącznie wobec obywateli państw trzecich, decyzja z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie zakazu wjazdu K. na terytorium Niderlandów na okres dziesięciu lat została uchylona decyzją z dnia 22 lipca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r., i zastąpiona decyzją o uznaniu za osobę niepożądaną, stanowiącą środek porównywalny, który można przyjąć wobec obywateli Unii. W przeciwieństwie do zakazu wjazdu decyzja o uznaniu za osobę niepożądaną jest co do zasady wydawana na czas nieokreślony, ale zainteresowany może żądać jej uchylenia po upływie pewnego okresu.
21 Sąd odsyłający podnosi następnie, że jest bezsporne, iż istnieją poważne podstawy, by sądzić, że K. popełnił zbrodnię w rozumieniu art. 1F lit. a) konwencji genewskiej, w związku z jego zachowaniami w okresie między kwietniem 1992 r. a lutym 1994 r., kiedy to służył w oddziale bośniackiej armii. Jest także bezsporne, że K. zdezerterował z tej armii w lutym 1994 r. Uznanie K. za osobę niepożądaną oparte jest wyłącznie na tych zachowaniach. Z uwagi na czas, jaki upłynął od momentu wspomnianych zachowań, pojawia się kwestia, czy wspomniane zachowania należy uważać za rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społecznych w rozumieniu art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
22 Zdaniem sądu odsyłającego z orzecznictwa Raad van State (rady stanu) wynika, że zagrożenie, jakie stanowi dla podstawowego interesu społeczeństwa obecność danej osoby w sytuacji takiej jak sytuacja K. jest, z samej swej natury, ciągle aktualne i nie ma konieczności rozważania zachowania takiej osoby w przyszłości. Wniosek ten oparty jest, po pierwsze, na wyjątkowej wadze zbrodni, o których mowa w art. 1F lit. a) konwencji genewskiej, a po drugie, na orzecznictwie Trybunału, a w szczególności na jego wyrokach z dnia 9 listopada 2010 r., B i D (C‑57/09 i C‑101/09, EU:C:2010:661), z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis, (C‑145/09, EU:C:2010:708), a także z dnia 22 maja 2012 r., I (C‑348/09, EU:C:2012:300).
23 Sąd odsyłający zastanawia się jednak nad zasadnością tej wykładni art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Wątpliwości tego sądu wzmacnia fakt, że zdanie pierwsze tego przepisu ustanawia wymóg, aby środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego były zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto art. 28 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje szereg czynników, które przyjmujące państwo członkowskie musi uwzględnić przed wydaniem decyzji o wydaleniu, a art. 28 ust. 3 lit. a) wspomnianej dyrektywy stanowi, że wobec obywatela Unii, który zamieszkiwał w przyjmującym państwie członkowskim przez poprzednie dziesięć lat taka decyzja może zostać wydana tylko wtedy, gdy uzasadniają to nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego.
24 Sąd odsyłający odwołuje się także do komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wytycznych w celu skuteczniejszej transpozycji i stosowania dyrektywy 2004/38 z dnia 2 lipca 2009 r. [COM (2009) 313 wersja ostateczna], który potwierdza, jak złożona jest ocena proporcjonalności środka takiego jak wydany wobec K. K. i członkowie jego rodziny są w pełni zintegrowani ze społeczeństwem niderlandzkim, ponieważ mieszkają w Niderlandach od 2001 r. K. ponadto oświadczył, że jego rodzina otrzymała obywatelstwo chorwackie wyłącznie ze względu na pochodzenie etniczne, a Chorwacja jest im całkowicie obca, ponieważ nigdy w niej nie mieszkali ani nie mają tam żadnej rodziny.
25 Wobec powyższego Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg (sąd rejonowy w Hadze, z siedzibą w Middelburgu, Niderlandy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy na podstawie art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 jest możliwe wydanie decyzji o uznaniu za osobę niepożądaną obywatela Unii, w przypadku którego, tak jak w niniejszej sprawie, jest bezsporne, iż znajduje wobec niego zastosowanie art. 1F lit. a) i b) konwencji genewskiej, ponieważ wobec szczególnie poważnego charakteru przestępstw, których dotyczy to postanowienie konwencji genewskiej, należy stwierdzić, że zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społecznych – ze względu na swój charakter – jest ciągle aktualne?
2) W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: w jaki sposób w związku z planowanym wydaniem decyzji o uznaniu za osobę niepożądaną należy dokonywać oceny, czy zachowanie wyżej wymienionego obywatela Unii, w przypadku którego uznano, iż znajduje zastosowanie art. 1F lit. a) i b) konwencji genewskiej, należy uważać za rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społecznych? Jak dalece należy przy tym uwzględniać fakt, że zachowania w rozumieniu art. 1F konwencji genewskiej – tak jak w niniejszym przypadku – miały miejsce w dalekiej przeszłości, czyli, tak jak w niniejszej sprawie, w okresie między 1992 r. a 1994 r.?
3) Jaką rolę odgrywa zasada proporcjonalności przy ocenie kwestii, czy wobec obywatela Unii, w przypadku którego – jak w niniejszej sprawie – uznano, iż znajduje zastosowanie art. 1F lit. a) i b) konwencji genewskiej, może zostać wydana decyzja o uznaniu za osobę niepożądaną? Czy należy w związku z tym – lub niezależnie od tego – uwzględnić czynniki wymienione w art. 28 ust. 1 dyrektywy 2004/38? Czy należy w związku z tym – lub niezależnie od tego – uwzględnić także wymieniony w art. 28 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy dziesięcioletni okres zamieszkiwania w przyjmującym państwie członkowskim? Czy czynniki zawarte w pkt 3.3 [komunikatu COM(2009)313 wersja ostateczna] należy uwzględniać bez wyjątku?”.
Sprawa C‑366/16
26 H.F. jest obywatelem Afganistanu. Przybył do Niderlandów w dniu 7 lutego 2000 r., gdzie w dniu 6 marca 2000 r. złożył wniosek o udzielenie azylu. Decyzją właściwego organu niderlandzkiego z dnia 26 maja 2003 r. H.F. został wykluczony z możliwości uzyskania statusu uchodźcy na podstawie art. 1F lit. a) konwencji genewskiej. Decyzja ta została utrzymana w mocy wyrokiem Rechtbank te ’s-Gravenhage (sądu rejonowego w Hadze, Niderlandy).
27 Decyzją z dnia 9 stycznia 2006 r. właściwy organ niderlandzki odmówił wydania H.F. zezwolenia na pobyt czasowy w Niderlandach. Decyzja ta także została utrzymana w mocy wyrokiem Rechtbank te ’s-Gravenhage (sądu rejonowego w Hadze). Ponieważ decyzja z dnia 26 maja 2003 r. uprawomocniła się, sekretarz stanu wydał wobec H.F. decyzję o zakazie wjazdu na terytorium państwa.
28 W 2011 r. H.F. wraz z córką osiedlił się w Belgii. W dniu 5 października 2011 r. H.F. złożył wniosek w Belgii o wydanie zezwolenia na pobyt, który został uznany za niedopuszczalny decyzją gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie en Administrative Vereenvoudiging (przedstawiciela sekretarza stanu ds. azylu i migracji, odpowiedzialnego za uproszczenia administracyjne, Belgia, zwanego dalej „przedstawicielem”) z dnia 13 listopada 2012 r. Tego samego dnia przedstawiciel wydał decyzję nakazującą H.F. opuszczenie terytorium Belgii. H.F. złożył skargę na te dwie decyzje, od której następnie odstąpił.
29 W dniu 21 marca 2013 r. H.F. złożył do przedstawiciela wniosek o wydanie karty pobytowej w Belgii dla członka rodziny obywatela Unii z tego względu, że jego córka ma obywatelstwo niderlandzkie. W dniu 12 sierpnia 2013 r. przedstawiciel wydał decyzję w sprawie odmowy wydania zezwolenia na pobyt wraz z nakazem opuszczenia terytorium Belgii.
30 W odpowiedzi na drugi wniosek H.F., który został złożony w tym samym celu w dniu 20 sierpnia 2013 r., w dniu 18 lutego 2014 r. przedstawiciel wydał decyzję w sprawie odmowy wydania zezwolenia na pobyt wraz z nakazem opuszczenia terytorium Belgii. Skarga wniesiona przez H.F. na tę decyzję została oddalona orzeczeniem właściwego sądu belgijskiego, które uprawomocniło się.
31 W dniu 18 września 2014 r. H.F. złożył trzeci wniosek o wydanie karty pobytowej w Belgii dla członka rodziny obywatela Unii. W odpowiedzi na ten wniosek w dniu 5 stycznia 2015 r. przedstawiciel ponownie wydał decyzję w sprawie odmowy wydania zezwolenia na pobyt wraz z nakazem opuszczenia terytorium Belgii. Po wniesieniu przez H.F. skargi w dniu 17 czerwca 2015 r. właściwy sąd belgijski stwierdził nieważność tej decyzji.
32 Po wspomnianym stwierdzeniu nieważności w dniu 8 października 2015 r. przedstawiciel wydał wobec H.F. decyzję w sprawie odmowy prawa pobytu na okres powyżej trzech miesięcy, bez nakazu opuszczenia terytorium. Ta decyzja jest przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez H.F. do Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (sądu do spraw cudzoziemców, Belgia).
33 Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez sąd odsyłający w celu wydania wspomnianej decyzji przedstawiciel oparł się na informacjach zawartych w aktach postępowania w sprawie udzielenia azylu dotyczącego H.F. w Niderlandach, uzyskanych przy współpracy z nim. Z akt tych wynika, że zgodnie z oceną niderlandzkich organów ds. azylu H.F. popełnił zbrodnie wymienione w art. 1F lit. a) konwencji genewskiej. W szczególności brał on udział w zbrodniach wojennych lub w zbrodniach przeciwko ludzkości bądź też wydawał rozkazy w tym zakresie, w związku z pełnioną przez niego funkcją. Przedstawiciel zatem stwierdził, że zagrożenie, jakie stanowi dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa obecność osoby, takiej jak H.F., w odniesieniu do której jest oczywiste, że istnieją poważne podstawy, aby sądzić, iż popełniła ona przestępstwo w rozumieniu art. 1F lit. a) konwencji genewskiej, jest ze względu na swój charakter stale aktualne. Ocena przyszłego zachowania tej osoby jest w takim przypadku nieistotna, biorąc pod uwagę charakter i wagę popełnionych zbrodni, tak że nie trzeba wykazać prawdopodobieństwa i aktualności zagrożenia wynikającego z zachowania wspomnianej osoby, ani ryzyka powrotu do przestępstwa. Odmowa prawa pobytu w takim przypadku służy również ochronie ofiar zbrodni, o których mowa, i tym samym ochronie społeczeństwa państwa przyjmującego oraz międzynarodowego porządku prawnego. Z wszystkich powyższych względów odmowa przyznania H.F. prawa pobytu jest proporcjonalna.
34 Sąd odsyłający wskazuje, że chociaż decyzja z dnia 8 października 2015 r. nie zawiera żadnego nakazu opuszczenia terytorium belgijskiego, należy ją uznać za środek o takim charakterze jak środki, o których mowa w art. 27 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2004/38. Sąd ten zastanawia się także nad zgodnością tego ostatniego przepisu z tezą, że bezpieczeństwo narodowe zostałoby narażone ze względu na obecność na tym terytorium osoby, wobec której prawomocna decyzja w sprawie wykluczenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy została wydana około dziesięć lat temu w Niderlandach.
35 Sąd odsyłający dodaje, że problematyka ta jest także związana z prawem do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, o którym mowa w art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz w art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Zdaniem sądu odsyłającego, w odniesieniu do decyzji w sprawie odmowy prawa pobytu wydaje się pożądane przeprowadzenie oceny zgodnie z testem „właściwej równowagi”.
36 W tych okolicznościach Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (sąd do spraw cudzoziemców) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy prawo Unii, w szczególności art. 27 ust. 2 dyrektywy [2004/38], ewentualnie w związku z art. 7 [karty], należy interpretować w ten sposób, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, jaki obywatel państwa trzeciego, będący członkiem rodziny obywatela Unii, złożył w ramach połączenia rodziny z tym obywatelem, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i swobody przedsiębiorczości, może zostać oddalony w państwie członkowskim z powodu zagrożenia, jakie miałoby wynikać z samej obecności w społeczeństwie tego członka rodziny, który na mocy art. 1F konwencji genewskiej i art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95 został wykluczony z możliwości uzyskania statusu uchodźcy w innym państwie członkowskim z powodu swojego udziału w zdarzeniach, które miały miejsce w szczególnym historyczno-społecznym kontekście w jego państwie pochodzenia, jeśli istnienie rzeczywistego i aktualnego zagrożenia z racji zachowania członka rodziny w państwie członkowskim miejsca pobytu zostaje wywiedzione wyłącznie z decyzji o wykluczeniu, bez przeprowadzenia oceny ryzyka powrotu do przestępstwa w państwie członkowskim miejsca pobytu?”.
37 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 lipca 2016 r. sprawy C‑331/16 i C‑366/16 zostały połączone do celów przeprowadzenia etapów postępowania pisemnego i ustnego oraz wydania wyroku.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dwóch pierwszych pytań i pierwszej części trzeciego pytania w sprawie C‑331/16 oraz w przedmiocie pytania w sprawie C‑366/16
38 Poprzez dwa pierwsze pytania i pierwszą część pytania trzeciego w sprawie C‑331/16 oraz pytanie w sprawie C‑366/16, które należy zbadać łącznie, sądy odsyłające zmierzają w istocie do ustalenia, czy art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż wobec obywatela Unii lub obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny takiego obywatela, który zwraca się o udzielenie prawa pobytu na terytorium państwa trzeciego, w przeszłości wydano decyzję o wykluczeniu z możliwości uzyskania statusu uchodźcy z tego względu, że istniały poważne podstawy, aby sądzić, że był on winny czynów, o których mowa w art. 1F konwencji genewskiej lub w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95, pozwala właściwym organom tego państwa członkowskiego na automatyczne stwierdzenie, że sama obecność na tym terytorium stanowi – niezależnie od tego, czy istnieje ryzyko powrotu do przestępstwa – rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społecznych w rozumieniu art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38. W przypadku odpowiedzi przeczącej na to pytanie sąd odsyłający w sprawie C‑331/16 zwraca się z pytaniem, jak należy oceniać istnienie takiego zagrożenia, a w szczególności, w jakim zakresie należy uwzględnić okres czasu, jaki upłynął od zarzucanego popełnienia tych czynów. Sąd ten zastanawia się także nad wpływem wspomnianej w art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 zasady proporcjonalności na wydanie decyzji w sprawie uznania za niepożądaną na terytorium danego państwa członkowskiego osoby, wobec której wydano taką decyzję o wykluczeniu.
39 Z art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wynika, że państwa członkowskie mogą przyjąć środki ograniczające swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii lub członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się w szczególności względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, przy czym na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.
40 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, o ile zasadniczo państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą być odmienne w różnych państwach i okresach – wymogów między innymi porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, w szczególności w uzasadnieniu odstępstwa od zasady podstawowej swobodnego przemieszczania się osób, wymogi te powinny jednak być rozumiane w sposób wąski, aby ich zasięg nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii (wyrok z dnia 22 maja 2012 r., I, C‑348/09, EU:C:2012:300, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., E, C‑193/16, EU:C:2017:542, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 I tak pojęcie występujące w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38 „porządku publicznego” zostało zinterpretowane w orzecznictwie Trybunału w ten sposób, że odwołanie się do tego pojęcia wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa (wyrok z dnia 24 czerwca 2015 r., H.T., C‑373/13, EU:C:2015:413, pkt 79 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 Z kolei, z orzecznictwa Trybunału wynika, że pojęcie „bezpieczeństwa publicznego” odnosi się jednocześnie do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa członkowskiego, jak i jego bezpieczeństwa zewnętrznego (wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 43). Bezpieczeństwo wewnętrzne może zostać zakłócone w szczególności poprzez bezpośrednie zagrożenie spokoju i fizycznego bezpieczeństwa ludności danego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 22 maja 2012 r., I, C‑348/09, EU:C:2012:300, pkt 28). Natomiast bezpieczeństwo zewnętrzne może zostać zakłócone, w szczególności, przez ryzyko poważnego zakłócenia stosunków zagranicznych tego państwa członkowskiego lub pokojowego współistnienia narodów (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 44).
43 W niniejszym przypadku, jak wynika z informacji przekazanych przez sądy odsyłające, decyzję oddalającą zażalenie K. na decyzję o uznaniu go za osobę niepożądaną na terytorium Niderlandów, podobnie jak decyzję o odmowie przyznania H.F. prawa pobytu na terytorium belgijskim na okres przekraczający trzy miesiące, uzasadnia okoliczność, że ze względu na wcześniejsze wyłączenie ich z możliwości uzyskania statusu uchodźcy na podstawie art. 1F konwencji genewskiej lub art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95, sama ich obecność na terytorium danych państw członkowskich mogłaby zaszkodzić stosunkom międzynarodowym tych państw członkowskich, a także przez konieczność zapobieżenia sytuacji, w której zainteresowani mogliby mieć styczność z obywatelami tych państw członkowskich, którzy byli ofiarami zarzucanych im zbrodni i innych czynów i którzy mogą znajdować się na terytorium tych państw.
44 Poza tym rządy francuski i Zjednoczonego Królestwa podkreśliły w swych uwagach przedłożonych Trybunałowi, że środki takie jak przyjęte wobec K. i H.F. mogą także przyczynić się do zapewnienia ochrony podstawowych wartości społeczeństwa państwa członkowskiego i międzynarodowego porządku prawnego, a także do utrzymania spójności społecznej, zaufania publicznego do systemów sprawiedliwości i imigracji oraz wiarygodności zaangażowania państw członkowskich w ochronę podstawowych wartości, o których mowa w art. 2 i 3 TUE.
45 Nie można wykluczyć, jak podkreślił rzecznik generalny co do zasady w pkt 68 opinii, że powody, takie jak przytoczone w pkt 43 i 44 niniejszego wyroku, mogą być uznane przez państwa członkowskie za względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, które mogą uzasadniać przyjęcie środków ograniczających swobodę przemieszczania się i pobytu na ich terytorium obywatela Unii lub obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny takiego obywatela.
46 Poza tym należy podkreślić, że zbrodnie i inne czyny, o których mowa w art. 1F konwencji genewskiej lub w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95, poważnie naruszają podstawowe wartości, takie jak poszanowanie godności osoby ludzkiej i praw człowieka, na których – jak stanowi art. 2 TUE – opiera się Unia, a także pokój, który zgodnie z art. 3 TUE Unia ma na celu wspierać.
47 Ze stwierdzeń tych wynika, że wprowadzone przez państwo członkowskie ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu obywatela Unii lub obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny takiego obywatela, wobec którego wydano w przeszłości decyzję o wykluczeniu z możliwości uzyskania statusu uchodźcy na podstawie art. 1F konwencji genewskiej lub art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95 może być objęte pojęciem „środków podjętych ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego” w rozumieniu art. 27 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2004/38.
48 Po wyjaśnieniu powyższego, z art. 27 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2004/38 wynika, że środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, o których mowa w tym artykule, powinny opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby.
49 Poza tym art. 27 ust. 2 akapit drugi tej dyrektywy uzależnia przyjęcie takich środków od spełnienia warunku, że zachowanie danej osoby stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społeczeństwa lub przyjmującego państwa członkowskiego.
50 Tymczasem należy w tym zakresie przypomnieć, że podstawy wykluczenia z możliwości uzyskania statusu uchodźcy przewidziane w art. 1F konwencji genewskiej i w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95 zostały ustanowione w celu wyłączenia statusu uchodźcy w stosunku do osób uznanych za niegodne związanej z tym statusem ochrony oraz niedoprowadzenia do sytuacji, w której status ten pozwoliłby sprawcom niektórych poważnych przestępstw na uniknięcie odpowiedzialności karnej, tak że wykluczenie możliwości uzyskania statusu uchodźcy nie jest uzależnione od istnienia aktualnego zagrożenia dla przyjmującego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2010 r., B i D, C‑57/09 i C‑101/09, EU:C:2010:661, pkt 104).
51 Z powyższego wynika, że fakt, iż wobec danej osoby w przeszłości wydano decyzję o wykluczeniu możliwości uzyskania statusu uchodźcy na mocy tego postanowienia lub tego przepisu, nie może automatycznie prowadzić do stwierdzenia, że sama jego obecność na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa w rozumieniu art. 27 ust. 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2004/38.
52 Środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego mogą być podejmowane jedynie po dokonaniu przez właściwe organy krajowe oceny, w każdym konkretnym przypadku, czy indywidualne zachowanie danej osoby stanowi aktualnie rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa (wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., ZiebelI, C‑371/08, EU:C:2011:809, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri, C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 77).
53 Taka ocena jest zatem także konieczna do celów ewentualnego przyjęcia przez właściwy organ państwa członkowskiego środka uzasadnionego względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, wobec osoby, w przypadku której właściwe organy w zakresie azylu stwierdziły, że istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że popełniła ona zbrodnie lub jest winna czynów, o których mowa w art. 1F konwencji genewskiej lub w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95.
54 W ramach tej oceny należy uwzględnić ustalenia zawarte w wydanej wobec danej osoby decyzji o wykluczeniu możliwości uzyskania statusu uchodźcy, a także elementy, na których decyzja ta jest oparta, w szczególności charakter i wagę zarzucanych tej osobie zbrodni lub czynów, poziom jej osobistego zaangażowania w ich popełnienie, a także ewentualne występowanie okoliczności uzasadniających zwolnienie z odpowiedzialności karnej, takich jak przymus lub obrona konieczna.
55 Przeprowadzenie takiego badania wydaje się jeszcze bardziej konieczne, w przypadku gdy – tak jak w sprawach w postępowaniach głównych – zainteresowany nie został skazany za zbrodnie lub inne czyny powoływane w celu uzasadnienia oddalenia w przeszłości jego wniosku o udzielenie azylu.
56 Poza tym, o ile, ogólnie, takie stwierdzenie rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa w rozumieniu art. 27 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2004/38 oznacza u danej osoby tendencję do utrzymywania w przyszłości zachowania, które stanowi takie zagrożenie, o tyle może się zdarzyć także, że sama okoliczność polegająca na określonym zachowaniu w przeszłości spełnia wymogi takiego zagrożenia (wyrok z dnia 27 października 1977 r., Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, pkt 29).
57 W niniejszym przypadku sąd odsyłający w sprawie C‑331/16 zastanawia się nad wpływem upływu znacznego okresu czasu od zarzucanego popełnienia czynów, które uzasadniały wykluczenie możliwości uzyskania przez K. statusu uchodźcy na mocy art. 1F konwencji genewskiej.
58 W tym zakresie czas, jaki upłynął od popełnienia tych czynów, z pewnością jest istotnym elementem do celów przeprowadzenia oceny istnienia zagrożenia takiego jak to, o którym mowa w art. 27 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2004/38 (zob. podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O., C‑554/13, EU:C:2015:377, pkt 60–62). Jednakże ewentualna wyjątkowa waga rozpatrywanych czynów może prowadzić do stwierdzenia, że nawet po upływie względnie długiego okresu czasu wciąż istnieje rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa.
59 W sprawie C‑366/16 sąd odsyłający zastanawia się nad znaczeniem dla przeprowadzania tej oceny ryzyka powrotu do przestępstwa w przyjmującym państwie członkowskim, w przypadku gdy zbrodnie lub inne czyny, o których mowa w art. 1F konwencji genewskiej lub w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95, zostały popełnione w państwie pochodzenia zainteresowanego, w kontekście historyczno-społecznym, który nie powtórzy się w tym państwie członkowskim.
60 W tym zakresie należy podkreślić, że chociaż wydawałoby się mało prawdopodobne, że takie zbrodnie lub czyny mogą się powtórzyć poza konkretnym kontekstem historyczno-społecznym, to zachowanie zainteresowanego wskazujące, że wciąż przejawia on postawę naruszającą podstawowe wartości, o których mowa w art. 2 i 3 TUE, takie jak godność osoby ludzkiej i prawa człowieka, jaką te zbrodnie lub czyny ujawniają, może stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społecznych w rozumieniu art. 27 ust. 2 akapit drugi zdanie pierwsze dyrektywy 2004/38.
61 Należy jeszcze wyjaśnić, że – jak wynika z art. 27 ust. 2 tej dyrektywy i utrwalonego orzecznictwa Trybunału – środek ograniczający prawo do swobodnego przemieszczania się może być uzasadniony tylko wtedy, gdy przestrzegana jest zasada proporcjonalności, co zakłada ustalenie, czy środek ten jest odpowiedni dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Gajdarow, C‑430/10, EU:C:2011:749, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
62 Ocena ta wymaga wyważenia, z jednej strony, zagrożenia, jakie indywidualne zachowanie danej osoby stanowi dla podstawowych interesów społeczeństwa państwa przyjmującego, a, z drugiej strony, ochroną praw, jakie obywatele Unii i członkowie ich rodziny wywodzą z dyrektywy 2004/38 (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
63 W ramach tej oceny należy wziąć pod uwagę prawa podstawowe, których poszanowanie zapewnia Trybunał, w szczególności prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zapisane w art. 7 karty i w art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
64 Jak zaznaczył rzecznik generalny w pkt 112 opinii przyjmujące państwo członkowskie musi w szczególności sprawdzić w tym kontekście możliwość przyjęcia innych środków, w mniejszym stopniu naruszających swobodę przemieszczania się i pobytu danej osoby, które są tak samo skuteczne dla zapewnienia ochrony podstawowych interesów, na które się powołano (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Aładżow, C‑434/10, EU:C:2011:750, pkt 47).
65 W świetle całości powyższych rozważań, na dwa pierwsze pytania i pierwszą część pytania trzeciego w sprawie C‑331/16 oraz pytanie w sprawie C‑366/16, należy odpowiedzieć, że art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż wobec obywatela Unii lub obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny takiego obywatela, który zwraca się o udzielenie prawa pobytu na terytorium państwa członkowskiego, w przeszłości wydano decyzję o wykluczeniu możliwości uzyskania statusu uchodźcy na podstawie art. 1F konwencji genewskiej lub w art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95, nie pozwala właściwym organom tego państwa członkowskiego na automatyczne stwierdzenie, że sama jego obecność na tym terytorium stanowi – niezależnie od tego, czy istnieje ryzyko powrotu do przestępstwa – rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, które może uzasadnić przyjęcie środków ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
66 Stwierdzenie istnienia takiego zagrożenia powinno być oparte na przeprowadzonej przez właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego ocenie indywidualnego zachowania danej osoby, z uwzględnieniem ustaleń zawartych w decyzji o wykluczeniu z możliwości uzyskania statusu uchodźcy i elementów, na jakich decyzja ta jest oparta, w szczególności charakteru i wagi zarzucanych tej osobie zbrodni lub innych czynów, poziomu jej indywidualnego zaangażowania przy ich popełnieniu, ewentualnego występowania okoliczności uzasadniających zwolnienie z odpowiedzialności karnej, a także istnienia wyroku skazującego. W ramach tej całościowej oceny należy także uwzględnić okres czasu, jaki upłynął od zarzucanego popełnienia tych zbrodni lub czynów, a także późniejsze zachowanie wspomnianej osoby, w szczególności kwestię, czy to zachowanie wskazuje, że osoba ta nadal przejawia postawę naruszającą podstawowe wartości, o których mowa w art. 2 i 3 TUE, w sposób, który mógłby zakłócić spokój i fizyczne bezpieczeństwo ludności. Sama okoliczność, że zachowanie w przeszłości tej osoby wpisuje się w konkretny kontekst historyczno-społeczny jego kraju pochodzenia, który nie może powtórzyć się w przyjmującym państwie członkowskim, nie uniemożliwia takiego stwierdzenia.
67 Zgodnie z zasadą proporcjonalności właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego powinny ponadto wyważyć, z jednej strony, ochronę podstawowego interesu danego społeczeństwa, a, z drugiej strony, interesami danej osoby, dotyczącymi korzystania przez nią ze swobody przemieszczania się i pobytu jako obywatel Unii, a także przysługującego jej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.
W przedmiocie części drugiej pytania trzeciego w sprawie C‑331/16
68 Poprzez część drugą pytania trzeciego sąd odsyłający w sprawie C‑331/16 dąży w istocie do ustalenia, po pierwsze, czy czynniki wymienione w art. 28 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy uwzględniać do celów wydania decyzji dotyczącej uznania za osobę niepożądaną na terytorium danego państwa członkowskiego osoby, której wniosek o udzielenie azylu został w przeszłości oddalony na podstawie art. 1F konwencji genewskiej, a po drugie, czy wzmocniona ochrona, z której korzystają na mocy art. 28 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy obywatele Unii, którzy zamieszkiwali przez poprzednie dziesięć lat w przyjmującym państwie członkowskim, znajduje zastosowanie do takiej osoby.
69 W tym zakresie należy stwierdzić, że podczas rozprawy rząd niderlandzki wskazał, że decyzja z dnia 22 lipca 2015 r. uznająca K. za osobę niepożądaną na terytorium Niderlandów wiązała się z obowiązkiem opuszczenia przez niego wspomnianego terytorium. W tych okolicznościach decyzję tę należy uznać za decyzję o wydaleniu w rozumieniu art. 28 ust. 1 dyrektywy 2004/38.
70 Do celów wydania takiej decyzji z poszanowaniem zasady proporcjonalności należy uwzględnić w szczególności charakter i wagę zarzucanego danej osobie zachowania, czas trwania i, w danym przypadku, zgodny z prawem charakter jego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, okres, jaki upłynął od tego zachowania, jego postępowanie w tym okresie, stopień aktualnego zagrożenia dla społeczeństwa, a także trwałość więzi społecznych, kulturalnych i rodzinnych z tym państwem członkowskim.
71 W odniesieniu do ochrony przewidzianej w art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 należy przypomnieć, że dyrektywa ta wprowadza system ochrony przed wydaleniem oparty na stopniu integracji danej osoby w przyjmującym państwie członkowskim, tak by stopień ochrony przed wydaleniem był tym większy, im większy jest stopień integracji obywateli Unii i członków ich rodziny w przyjmującym państwie członkowskim (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 25; a także z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero, C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, pkt 44).
72 Artykuł 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38, zgodnie z którym decyzja o wydaleniu może zostać wydana wobec obywatela Unii, który zamieszkiwał w przyjmującym państwie członkowskim przez poprzednie dziesięć lat, tylko wtedy, gdy przemawiają za tym „nadrzędne względy bezpieczeństwa publicznego”, wpisuje się w logikę tego systemu i wzmacnia znacznie ochronę osób, do których przepis ten znajduje zastosowanie, przed środkami wydaleniowymi, jakie mogłyby być wobec nich wydane (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Tsakouridis, C‑145/09, EU:C:2010:708, pkt 28).
73 Jednakże, jak już orzekł Trybunał w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero (C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, pkt 61), art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż korzystanie z przewidzianej we wspomnianym przepisie ochrony przed wydaleniem z terytorium państwa członkowskiego zależy od spełnienia warunku, by zainteresowany posiadał prawo stałego pobytu w rozumieniu art. 16 i art. 28 ust. 2 tej dyrektywy. Tymczasem, z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wynika, że takie prawo może uzyskać tylko osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego przez nieprzerwany okres pięciu lat, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tej dyrektywie, w szczególności warunkami przewidzianymi w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 46), lub w instrumencie prawa Unii obowiązującym przed dniem 30 kwietnia 2006 r., czyli dniem upływu terminu na transpozycję tej ostatniej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2010 r., Lassal, C‑162/09, EU:C:2010:592, pkt 33–40).
74 Wobec tego pobyt, który jest zgodny z prawem państwa członkowskiego, lecz nie spełnia warunków określonych w prawie Unii, nie może być uznany za legalny w rozumieniu jej art. 16 ust. 1, tak że nie można uznać, iż obywatel Unii, który przez ponad pięć lat zamieszkiwał na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego wyłącznie na podstawie prawa krajowego tego państwa, nabył prawo stałego pobytu zgodnie z tym przepisem, mimo że w czasie tego pobytu nie spełniał wspomnianych warunków (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 47, 51).
75 W niniejszym przypadku, o ile decyzja o wydaleniu wskazuje, że K. zamieszkiwał w Niderlandach w sposób nieprzerwany od lutego 2001 r., o tyle nie zawiera ona żadnej informacji, z której można byłoby wywieść, że K., pomimo oddalenia złożonych przez niego wniosków o udzielenie azylu, zamieszkiwał na tym terytorium w sposób nieprzerwany i legalnie przez pięć lat, zgodnie z warunkami ustanowionymi w dyrektywie 2004/38 lub w obowiązującym przed tą dyrektywą instrumencie prawa Unii. Ze wspomnianej decyzji nie można zatem wywieść, że K. nabył prawo stałego pobytu w rozumieniu art. 16 tej dyrektywy. W tych okolicznościach, których zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego, można stwierdzić, że nie ma do niego zastosowania przewidziana w art. 28 ust. 3 lit. a) wspomnianej dyrektywy wzmocniona ochrona.
76 Mając na względzie całość powyższych rozważań, na część drugą pytania trzeciego w sprawie C‑331/16 należy odpowiedzieć, że art. 28 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż jeśli planowane środki wiążą się z wydaleniem danej osoby z przyjmującego państwa członkowskiego, państwo to powinno uwzględniać charakter i wagę zachowania tej osoby, czas trwania i, w stosownych przypadkach, zgodny z prawem charakter pobytu w danym państwie członkowskim, okres, jaki upłynął od zarzucanego jej zachowania, jej postępowanie w tym okresie, stopień aktualnego zagrożenia, jakie osoba ta stanowi dla społeczeństwa, a także trwałość więzi społecznych, kulturalnych i rodzinnych ze wspomnianym państwem członkowskim.
77 Artykuł 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do obywatela Unii, który nie posiada prawa stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim w rozumieniu art. 16 i art. 28 ust. 2 tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
78 Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionych przed sądami odsyłającymi, do nich zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii oraz członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 oraz uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż wobec obywatela Unii Europejskiej lub obywatela państwa trzeciego będącego członkiem rodziny takiego obywatela, który zwraca się o udzielenie prawa pobytu na terytorium państwa członkowskiego, w przeszłości wydano decyzję o wykluczeniu możliwości uzyskania statusu uchodźcy na podstawie art. 1F Konwencji dotyczącej statutu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. i uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., lub na podstawie art. 12 ust. 2 dyrektywy 2011/95/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, nie pozwala właściwym organom tego państwa członkowskiego na automatyczne stwierdzenie, że sama jego obecność na tym terytorium stanowi – niezależnie od tego, czy istnieje ryzyko powrotu do przestępstwa – rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa, które może uzasadnić przyjęcie środków ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.
Stwierdzenie istnienia takiego zagrożenia powinno być oparte na przeprowadzonej przez właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego ocenie indywidualnego zachowania danej osoby, z uwzględnieniem ustaleń zawartych w decyzji o wykluczeniu możliwości uzyskania statusu uchodźcy i elementów, na jakich decyzja ta jest oparta, w szczególności charakteru i wagi zarzucanych tej osobie zbrodni lub innych czynów, poziomu jej indywidualnego zaangażowania przy ich popełnieniu, ewentualnego występowania okoliczności uzasadniających zwolnienie z odpowiedzialności karnej, a także ewentualnego istnienia wyroku skazującego. W ramach tej całościowej oceny należy także uwzględnić okres, jaki upłynął od zarzucanego popełnienia tych zbrodni lub innych czynów, a także późniejsze zachowanie wspomnianej osoby, w szczególności kwestię, czy to zachowanie wskazuje, że nadal przejawia ona postawę naruszającą podstawowe wartości, o których mowa w art. 2 i 3 TUE, w sposób, który mógłby zakłócić spokój i fizyczne bezpieczeństwo ludności. Sama okoliczność, że zachowanie w przeszłości tej osoby wpisuje się w konkretny kontekst historyczno-społeczny jego kraju pochodzenia, który nie może powtórzyć się w przyjmującym państwie członkowskim, nie uniemożliwia takiego stwierdzenia.
Zgodnie z zasadą proporcjonalności właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego powinny ponadto wyważyć, z jednej strony, ochronę podstawowego interesu danego społeczeństwa, a, z drugiej strony, interesami danej osoby, dotyczącymi korzystania przez nią ze swobody przemieszczania się i pobytu jako obywatel Unii, a także przysługującego jej prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego.
2) Artykuł 28 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, iż jeśli planowane środki wiążą się z wydaleniem danej osoby z przyjmującego państwa członkowskiego, państwo to powinno uwzględniać charakter i wagę zachowania tej osoby, czas trwania i, w stosownych przypadkach, zgodny z prawem charakter pobytu w tym państwie członkowskim, okres, jaki upłynął od zarzucanego jej zachowania, jej postępowanie w tym okresie, stopień aktualnego zagrożenia, jakie osoba ta stanowi dla społeczeństwa, a także trwałość więzi społecznych, kulturalnych i rodzinnych ze wspomnianym państwem członkowskim.
Artykuł 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do obywatela Unii, który nie posiada prawa stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim w rozumieniu art. 16 i art. 28 ust. 2 tej dyrektywy.
Podpisy