Lieta T‑305/13

Servizi assicurativi del commercio estero SpA (SACE)
un
Sace BT SpA

pret

Eiropas Komisiju

Valsts atbalsts – Eksporta kredīta apdrošināšana – Pārapdrošināšanas segums, ko valsts uzņēmums ir piešķīris savam meitasuzņēmumam – Kapitālieguldījumi meitasuzņēmuma zaudējumu segšanai – Valsts atbalsta jēdziens – Valsts vainojamība – Privātā ieguldītāja kritērijs – Pienākums norādīt pamatojumu

Kopsavilkums – Vispārējās tiesas (septītā palāta) 2015. gada 25. jūnija spriedums

1.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Atbalsti, kurus ir piešķīris valsts uzņēmums – Valsts kontrolēts uzņēmums – Valsts vainojamība atbalsta pasākumā – Iekļaušana – Visas norādes, kas jāņem vērā

(LESD 107. panta 1. punkts)

2.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Atbalsti, kurus ir piešķīris valsts uzņēmums – Valsts kontrolēts uzņēmums – Valsts vainojamība atbalsta pasākumā – Iekļaušana – Norādes, kas jāņem vērā – Vairāku ministriju veikta valdes locekļu iecelšana – Nepietiekams raksturs

(LESD 107. panta 1. punkts)

3.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Atbalsti, kurus ir piešķīris valsts uzņēmums – Valsts kontrolēts uzņēmums – Valsts vainojamība atbalsta pasākumā – Iekļaušana – Šī uzņēmuma darbību neīstenošana tirgū parastos konkurences apstākļos ar privātiem tirgus dalībniekiem – Norādes, kas jāņem vērā

(LESD 107. panta 1. punkts)

4.      Valsts atbalsts – Komisijas lēmums – Pārbaude tiesā – Ierobežojumi – Lēmuma likumības vērtējums, pamatojoties uz lēmuma pieņemšanas brīdī pieejamo informāciju

(LESD 108. panta 2. punkts un 263. pants)

5.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Novērtējums atbilstoši privātā ieguldītāja kritērijam – Atbalsta pasākuma veikšanas brīdī pieejamā konteksta un informācijas ņemšana vērā

(LESD 107. panta 1. punkts)

6.      Valsts atbalsts – Administratīvais process – Komisijas pienākumi – Rūpīga un objektīva izskatīšana – Iespējami pilnīgāko un ticamāko pierādījumu ņemšana vērā – Pienākuma apjoms

(LESD 108. panta 2. punkts)

7.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Novērtējums atbilstoši privātā ieguldītāja kritērijam – Vērtējums, ņemot vērā visu atbilstošo informāciju par strīdīgo darījumu un tā kontekstu – Dalībvalsts pienākums sniegt objektīvu un pārbaudāmu informāciju, kas liecina par tās darbības ekonomisko raksturu

(LESD 107. panta 1. punkts)

8.      Valsts atbalsts – Administratīvais process – Atbalsta summas noteikšana – Atsauce uz agrāku lēmumu pieņemšanas praksi – Nepieļaujamība

(LESD 107. panta 1. punkts un 296. pants)

9.      Valsts atbalsts – Jēdziens – Novērtējuma kritērijs – Darījuma saprātīgais raksturs no privātā ieguldītāja, kas rīkojas atbilstoši vidējā termiņa vai ilgtermiņa politikai, viedokļa

(LESD 107. panta 1. punkts)

1.      Lai tā veiktos pasākumus saistītu ar valsti, nepietiek ar to vien, ka valsts uzņēmumu kontrolē valsts. Vēl ir jāizvērtē, vai var tikt uzskatīts, ka šo pasākumu īstenošanā tādā vai citādā veidā ir bijušas iesaistītas valsts iestādes.

Šajā ziņā valsts konkrētās vainojamības jēdziens ir izprotams tādējādi, ka attiecīgais pasākums ir veikts ar faktisku valsts iestāžu ietekmi un kontroli vai ka šādas ietekmes vai kontroles neesamība ir maz ticama, turklāt nav jāpārbauda šīs līdzdalības ietekme uz pasākuma saturu. It īpaši, lai tiktu izpildīts vainojamības nosacījums, nevar tikt prasīts pierādīt, ka valsts uzņēmuma rīcība, ja tas būtu darbojies neatkarīgi, būtu bijusi citādāka. Runājot par attiecīgo pasākumu mērķiem, lai gan tie var tikt ņemti vērā vainojamības vērtējumā, tie tomēr nav izšķiroši.

Turklāt valsts uzņēmumam ar tā juridisko formu piešķirtā neatkarība nav šķērslis iespējai valstij īstenot dominējošu ietekmi noteiktu pasākumu veikšanā. Tā kā iespējamā valsts konkrētā līdzdalība ar valsts uzņēmumam principā piešķirto neatkarību netiek izslēgta, pierādījums par šādu līdzdalību var tikt sniegts, pamatojoties uz visiem nozīmīgajiem tiesiskajiem vai faktiskajiem elementiem, kas var veidot pietiekami precīzu un pārliecinošu netiešo pierādījumu kopumu par valsts īstenotu ietekmi vai efektīvu kontroli.

(sal. ar 41., 48. un 51. punktu)

2.      Valsts atbalsta, kas piešķirts ar valsts uzņēmuma starpniecību, jomā apstāklis, ka vismaz sākotnējā šāda uzņēmuma valdes locekļu iecelšana atbilstoši specifiskam normatīvam aktam ir jāveic ar vairāku būtisku ministriju piekrišanu, apliecina īpašu saikni starp šo uzņēmumu un valsts iestādēm, un tas var būt netiešs pierādījums valsts iestāžu līdzdalībai šī uzņēmuma darbībā. Tomēr šie organiskie netiešie pierādījumi, lai arī tie ir nozīmīgi, ciktāl ar tiem tiek parādīta attiecīgā valsts uzņēmuma ierobežotā neatkarība attiecībā pret valsti, paši par sevi nav pietiekami, lai pierādītu konkrēto valsts līdzdalību strīdīgo pasākumu veikšanā, un tie ir izvērtējami kopā ar citiem netiešajiem pierādījumiem.

(sal. ar 61. un 63. punktu)

3.      Runājot par to, ka valsts eksporta kredīta apdrošināšanas uzņēmums savu darbību veic tirgū parastos konkurences apstākļos ar privātiem tirgus dalībniekiem un ka ir izvērtējams jautājums par to, vai valsts uzņēmumi izmanto šo uzņēmumu, lai atbalstītu uzņēmumu sistēmu attiecīgajā dalībvalstī un tādējādi veicinātu pēdējās minētās ekonomisko attīstību, šādi vispārējie netiešie pierādījumi saistībā ar kontekstu, kādā ir veikti pasākumi, kurus Komisija ir kvalificējusi par valsts atbalstu, aplūkojot tos kopā, ļauj tiesiski pietiekami pierādīt, ka šajos pasākumos, ņemot vērā to nozīmīgumu valsts ekonomikā, ir vainojama valsts.

Pirmkārt, netiešais pierādījums, kas saistīts ar politiska rakstura risku, katastrofas risku, saimniecisku risku, komercrisku un izmaiņu risku, kā arī tādu papildu risku segšanu, kādiem tieši vai netieši ir pakļauti saimnieciskās darbības subjekti un sabiedrības, tostarp ārvalstu sabiedrības, kuras ar tiem ir saistītas vai kuras tās kontrolē to uzņēmējdarbībā ar ārvalstīm un attiecībā uz konkrētās dalībvalsts ekonomikas internacionalizāciju, izriet no vispārējo interešu uzdevuma, kas pārsniedz vienīgi nenododamo risku segšanas uzdevumu, kurš konkurencei atvērtajā nozarē neietilpst.

Otrkārt, kas attiecas uz netiešo pierādījumu par minētā valsts uzņēmuma saņemto valsts galvojumu, pat ja tas ir saistīts vienīgi ar tā darbību risku apdrošināšanas nozarē, kas neietilpst konkurencei atvērtajā nozarē, tomēr tas apstiprina, ka šī uzņēmuma darbības nav tādas, kādas tirgus apstākļos veic eksporta kredīta apdrošināšanas komercsabiedrība, bet ka tās ir tādas, kādas veic valsts apdrošināšanas sabiedrība, kurai ir piešķirts īpašs statuss un kuras mērķi ir atbalstīt valsts iestāžu noteikto ekonomiku, it īpaši pateicoties valsts galvojumam, kalpojot par eksporta vecināšanas instrumentu.

Treškārt, netiešais pierādījums, kurš saistīts ar ikgadējo valsts revīzijas palātas veikto minētā uzņēmuma grāmatvedības pārbaudi un šīs valsts Ekonomikas un finanšu ministrijas pienākumu katru gadu iesniegt ziņojumu par attiecīgā uzņēmuma darbību konkrētas dalībvalsts parlamentam, pat ja tas pats par sevi nav izšķirošs, tomēr apliecina konkrētās dalībvalsts ieinteresētību minētā uzņēmuma darbībā un tātad ir nozīmīgs kā tā netiešo pierādījumu kopuma elements, uz kuru Komisija var balstīties, lai pasākumu kvalificētu par valsts atbalstu.

Ceturtkārt, runājot par netiešo pierādījumu, kurš saistīts ar to, ka Ekonomikas plānošanas starpministriju komitejai ir jāapstiprina attiecīgā uzņēmuma apdrošināšanas saistību prognozes un finanšu vajadzības saistībā ar konkrētiem riskiem, kā arī ka minētajai komitejai ir jānosaka vispārējie ierobežojumi saistībām attiecībā uz nenododamajiem riskiem, ko attiecīgais uzņēmums var uzņemties, minētās komitejas, kas ir konkrētās dalībvalsts ekonomikas politikas augstākā koordinēšanas un vadības struktūra, veiktā prognožu apstiprināšana parāda, ka šis uzņēmums neveic savas darbības pilnīgi neatkarīgas pārvaldes apstākļos un tādējādi var tikt uzskatīts par tādu, kurš vismaz attiecībā uz svarīgu lēmumu pieņemšanu rīkojas valsts iestāžu kontrolē.

Šādos apstākļos, ņemot vērā pasākumu, kurus Komisija kvalificējusi par valsts atbalstu, apmēru un mērķi, visi šie netiešie pierādījumi pierāda, ka valsts iestāžu līdzdalības strīdīgo pasākumu veikšanā neesamība ir maz ticama.

(sal. ar 66., 67., 71.–74., 76., 77., 81. un 82. punktu)

4.      Skat. nolēmuma tekstu.

(sal. ar 83., 94. un 133. punktu)

5.      Valsts atbalsta jomā privātā ieguldītāja tirgus ekonomikā kritērija piemērošana ir paredzēta, lai noteiktu, vai jebkādā formā piešķirtā ekonomiskā priekšrocība no valsts līdzekļiem uzņēmumam tās ietekmes dēļ var radīt vai draudēt radīt konkurences izkropļojumus un ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm. Šajā ziņā LESD 107. panta 1. punktā valsts struktūrvienības iejaukšanās netiek nošķirta atkarībā no tās iemesliem vai mērķiem, bet gan tiek definēta atbilstoši tās sekām.

Lai pārbaudītu, vai dalībvalsts vai attiecīgā valsts struktūrvienība ir rīkojusies kā apdomīgs tirgus ekonomikas principu vadīts komersants, ir jāņem vērā stāvoklis laikposmā, kad tika veikti attiecīgie pasākumi, lai tādējādi varētu novērtēt, vai dalībvalsts vai valsts struktūrvienības rīcība ir bijusi ekonomiski saprātīga, un ir jāatturas no vērtējuma, kura pamatā ir vēlāka situācija. Salīdzinājums starp valsts un privāto komersantu rīcību tādējādi ir jāveic saistībā ar attieksmi, kāda līdzīgos apstākļos attiecīgās darbības laikā būtu bijusi privātam komersantam, ņemot vērā pieejamo informāciju un šajā brīdī paredzamās attīstības tendences. Tātad retrospektīvam dalībvalsts vai attiecīgās valsts struktūrvienības veiktās darbības faktiskā ienesīguma konstatējumam nav nozīmes. Tas tā ir it īpaši, ja Komisija pārbauda valsts atbalsta pastāvēšanu attiecībā uz pasākumu, par ko tai nav paziņots un ko attiecīgā valsts struktūrvienība jau ir veikusi brīdī, kad Komisija īsteno savu pārbaudi.

(sal. ar 92.–94. punktu)

6.      Atbilstoši principiem saistībā ar pierādīšanas pienākumu valsts atbalsta jomā, Komisijai ir jāsniedz pierādījums par atbalsta pastāvēšanu. Šajā ziņā Komisijai attiecīgo pasākumu izmeklēšanas procedūra ir jāveic rūpīgi un objektīvi, lai galīgā lēmuma, kurā tiek konstatēta atbalsta pastāvēšana un attiecīgajā gadījumā – tā nesaderība un prettiesiskums, pieņemšanas brīdī tās rīcībā būtu cik vien iespējams vispilnīgākie un visticamākie pierādījumi.

Līdz ar to, kad izrādās, ka privātā ieguldītāja kritērijs varētu būt piemērojams, Komisijai ir jālūdz attiecīgajai dalībvalstij tai sniegt visu būtisko informāciju, kas tai ļauj pārbaudīt, vai šī kritērija piemērojamības un piemērošanas nosacījumi ir izpildīti. Ja dalībvalsts Komisijai ir sniegusi vajadzīgā rakstura elementus, Komisijai ir jāveic visaptverošs novērtējums, ņemot vērā visus elementus, kuri ir būtiski konkrētajā lietā un kuri tai ļauj noteikt, vai uzņēmums, kas saņem labumu, salīdzināmus atvieglojumus acīmredzami nebūtu saņēmis no privāta tirgus dalībnieka.

(sal. ar 95., 96., 112. un 184.–186. punktu)

7.      Valsts atbalsta pārbaudes administratīvās procedūras laikā un, konkrētāk, privātā ieguldītāja kritērija piemērošanas brīdī, attiecīgajai dalībvalstij ir jāsniedz Komisijai objektīvi un patiesi pierādījumi, kas apliecina, ka tās lēmums ir pamatots ar iepriekšējiem ekonomiskiem vērtējumiem, kas ir salīdzināmi ar tiem, ko konkrētās lietas apstākļos pirms attiecīgā pasākuma veikšanas būtu licis izstrādāt saprātīgs privāts komersants, kurš ir iespējami vistuvākajā situācijā tai, kādā ir šī valsts vai šī struktūrvienība, lai noskaidrotu šī pasākuma ienesīgumu nākotnē.

Šim nolūkam administratīvās procedūras laikā iesniegtas neatkarīgu konsultāciju sabiedrību izpētes, kuras ir pasūtītas pirms aplūkotā pasākuma, var palīdzēt pierādīt, ka dalībvalsts vai valsts struktūrvienība šo pasākumu ir veikusi kā tirgus dalībnieks.

Tomēr ekonomiskā vērtējuma elementi, kurus ir pieprasījusi valsts struktūrvienība, kas sniedz palīdzību, ir jānovērtē in concreto, un tie ir mainīgi atkarībā no iestājušos ekonomisko risku rakstura un apmēra. It īpaši tiem ir jābūt piemērotiem atkarībā no attiecīgās darbības rakstura un sarežģītības, aktīvu vērtības, attiecīgajām precēm vai pakalpojumiem un lietas apstākļiem.

(sal. ar 97., 98., 121., 122. un 178. punktu)

8.      Lai pierādītu atbalsta esamību, Komisija nevar vienīgi atsaukties uz savu lēmumu pieņemšanas praksi. Tai ir jāveic rūpīga un objektīva visas tās rīcībā esošās objektīvās informācijas analīze, ņemot vērā piemērojamo tiesisko regulējumu. Tas tā ir arī tad, ja Komisija nosaka atbalsta summu, kuras atgūšanu tā uzdod. Ja Komisija nolemj izdot rīkojumu par noteiktas summas atgūšanu, tai tik precīzi, cik to atļauj lietas apstākļi, ir jānosaka tā atbalsta vērtība, kādu saņēmis uzņēmums.

No tā izriet, ka Komisija nevar izpildīt tās pienākumu norādīt pamatojumu, vienkārši atsaucoties uz metodi, kas ir izstrādāta citā lietā, bez nekāda paskaidrojuma par šīs metodes atbilsmi, lai atšķirīgā faktiskā kontekstā novērtētu pasākumu, kurš, iespējams, ietver valsts atbalstu.

(sal. ar 149. un 152.–154. punktu)

9.      Valsts atbalsta jomā, lai novērtētu, vai valsts ieguldītāja intervence uzņēmuma kapitālā atbilst privātā ieguldītāja kritērijam, tā privātā ieguldītāja rīcība, ar kuru ir jāsalīdzina valsts ieguldītāja rīcība, ne vienmēr atbilst parasta ieguldītāja rīcībai, kurš iegulda kapitālu, lai relatīvi īsā termiņā gūtu peļņu. Šai rīcībai ir jābūt vismaz privātas kontrolakciju sabiedrības vai privātas uzņēmumu grupas, kas īsteno vispārēju vai nozares struktūrpolitiku un tiecas pēc peļņas ilgtermiņā, rīcībai.

Tiktāl, ciktāl iepriekšējā ekonomiskā novērtējuma prasības mērķis ir vienīgi salīdzināt attiecīgā valsts uzņēmuma rīcību ar saprātīga privātā ieguldītāja rīcību, esot līdzīgā situācijā, šī prasība atbilst vienlīdzīgas attieksmes pret valsts un privāto nozari principam, kas nozīmē, ka dalībvalstis var ieguldīt ekonomiskajās darbībās un ka valsts veikta tieša vai netieša kapitāla sniegšana uzņēmumam apstākļos, kas atbilst parastiem tirgus apstākļiem, nevar tikt kvalificēta par valsts atbalstu.

Turklāt rīcības brīvība, kāda ir valsts ieguldītājam, atbilstoši judikatūrai nevar to atbrīvot no pienākuma veikt atbilstošu iepriekšēju ekonomisko novērtējumu. Protams, var tikt nodalīti projekta iespējamās peļņas aprēķini, kur valsts ieguldītājam ir noteikta rīcības brīvība, no pārbaudes, ko šāds ieguldītājs veic, lai noteiktu, vai peļņa šķiet pietiekama, lai izdarītu attiecīgo ieguldījumu, kur rīcības brīvība ir mazāka, jo attiecīgo darījumu var salīdzināt ar citām kapitāla ieguldījuma iespējām. Tomēr valsts ieguldītāja rīcības brīvība attiecībā uz iespējamās peļņas no projekta aprēķinu nevar atbrīvot šo ieguldītāju no pienākuma veikt ekonomisko novērtējumu, kurš balstīts uz pieejamās informācijas un paredzamās attīstības analīzi un kurš no attiecīgā darījuma viedokļa būtu atbilstošs tā rakstura, sarežģītības, būtiskuma un konteksta viedokļa.

(sal. ar 181., 187. un 188. punktu)