TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen)
den 7 maj 2019 (*)
”Dumpning – Import av vissa kallvalsade platta produkter av stål med ursprung i Kina och Ryssland – Slutgiltig antidumpningstull – Registrering av import – Retroaktiv tillämpning av den slutgiltiga antidumpningstullen – Genomförandeförordning (EU) 2016/1329 – Importörens medvetenhet om dumpningsförfaranden och skadan – Ytterligare betydande ökning av importen som allvarligt kan undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstullen – Artikel 10.4 c och d i förordning (EU) 2016/1036”
I mål T‑749/16,
Stemcor London Ltd, London (Förenade kungariket),
Samac Steel Supplies Ltd, London,
företrädda av advokaterna F. Di Gianni och C. Van Hemelrijck,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av J.-F. Brakeland, N. Kuplewatzky, T. Maxian Rusche och E. Schmidt, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL, Luxemburg (Luxemburg), företrädd av advokaterna O. Prost, A. Coelho Dias och S. Seeuws,
intervenient,
angående en talan med stöd av artikel 263 FEUF om delvis ogiltigförklaring av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1329 av den 29 juli 2016 om uttag av den preliminära antidumpningstullen på import av vissa kallvalsade platta produkter av stål med ursprung i Folkrepubliken Kina och Ryska federationen (EUT L 210, 2016, s. 27),
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen),
sammansatt av ordföranden M. Prek, samt domarna E. Buttigieg (referent) och B. Berke,
justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 23 oktober 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökandena, Stemcor London Ltd och Samac Steel Supplies Ltd, är två bolag bildade enligt engelsk rätt som inom Europeiska unionen importerar och säljer bland annat kallvalsade platta produkter av stål, såsom de som anges i artikel 1.1 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1329 av den 29 juli 2016 om uttag av den slutgiltiga antidumpningstullen på import av vissa kallvalsade platta produkter av stål med ursprung i Folkrepubliken Kina och Ryska federationen (EUT L 210, 2016, s. 27) (nedan kallad den omtvistade förordningen).
2 Till följd av ett klagomål från Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL (nedan kallad Eurofer), som inkom den 1 april 2015, offentliggjorde Europeiska kommissionen den 14 maj 2015 ett tillkännagivande om inledande av ett antidumpningsförfarande rörande import av vissa kallvalsade platta produkter av stål med ursprung i Folkrepubliken Kina och Ryska federationen (EUT C 161, 2015, s. 9) (nedan kallat tillkännagivandet om inledandet av undersökningen) i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1225/2009 av den 30 november 2009 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen ((EUT L 343, 2009, s. 51, och rättelse i EUT L 7, 2010, s. 22), ersatt av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 av den 8 juni 2016 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (EUT L 176, 2016, s. 21) (nedan kallad grundförordningen)).
3 Undersökningen av dumpningen och skadan omfattade perioden mellan den 1 april 2014 och den 31 mars 2015 (nedan kallad undersökningsperioden), medan undersökningen av de utvecklingstendenser som avsåg bedömningen av skada omfattade perioden från och med den 1 januari 2011 till och med undersökningsperiodens utgång.
4 Till följd av Eurofers begäran antog kommissionen, i enlighet med artikel 14.5 i förordning nr 1225/2009, genomförandeförordning (EU) 2015/2325 av den 11 december 2015 om registrering av import av vissa kallvalsade platta produkter av stål med ursprung i Folkrepubliken Kina och Ryska federationen (EUT L 328, 2015, s. 104), som trädde i kraft den 13 december 2015.
5 Den 11 januari 2016 ingav sökandena skriftliga yttranden avseende genomförandeförordning 2015/2325 till kommissionen. De har gjort gällande att villkoren för att antidumpningstullar skulle tillämpas retroaktivt på de berörda produkterna inte var uppfyllda och att registreringen av import samt ett retroaktivt införande av dessa tullar kan ha stor skadlig inverkan på importörer och användare av de berörda produkterna i unionen. På begäran av sökandena höll kommissionen den 14 januari 2016 en utfrågning under vilken de yttrade sig.
6 Genom kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/181 av den 10 februari 2016 om införande av en preliminär antidumpningstull på import av vissa kallvalsade platta produkter av stål med ursprung i Folkrepubliken Kina och Ryska federationen (EUT L 37, 2016, s. 1) infördes en preliminär antidumpningstull på de berörda produkterna från och med den 13 februari 2016 och kommissionen uppmanade tullmyndigheterna att upphöra med registreringen av import av de berörda produkterna.
7 Den 17 februari 2016 begärde kommissionen från sökandena och andra importörer upplysningar om de berörda produkterna som importerades mellan den 1 april 2015 och den 31 januari 2016. Genom skrivelser av den 9 och den 17 mars 2016 inkom sökandena med svar på kommissionens begäran om upplysningar.
8 På begäran av sökandena höll kommissionen den 26 februari 2016 ännu en utfrågning under vilken de yttrade sig och upprepade att villkoren för ett retroaktivt införande av antidumpningstullar inte var uppfyllda.
9 Den 8 juni 2016 lämnade kommissionen till sökandena sina definitiva slutsatser att den planerade att retroaktivt ta ut en slutgiltig antidumpningstull på den registrerade importen.
10 Den 15 juni 2016 höll förhörsombudet en utfrågning under vilken sökandena yttrade sig och ifrågasatte fastställandena i meddelandet om kommissionens definitiva slutsatser.
11 Genom genomförandeförordning (EU) 2016/1328 av den 29 juli 2016 om införande av en slutgiltig antidumpningstull och slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av vissa kallvalsade platta produkter av stål med ursprung i Folkrepubliken Kina och Ryska federationen (EUT L 210, 2016, s. 1) införde kommissionen en slutgiltig antidumpningstull på de berörda produkterna och beslutade att slutgiltigt ta ut den preliminära tull som införts på dessa produkter. Med stöd av artikel 10.4 i grundförordningen antog kommissionen samma dag den omtvistade förordning som innehåller bestämmelser om retroaktivt uttag av den slutgiltiga antidumpningstullen på import som registrerats i enlighet med genomförandeförordning 2015/2325.
Förfarandet och parternas yrkanden
12 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 oktober 2016 väckte sökandena förevarande talan.
13 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 1 mars 2017 ansökte Eurofer om att få intervenera i detta mål till stöd för kommissionens yrkanden.
14 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 30 mars 2017 begärde sökandena att vissa uppgifter i ansökan och dess bilagor skulle behandlas konfidentiellt i förhållande till Eurofer om Eurofer senare skulle tillåtas att intervenera. Sökandena bifogade en icke-konfidentiell version av dessa handlingar till ansökan.
15 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 21 april 2017 begärde sökandena att vissa uppgifter i svarsinlagan och dess bilagor skulle behandlas konfidentiellt i förhållande till Eurofer om Eurofer senare skulle tillåtas att intervenera.
16 Genom beslut av den 3 maj 2017 tillät ordföranden på tribunalens andra avdelning Eurofer att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden och förpliktade sökandena att lämna de icke-konfidentiella versionerna av de ifrågavarande handlingarna till kommissionen.
17 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 15 maj 2017 begärde sökandena att vissa uppgifter i repliken och dess bilagor skulle behandlas konfidentiellt i förhållande till Eurofer. Sökandena bifogade en icke-konfidentiell version av dessa handlingar till ansökan.
18 Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 16 augusti 2017 ingav sökandena i enlighet med artikel 106 i tribunalens rättegångsregler en motiverad begäran om att få yttra sig under den muntliga delen av förfarandet.
19 Sökandena yrkar att tribunalen ska
– ogiltigförklara den omtvistade förordningen i den del den avser dem, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
20 Kommissionen yrkar att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
21 Intervenienten yrkar att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
22 Till stöd för sin talan har sökandena åberopat tre grunder. Sökandena har som första grund åberopat att den tolkning och tillämpning som gjorts av villkoret ”importörens medvetenhet” i artikel 10.4 c i grundförordningen är felaktig. Som grund för talan har sökanden för det andra gjort gällande att fastställandet av villkoret avseende ”betydande ökning av import”, som föreskrivs i artikel 10.4 d i grundförordningen, felaktigt grundades på en period som inleddes den första hela kalendermånad som följde efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen i Europeiska unionens officiella tidning och avslutades den sista hela månaden innan de provisoriska åtgärderna infördes. Slutligen vilar den tredje grunden på en felaktig tolkning av kravet på att den ytterligare betydande importökningen ”sannolikt kommer att allvarligt undergräva den positiva verkan”, i den mening som avses i artikel 10.4 d i grundförordningen.
Den första grunden: Den tolkning och tillämpning av villkoret ”importörens medvetenhet” om dumpningens omfattning i artikel 10.4 c i grundförordningen som gjorts är felaktig och rättsstridig
Den första grundens första del
23 Genom den första grundens första del har sökandena anfört att kommissionen åsidosatte artikel 10.4 c i grundförordningen när den konstaterade att importörerna ”var eller borde ha varit medvetna om dumpningens omfattning och den påstådda eller konstaterade skadan”, i den mening som avses i denna bestämmelse, till följd av att den icke-konfidentiella versionen av Eurofers klagomål meddelades och att tillkännagivandet om inledandet av undersökningen offentliggjordes.
24 Med utgångspunkt i en jämförande analys av de olika språkversionerna av bestämmelsen har sökandena nämligen gjort gällande att uttrycket påstådda endast hänför sig till uttrycket skada, och inte samtidigt till uttrycket dumpning. Vad gäller den ifrågavarande dumpningen borde kommissionen därför ha visat att importören var medveten om att dumpningen ”faktiskt” förekom, samt dess omfattning, vilket den inte gjort.
25 Konstaterandet att importören var medveten om dumpningen och dess omfattning till följd av offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och tillgången till den icke-konfidentiella versionen av klagomålet, innebär vidare att det i varje enskilt fall föreligger en absolut presumtion, som inte kan motbevisas, om att importören blir medveten så fort han eller hon anmäler sig som berörd part i undersökningen, enbart genom att undersökningen inleds, och därmed att artikel 10.4 c i grundförordningen förlorar sin ändamålsenliga verkan. Det kan tilläggas att en retroaktiv tillämpning av slutgiltiga antidumpningstullar uppenbarligen utgör en exceptionell åtgärd, såsom bland annat framgår av artikel 10.1 i grundförordningen, och att det följer av fast rättspraxis att de undantag och de bestämmelser som innebär negativa konsekvenser i förhållande till enskilda bör tolkas restriktivt.
26 Därutöver kan rena påståenden som inte är motsägelsefulla och som anges i ett klagomål samt uppgifter som uppenbart visar att det förekom dumpning och som anges i ett tillkännagivande om inledande av en undersökning inte likställas med uppgifter på grundval av vilka importören kunde bli medveten om dumpningens omfattning – vilket nödvändigtvis innefattar komplicerade ekonomiska bedömningar – och, följaktligen, om nivån på den antidumpningstull som förväntas tas ut i efterhand. Bevisningen i ett klagomål eller i ett tillkännagivande om inledande av en undersökning kan inte utgöra representativa eller tillförlitliga uppgifter, utan framstår som en påstådd dumpning och kan således inte utgöra något objektivt stöd för att styrka att importören var medveten om dumpningens omfattning, även om det antogs att det räcker att dumpningen endast påstås. Sådana representativa och tillförlitliga uppgifter kan förekomma i form av icke-konfidentiella sammanfattningar av frågeformulärssvar från exporterande tillverkare som importören kan använda för att förstå att det förekommer dumpning och bedöma dess omfattning.
27 Sökandena har tillagt att indikationerna rörande Eurofers klagomål var otillräckliga på grund av att de inte var representativa, att de var otydliga och att de flesta var konfidentiella. Sökandena anser att beräkningen av dumpningens omfattning med avseende på import från Ryssland grundade sig på en ofullständig bevisning för att fastställa normalvärdet och exportpriset. Klagomålet innehåller inte heller någon upplysning om omfattningen av den påstådda dumpningen för just den ryska exporterande tillverkaren från vilken de köpte de berörda produkterna under registreringsperioden. För att kunna uppfylla villkoret avseende importörens medvetenhet om dumpningens omfattning som föreskrivs i artikel 10.4 c i grundförordningen, bör importörer dock kunna förfoga över tillförlitliga uppgifter om omfattningen av den dumpning som genomförts av varje samarbetsvillig exporterande tillverkare. Även om beräkningarna i ett klagomål, som aldrig grundar sig på detaljerade uppgifter, kan vara tillräckliga för att inleda en undersökning, räcker de inte för att fastställa importörens medvetenhet om dumpningens omfattning vid tillämpningen av det särskilda systemet för retroaktiv tillämpning av slutgiltiga antidumpningstullar. Dessutom innehöll de icke-konfidentiella versionerna av de frågeformulärssvar som lämnades å de exporterande tillverkarnas vägnar inte några seriösa uppgifter som kunde användas för att fastställa deras dumpningsmarginaler och att handlingarna i ärendet inte heller innehåller sådana uppgifter. Tvärtom har de exporterande tillverkarna alltid starkt ifrågasatt att undersökningen inleddes.
28 Kommissionen har, med stöd av intervenienten, bestritt de argument som framförts av sökandena.
29 I artikel 10.4 c i grundförordningen föreskrivs att produkter som införts för konsumtion högst 90 dagar före den dag då de provisoriska åtgärderna började tillämpas, men inte innan undersökningen inleddes, kan beläggas med en slutgiltig antidumpningstull under förutsättning att bland annat produkten i fråga under en längre tid har dumpats, eller att ”importören var eller borde ha varit medveten om dumpningens omfattning och den påstådda eller konstaterade skadan”.
30 Det bör noteras att det senare villkoret har följande lydelse i den tyska versionen av grundförordningen: ”der Einführer nach dem Ausmaß des Dumpings und der angeblichen oder festgestellten Schädigung von dem Dumping Kenntnis hatte oder hätte haben müssen”. I den portugisiska versionen anges att ”o importador tivesse ou devesse ter tido conhecimento dessas práticas no que respeita à importância do dumping e do prejuízo alegados ou verificados” och i den engelska versionen att ”the importer was aware of, or should have been aware of, the dumping as regards the extent of the dumping and the injury alleged or found”.
31 Vid en prövning av de olika språkversionerna av den ovannämnda bestämmelsen framgår att de inte överensstämmer. I synnerhet används i den tyska och den franska versionen uttrycken ”påstådda” och ”konstaterade” i singular, vilket tyder på att uttrycken endast hänför sig till skadan och inte även till dumpningen eller dess omfattning. I den portugisiska versionen används däremot uttrycken ”påstådda” och ”konstaterade” i plural, vilket tyder på att uttrycken hänför sig till omfattningen av skadan och dumpningen. Slutligen kan den engelska språkversionen tolkas så, att uttrycken ”alleged” och ”found” endast hänför sig till skadan, men också så, att de hänför sig till skadan och dumpningen, eller till och med till deras omfattning.
32 Enligt fast rättspraxis ska i händelse av bristande överensstämmelse mellan språkversionerna av en unionsrättslig text, den aktuella bestämmelsen tolkas med hänsyn till systematiken i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (se dom av den 18 september 2014, Vueling Airlines, C-487/12, EU:C:2014:2232, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
33 Det följer av ändamålet med och systematiken i grundförordningen, i synnerhet dess skäl 17 och artikel 10.4 d, att retroaktiv tillämpning av slutgiltiga antidumpningstullar syftar till att förhindra att den positiva verkan av de slutgiltiga åtgärderna undergrävs och att sådana åtgärder på så sätt urholkas genom att ålägga importörer som har lagrat varor efter tullklarering att sälja de varor som importerades under registreringsperioden till icke-skadevållande priser (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 6 juni 2013, Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, punkterna 28 och 29, och dom av den 17 december 2015, APEX, C‑371/14, EU:C:2015:828, punkt 50). Mot bakgrund av detta mål ska det konstateras att sökandenas tolkning att importörernas medvetenhet måste fastställas avseende en ”faktisk” och inte bara ”påstådd” dumpning för att villkoret i artikel 10.4 i c ska vara uppfyllt, fråntar artikel 10.4 i förordningen dess ändamålsenliga verkan.
34 Såsom kommissionen med rätta har påpekat, kan det fastställas huruvida dumpning ”faktiskt” förekommer först när undersökningen avslutas, det vill säga när slutgiltiga åtgärder vidtas. Således kan det på grundval av den tolkning som sökandena föreslår i princip fastställas att importörerna blev medvetna först när de slutgiltiga åtgärderna vidtogs.
35 Det bör dock noteras att den relevanta tidpunkten för att bedöma importörernas ”medvetenhet” i den mening som avses i artikel 10.4 c i grundförordningen, är den som föregår vidtagandet av de slutgiltiga åtgärderna, eftersom medvetenheten måste fastställas för att kunna avgöra den tidpunkt från vilken det kan bedömas huruvida det finns ytterligare en betydande ökning av importen som allvarligt kan undergräva den positiva verkan av de slutgiltiga åtgärder som ska tillämpas i efterhand.
36 Det framgår även att den omständigheten att ytterligare en betydande ökning av importen beaktas först när slutgiltiga tullar införs förhindrar varje möjlighet att retroaktivt tillämpa de slutgiltiga tullarna och att en sådan tolkning därför saknar betydelse.
37 Av vad som anförts ovan ska det konstateras att de argument som sökandena har framfört till stöd för en restriktiv tolkning av den aktuella bestämmelsen, som skulle resultera i att endast den situation där importören var eller borde ha varit medveten om en ”faktisk” dumpning ska beaktas, inte kan godtas och att uttrycken ”påstådda” eller ”konstaterade” ska anses hänföra sig till såväl dumpningens som skadans omfattning för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av denna bestämmelse.
38 Denna tolkning stöds även av tillkomsthistorian för den ifrågavarande bestämmelsen, som infördes i rådets förordning (EG) nr 3283/94 av den 22 december 1994 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 349, 1994, s. 1), såsom den framgår av kommissionens dokument COM(94) 414 slutlig av den 5 oktober 1994, med rubriken ”Lagstiftning om genomförandet av Uruguayrundan”. På sida 170 i dokumentet noterar kommissionen att det ”föreslås (artikel 10.4 i förslaget) att anse att … importören var medveten om att det förekom [dumpning] när de ’påstådda eller konstaterade’ marginalerna är höga”.
39 Som svar på sökandenas invändning att konstaterandet att importören var medveten om dumpningens omfattning byggde på den icke-konfidentiella versionen av klagomålet och tillkännagivandet om inledandet av undersökningen innebär att det finns en systematisk och icke motbevisbar presumtion att vederbörande är medveten om dumpningen, trots att det borde göras en restriktiv tolkning av artikel 10.4 i grundförordningen som utgör undantag från principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av antidumpningstullar, bör det inledningsvis erinras om att det åligger den utredande myndigheten att styrka de objektiva beläggen för konstaterandet att importören var eller borde ha varit medveten om såväl dumpningens omfattning som den skada som påståtts eller konstaterats och att det därvid ankommer på unionsdomstolen att kontrollera huruvida den utredande myndigheten har visat att sådana objektiva belägg föreligger (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 16 maj 2013, Hardimpex, C‑444/12, ej publicerat, EU:C:2013:318, punkterna 28 och 29).
40 I förevarande fall framgår det emellertid att tillkännagivandet om inledandet av undersökningen som offentliggjordes den 14 maj 2015 i den officiella tidningen och den icke-konfidentiella versionen av klagomålet som, såsom kommissionen bekräftade i sitt svar på en fråga som tribunalen ställde vid förhandlingen, meddelades sökandena redan den 18 maj 2015, innehåller ett antal påståenden och bevisning till stöd för omfattningen av den dumpning och den skada som påståtts.
41 När det, för det första, gäller import från Kina framgår det bland annat av punkterna 58 och 59 i den icke-konfidentiella versionen av klagomålet att den beräkning som klaganden har gjort ger en vägd genomsnittlig dumpningsmarginal på 28 procent och följaktligen att dumpningsnivån är hög och ligger klart över det tröskelvärde som anges i grundförordningen.
42 Vad gäller import från Ryssland framgår det bland annat av punkterna 89 och 90 i den icke-konfidentiella versionen av klagomålet att den beräkning som klaganden har gjort ger en vägd genomsnittlig dumpningsmarginal på 10–15 procent och 20–25 procent och följaktligen att dumpningsnivån är hög och ligger klart över det tröskelvärde som anges i grundförordningen.
43 Vad därefter gäller den skada som behandlas i punkt 5 i klagomålet framgår det bland annat av punkterna 82, 83, 128, 133, 134 och 147 i den icke-konfidentiella versionen av klagomålet att det finns tillräcklig prima facie-bevisning för att kinesiska och ryska exporterande tillverkare dumpat vissa kallvalsade platta produkter av stål och att dumpningen har vållat unionsindustrin skada, vilket motiverar att kommissionen inleder en antidumpningsundersökning och inför antidumpningstullar så snart som möjligt.
44 Det framgår även av punkterna 3 och 4 i tillkännagivandet om inledandet av undersökningen att ”[d]e beräknade dumpningsmarginalerna är höga för de berörda länderna” och att ”[d]et framgår av den bevisning som klaganden lagt fram att omfattningen av och priserna på importen av den undersökta produkten bland annat har haft en negativ inverkan på unionsindustrins marknadsandel, försäljningsvolym och priser, samt att detta i sin tur väsentligt påverkat unionsindustrins resultat sammantaget och särskilt dess ekonomiska situation och sysselsättning”.
45 Härav följer att kommissionen gjorde en korrekt bedömning när den ansåg att klagandena, som är erfarna näringsidkare, var medvetna eller borde ha varit medvetna om dumpningens omfattning och den påstådda skadan redan då de fick ta del av klagomålet och tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, utan att denna presumtion inte kan motbevisas, mot bakgrund av att sökandenas medvetenhet kunde härledas från objektiva belägg, såsom även framgår av punkterna 53–55 nedan. Medvetenheten hade inte kunnat fastställas om bland annat de påstådda dumpningsmarginalerna hade varit låga, om handlingarna i ärendet endast hade byggt på en risk för att skada skulle uppkomma eller om klagomålet inte hade uppfyllt villkoren i grundförordningen. Importören hade därvid kunnat ifrågasätta inledandet av undersökningen och påstå att kravet på medvetenhet inte var uppfyllt, såsom kommissionen har anfört.
46 Vidare bör det erinras om att det i artikel 10.4 i grundförordningen föreskrivs att slutgiltiga tullar kan tas ut retroaktivt endast om flera kumulativa villkor är uppfyllda. Retroaktivt uttag är nämligen utformat som ett undantag från principen om förbud mot retroaktiv tillämpning av slutgiltiga antidumpningstullar. Först och främst ska importen tidigare ha gjorts till föremål för registrering, vilket redan i detta skede förutsätter att begäran om registrering innehåller tillräcklig bevisning för att motivera en sådan åtgärd. Vidare måste kommissionen ha gett importörerna tillfälle att yttra sig. Därutöver ska den ifrågavarande produkten redan under en längre tid ha dumpats, eller så bör importören vara eller borde importören ha varit medveten om dumpningens omfattning och den påstådda eller konstaterade skadan. Som fjärde och sista villkor ska, utöver den importnivå som vållat skada under undersökningsperioden, ytterligare en betydande ökning av import ha ägt rum vilken med hänsyn till tidpunkten, omfattningen och övriga omständigheter sannolikt kunde komma att allvarligt undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstull som skulle tillämpas.
47 Såsom framhållits i skäl 41 i den omtvistade förordningen, kan det därför vara fel att hävda att det – under förutsättning att medvetenheten om den påstådda dumpningens omfattning och den påstådda skadan kan följa av offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och tillgången till klagomålet – blir möjligt att ta ut tull retroaktivt i samband med alla undersökningar.
48 Dessutom kan en sådan restriktiv tolkning som den som sökandena har föreslagit göra det orimligt svårt att tillämpa slutgiltiga antidumpningstullar retroaktivt och därför riskerar att inte säkerställa att de slutgiltiga åtgärderna effektivt vidtas. Så är i synnerhet fallet om tribunalen godtar sökandenas argument att bevisningen i ett klagomål eller i ett tillkännagivande om inledande av undersökning under alla omständigheter inte är ”vare sig representativ eller tillförlitlig” för att fastställa medvetenheten om dumpningens omfattning.
49 Varken i grundförordningen eller i avtalet om genomförande av artikel VI i 1994 års Allmänna tull- och handelsavtal (Gatt) (EGT L 336, 1994, s. 103) (nedan kallat antidumpningsavtalet) som anges i bilaga 1A till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO) (EGT L 336, 1994, s. 3) uppställs krav på ”tillförlitlig och representativ bevisning” för att fastställa importörers medvetenhet.
50 Vidare är antalet och kvaliteten på de bevisuppgifter som krävs för att villkoret avseende importörens medvetenhet som anges i artikel 10.4 c i grundförordningen ska vara uppfyllt nödvändigtvis lägre än dem som krävs för att preliminärt eller slutgiltigt kunna fastställa att det förekommit dumpning, att skada har vållats eller att det finns ett orsakssamband mellan den import som påstås vara dumpad och den påstådda skadan.
51 Dessutom föreskrivs i artikel 5.2 i grundförordningen att ett klagomål som inges till kommissionen ska innehålla bevis för dumpning, skada och orsakssamband mellan den påstått dumpade importen och den påstådda skadan.
52 Avslutningsvis ska kommissionen enligt artikel 5.3 i grundförordningen i möjligaste mån pröva riktigheten och tillförlitligheten hos den bevisning som framläggs i klagomålet för att fastställa om den är tillräcklig för att motivera att en undersökning inleds. Om kommissionen finner att bevisningen är otillräcklig för att motivera att ärendet fortsätts, ska klagomålet avslås i enlighet med artikel 5.7 i grundförordningen.
53 I förevarande fall kan det konstateras att den icke-konfidentiella versionen av klagomålet innehåller de uppgifter som krävs enligt artikel 5.2 i grundförordningen, nämligen uppgifter om de berörda produkterna som påstås ha dumpats, om skadan och om orsakssambandet mellan den påstått dumpade importen och den påstådda skadan. Såsom det har påpekats i punkterna 41 och 42 ovan, anges i den icke-konfidentiella versionen av klagomålet höga dumpningsmarginalerna som beräknas uppgå till 28 procent för import med ursprung från Kina och upp till 20–25 procent för import med ursprung från Ryssland.
54 Vidare framgår av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen att kommissionen har prövat riktigheten och tillförlitligheten hos den bevisning som lagts fram i klagomålet, i enlighet med artikel 5.3 i grundförordningen, för att fastställa om bevisningen var tillräcklig för att motivera att en undersökning inleddes. Till följd av denna prövning fastslog kommissionen att bevisningen var tillräcklig.
55 Därutöver anges i tillkännagivandet om inledandet av undersökningen att ”[d]e beräknade dumpningsmarginalerna är höga för de berörda länderna” och att ”[d]et framgår av den bevisning som klaganden lagt fram att omfattningen av och priserna på importen av den undersökta produkten bland annat har haft en negativ inverkan på unionsindustrins marknadsandel, försäljningsvolym och priser, samt att detta i sin tur väsentligt påverkat unionsindustrins resultat sammantaget och särskilt dess ekonomiska situation och sysselsättning”.
56 Mot bakgrund av det ovan anförda ska det konstateras att bevisningen i den icke-konfidentiella versionen av klagomålet och i tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, tvärtemot vad sökandena har hävdat, i förevarande fall var tillräcklig för att importörerna, som är erfarna näringsidkare, skulle bli medvetna om omfattningen av den påstådda dumpningen i den mening som avses i artikel 10.4 i grundförordningen redan då undersökningen inleddes och att sökandenas argument som bygger på bristen på indikationer i den icke-konfidentiella versionen av de frågeformulärssvar som lämnats å de exporterande tillverkarnas vägnar, förutom att de framfördes för första gången i repliken, därmed saknar verkan och därför ska lämnas utan avseende.
57 Konstaterandet påverkas inte av sökandenas allmänna påstående att det framgår av prövningen av de sifferuppgifter som de lämnade till tribunalen och som anges i de klagomål som ledde till att antidumpningsundersökningar nyligen inleddes, att de påstådda dumpningsmarginaler som inledningsvis angavs i klagomålen kan skilja sig avsevärt från de slutgiltiga marginalerna som fastställdes efter det att undersökningarna avslutades, vilket innebär att de påstådda dumpningsmarginaler som anges i ett klagomål under inga omständigheter kan utgöra en tillförlitlig grund för att styrka importörers medvetenhet om dumpningens omfattning.
58 Utan att det är nödvändigt att pröva kommissionens begäran om återtagande av dessa sifferuppgifter för det fall att sökandena inte kan lämna tillfredsställande förklaringar till huruvida uppgifterna lämnades på ett lagenligt sätt, bör det nämligen först framhållas att det, som kommissionen korrekt har påpekat, är rimligt att beräkningar som anges i ett klagomål inte nödvändigtvis motsvarar beräkningar som denna institution gjort efter en omfattande undersökning som pågått i flera månader. Vidare bör det framhållas att, såsom anges i punkterna 50–52 ovan, antalet och kvaliteten på de bevisuppgifter som krävs för att uppfylla villkoret avseende medvetenhet i artikel 10.4 c i grundförordningen nödvändigtvis är mindre viktigt än det villkor som ska vara uppfyllt för att preliminärt eller slutgiltigt kunna fastställa att det förekommer dumpning, att skada har vållats eller att det finns ett orsakssamband, trots att varje klagomål i övrigt måste innehålla bevisning vars riktighet och tillförlitlighet i möjligaste mån prövas av kommissionen för att fastställa om den är tillräcklig för att motivera att en undersökning inleds.
59 Mot bakgrund av vad som har anförts kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den första grundens andra del
60 Genom den första grundens andra del har sökandena gjort gällande att det följer av en bokstavlig och systematisk tolkning av artikel 10.4 c i grundförordningen och en tolkning av denna bestämmelse med hänsyn till systematiken och sammanhanget i grundförordningen, samt mot bakgrund av antidumpningsavtalet, att kommissionen borde ha visat att var och en av importörerna faktiskt var eller borde ha varit medveten om den dumpade importen och dess omfattning, i stället för att därvid enbart åberopa att det finns en icke motbevisar presumtion som omfattar samtliga de berörda importörerna.
61 Sökandena har även gjort gällande att kunskapen om rena, spekulativa påståenden är uppenbart otillräcklig för att styrka att villkoret i artikel 10.4 c i grundförordningen är uppfyllt, mot bakgrund av att villkoret syftar till att säkerställa iakttagandet av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Dessa principer kan inte iakttas om importören inte kan granska tillförlitliga uppgifter om dumpningsnivån, eftersom importören, när denne importerar varor som görs till föremål för registrering, inte kan fastställa den slutgiltiga antidumpningstullen som han eller hon antagligen kommer att få betala om ett par månader och följaktligen inte kan fatta ett välmotiverat beslut. Dessutom kan den omständigheten, att importörens ”maximala exponering” för tullar som i efterhand kommer att tillämpas inte är känd förrän preliminära slutsatser dras, strida mot rättssäkerhetsprincipen.
62 Vad beträffar de påstådda kopplingarna mellan sökandena och den största kinesiska exporterande tillverkaren av de berörda produkterna i stickprovet, som enligt kommissionen innebär att frågan om medvetenheten om dumpningens omfattning inte ens uppkommer för sökandena, har sökandena anfört att kopplingarna är utan relevans, eftersom de under registreringsperioden inte importerade de berörda produkterna från Kina, och att kommissionens påstående att de på grund av dessa kopplingar förfogade över ”förstahandsuppgifter” inte är välgrundat.
63 Kommissionen har, med stöd av intervenienten, bestritt de argument som framförts av sökandena.
64 Vad gäller sökandenas argument att kommissionen borde ha visat att varje importör ”faktiskt” var medveten eller borde ha varit medveten om dumpningens omfattning, räcker det att påpeka att det i artikel 10.4 c i grundförordningen uttryckligen föreskrivs att det räcker att importören ”borde ha varit medveten” om dumpningens omfattning och den påstådda eller konstaterade skadan, så att någon ”faktisk” medvetenhet inte behöver bevisas. I förevarande fall, såsom visas i punkterna 40–58 ovan, gjorde kommissionen en korrekt bedömning, när den ansåg att sökandena var medvetna eller borde ha varit medvetna om dumpningens omfattning och den påstådda skadan till följd av att den icke-konfidentiella versionen av klagomålet meddelades och att tillkännagivandet om inledandet av undersökningen offentliggjordes, utan att det ens var nödvändigt att pröva kommissionens argument att sökandena i förevarande fall och under alla omständigheter förfogade över alla de uppgifter som behövdes för att deras medvetenhet om den påstådda dumpningen enbart på grund av att det fanns kopplingar mellan dem och den största kinesiska exporterande tillverkaren kunde fastställas.
65 Som svar på sökandenas argument att den icke-konfidentiella versionen av klagomålet och tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, som endast innehåller ”rena påståenden som inte är motsägelsefulla”, inte kan likställas med uppgifter på grundval av vilka importörerna kan bli medvetna om dumpningens omfattning och därför om den antidumpningstull som i efterhand sannolikt kommer att tas ut, vilket strider mot rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, bör det inledningsvis hänvisas till den bedömning som följer av punkterna 40–58 ovan vad gäller den bevisning som anges i den icke-konfidentiella versionen av klagomålet och i tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, varav det framgår att bevisningen var tillräcklig för att fastställa att sökandena, i egenskap av erfarna näringsidkare, var eller borde ha varit medvetna om omfattningen av den påstådda dumpningen i den mening som avses i artikel 10.4 c i grundförordningen.
66 Vad särskilt gäller invändningen om åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, bör det erinras om att importörer, enligt den förordning som gör import till föremål för registrering, formellt underrättas om att slutgiltiga antidumpningstullar på den registrerade importen kan komma att tillämpas retroaktivt och att den övre gräns för den antidumpningstullen som kan komma att tillämpas retroaktivt innan provisoriska åtgärder vidtas inte kan fastställas, eftersom den slutgiltiga antidumpningstullen inte får vara högre än den provisoriska antidumpningstullen, såsom framgår av artikel 10.3 i grundförordningen. Såsom framgår av skäl 15 i genomförandeförordning 2015/2325 anges redan i förordningen ett uppskattat belopp på de tullar som i framtiden sannolikt ska betalas. Under dessa omständigheter kan sökandena inte göra gällande ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar endast av den anledningen att sökandena inte förfogade över tillräckligt tillförlitliga uppgifter om dumpningsnivån när de importerade produkter under registreringsperioden och därför inte kunde uppskatta storleken på den slutgiltiga tull som de sannolikt skulle komma att få betala retroaktivt.
67 Av vad som nyss anförts följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del och därmed såvitt avser den första grunden i dess helhet, eftersom kommissionen i skäl 40 i den omtvistade förordningen inte begick något fel när den gjorde bedömningen att importörerna var eller borde ha varit medvetna om dumpningens omfattning och den påstådda skadan när den icke-konfidentiella versionen av klagomålet meddelades och tillkännagivandet om inledandet av undersökningen offentliggjordes i den officiella tidningen.
Den andra grunden: Felaktig bedömning av villkoret ”ytterligare en betydande ökning av import” som anges i artikel 10.4 d i grundförordningen
68 Genom den andra grunden har sökandena gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 10.4 d i grundförordningen genom att, för att kunna tillämpa denna bestämmelse, jämföra den import som skedde under undersökningsperioden, det vill säga mellan april 2014 och mars 2015, med den som skedde mellan den första hela kalendermånad som följde efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen i den officiella tidningen och den sista hela månaden innan de provisoriska åtgärderna infördes, det vill säga mellan juni 2015 och januari 2016, i stället för att jämföra den import som skedde under undersökningsperioden med den som skedde under registreringsperioden, det vill säga mellan december 2015 och februari 2016, i enlighet med det tvåstegssystem som föreskriver att produkter först ska registreras och att tullar därefter ska tas ut retroaktivt endast om registreringen inte avsevärt bidragit till att minska importen och att bevara den positiva verkan av de slutgiltiga tullarna.
69 Enligt sökandena krävs det enligt artikel 10.4 d i grundförordningen, tolkad mot bakgrund av dess ändamål, ett strikt orsakssamband mellan registrerad import och import som anses allvarligt undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstull som ska tillämpas. Om det däremot fattas beslut om att ta ut tullar retroaktivt på grund av importens utveckling före registreringsperioden, kan sambandet brytas. Härav följer att det är relevant att jämföra importnivån under undersökningsperioden med importnivån under registreringsperioden, vilket för övrigt bekräftas i kommissionens tidigare praxis. Om importen inte ökar starkt under registreringsperioden, kan ett retroaktivt införande av slutgiltiga antidumpningstullar inte göra det möjligt att uppnå målet att förhindra att den positiva verkan av den slutgiltiga tullen allvarligt undergrävs. I förevarande fall visade en sådan jämförelse nämligen att importen inte hade ökat starkt och att villkoret i artikel 10.4 d i grundförordningen därmed inte var uppfyllt.
70 Sökandena har även bestritt intervenientens påstående att importörerna markant hade ökat importen under nio månader efter det att undersökningen inleddes, vilket kännetecknades av en ökning av konsumtionen i unionen. Sökandena har tillagt att intervenienten inte beaktar den tid som förflutit mellan beställningen av produkterna och produkternas faktiska tullklarering inför deras övergång till fri omsättning i unionen, vilket motiverar att de berörda produkterna kommer in på unionsmarknaden under de första månaderna efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, trots att produkterna beställdes långt före offentliggörandet.
71 Kommissionen har, med stöd av intervenienten, bestritt de argument som framförts av sökandena.
72 Enligt artikel 10.4 d i grundförordningen krävs det, för att slutgiltiga antidumpningstullar ska tillämpas retroaktivt, att ”utöver den importnivå som vållat skada under undersökningsperioden ytterligare en betydande ökning av import äger rum” vilken ”med hänsyn till tidpunkten”, till omfattningen och till övriga omständigheter sannolikt kommer att allvarligt undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstull som ska tillämpas.
73 Det ska först framhållas att den ovannämnda bestämmelsen inte anger någon särskild period för att fastställa att ”ytterligare en betydande ökning av import” ägt rum, utan endast hänvisar till ”tidpunkten”. Det bör dock noteras att lagstiftarens användning av uttrycket ”utöver”, vad gäller import som vållat skada under undersökningsperioden, och av uttrycket ”ytterligare”, om den betydande importökningen, visar att importnivån under undersökningsperioden bör jämföras med importnivån efter undersökningsperioden, utan att bestämmelsen på något sätt begränsar den period som ska beaktas till perioden för importregistrering.
74 I likhet med vad kommissionen har anfört anser tribunalen att den relevanta perioden för att bedöma den ”ytterligare betydande importökningen”, i den mening som avses i artikel 10.4 d i grundförordningen, ska inbegripa den tid som förflutit från och med offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, eftersom det är just från denna tidpunkt som importörerna blev medvetna om att tullar sannolikt skulle tillämpas retroaktivt och i efterhand på registrerad import och att de därför kunde frestas att importera de berörda produkterna i stora mängder som en förberedelse inför införandet av sådana tullar. Kommissionen gjorde därmed en korrekt bedömning, när den i förevarande fall jämförde importen under undersökningsperioden med den som skedde mellan den första hela kalendermånad som följde efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen i den officiella tidningen och den sista hela månaden innan de provisoriska åtgärderna infördes.
75 Dessutom kan verkningarna av den import som skedde under undersökningsperioden inte klart särskiljas från verkningarna av den import som skedde före denna period, eftersom import från lågprisländer som infördes till unionen under registreringsperioden kan öka en redan betydande lagerhållning vid en tidpunkt då importörerna redan var medvetna om att antidumpningstullar kunde komma att tillämpas retroaktivt på registrerad import och därigenom kunde bidra till att allvarligt undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstull som ska tillämpas.
76 I övrigt föreskrivs inte heller i artikel 10.6 i antidumpningsavtalet någon särskild period för att bedöma förekomsten av ”import i stora mängder … under relativt kort tid”. WTO Panel Report fann, i punkt 7.167 i sin rapport av den 28 februari 2001 angående tvisten United States – Anti-dumping measures on certain hot-rolled steel products from Japan (WT/DS 184/R), vad gäller artikel 10.7 i avtalet enligt vilken vissa åtgärder får vidtas när som helst efter inledandet av undersökningen, att ”man [kunde] beakta import i stora mängder som inte [hade] skett innan undersökningen inleddes (in tempore non suspecto), dock endast vid en tidpunkt då det blev känt att en undersökning skulle inledas, för att bedöma huruvida åtgärder [kunde] vidtas i enlighet med artikel 10.7”, och påpekade samtidigt att WTO ”inte svarade på frågan om huruvida detta vore lämpligt då det slutligen fastställs att tullar ska tillämpas retroaktivt enligt artikel 10.6.” Som kommissionen har anfört stöder rapporten uppfattningen att det, vid tillämpningen av artikel 10.4 c i grundförordningen, är avgörande huruvida importören var medveten om att en undersökning hade inletts, vilket innebär att import som skedde före registreringsperioden är relevant för att bedöma huruvida ”ytterligare en betydande ökning av import” ägt rum i den mening som avses i denna bestämmelse.
77 Vad vidare gäller sökandenas påstående att kommissionen, vid bedömningen av huruvida ytterligare en betydande ökning av import ägde rum, enbart borde kunna beakta den import på vilken den i efterhand får ta ut tullar med retroaktiv verkan, ska det påpekas att begränsningen av den retroaktiva verkan till import som registrerats enligt artikel 14.5 i grundförordningen syftar till att säkerställa att importörers rätt till försvar iakttas genom att låta kommissionen införa antidumpningstullar retroaktivt på importerade produkter först efter det att importörerna underrättades om att så skulle ske med avseende på registrerade produkter, och att de fick tillfälle att yttra sig i enlighet med artikel 10.4 b i grundförordningen, men innebär inte att den import som skedde före registreringsperioden, som inte kan omfattas av antidumpningstullar, inte har några skadliga effekter eller att denna import i princip saknar relevans vid bedömningen av huruvida ytterligare en betydande ökning av import skedde.
78 Vad slutligen beträffar sökandenas argument att den tid som förflyter mellan beställningen av de berörda produkterna och produkternas faktiska tullklarering inför deras övergång till fri omsättning i unionen under alla omständigheter motiverar att de berörda produkterna släpps ut på unionsmarknaden under de första månaderna efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, räcker det att framhålla att sökandena inte har grundat sitt påstående genom konkret och exakt bevisning, trots att det, såsom framgår av skälen 33, 50 och 51 i den omtvistade förordningen, är ostridigt att över en miljon ton berörda produkter övergick till fri omsättning mellan tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och början av den registreringsperiod under vilken denna import uppgick till cirka 165 000 ton. Härva följer att tribunalen inte godtar argumentet.
79 Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Felaktig tolkning av kravet på att importökningen sannolikt kommer att ”allvarligt undergräva den positiva verkan” av den slutgiltiga antidumpningstull som ska tillämpas, i den mening som avses i artikel 10.4 d i grundförordningen
Den tredje grundens första del
80 Till stöd för den tredje grundens första del har sökandena påstått att kommissionen felaktigt gjorde en helhetsbedömning av uppgifterna om flera importörer vid bedömningen av huruvida importen sannolikt kunde komma att ”allvarligt undergräva den positiva verkan” av den slutgiltiga antidumpningstull som ska tillämpas, i den mening som avses i artikel 10.4 d i grundförordningen. Kommissionen borde i stället ha gjort en individuell bedömning av varje samarbetsvillig och icke samarbetsvillig importörs agerande, för att fastställa om importören hade byggt upp lager och följaktligen om importen kunde ha bidragit till det påstådda ”allvarliga undergrävandet” av den positiva verkan av de slutgiltiga antidumpningstullarna. Med hänsyn till att retroaktivt uttag av antidumpningstullar har en avskräckande effekt, kan det vara lämpligt att fastställa personligt ansvar för var och en av importörerna. Det eftersträvade målet kan endast uppnås om de ifrågavarande importörerna fortfarande förfogar över lagret. Även om kommissionen hade gjort en individuell bedömning av importörernas situation i varje enskilt fall, konstaterade den emellertid att sökandena varken före eller under registreringsperioden hade byggt upp något lager och att lagret hade minskat väsentligt. Sökandena sålde nästan alla produkter som gjordes till föremål för registrering innan slutgiltiga antidumpningstullar antogs.
81 Kommissionen har, med stöd av intervenienten, bestritt de argument som framförts av sökandena.
82 Enligt artikel 10.4 d i grundförordningen krävs det för att slutgiltiga antidumpningstullar ska tillämpas retroaktivt, att ”ytterligare en betydande ökning av import äger rum vilken med hänsyn till tidpunkten, omfattningen och övriga omständigheter sannolikt kommer att allvarligt undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstull som ska tillämpas”.
83 Det bör erinras om att retroaktiv tillämpning av en slutgiltig antidumpningstull syftar till att säkerställa att den positiva verkan av denna tull inte allvarligt undergrävs och således att unionsindustrin inte lider ytterligare skada. Mot bakgrund av detta ändamål framgår att bedömningen av kravet på att det ska fastställas att ytterligare en betydande ökning av import sannolikt kommer att ”allvarligt undergräva den positiva verkan” av den slutgiltiga antidumpningstullen följer samma logik som den som ligger till grund för bedömningen av den skada som vållats unionsindustrin.
84 Domstolen har emellertid funnit att den skada som en unionsindustri lidit på grund av import som skett till dumpade priser ska fastställas med utgångspunkt i en helhetsbedömning, och det är inte nödvändigt och inte heller möjligt att göra en individuell beräkning av vilken skada som kan tillräknas vart och ett av de ansvariga bolagen (dom av den 7 maj 1987, Nachi Fujikoshi/rådet, 255/84, EU:C:1987:203, punkt 46).
85 Domstolen slog även fast att verkan av import från flera tredjeländer ska fastställas utifrån en helhetsbedömning och att det är motiverat att låta unionsmyndigheter bedöma hela importens verkan på unionsindustrin och därför vidta lämpliga åtgärder gentemot samtliga de exportörerna, även om importvolymen för var och en av exportörerna för sig är ganska låg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 1988, Technointorg/kommissionen, 294/86 och 77/87, EU:C:1988:470, punkterna 40 och 41).
86 Därför ska ”den ytterligare betydande importökningen”, i den mening som avses i artikel 10.4 d i grundförordningen, fastställas med utgångspunkt i en helhetsbedömning för att avgöra huruvida importen som helhet sannolikt kommer att allvarligt undergräva den positiva verkan av de slutgiltiga tullarna och därmed vålla unionsindustrin ytterligare skada, utan att beakta varje berörd importörs enskilda och subjektiva situation.
87 Avslutningsvis, och i motsats till vad sökandena har anfört, eftersträvar den omtvistade förordningen inte något ”straffliknande” syfte. Även om det, såsom sökandena gjort gällande, i artikel 10.1 i grundförordningen fastställs en princip om förbud mot retroaktiv tillämpning av antidumpningsåtgärder, gör flera bestämmelser i grundförordningen avsteg från den principen. Dessa bestämmelser medger att antidumpningsåtgärder under vissa förutsättningar får tillämpas på varor som övergått till fri omsättning innan förordningen om införande av dessa åtgärder träder i kraft, förutsatt att importen registrerats enligt artikel 14.5 i grundförordningen med det enda syftet att förhindra att den positiva verkan av de slutgiltiga åtgärderna allvarligt undergrävs och att åtgärderna på så sätt urholkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 juni 2013, Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, punkterna 28 och 29, och dom av den 17 december 2015, APEX, C‑371/14, EU:C:2015:828, punkt 50). Sådana retroaktiva åtgärder är endast accessoriska i förhållande till genomförandeförordning 2016/1328 som antogs till följd av antidumpningsundersökningen, vilka är av samma art och inte har någon ”straffliknande” eller straffrättslig effekt (se, i detta senare hänseende, dom av den 12 oktober 1999, Acme/rådet, T‑48/96, EU:T:1999:251, punkt 30).
88 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.
Den tredje grundens andra del
89 Till stöd för den tredje grundens andra del har sökandena inledningsvis gjort gällande att kommissionen, för att avgöra huruvida den positiva verkan av de slutgiltiga antidumpningstullar som ska tillämpas allvarligt kunde undergrävas om dessa antidumpningstullar inte skulle tas ut retroaktivt, borde ha jämfört importen under undersökningsperioden med den under registreringsperioden, och inte med den import som skedde mellan offentliggörandet om inledandet av undersökningen och införandet av provisoriska åtgärder, mot bakgrund av att, såsom sökandena har påpekat i samband med den andra grunden, det är den import som skedde under registreringsperioden som i slutändan skulle bli föremål för retroaktivt uttag av tullar. Sökandena har därvid hävdat att om kommissionen hade gjort en sådan jämförelse, skulle den ha kommit fram till att importen under registreringsperioden inte ”allvarligt” kunde undergräva den positiva verkan av de slutgiltiga tullar som skulle tillämpas, mot bakgrund av att den bland annat hade minskat jämfört med den import som skedde under undersökningsperioden, att det inte fanns någon bevisning på att lagren hade byggts upp under registreringsperioden och att sökandena hade visat att de i själva verket inte hade byggt upp lager, att importen svarade för mindre än 0,5 procent av konsumtionen av de berörda produkterna i unionen, vilken ökade under undersökningsperioden, och att dess volym på 165 000 ton var försumbar i förhållande till marknaden på mer än 37 000 000 ton.
90 Vidare och under alla omständigheter har sökandena påpekat, för det första, att importens genomsnittsvolym per månad under perioden mellan offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och införandet av provisoriska åtgärder ökade med endast 31 761 ton jämfört med genomsnittsvolymen under undersökningsperioden och, för det andra, att minskningen av det genomsnittliga månatliga importpriset från de berörda länderna under de elva månaderna efter undersökningsperioden förklarades av att råvarupriserna var lägre. Sökandena har vidare gjort gällande att de berörda produkterna inte lämpade sig för lagring, vilket innebär att de flesta produkter som importerades efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och under registreringsperioden såldes vidare redan innan slutgiltiga antidumpningstullar infördes. Slutligen anser sökandena att det, för att slå fast att den positiva verkan av slutgiltiga antidumpningstullar allvarligt undergrävdes, hade varit nödvändigt att fastställa att det inte räckte att inom den föreskrivna femårsperioden införa sådana tullar för att uppnå det mål som eftersträvades med dessa slutgiltiga antidumpningstullar, nämligen att återupprätta lika konkurrensvillkor.
91 Slutligen har sökandena kritiserat kommissionen för att ha ersatt kravet på att den ytterligare betydande importökningen sannolikt kunde komma att ”allvarligt undergräva den positiva verkan” av den antidumpningstull som ska tillämpas med ett ”fördröjningskrav” av denna verkan, vilket påstås ha ett mycket lägre gränsvärde, eftersom det enbart innebär att det ska fastställas om den positiva verkan av antidumpningstullen, om tullar inte tas ut retroaktivt, endast skjuts upp. Vidare har sökandena kritiserat kommissionen för att inte ha angett omfattningen, längden och konsekvenserna av det påstådda uppskjutandet av den positiva verkan.
92 Kommissionen har, med stöd av intervenienten, bestritt de argument som framförts av sökandena.
93 Som svar på sökandenas argument att kommissionen enbart borde ha beaktat den import som skedde under registreringsperioden för att fastställa huruvida den sannolikt kunde komma att allvarligt undergräva den positiva verkan av de slutgiltiga tullar som ska tillämpas, kan det inledningsvis erinras om att, såsom påpekas i punkt 77 ovan, även om retroaktivt uttag av tullar endast ska tillämpas på registrerad import för att iaktta rätten till försvar, behöver de utredande myndigheterna inte bortse från den import som skedde före registreringsperioden för att avgöra huruvida den positiva verkan av slutgiltiga tullar kan undergrävas.
94 Såsom påpekas i punkterna 72–78 ovan, ska nämligen ”den ytterligare betydande importökningen”, i den mening som avses i artikel 10.4 d i grundförordningen, bedömas från den tidpunkt då importörer blir medvetna om att en antidumpningstull kan tillämpas i efterhand på registrerad import och att de således kunde frestas att importera de berörda produkterna i stora mängder som en förberedelse inför införandet av tullen, vilket innebär att den import som skedde från och med offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen bör omfattas för att avgöra huruvida den, tillsammans med den import som skedde under registreringsperioden, sannolikt kunde komma att undergräva den positiva verkan av de slutgiltiga tullar som ska tillämpas. Argumentet kan således inte godtas.
95 Vad vidare gäller sökandenas argument att importens genomsnittsvolym per månad under perioden mellan offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och införandet av provisoriska åtgärder ökade med endast 31 761 ton jämfört med genomsnittsvolymen under undersökningsperioden, bör det noteras, såsom påpekas i skäl 27 i den omtvistade förordningen, att det ska bedömas från fall till fall huruvida ökningen är ”betydande”. Bedömningen ska inte göras enbart utifrån en jämförelse av de vägda månatliga genomsnitten för den import som skedde under undersökningsperioden och av den som skedde under den period som omfattade tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och införandet av de provisoriska åtgärderna, utan det ska även tas hänsyn till andra relevanta omständigheter, i synnerhet utvecklingen av den totala förbrukningen av den berörda produkten i unionen, lagerutvecklingen och marknadsandelarnas utveckling. En jämförelse mellan de två ovannämnda månatliga genomsnitten är således viktig, men inte nödvändigtvis avgörande för att det ska kunna fastställas huruvida den ytterligare importökningen är att anse som ”betydande”. Därför var det felaktigt av sökandena att, utan att beakta andra relevanta faktorer som behövdes för att göra bedömningen, hävda att importökningen inte i något fall kunde anses utgöra en betydande ökning av den anledningen att den ökade med endast 31 761 ton jämfört med den import som skedde under undersökningsperioden.
96 Vad därutöver gäller sökandenas påståenden att, för det första, minskningen av det genomsnittliga månatliga importpriset från de berörda länderna, under perioden mellan tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och slutet av importens registreringsperiod, förklarades av att råvarupriserna var lägre och, för det andra, att de berörda produkterna inte lämpar sig för lagring, ska det inledningsvis erinras om att rådet och kommissionen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom området för handelspolitiska skyddsåtgärder med hänsyn till de komplicerade ekonomiska, politiska och juridiska situationer som de ska bedöma, vilket innebär att unionsdomstolen endast ska göra en begränsad rättslig prövning (se dom av den 17 mars 2015, RFA International/kommissionen, T‑466/12, EU:T:2015:151, punkterna 37 och 43 och där angiven rättspraxis).
97 Vad för det första gäller minskningen av råvarupriserna, konstateras i skäl 80 i den omtvistade förordningen att det kraftiga prisfallet för råmaterial inte kan ligga till grund för att försäljningspriserna minskades med mer än 4 procent. En samlad jämförelse mellan det genomsnittliga importpriset från de berörda länderna och unionsindustrins genomsnittliga försäljningspris under undersökningsperioden och perioden efter undersökningsperioden visar på ett prisunderskridande på 7 procent under undersökningsperioden och på ett högre prisunderskridande på 14 procent efter denna period. Härav följer att sökandena inte kan hävda att minskningen av det genomsnittliga månatliga importpriset från de berörda länderna uteslutande berodde på att råvarupriserna var lägre och att den ifrågavarande importen således allvarligt kunde undergräva den positiva verkan av den antidumpningstull som ska tillämpas.
98 Vad för det andra gäller den påstådda omständigheten att de berörda produkterna inte lämpar sig för lagring, bör det inledningsvis framhållas att påståendet i sig inte talar mot konstaterandet att importörerna faktiskt byggde upp lager efter det att förfarandet inleddes. Såsom anges i skäl 68 i den omtvistade förordningen, är lageruppbyggnad inte någon vanlig företeelse utan inträffar endast om det finns särskilda omständigheter och/eller förväntningar på marknaden, till exempel vad gäller de framtida priserna på produkterna i fråga. Det faktum att den berörda produkten vanligtvis inte hålls i lager hindrar dock inte att det kan förekomma lageruppbyggnad i det fall denna sorts omständigheter eller förväntningar blir aktuella. I skäl 52 i den omtvistade förordningen anges vidare att de sifferuppgifter som erhållits från importörer och/eller användare av de berörda produkterna visade på att lagren av de berörda produkterna ökat med 22 procent totalt sett mellan slutet av 2014 och slutet av 2015. I avsaknad av bevisning som talar mot konstaterandet att den ytterligare betydande importökningen kan vara ett tecken på lageruppbyggnad av de importerade produkterna, som den ovannämnda ökningen av lagren tyder på, har sökandena inte visat att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning.
99 Sökandena kan inte heller vinna framgång med argumentet att kommissionen borde ha fastställt att det inte räckte att inom den föreskrivna femårsperioden införa slutgiltiga antidumpningstullar för att återupprätta lika konkurrensvillkor. Det bör nämligen påpekas att den femårsperiod inom vilken de slutgiltiga åtgärderna brukar införas inte är slutgiltig, eftersom de slutgiltiga tullarna i enlighet med artikel 11.2 i grundförordningen kan vara föremål för en interimöversyn om minst ett år har gått sedan de slutgiltiga åtgärderna infördes. Detta kan således resultera i att tullarna upphävs, eftersom de är i kraft endast så länge och i den utsträckning som krävs för att motverka den dumpning som vållar skada. Härav följer att ett sådant krav inte kan utgöra en förutsättning för att slutgiltiga antidumpningstullar tillämpas retroaktivt.
100 Därutöver kan varken ”fördröjningskravet” som kommissionen tillämpar för att illustrera den kumulativa verkan av den import som skedde mellan inledandet av undersökningen och början av registreringsperioden och av den import som skedde under denna period, eller den påstådda omständigheten att det i den omtvistade förordningen inte anges omfattning, längd och återverkningar av det påstådda uppskjutandet av den positiva verkan som enligt sökandena utgör en följd av att antidumpningstullar tillämpas retroaktivt på import som görs till föremål för registrering, påverka lagenligheten av den omtvistade förordningen. I artikel 10.4 d i grundförordningen föreskrivs nämligen endast att kommissionen fastställer att den ytterligare betydande importökningen, med hänsyn till tidpunkten, omfattningen och övriga omständigheter, sannolikt kommer att allvarligt undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstull som ska tillämpas. Därför anses de ovannämnda omständigheterna kring denna ytterligare betydande importökning allvarligt undergräva den positiva verkan.
101 Såsom emellertid framgår av bland annat skälen 31, 50–53, 75, 76, 79–81 och 84 i den omtvistade förordningen, analyserade kommissionen, utöver de faktorer som nämns i artikel 10.4 d i grundförordningen, särskilt priset på de importerade produkterna, samt lagerhållningen av de importerade produkterna innan de registrerades.
102 Det framgår nämligen av skäl 50 i den omtvistade förordningen att den genomsnittliga månatliga importvolymen från de berörda länderna, under den period som inleddes den första hela månaden efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen och avslutades den sista hela månaden före införandet av de provisoriska åtgärderna, ökade med 37 procent jämfört med den under undersökningsperioden. Dessutom framgår av skäl 51 i den omtvistade förordningen att den genomsnittliga månatliga importvolymen från de berörda länderna, under den period som löpte från den första hela kalendermånad som följde efter inledandet till och med den månad då de provisoriska åtgärderna infördes, ökade med 27 procent jämfört med det månatliga genomsnittet under undersökningsperioden. Kommissionen drog därför i skäl 53 i den omtvistade förordningen slutsatsen att det hade förekommit en betydande importökning efter det att undersökningen inleddes.
103 Vidare skedde importen efter det att importörerna blev medvetna om att antidumpningstullar sannolikt kunde komma att tillämpas retroaktivt och i efterhand, det vill säga när tillkännagivandet om inledandet av undersökningen offentliggjordes och den icke-konfidentiella versionen av klagomålet meddelades. Importen fortsatte fram till dess att de provisoriska åtgärderna infördes. Det rör sig således om en period under vilken import skedde, trots att importörerna var fullt medvetna om att en antidumpningsundersökning pågick, samt att antidumpningstullar snart kunde komma att tillämpas.
104 Därutöver framgår av skäl 79 i den omtvistade förordningen att det genomsnittliga månatliga priset för importen från Kina och Ryssland, under de elva månaderna efter undersökningsperioden, minskade med 13 procent respektive 12 procent i förhållande till det genomsnittliga månatliga importpriset under undersökningsperioden. Såsom framgår av punkt 97 ovan och skäl 80 i den omtvistade förordningen kan den omständigheten att råvarupriserna också minskade under denna period endast motsvara en minskning med 4 procent av försäljningspriserna. En sådan jämförelse visar på ett prisunderskridande på 7 procent under undersökningsperioden och på ett högre prisunderskridande på 14 procent efter denna period. Av bland annat skäl 81 i den omtvistade förordningen framgår i övrigt att de genomsnittliga priserna för importen från Kina och Ryssland under registreringsperioden minskade med 19 procent respektive 24 procent i förhållande till de genomsnittliga importpriserna under undersökningsperioden. I samma skäl drog kommissionen slutsatsen att prisunderskridandet för de båda länderna tillsammans ökade ytterligare under registreringsperioden till närmare 20 procent i genomsnitt. Härav följer att de genomsnittliga priserna för importen från de berörda länderna minskade ytterligare.
105 Därutöver framgår av skäl 52 i den angripna förordningen att den import som hänförde sig till de 22 importörer och/eller de användare som lämnade uppgifter om importen under perioden efter inledandet svarade för 46 procent av all import från de berörda länderna. De uppgifter som erhållits på detta sätt visade på att lagren av den berörda produkten för dessa samarbetsvilliga importörer och/eller användare ökat med 22 procent totalt sett mellan slutet av 2015 och slutet av 2014. I skäl 84 i den omtvistade förordningen anges att det, mot bakgrund av vad som konstateras i skäl 52 i förordningen, men också av att importen efter undersökningsperioden ökade betydligt jämfört med nivåerna före offentliggörandet av tillkännagivandet om inledandet av undersökningen, står klart att lager byggts upp.
106 Det framgår av skälen 75 och 76 i den omtvistade förordningen att den ytterligare betydande importökningen till priser som var ännu lägre än priserna under undersökningsperioden överensstämmer med en ökning av förbrukningen på den öppna marknaden i unionen med 14 procent under perioden april 2015–januari 2016, medan unionstillverkarnas försäljningsvolym låg kvar på en relativt oförändrad nivå och endast uppvisade en smärre ökning på 3 procent. Detta innebär att unionsindustrins marknadsandel minskade med 7 procent, från 71 procent till 64 procent.
107 Kommissionen gjorde således en korrekt bedömning, när den, bland annat i skälen 86 och 94 i den omtvistade förordningen, drog slutsatsen att den ytterligare betydande importökningen, mot bakgrund av importens omfattning, den tidpunkt då den skedde samt andra omständigheter, såsom mycket lägre priser och betydande lageruppbyggnad, har haft ytterligare en negativ inverkan på priserna och unionsindustrins marknadsandel och därför sannolikt kunde komma att allvarligt undergräva den positiva verkan av den slutgiltiga antidumpningstullen.
108 Av vad som anförts ovan följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del. Talan ska följaktligen ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
109 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen och intervenienten har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Sökandena har tappat målet och ska därför bära sina egna rättegångskostnader och ersätta kommissionens och intervenientens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Stemcor London Ltd och Samac Steel Supplies Ltd ska, förutom sina egna rättegångskostnader, ersätta de rättegångskostnader som åsamkats Europeiska kommissionen och Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 8 maj 2019.
Underskrifter