CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
YVES BOT
prezentate la 14 martie 2013(1)
Cauza C‑93/12
ET Agrokonsulting‑04‑Velko Stoyanov
împotriva
Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” Razplashtatelna agentsia
[cerere de decizie preliminară formulată de Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgaria)]
„Politica agricolă comună – Examinarea unor litigii administrative – Stabilirea instanței competente – Admisibilitate în raport cu principiile efectivității și echivalenței, precum și cu dreptul la o cale de atac efectivă”
1. Pentru prima dată, Curtea este chemată să statueze dacă principiile efectivității și echivalenței, precum și articolul 47 primul paragraf din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) se opun unei norme naționale de procedură care are drept efect concentrarea contenciosului referitor la deciziile autorității naționale responsabile cu plata ajutoarelor agricole acordate în cadrul aplicării politicii agricole comune (denumită în continuare „PAC”) în fața unei instanțe unice.
2. Astfel, Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgaria) apreciază că o asemenea specializare în cadrul acestui contencios ar putea să descurajeze sau chiar să împiedice accesul justițiabililor vizați, și anume agricultorii, la o instanță judecătorească, ceea ce ar constitui o încălcare a dreptului lor la o cale de atac efectivă.
3. În prezentele concluzii, vom arăta motivele pentru care apreciem că articolul 47 primul paragraf din cartă trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei norme naționale de procedură, precum cea în discuție în litigiul principal, care are drept efect concentrarea contenciosului referitor la deciziile autorității naționale responsabile cu plata ajutoarelor agricole acordate în cadrul aplicării PAC în fața Administrativen sad Sofia‑grad, cu condiția ca această normă să nu împiedice în mod excesiv accesul justițiabilului la o instanță judecătorească, aspect care trebuie verificat de instanța națională.
I – Cadrul juridic
A – Dreptul Uniunii
4. La 30 noiembrie 2009, Comisia Europeană a adoptat Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea, modularea și sistemul integrat de administrare și control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum și de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce privește ecocondiționalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol(2).
5. Articolul 58 din Regulamentul nr. 1122/2009 prevede următoarele:
„În ceea ce privește o grupă de culturi, dacă suprafața declarată în cadrul uneia dintre schemele de ajutor pe suprafață, cu excepția celor pentru cartofii pentru amidon și pentru semințe prevăzute la titlul IV capitolul 1 secțiunile 2 și 5 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, este mai mare decât suprafața determinată în conformitate cu articolul 57 din prezentul regulament, ajutorul se calculează pe baza suprafeței determinate, din care se scade dublul diferenței constatate, dacă aceasta depășește 3 % sau două hectare, fără a depăși însă 20 % din suprafața determinată.
În cazul în care diferența constatată este mai mare de 20 % din suprafața determinată, nu se acordă niciun ajutor pe suprafață pentru grupa de culturi în cauză.
În cazul în care diferența este mai mare de 50 %, agricultorul este, de asemenea, exclus de la primirea unei sume egale cu suma corespunzătoare diferenței dintre suprafața declarată și suprafața determinată în conformitate cu articolul 57 din prezentul regulament. Suma respectivă se recuperează în conformitate cu articolul 5b din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei. Dacă suma nu poate fi recuperată în întregime în conformitate cu articolul menționat în decursul celor trei ani calendaristici care urmează anului calendaristic al constatării, soldul se anulează.”
B – Dreptul bulgar
6. În temeiul articolului 1 alineatul 6 din Legea privind acordarea de ajutoare agricultorilor (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli), aceasta reglementează punerea în aplicare a schemei de plată unică pe suprafață în conformitate cu PAC a Uniunii Europene.
7. Conform articolului 128 din Codul de procedură administrativă (Administrativnoprotsesualen kodeks, denumit în continuare „APK”), țin de competența instanțelor de contencios administrativ toate procedurile cu privire la cereri care au ca obiect emiterea, modificarea, revocarea sau anularea actelor administrative.
8. Conform articolului 133 alineatul 1 din APK, cauzele sunt examinate de administrativen sad (instanța de contencios administrativ) în a cărei rază teritorială își are sediul autoritatea care a adoptat actul administrativ atacat.
9. În Bulgaria, singura autoritate competentă să autorizeze sau să respingă cererile de ajutor în cadrul schemelor PAC este Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (directorul executiv al Fondului de stat „Agricultură”, denumit în continuare „Direktor”), cu sediul în Sofia.
10. Articolul 19 din dispozițiile tranzitorii și finale ale legii de modificare și de completare a APK prevede că actele administrative individuale adoptate în temeiul Legii privind proprietatea și utilizarea terenurilor agricole (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) și al decretului de punere în aplicare a acesteia, precum și refuzul adoptării unor astfel de acte – cu excepția celor care au fost adoptate de ministrul agriculturii și alimentației (Ministar na zemedelieto i hranite) – pot fi atacate la Rayonen sad (instanța de prim grad) în raza căreia este situat imobilul, conform APK.
II – Situația de fapt din litigiul principal
11. ET Agrokonsulting‑04‑Velko Stoyanov (denumită în continuare „Agrokonsulting”) este înregistrată ca agricultor de la 23 martie 2007. La 11 mai 2010, aceasta a depus o cerere de ajutor în temeiul schemelor de ajutor din cadrul PAC având ca obiect, pe de o parte, finanțarea în cadrul schemei de plată unică pe suprafață și, pe de altă parte, finanțarea în cadrul schemei de plăți naționale suplimentare pe hectar de terenuri agricole. Terenurile agricole vizate se situează în regiunea Veliko Tarnovo (Bulgaria), la aproximativ 250 de kilometri de orașul Sofia.
12. Printr‑o scrisoare din 2 octombrie 2011, Direktor a respins cererea Agrokonsulting, pentru motivul că suprafețele declarate de aceasta din urmă nu îndeplinesc cerințele prevăzute de Regulamentul nr. 1122/2009.
13. Agrokonsulting a atacat această decizie la Administrativen sad‑Burgas (Bulgaria). La 16 noiembrie 2011, această instanță a invocat existența unui conflict de competență, a suspendat procedura și a trimis cauza la Administrativen sad Sofia‑grad pentru ca aceasta din urmă să se pronunțe cu privire la competența sa, pentru motivul că, în temeiul articolului 133 din APK, litigiul este de competența instanței de contencios administrativ în a cărei rază teritorială își are sediul Direktor, și anume Sofia.
14. Administrativen sad Sofia‑grad apreciază că se impune soluționarea conflictului de competență de către Varhoven administrativen sad. Administrativen sad Sofia‑grad exprimă însă îndoieli cu privire la interpretarea și la semnificația principiilor autonomiei procedurale, efectivității și echivalenței. Această instanță a decis, așadar, să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții două întrebări preliminare.
III – Întrebările preliminare
15. Instanța de trimitere adresează Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Principiul efectivității stabilit prin jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și principiul protecției jurisdicționale efective consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretate în sensul că se opun unei norme naționale de procedură precum articolul 133 alineatul 1 din Codul de procedură administrativă, care face să depindă competența jurisdicțională pentru litigiile de contencios administrativ referitoare la punerea în aplicare a politicii agricole comune a Uniunii exclusiv de locul în care se află sediul autorității administrative care a adoptat actul administrativ atacat, având în vedere că această dispoziție nu ține seama de locul în care este situat imobilul și de cel în care este situat domiciliul justițiabilului?
2) Principiul echivalenței stabilit prin jurisprudența Curții trebuie interpretat în sensul că se opune unei norme naționale de procedură precum articolul 133 alineatul 1 din Codul de procedură administrativă, care face să depindă competența jurisdicțională pentru litigiile de contencios administrativ referitoare la punerea în aplicare a politicii agricole comune a Uniunii exclusiv de locul în care se află sediul autorității administrative care a adoptat actul administrativ atacat, dacă se ține seama de articolul 19 din dispozițiile tranzitorii și finale ale legii de modificare și de completare a Codului de procedură administrativă (care se referă la competența jurisdicțională în ceea ce privește litigiile de contencios administrativ naționale referitoare la terenurile agricole)?”
IV – Analiza noastră
16. Prin intermediul întrebărilor preliminare formulate, instanța de trimitere ridică, în esență, problema dacă principiile echivalenței și efectivității, precum și articolul 47 din cartă trebuie interpretate în sensul că se opun unei norme naționale de procedură, precum cea de la articolul 133 alineatul 1 din APK, care are drept efect concentrarea contenciosului referitor la deciziile autorității naționale responsabile cu plata ajutoarelor agricole acordate în cadrul aplicării PAC în fața Administrativen sad Sofia‑grad.
A – Observații introductive
17. În observațiile sale scrise, guvernul german invocă necompetența Curții de a răspunde la prima întrebare preliminară în măsura în care se referă la articolul 47 din cartă. Acesta apreciază că dispoziția în discuție în litigiul principal nu vizează punerea în aplicare a dreptului Uniunii.
18. Nu împărtășim această părere.
19. Conform articolului 51 alineatul (1) din cartă, dispozițiile sale se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. În temeiul alineatului (2) al aceluiași articol, carta nu extinde domeniul de aplicare al dreptului Uniunii în afara competențelor Uniunii, nu creează nicio competență sau sarcină nouă pentru Uniune și nu modifică competențele și sarcinile stabilite de tratate.
20. Alineatele (1) și (2) ale aceleiași dispoziții sunt strâns legate. Astfel, alineatul (1) precizează domeniul de aplicare al cartei, iar alineatul (2) îl confirmă, arătând că aceasta nu poate avea drept efect extinderea competențelor și a sarcinilor conferite Uniunii prin tratate. Sunt menționate explicit consecințele logice ale principiului subsidiarității și ale faptului că Uniunea dispune numai de competențele care i‑au fost conferite(3).
21. În prezenta cauză, trebuie amintit contextul juridic în care se înscrie prezenta cauză. Articolul 133 alineatul 1 din APK prevede o normă atributivă de competență în ceea ce privește, în particular, litigiile cu privire la plata ajutoarelor agricole în conformitate cu Regulamentul nr. 1122/2009. Este adevărat că scopul acestei norme nu este transpunerea regulamentului menționat. Aceasta afectează însă în mod necesar dreptul Uniunii și, mai concret, drepturile conferite justițiabililor de acest regulament, deoarece, dacă reiese că încalcă dreptul la o cale de atac efectivă, aceste drepturi ar putea fi alterate sau chiar complet negate.
22. În consecință, prin adoptarea unei asemenea norme de competență, Republica Bulgaria acționează efectiv în cadrul domeniului de aplicare al dreptului Uniunii(4).
23. A admite că în prezenta cauză nu se ridică o problemă de punere în aplicare a dreptului Uniunii în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă, pentru motivul că norma vizată este o normă procedurală națională, ar echivala cu înlăturarea oricărei posibilități de a examina compatibilitatea unei asemenea norme cu drepturile fundamentale garantate de cartă.
24. Pe de altă parte, nu vedem în ce mod examinarea întrebării preliminare în lumina articolului 47 din cartă ar extinde domeniul de aplicare al dreptului Uniunii dincolo de competențele acesteia din urmă sau ar crea o competență și o sarcină noi ale Uniunii ori ar modifica competențele și sarcinile definite în tratate, în sensul articolului 51 alineatul (2) din cartă.
B – Cu privire la întrebările preliminare
25. În prezenta cauză, instanța de trimitere are îndoieli cu privire la aspectul dacă acordarea unei competențe exclusive în favoarea Administrativen sad Sofia‑grad, în cadrul unui contencios determinat, și anume cel referitor la deciziile autorității naționale responsabile cu plata ajutoarelor agricole în cadrul aplicării PAC, este de natură să priveze persoanele vizate, în speță agricultorii, de dreptul efectiv la o instanță judecătorească.
26. În această privință, amintim că, în temeiul unei jurisprudențe constante, în lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, revine ordinii juridice din fiecare stat membru atribuția de a desemna instanțele competente și de a reglementa modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii(5).
27. Este vorba despre o expresie a principiului autonomiei procedurale a statelor membre. Aceste modalități procedurale nu trebuie să fie însă mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare din dreptul intern (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(6).
28. Prin urmare, în lumina acestor principii, precum și a dreptului la o cale de atac efectivă prevăzut la articolul 47 din cartă, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă acestea din urmă se opun unei reglementări naționale care conferă o competență exclusivă în favoarea Administrativen sad Sofia‑grad cu privire la litigiile referitoare la plata ajutoarelor agricole în domeniul PAC.
29. Considerăm totuși oportun să procedăm la această examinare numai în lumina articolului 47 din cartă.
30. Astfel, cerințele echivalenței și efectivității exprimă obligația generală a statelor membre de a asigura protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii(7).
31. Principiul protecției jurisdicționale efective, care este un drept fundamental, cuprinde dreptul la o cale de atac efectivă(8). Acest drept este el însuși prevăzut la articolul 47 primul paragraf din cartă, conform căruia orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești.
32. În consecință, având în vedere aceste elemente, apreciem că examinarea problemei se poate face numai în lumina acestei dispoziții(9).
33. Mai concret, problema este dacă solicitantul unui ajutor agricol acordat în cadrul PAC este împiedicat să își exercite drepturile pe care i le conferă dreptul Uniunii prin simplul fapt că contenciosul referitor la plata acestui ajutor este concentrat exclusiv în fața Administrativen sad Sofia‑grad. Astfel, instanța de trimitere apreciază că distanța geografică dintre locul de reședință al solicitantului și locul în care se situează instanța judecătorească în cauză ar putea, în anumite cazuri precum cel din litigiul principal, să constituie un obstacol în calea exercitării dreptului la o cale de atac efectivă, deoarece ar împiedica accesul fizic la o instanță judecătorească sau, cel puțin, l‑ar descuraja pe solicitantul menționat să își valorifice drepturile în justiție. În consecință, ar fi încălcat articolul 47 primul paragraf din cartă.
34. În realitate, în centrul dezbaterii se află problema specializării Administrativen sad Sofia‑grad. Această specializare împiedică în mod concret accesul fizic al unui justițiabil la o instanță judecătorească sau, cel puțin, îl descurajează?
35. În exercitarea puterii lor suverane, statele membre optează adesea pentru specializarea contenciosului în organizarea structurii lor jurisdicționale fie pentru că respectivul contencios are o natură tehnică, fie pentru că este special, precum cel referitor la brevete, la minori sau la terorism(10).
36. Această specializare poate avea mai multe forme, cum ar fi concentrarea contenciosului în fața unei instanțe sau crearea unor camere specializate în cadrul aceleiași instanțe.
37. Statul membru ia astfel în considerare mai mulți factori în vederea organizării hărții judiciare a teritoriului și, în special, accesibilitatea mijloacelor de transport pentru ca justițiabilul să poată beneficia de un acces fizic efectiv la o instanță judecătorească. Aprecierea efectuată de autoritățile naționale depinde de particularitățile proprii fiecărui teritoriu.
38. În consecință, deși este adevărat că obligația generală a statelor membre de a asigura protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii este aplicabilă și în ceea ce privește desemnarea instanțelor competente să judece acțiuni întemeiate pe acest drept(11), Curtea nu poate substitui cu propria apreciere pe cea a statelor membre în ceea ce privește politica cea mai bună care trebuie adoptată în materie de repartizare a contenciosului și organizare a hărții judiciare pe teritoriile lor respective(12). Fiind singurul care dispune de cunoștințele esențiale pentru o asemenea apreciere, statul membru rămâne în poziția cea mai potrivită pentru a o efectua.
39. În opinia noastră, Curtea trebuie să se limiteze, așadar, să indice instanței naționale elementele care trebuie luate în considerare în vederea examinării aspectului dacă concentrarea contenciosului în fața unei instanțe împiedică în mod excesiv accesul la o instanță judecătorească și aduce astfel atingere dreptului la o cale de atac efectivă.
40. În această privință, la punctul 45 din Hotărârea DEB, citată anterior, care se referea la acordarea asistenței judiciare, Curtea, reluând astfel jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a arătat că dreptul de acces la instanțele judecătorești nu este absolut. În consecință, Curtea a arătat că revine instanței naționale sarcina de a verifica dacă condițiile de acordare a asistenței judiciare constituie o limitare a dreptului de acces la instanțele judecătorești care aduce atingere înseși esenței acestui drept, dacă respectivele condiții au în vedere un scop legitim și dacă există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit(13).
41. Situația trebuie să fie aceeași și în prezenta cauză.
42. În special, pentru a determina dacă norma atributivă de competență în discuție în litigiul principal aduce atingere dreptului de acces la o instanță judecătorească, în primul rând, astfel cum a arătat Comisia în observațiile sale, distanței pe care solicitantul va trebui să o parcurgă trebuie să i se opună existența mijloacelor de transport care permit deplasarea la Sofia. În speță, din situația de fapt din litigiul principal reiese că sediul Agrokonsulting este situat la Burgas, la aproximativ 370 de kilometri de Sofia. Instanța de trimitere trebuie să ia în considerare existența unei rețele atât rutiere, cât și ferate și aeriene.
43. În acest sens, Direktor a arătat, în ședință, că sunt necesare aproximativ trei ore pe autostradă pentru a lega cele două orașe. Deși este adevărat că această distanță poate părea considerabilă în percepția justițiabililor celor mai vulnerabili, apreciem că nu constituie un obstacol material care să restrângă în mod excesiv accesul la Administrativen sad Sofia‑grad.
44. În orice caz, în aprecierea sa, instanța de trimitere va trebui să verifice dacă mijloacele de transport existente sunt ușor accesibile solicitantului și dacă costurile pe care le pot ocaziona sunt atât de prohibitive încât să îl descurajeze să formuleze o acțiune împotriva deciziei Direktor de respingere a cererii sale de acordare a unui ajutor agricol. Instanța de trimitere va putea, de exemplu, să evalueze aceste costuri în lumina cuantumului susceptibil să fie acordat prin intermediul asistenței judiciare.
45. Se va impune de asemenea aprecierea acestor elemente în raport cu obiectivul urmărit de norma națională atributivă de competență. În speță, specializarea Administrativen sad Sofia‑grad în contenciosul referitor la plata ajutorului agricol se explică prin însuși specificul acestui contencios.
46. Astfel, atât în observațiile prezentate Curții, cât și în ședință, toate părțile au invocat acest specific. Proba eligibilității ajutoarelor agricole din cadrul PAC este adusă de experții desemnați de instanță. Direktor a arătat că aceștia din urmă nu se deplasează practic niciodată la fața locului, deoarece recurg la ortofotografie, adică la imagini aeriene sau din satelit care sunt consultate în sistemul de control integrat situat la Sofia. În acest tip de contencios, contactul direct și personal cu solicitantul pare, așadar, mult mai puțin important decât, de exemplu, în cazul contenciosului în materie penală sau de dreptul familiei.
47. În sfârșit, nu trebuie să se piardă din vedere faptul că concentrarea unui contencios în fața unei instanțe îi permite acesteia să dobândească o anumită expertiză, ceea ce are drept consecință, între altele, scurtarea termenelor procedurale. În speță, guvernul bulgar a arătat în ședință că termenele în fața Administrativen sad Sofia‑grad sunt de 6 până la 8 luni, față de 12 până la 18 luni în general. Or, dreptul la un proces într‑un termen rezonabil constituie de asemenea un aspect esențial al dreptului la o cale de atac efectivă(14).
48. Prin urmare, specializarea unei instanțe poate contribui la buna administrare a justiției și la soluționarea eficientă a litigiilor, în interesul justițiabililor. În această privință, Comisia a arătat în ședință un element care ni se pare deosebit de pertinent în prezenta cauză. Astfel, în cadrul plăților efectuate în cadrul PAC, potrivit articolului 9 din Regulamentul (CE) nr. 883/2006(15), toate cheltuielile efectuate după termenele stabilite fac obiectul unei înscrieri în evidența contabilă redusă în cadrul plăților. Agricultorii cărora li s‑a refuzat plata unui ajutor agricol din acest motiv au, așadar, interesul să se statueze rapid cu privire la acțiune, cu riscul diminuării cuantumului acordat în caz contrar.
49. Având în vedere toate considerațiile precedente, apreciem că articolul 47 primul paragraf din cartă trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei norme naționale de procedură, precum cea prevăzută la articolul 133 alineatul 1 din APK, care are drept efect concentrarea contenciosului referitor la deciziile autorității naționale responsabile cu plata ajutoarelor agricole acordate în cadrul aplicării PAC în fața Administrativen sad Sofia‑grad, cu condiția ca această normă să nu împiedice în mod excesiv accesul justițiabilului la o instanță judecătorească, aspect care trebuie verificat de instanța națională.
V – Concluzie
50. Având în vedere cele de mai sus, propunem Curții să răspundă Administrativen sad Sofia‑grad (Bulgaria) după cum urmează:
„Articolul 47 primul paragraf din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei norme naționale de procedură, precum cea prevăzută la articolul 133 alineatul 1 din Codul de procedură administrativă, care are drept efect concentrarea contenciosului referitor la deciziile autorității naționale responsabile cu plata ajutoarelor agricole acordate în cadrul aplicării politicii agricole comune în fața Administrativen sad Sofia‑grad, cu condiția ca această normă să nu împiedice în mod excesiv accesul justițiabilului la o instanță judecătorească, aspect care trebuie verificat de instanța națională.”