ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
7 de Novembro de 1997(1)
[234s«Fundo Social Europeu — Decisão de redução de contribuição financeira —
Obrigação de fundamentação»[s
No processo T-84/96,
Cipeke — Comércio e Indústria de Papel Ld.a, sociedade de direito português,
estabelecida em Lisboa, representada por Miguel Ferrão Castelo Branco e depois
por João Caniço Gomes, advogados no foro de Lisboa, com domicílio escolhido no
Luxemburgo no escritório do advogado François Brouxel, 6, rue Zithe,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Maria Teresa Figueira
e Knut Simonsson, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com
domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz,
membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
que tem por objecto um pedido de anulação da decisão PT-C(95)543 da Comissão,
de 12 de Dezembro de 1995, que reduz uma contribuição financeira,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: B. Vesterdorf, presidente, C. P. Briët e A. Potocki, juízes,
secretário: B. Pastor, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 26 de Setembro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Enquadramento jurídico do litígio
- Nos termos do artigo 1.°, n.° 2, alínea a), da Decisão 83/516/CEE do Conselho, de
17 de Outubro de 1983, relativa às funções do Fundo Social Europeu (JO L 289,
p. 38; EE 05 F4 p. 26), este participa no financiamento das acções de formação e
orientação profissional.
- A aprovação pela Comissão de um pedido de financiamento acarreta, segundo o
artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2950/83 do Conselho, de 17 de Outubro
de 1983, que aplica a Decisão 83/516/CEE relativa às funções do Fundo Social
Europeu (JO L 289, p. 1; EE 05 F4 p. 22, a seguir «regulamento»), o pagamento
de um adiantamento de 50% da contribuição na data prevista para o início da
acção de formação.
- Por força do n.° 4 da mesma disposição, os pedidos de pagamento do saldo
incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos
financeiros da acção em causa. O Estado-Membro certifica a exactidão factual e
contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento.
- Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do regulamento, quando a contribuição do Fundo
Social Europeu (a seguir «Fundo») não é utilizada nas condições fixadas pela
decisão de aprovação, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a
contribuição depois de ter dado ao Estado-Membro em causa a oportunidade de
apresentar as suas observações.
- Finalmente o artigo 7.°, n.° 1, do regulamento permite à Comissão proceder a
verificações no local, sem prejuízo de controlo efectuado pelos Estados-Membros.
Factos na origem do litígio
- A Cipeke — Comércio e Indústria de Papel Ld.a, que exerce a sua actividade no
comércio e indústria de papel e no domínio das artes gráficas, celebrou,
conjuntamente com um grupo de empresas do sector, um contrato com um
promotor, a Partex Companhia Portuguesa de Serviços SA (a seguir «Partex»),
tendo por objecto a organização de uma acção de formação comum durante o
exercício de 1987.
- O Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (a seguir «DAFSE»)
em Lisboa, apresentou em benefício do grupo de empresas em causa um pedido
de contribuição do Fundo, que foi registado pela Comissão em 20 de Outubro de
1986.
- Por decisão de 30 de Abril de 1987 a Comissão aprovou este projecto de formação
e concedeu à Partex, em nome das entidades interessadas, um montante global de
contribuição de 300 665 191 ESC, dos quais 71 309 280 ESC em benefício da
Cipeke.
- A acção da recorrente consistiu em dois cursos remunerados de formação
profissional ministrados no sector das artes gráficas e destinados respectivamente
aos técnicos de orçamentos gráficos e aos técnicos de foto-mecânica.
- Através de contratos de prestação de serviços assinados respectivamente em 31 de
Dezembro de 1986, e em 24 e 30 de Abril de 1987, a Cipeke confiou por
subcontratação às empresas Partex, Cetase e Quadriforma a acção de formação,
reservando a Cipeke para si unicamente um papel de supervisão das decisões
tomadas por estas empresas. Duas outras sociedades, a Gráfica Monumental e a
Parageste, intervieram igualmente nas acções de formação da Cipeke.
- Terminada a acção de formação, a recorrente apresentou ao DAFSE um relatório
de avaliação quantitativa e qualitativa, assim como um pedido de pagamento do
saldo. Após ter salientado, por carta de 10 de Janeiro de 1990, a existência de um
determinado montante de despesas não elegíveis, a Comissão, por decisão de 2 de
Março de 1990, reduziu para 175 112 651 ESC o montante da contribuição
inicialmente concedida.
- Tendo sido interposto recurso pela recorrente, o Tribunal de Justiça anulou esta
decisão por insuficiência de fundamentação (acórdão de 4 de Junho de 1992,
Cipeke/Comissão, C-189/90, Colect., p. I-3573, n.os 21 a 23), após ter considerado
que, embora a recorrente tivesse podido tomar conhecimento do montante total
da redução, ignorava a lista exacta das rubricas em questão, a distribuição da
redução por rubrica e o modo de cálculo desta redução.
- Em cumprimento deste acórdão, a Comissão iniciou o procedimento com vista a
adoptar uma nova decisão em relação à recorrente. Para este efeito, foi efectuada
uma missão de controlo comunitário junto da interessada em 7 de Julho de 1993.
- Pela carta n.° 6045 de 24 de Março de 1994 (a seguir «carta n.° 6045»), a Comissão
informou o DAFSE de que o reexame do pedido de pagamento do saldo da
Cipeke tinha revelado que uma parte da contribuição do Fundo não tinha sido
utilizada nas condições fixadas na decisão de aprovação.
- Nesta carta, a Comissão salientou essencialmente que a Cipeke tinha subcontratado
as acções de formação com várias entidades, que tinham facturado determinados
serviços. Na opinião da Comissão, tinha sido verificado, no âmbito da missão de
controlo, segundo informações emanadas do principal responsável do promotor,
que o papel deste como intermediário tinha sido totalmente inútil e que daí tinha
resultado um acréscimo injustificado das despesas declaradas.
- A instituição considerou que o total das despesas não elegíveis da recorrente se
cifrava em 19 725 390 ESC e que devia ser reembolsada à Comissão a importância
de 4 267 218 ESC.
- A instituição solicitou ao DAFSE que apresentasse as suas observações, em
aplicação do artigo 6.°, n.° 1, do regulamento. Para este efeito, o DAFSE solicitou
à recorrente, por carta de 11 de Abril de 1994, que se pronunciasse sobre o
projecto de redução e também comunicou este à Partex, titular do dossier.
- Por carta de 21 de Abril de 1994, a Partex solicitou que a decisão a tomar
confirmasse a elegibilidade das somas por ela facturadas. Por seu turno, a
recorrente, por carta de 26 de Abril de 1994 dirigida ao DAFSE, manteve
integralmente o seu pedido de reembolso a título do saldo final do projecto.
- O DAFSE apresentou as suas observações sobre o projecto de decisão por carta
de 13 de Maio de 1994.
- Pela decisão PT-C(95)543, de 12 de Dezembro de 1995, a Comissão reduziu
efectivamente a contribuição financeira do Fundo e ordenou o reembolso do
montante de 4 267 218 ESC.
- O DAFSE informou a recorrente desta decisão e solicitou-lhe que reembolsasse
o referido montante ao Fundo, por carta de 21 de Março de 1996, recebida pela
recorrente em 23 de Março seguinte.
Tramitação processual
- Foi nestas circunstâncias que, por petição registada na Secretaria do Tribunal de
Primeira Instância em 29 de Maio de 1996, a recorrente interpôs recurso de
anulação da decisão de redução.
- Por requerimento separado, que deu entrada na Secretaria do Tribunal no mesmo
dia, a recorrente apresentou, nos termos do artigo 185.° do Tratado CE, um pedido
de suspensão da execução da decisão adoptada. Por despacho de 8 de Outubro de
1996 (T-84/96 R, Colect., p. II-1315), o presidente do Tribunal de Primeira
Instância indeferiu este pedido e reservou para final a decisão quanto às despesas.
- Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal (Terceira Secção)
decidiu iniciar a fase oral do processo sem medidas de instrução.
- A audiência teve lugar em 26 de Setembro de 1997. Foram ouvidas as alegações
das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal.
Pedidos das partes
- A recorrente conclui pedindo a anulação do acto impugnado, com todas as
consequências legais.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1) declarar improcedente, por não provado, o pedido da recorrente,
rejeitando-o;
2) condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao objecto do litígio
- Importa constatar que as conclusões da petição contêm as indicações seguintes:
«Assim, no acto recorrido foram violadas formalidades essenciais (artigo 190.° do
Tratado CE), o que acarreta a sua nulidade, a qual se invoca e deverá ser
decretada, não podendo em consequência o acto produzir quaisquer efeitos (artigo
173.° do Tratado CE).»
- Algumas pretensões formuladas na petição são não obstante susceptíveis de ser
consideradas como contestando na realidade o mérito da decisão impugnada. Com
efeito, a recorrente alega na sua petição que as conclusões da Comissão são
infundadas (n.° 38), baseadas em cálculos hipotéticos (n.° 40) ou ainda que os
cálculos efectuados pela Comissão relativos à não elegibilidade de determinadas
despesas carecem de razoabilidade (n.° 41) e, finalmente, que as verbas
consideradas não elegíveis estavam previstas no projecto inicial (n.° 45).
- Estas pretensões não estão contudo suficientemente articuladas para poder
satisfazer o disposto no artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo,
nos termos do qual a petição deve nomeadamente conter a exposição sumária dos
fundamentos do pedido. A este propósito importa constatar que a recorrente não
apresenta qualquer fundamento expresso que vise o mérito da decisão.
- Com efeito, segundo jurisprudência bem assente, a formulação de um fundamento
deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao Tribunal de Primeira
Instância exercer a sua fiscalização jurisdicional e à parte recorrida preparar a sua
defesa. A fim de garantir a segurança jurídica e a boa administração da justiça, é
assim necessário que os elementos essenciais de facto e de direito em que um
fundamento se baseia resultem, pelo menos sumariamente, mas de forma coerente
e compreensível, da própria petição (despacho do Tribunal de Primeira Instância
de 28 de Abril de 1993, De Hoe/Comissão, T-85/92, Colect., p. II-523, n.° 20).
- A imprecisão da exposição das pretensões da recorrente na petição levou a
Comissão a considerar que o fundamento que consiste na insuficiência de
fundamentação era o único invocado na petição, de forma que, na sua contestação,
só respondeu a este fundamento. A Comissão sustentou assim, no n.° 13 deste
articulado, que a circunstância de a recorrente não concordar com a decisão
adoptada não deve ser confundida com a falta ou insuficiência de fundamentação.
- O Tribunal não pode tomar em consideração as observações que a recorrente
apresentou na sua carta de 26 de Abril de 1994 sobre o projecto de decisão de
redução, para as quais remete no n.° 42 da sua petição. Com efeito, esta remissão
global para outros documentos, mesmo anexos à petição, não poderá compensar
a ausência de elementos essenciais da argumentação de direito que devem figurar
na própria petição (acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Dezembro de 1990,
Comissão/Grécia, C-347/88, Colect., p. I-4747, n.° 28, e de 31 de Março de 1992,
Comissão/Dinamarca, C-52/90, Colect., p. I-2187, n.os 17 e segs.).
- É certo que o texto da petição pode alicerçado e completado em pontos específicos
por remissões para extractos de documentos anexos à mesma, mas não competeao Tribunal procurar e identificar nos anexos os fundamentos que poderia
considerar como constituindo o fundamento do recurso, uma vez que os anexos
têm uma função puramente probatória e instrumental (despachos do Tribunal de
Primeira Instância de 24 de Março de 1993, Benzler/Comissão, T-72/92, Colect.,
p. II-347, n.° 19, e De Hoe/Comissão, já referido, n.° 22).
- Nestas condições, o Tribunal considera que a petição, tal como foi submetida à sua
apreciação, não lhe permite exercer a sua fiscalização jurisdicional sobre o mérito
da decisão impugnada e impediu a recorrida de apresentar utilmente a sua defesa
quanto a este aspecto.
- É verdade que a recorrente também contestou, na fase da réplica e durante a
audiência, o mérito da fundamentação da decisão impugnada. Todavia, tal
fundamento deve ser entendido como um novo, uma vez que não pode ser
considerado como a ampliação do que consiste na insuficiência de fundamentação,
mesmo em virtude da distinção que deve ser operada entre eles (v. n.° 32 supra).
- Ora, resulta do artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de
Primeira Instância que a dedução de fundamentos novos no decurso da instância
é proibida, salvo na hipótese, alheia ao caso em apreço, em que tenham origem em
elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo
(acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Dezembro de 1996, Atlanta
e o./CE, T-521/93, Colect., p. II-1707, n.° 39).
- Resulta das considerações que antecedem que o fundamento que consiste na
insuficiência de fundamentação da decisão impugnada é o único validamente
submetido à apreciação do Tribunal.
Quanto à fundamentação da decisão
Argumentação das partes
- Na sua petição a recorrente sustenta que as conclusões expostas na carta n.° 6045,
que constituem os fundamentos da decisão impugnada, são contraditórias,
equívocas, incoerentes e infundadas. Não indicam de forma objectiva e exacta como
foi calculado o montante das despesas não elegíveis. Nesta medida, a decisão
impugnada não é conforme às exigências estabelecidas pelo Tribunal de Justiça no
seu acórdão Cipeke/Comissão, já referido.
- A Comissão terá baseado as suas conclusões em cálculos hipotéticos que,
atendendo às despesas relativas à preparação dos cursos, conduzem a valores muito
inferiores aos apurados relativamente à média das despesas efectuadas por todos
os outros beneficiários da contribuição controvertida. Os cálculos da Comissão
quanto à não elegibilidade de determinadas despesas não terão sido efectuados
com razoabilidade, como a recorrente já tivera ocasião de sublinhar na sua carta
de 26 de Abril de 1994, anexa à petição, da qual constitui parte integrante.
- Na sua réplica, a recorrente acrescenta que a decisão impugnada não indica nem
o modo de cálculo nem as regras seguidas pela Comissão para reduzir a
contribuição financeira (acórdãos do Tribunal de Justiça de 4 de Junho de 1992,
Consorgan/Comissão, C-181/90, Colect., p. I-3557, n.os 15 a 25; acórdão do Tribunal
de Primeira Instância de 6 de Dezembro de 1994, Lisrestal e o./Comissão,
T-450/93, Colect., p. II-1177, n.° 52).
- As justificações apresentadas para reduzir o montante da contribuição inicialmente
concedida, tal como decorrem das conclusões da missão de controlo e das
observações do Estado português, ter-se-ão baseado em meros raciocínios
hipotéticos e em presunções, quando é certo que as justificações apresentadas para
reduzir o montante da contribuição teriam de estar comprovadas com certeza e
com suficiente clareza.
- A Comissão objecta essencialmente que a recorrente não faz prova do carácter
hipotético, inexacto e subjectivo dos cálculos que a Comissão, pelo contrário,
elaborou minuciosa e seriamente na sequência da missão de controlo.
- A carta n.° 6045, cujas conclusões constituem a base da decisão impugnada, como
a própria recorrente salienta no n.° 37 da sua petição, precisaria com suficiente
clareza e transparência os métodos de cálculo e as regras seguidas, tal como o
critério do carácter razoável das despesas, que levaram a Comissão a reduzir a
contribuição do Fundo.
- Esta carta levou ao conhecimento da interessada não apenas o montante total da
redução, mas também a lista exacta das rubricas nas quais estas reduções foram
efectuadas, os diferentes montantes por rubrica e por empresa subcontratada e o
modo de cálculo dessa redução. Finalmente, as reduções efectuadas estão
comprovadas com certeza e suficiente clareza, pelo menos na medida em que foi
possível fazê-lo, tendo em conta os elementos postos à disposição pela recorrente
quando da missão de controlo.
Apreciação do Tribunal
- Importa liminarmente recordar que, em conformidade com jurisprudência
constante, a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado deve revelar de
modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a
permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada (acórdão do
Tribunal de Justiça de 15 de Abril de 1997, Irish Farmers Association e o., C-22/94,
Colect., p. I-1809, n.° 39; acórdão Lisrestal e o./Comissão, já referido, n.° 52).
- Acresce que a falta ou insuficiência de fundamentação constitui um fundamento
baseado na violação de formalidades essenciais, distinto como tal do fundamento
que consiste na inexactidão dos fundamentos da decisão impugnada cuja
fiscalização, pelo contrário, incide sobre a apreciação da legalidade desta decisão
(acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Outubro de 1996,
Vecchi/Comissão, T-356/94, ColectFP, p. II-1251, n.° 82).
- No caso em apreço basta constatar que a decisão impugnada, tal como vem
explicitada na carta n.° 6045, desenvolve em várias páginas uma exposição
circunstanciada dos motivos considerados pela Comissão, com ou sem razão, para
justificar a redução das diferentes rubricas das despesas consideradas não elegíveis
e das regras de cálculo destas reduções. A recorrente teve assim a possibilidade de
tomar conhecimento tanto do montante total da redução como das rubricas em
causa, da distribuição das reduções por rubrica e do modo de cálculo destas
reduções, em conformidade com os princípios fixados no acórdão Cipeke/Comissão,
já referido.
- Mostra-se, portanto, que a fundamentação da decisão impugnada indica de forma
clara e coerente as considerações de facto e de direito de que depende a
justificação legal das reduções efectuadas, independentemente do mérito dessas
considerações que, como foi dito, não depende da fiscalização do carácter
suficiente da fundamentação mas sim da apreciação do mérito do litígio.
- Nestas condições é de rejeitar por improcedente o fundamento que consiste na
insuficiência de fundamentação da decisão impugnada.
- Daqui resulta que deve ser negado provimento ao recurso.
Quanto às despesas
- Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é
condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente
ficado vencida e a Comissão pedido a sua condenação nas despesas, há que
condenar esta nas despesas incluindo as relativas ao processo de medidas
provisórias.
Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção),
decide:
- É negado provimento ao recurso.
- A recorrente é condenada nas despesas da instância, incluindo as referentes
ao processo de medidas provisórias.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de Novembro de 1997.
O secretário
O presidente
H. Jung
B. Vesterdorf
1: Língua do processo: português.