Zadeva T‑655/19
Ferriera Valsabbia SpA
in
Valsabbia Investimenti SpA
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (četrti razširjeni senat) z dne 9. novembra 2022
„Konkurenca – Omejevalni sporazumi – Trg jekla za armiranje betona – Odločba o ugotovitvi kršitve člena 65 PJ na podlagi Uredbe (ES) št. 1/2003 po prenehanju veljavnosti Pogodbe ESPJ – Določanje cen – Omejevanje in nadzor proizvodnje in prodaje – Odločba, sprejeta po razglasitvi ničnosti prejšnjih odločb – Ponovno zaslišanje ob prisotnosti organov držav članic, pristojnih za konkurenco – Pravica do obrambe – Načelo dobrega upravljanja – Razumno trajanje postopka – Obveznost obrazložitve“
1. Ničnostna tožba – Sodba o razglasitvi ničnosti – Učinki – Obveznost sprejetja izvedbenih ukrepov – Obseg – Upoštevanje obrazložitve in izreka sodbe – Sprejetje novega akta na podlagi prejšnjih pripravljalnih aktov – Dopustnost
(člen 266(1) PDEU)
(Glej točke od 45 do 49, 103 in 104.)
2. Konkurenca – Upravni postopek – Svetovalni odbor za omejevalna ravnanja in prevladujoče položaje – Obveznost posvetovanja – Bistvena postopkovna zahteva – Obseg
(člena 101 in 102 PDEU; Uredba Sveta št. 1/2003, člen 14)
(Glej točke od 52 do 54.)
3. Konkurenca – Upravni postopek – Svetovalni odbor za omejevalna ravnanja in prevladujoče položaje – Obveznost posvetovanja – Razglasitev ničnosti sklepa o ugotovitvi kršitve – Ponovno odprtje postopka na stopnji, na kateri je prišlo do ugotovljene nepravilnosti – Ponovno posvetovanje s svetovalnim odborom – Nepristranskost predstavnikov organov, pristojnih za konkurenco, ki zasedajo v svetovalnem odboru
(člena 101 in 102 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1); Uredba Sveta št. 1/2003, člen 14)
(Glej točke od 56 do 59 in od 61 do 64.)
4. Konkurenca – Upravni postopek – Spoštovanje pravice do obrambe – Zaslišanje podjetij – Pravica do kolektivnega zaslišanja podjetij, ki so prejela obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah – Neobstoj
(Uredba Sveta št. 1/2003, člen 27; Uredba Komisije št. 773/2004, člen 14(6))
(Glej točke od 67 do 70.)
5. Konkurenca – Upravni postopek – Spoštovanje pravice do obrambe – Zaslišanje podjetij – Razglasitev ničnosti odločbe o ugotovitvi kršitve – Ponovno odprtje postopka v fazi, v kateri je prišlo do ugotovljene nepravilnosti – Ponovno zaslišanje podjetij – Obveznost vabila drugim subjektom, ki niso izrazili interesa za udeležbo na tem ponovnem zaslišanju – Neobstoj – Obveznost seznanitve javnosti z odločbo o organizaciji ponovnega zaslišanja – Neobstoj
(Listina Evropske Unije o temeljnih pravicah, člen 41(1); Uredba Sveta št. 1/2003, člen 27; Uredba Komisije št. 773/2004, člen 12 in člen 13, od (1) do (3))
(Glej točke od 75 do 102, od 105 do 121 in od 133 do 139.)
6. Konkurenca – Upravni postopek – Obveznosti Komisije – Upoštevanje razumnega trajanja postopka – Razglasitev ničnosti sklepa o ugotovitvi kršitve – Ponovno odprtje postopka v fazi, v kateri je prišlo do ugotovljene nepravilnosti – Ponovno odprtje, pred katerim se opravi analiza njegove združljivosti z načelom razumnega trajanja postopka – Kršitev razumnega trajanja postopka – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41)
(Glej točke od 143 do 145, od 149 do 173, 176 in 177.)
7. Konkurenca – Upravni postopek – Obveznosti Komisije – Upoštevanje razumnega trajanja postopka – Kršitev – Posledice – Razglasitev ničnosti sklepa o ugotovitvi kršitve zaradi predolgega trajanja postopka – Pogoj – Kršitev pravice zadevnih podjetij do obrambe
(člena 101 in 102 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1))
(Glej točke 180, 181, od 185 do 201, od 204 do 213 in od 216 do 221.)
8. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Sklep o uporabi pravil Unije o konkurenci – Odločba o ugotovitvi kršitve, sprejeta po razglasitvi ničnosti predhodne odločbe o isti zadevi – Odločba, v kateri je navedeno razlogovanje za utemeljitev sprejetja nove odločbe
(člena 101 in 102 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1); Uredba Sveta št. 1/2003, člen 23(2))
(Glej točke od 225 do 233, od 233 do 237 in od 239 do 243.)
9. Sodni postopek – Začetna vloga – Formalne zahteve – Kratek povzetek tožbenih razlogov – Pravni razlogi, ki niso navedeni v tožbi – Nedopustnost
(Statut Sodišča, člen 21, prvi odstavek, in člen 53, prvi odstavek; Poslovnik Splošnega sodišča, člen 76 (d) in (e))
(Glej točke od 269 do 271.)
Povzetek
Splošno sodišče je potrdilo sankcije, ki segajo od 2,2 do 5,1 milijona EUR in jih je Komisija naložila štirim podjetjem zaradi sodelovanja v omejevalnem sporazumu na italijanskem trgu jekla za armiranje betona
Evropska komisija je z odločbo z dne 17. decembra 2002 ugotovila, da je osem podjetij in eno podjetniško združenje kršilo člen 65(1) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo (v nadaljevanju: PJ) s tem, da je med decembrom 1989 in julijem 2000 sodelovalo v omejevalnem sporazumu na italijanskem trgu jekla za armiranje betona, katerega cilj oziroma posledica sta bila določitev cen ter omejevanje in nadzor proizvodnje (v nadaljevanju: prva odločba).(1)
Splošno sodišče je to odločbo razglasilo za nično, ker njena pravna podlaga, in sicer člen 65(4) in (5) PJ, ob njenem sprejetju ni več veljala, saj je Pogodba ESPJ prenehala veljati 23. julija 2002.(2) Komisija je zato 30. septembra in 8. decembra 2009 sprejela novo odločbo, v kateri je bila ugotovljena ista kršitev, vendar je temeljila na Pogodbi ES in Uredbi (ES) št. 1/2003(3) (v nadaljevanju: druga odločba).(4)
To drugo odločbo, ki jo je Splošno sodišče potrdilo s sodbami z dne 9. decembra 2014 (v nadaljevanju: sodbe z dne 9. decembra 2014),(5) je Sodišče razglasilo za nično. Po mnenju zadnjenavedenega je Splošno sodišče s tem, da je menilo, da Komisiji ni bilo treba organizirati ponovnega zaslišanja v okviru postopka, ki je pripeljal do sprejetja druge odločbe,(6) napačno uporabilo pravo, saj je opustitev takega zaslišanja kršitev bistvenih določb postopka. Tako je Sodišče menilo, da prvo zaslišanje, organizirano za sprejetje prve odločbe, ni bilo združljivo s postopkovnimi zahtevami v zvezi s sprejetjem odločbe na podlagi Uredbe št. 1/2003, ker na njem niso sodelovali organi držav članic, pristojni za konkurenco. Sodišče je torej v celoti razveljavilo sodbe z dne 9. decembra 2014.
Komisija je postopek nadaljevala v fazi, v kateri je Sodišče ugotovilo nezakonitost, organizirala ponovno zaslišanje in s sklepom z dne 4. julija 2019 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep)(7) ponovno ugotovila kršitev, ki je bila predmet druge odločbe. Zaradi trajanja postopka so bili zneski glob, naloženih podjetjem, na katera je bil sklep naslovljen, vseeno znižani za 50 %.
Štiri od osmih zadevnih podjetij, in sicer družbe Ferriera Valsabbia SpA in Valsabbia Investimenti SpA, Alfa Acciai SpA, Feralpi Holdings SpA in Ferriere Nord SpA (v nadaljevanju: tožeče stranke), so vložila tožbe za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, s katerim so jim bile naložene sankcije, ki so segale od 2,2 do 5,1 milijona EUR.(8) Četrti razširjeni senat Splošnega sodišča je vse te tožbe zavrnil in v tem okviru pojasnil pogoje, v katerih lahko Komisija sprejme odločitev o sankciji skoraj 30 let po začetku ravnanj, ki sestavljajo kršitev, ne da bi kršila pravico zadevnih strank do obrambe ali načelo razumnega trajanja postopka. Splošno sodišče se je izreklo tudi o zakonitosti sistema pretrganja in zadržanja zastaranja na področju naložitve glob ter o zahtevah za upoštevanje ponovne kršitve pri izračunu zneska glob.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je v zadevah T‑655/19, T‑656/19, T‑657/19 in T‑667/19 zavrnilo tožbeni razlog, ki se nanaša na nepravilnosti Komisijine organizacije ponovnega zaslišanja.
Splošno sodišče je opozorilo, da razglasitev ničnosti akta, s katerim se konča upravni postopek, ne vpliva na vse faze pred njegovim sprejetjem, ampak samo na tiste, na katere se nanaša obrazložitev, ki utemeljuje razglasitev ničnosti, in ob tem v obravnavani zadevi potrdilo, da je Komisija lahko nadaljevala postopek od faze zaslišanja.
V tem okviru je Splošno sodišče na prvem mestu zavrnilo trditve tožečih strank, da na ponovnem zaslišanju ni bila zagotovljena nepristranskost predstavnikov organov držav članic, pristojnih za konkurenco, ki zasedajo v svetovalnem odboru, ker so bili ti predstavniki seznanjeni s prvo in drugo odločbo Komisije ter s stališčem Splošnega sodišča v sodbah z dne 9. decembra 2014.
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da je akt, ki je razglašen za ničnega, izbrisan iz pravnega reda, in se zanj šteje, da ni nikoli obstajal. Enako so sodbe Splošnega sodišča retroaktivno izbrisane iz pravnega reda, kadar so razveljavljene na podlagi pritožbe. Posledično so bile odločbi Komisije in sodbe z dne 9. decembra 2014 retroaktivno izbrisane iz pravnega reda Unije, ko je svetovalni odbor podal svoje mnenje. Ker je poleg tega seznanjenost z rešitvijo iz sodne prakse, ki jo je sprejelo Sodišče v sodbi o razglasitvi ničnosti, neločljivo povezana z obveznostjo izvršitve te sodbe, iz tega ni mogoče sklepati na neobstoj nepristranskosti zadevnih organov, pristojnih za konkurenco.
Splošno sodišče je na drugem mestu zavrnilo očitek, da je Komisija kršila pravico tožečih strank do obrambe, ker na zaslišanje ni povabila različnih subjektov, ki so imeli pomembno vlogo v okviru preučitve zadeve.
Natančneje, Splošno sodišče je v zvezi z odsotnostjo subjektov, ki v predhodni fazi niso izpodbijali prve ali druge odločbe, ki je bila naslovljena nanje,(9) štelo, da Komisija ni storila napake s tem, da je te subjekte izločila iz ponovnega zaslišanja, saj je navedena odločba v zvezi z njimi postala dokončna. V zvezi z odsotnostjo tretjega subjekta, ki mu je bila leta 2002 priznana pravica, da sodeluje v upravnem postopku, je Splošno sodišče menilo, da je Komisija pravilno ugotovila, da je ta subjekt, ker je sodeloval na prvem zaslišanju, vendar se ni udeležil drugega, ki je bilo organizirano ob sprejetju prve odločbe, izgubil interes za ponovno posredovanje.
Splošno sodišče je na tretjem mestu zavrnilo trditve, da zaradi pretečenega časa spremembe, do katerih je prišlo v identiteti akterjev in strukturi trga, preprečujejo organizacijo ponovnega zaslišanja v pogojih, enakovrednih tistim iz leta 2002. Po mnenju Splošnega sodišča je Komisija podala pravilno oceno, ko je glede na okoliščine ob nadaljevanju postopka ugotovila, da je nadaljevanje zadnjenavedenega še vedno ustrezna rešitev.
Tožbeni razlogi v zvezi s kršitvijo načela razumnega trajanja postopka so bili zavrnjeni. Tožeče stranke so Komisiji po eni strani očitale, da ni preučila, ali je sprejetje izpodbijanega sklepa še vedno združljivo z načelom razumnega trajanja postopka. Po drugi strani so izpodbijale trajanje postopka, ki je pripeljal do sprejetja tega sklepa.
V zvezi s tem je Splošno sodišče na prvem mestu ugotovilo, da je Komisija pred sprejetjem tega sklepa preučila dolžino trajanja upravnega postopka, razloge, s katerimi bi bilo mogoče pojasniti trajanje postopka, in posledice, ki bi jih bilo mogoče izpeljati iz tega. Tako je pri presoji možnosti, da sproži pregon in sprejme sklep o uporabi pravil Unije o konkurenci, spoštovala svojo obveznost upoštevanja zahtev, ki izhajajo iz načela razumnega trajanja postopka.
Splošno sodišče je v zvezi s trajanjem postopka na drugem mestu ugotovilo, da prekoračitev razumnega trajanja postopka lahko povzroči razglasitev ničnosti le pod dvema pogojema, če je bila dolžina trajanja postopka nerazumna in če je bilo zaradi te prekoračitve razumnega trajanja ovirano uresničevanje pravice do obrambe.
Toda glede na pomen spora za zainteresirane strani, zapletenost zadeve, ravnanje tožečih strank in pristojnih organov trajanje upravnih faz postopka v obravnavani zadevi ni bilo nerazumno. Poleg tega je mogoče celotno trajanje postopka deloma pripisati prekinitvam zaradi sodnega nadzora, povezanim s številom tožb, vloženih pri sodišču Unije glede različnih vidikov zadeve. Poleg tega, ker so imele tožeče stranke v celotnem postopku najmanj sedemkrat možnost, da izrazijo svoje stališče in navedejo svoje trditve, njihova pravica do obrambe ni bila ovirana.
Po mnenju Splošnega sodišča je Komisija prav tako izpolnila svojo obveznost obrazložitve glede upoštevanja trajanja postopka. Natančno je utemeljila sprejetje novega sklepa, s katerim je dokazan obstoj kršitve in zadevnim podjetjem naložena globa, da se zagotovi cilj, da zadnjenavedena ne bi ostala nekaznovana in da se odvrnejo od tega, da bi v prihodnosti storila podobno kršitev.
Splošno sodišče je v zadevah T‑657/19 in T‑667/19 zavrnilo tudi tožbene razloge, ki se nanašajo na kršitev načela ne bis in idem, in tožbene razloge v zvezi z zakonitostjo sistema pretrganja in zadržanja zastaranja iz člena 25, od (3) do (6), Uredbe št. 1/2003.
Spomniti je treba, da je z načelom ne bis in idem prepovedano, da bi bilo podjetje znova obsojeno ali preganjano zaradi protikonkurenčnega ravnanja, za katero je bilo sankcionirano ali za katero je bilo s predhodno odločbo, zoper katero ni več mogoče vložiti pravnega sredstva, ugotovljeno, da zanj ni odgovorno. Nasprotno, če je bila prva odločba razglašena za nično iz formalnih razlogov, ne da bi se odločalo o vsebini očitanih dejstev, to načelo ne nasprotuje ponovnemu pregonu za isto protikonkurenčno ravnanje, saj se sankcije, naložene z novo odločbo, ne dodajo sankcijam, določenim z odločbo, razglašeno za nično, ampak jih nadomestijo.
Splošno sodišče je v zvezi s tem navedlo, da sta bili prva in druga odločba razglašeni za nični, ne da bi bilo sprejeto dokončno stališče o vsebini. Poleg tega, čeprav se je Splošno sodišče v sodbah z dne 9. decembra 2014 izreklo o vsebinskih tožbenih razlogih, ki so jih navedle tožeče stranke, je Sodišče te sodbe v celoti razveljavilo. Prav tako so sankcije, naložene z izpodbijanim sklepom, nadomestile sankcije, naložene z drugo odločbo, ki so pred tem nadomestile sankcije, naložene s prvo odločbo. Splošno sodišče je na podlagi tega ugotovilo, da Komisija s sprejetjem izpodbijanega sklepa ni kršila načela ne bis in idem.
Tožeči stranki sta z navedbo ugovora nezakonitosti sistema pretrganja in zadržanja zastaranja, ki se uporablja, poleg tega ugovarjali neobstoju absolutnega najdaljšega trajanja, ki ga je določil zakonodajalec Unije, katerega pretek bi izključil vsakršen pregon s strani Komisije ne glede na morebitna zadržanja ali pretrganja prvotnega zastaralnega roka.
V skladu s členom 25 Uredbe št. 1/2003 se petletni zastaralni rok za nalaganje globe ali periodične denarne kazni pretrga med pritožbenimi postopki pred Sodiščem zoper odločbo Komisije in se v tem primeru podaljša za obdobje, v katerem je prišlo do pretrganja. Po mnenju Splošnega sodišča ta sistem izhaja iz uskladitve, ki jo je zakonodajalec Unije dosegel med dvema različnima ciljema, in sicer potrebo po zagotavljanju pravne varnosti in zahtevo po zagotavljanju spoštovanja prava s pregonom, ugotavljanjem in sankcioniranjem kršitev prava Unije. Vendar zakonodajalec Unije s tem uravnoteženjem ni prekoračil polja proste presoje, ki mu ga je treba priznati v tem okviru.
Splošno sodišče meni, da čeprav je zastaralni rok v primeru pravnega sredstva, vloženega pri sodišču Unije, pretrgan, je za to možnost kljub temu potrebno, da podjetja sama sprejmejo ukrepe za njeno uporabo. Zato zakonodajalcu Unije ni mogoče očitati, da je po vložitvi več pravnih sredstev zadevnih podjetij, odločba po koncu postopka sprejeta po določenem času. Poleg tega lahko stranke v postopku, ki se pritožujejo zaradi nerazumno dolgega postopka, izpodbijajo to trajanje tako, da zahtevajo razglasitev ničnosti odločbe, sprejete po tem postopku, če je prekoračitev razumnega trajanja postopka ovirala uresničevanje pravice do obrambe. Če ta prekoračitev ne povzroči kršitve te pravice, lahko zadevne stranke pri sodišču Unije vložijo odškodninsko tožbo.
Splošno sodišče je v okviru zadev T‑657/19 in T‑667/19 pri izvajanju neomejene pristojnosti presodilo, da je treba za določitev zneska glob, naloženih tožečima strankama, upoštevati zmanjšanje njunega odvračilnega učinka zaradi skoraj dvajsetletnega obdobja, ki je preteklo med koncem kršitve in sprejetjem izpodbijanega sklepa, s čimer je z nadomestitvijo obrazložitve potrdilo potrebo po naložitvi globe navedenima tožečima strankama. V zvezi s tem je menilo, da je 50‑odstotno znižanje navedenega zneska, ki ga je določila Komisija, za to ustrezno.
V zadevi T‑667/19 je Splošno sodišče nazadnje zavrnilo tožbeni razlog družbe Ferriere Nord SpA v zvezi z nezakonitostjo zvišanja zneska globe, ki je bila naložena zaradi ponovne kršitve.
Splošno sodišče je v zvezi s spoštovanjem pravice do obrambe družbe Ferriere Nord SpA ugotovilo, da če namerava Komisija pravno osebo obtožiti kršitve konkurenčnega prava in v tem okviru ponovno kršitev upoštevati kot obteževalno okoliščino zoper njo, mora obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, naslovljeno na to osebo, vsebovati vse elemente, ki ji omogočajo njeno obrambo, med drugim elemente, s katerimi je mogoče utemeljiti, da so izpolnjeni pogoji za ponovno kršitev.
Vendar je Splošno sodišče ob upoštevanju preučitve vseh okoliščin zadeve ugotovilo, da je bila namera Komisije, da glede ponovne kršitve upošteva odločitev o sankciji, ki je bila prej naslovljena na družbo Ferriere Nord SpA, dovolj predvidljiva. Zadnjenavedena je imela poleg tega možnost, da svoje pripombe glede tega predloži v postopku, ki je pripeljal do sprejetja izpodbijanega sklepa.
V zvezi z očitki, ki se nanašajo na čas, ki je pretekel med kršitvama, upoštevanima v zvezi s ponovno kršitvijo, je Splošno sodišče pojasnilo, da tudi če ni zastaralnega roka, ki bi nasprotoval ugotovitvi ponovne kršitve, ostaja dejstvo, da Komisija zaradi spoštovanja načela sorazmernosti ne more upoštevati prejšnjih odločb, s katerimi je bilo podjetje sankcionirano, brez časovne omejitve. Vendar je Komisija glede na kratek čas, ki je pretekel med zadevnima kršitvama, in sicer tri leta in osem mesecev, upravičeno menila, da je zvišanje zneska globe zaradi ponovne kršitve upravičeno glede na nagnjenost družbe Ferriere Nord SpA h kršenju pravil o konkurenci, čeprav je preiskava trajala nekaj časa.
Glede na navedeno so bile tožbe tožečih strank v celoti zavrnjene.