Cauza C‑66/18
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 6 octombrie 2020
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Admisibilitate – Competența Curții – Acordul General privind Comerțul cu Servicii – Articolul XVI – Accesul pe piețe – Lista de angajamente specifice – Condiție privind existența unei autorizații – Articolul XX alineatul (2) – Articolul XVII – Tratament național – Prestator de servicii având sediul într‑un stat terț – Reglementare națională a unui stat membru care impune condiții pentru furnizarea de servicii de învățământ superior pe teritoriul său – Cerință referitoare la încheierea unei convenții internaționale cu statul în care se află sediul prestatorului – Cerință privind organizarea unei forme de învățământ în statul în care se află sediul prestatorului – Modificarea condițiilor de concurență în avantajul prestatorilor naționali – Justificare – Ordine publică – Prevenirea practicilor înșelătoare – Articolul 49 TFUE – Libertatea de stabilire – Directiva 2006/123/CE – Servicii în cadrul pieței interne – Articolul 16 – Articolul 56 TFUE – Libera prestare a serviciilor – Existența unei restricții – Justificare – Motiv imperativ de interes general – Ordine publică – Prevenirea practicilor înșelătoare – Nivel ridicat de calitate a învățământului – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolul 13 – Libertatea universitară – Articolul 14 alineatul (3) – Libertatea de a înființa instituții de învățământ – Articolul 16 – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Articolul 52 alineatul (1)”
1. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Procedură precontencioasă – Obiect – Termene impuse statului membru – Cerința unor termene rezonabile – Criterii de apreciere – Incidența duratei reduse a termenelor asupra admisibilității acțiunii – Condiții – Dovada unei încălcări a dreptului la apărare al statului membru
(art. 258 TFUE)
(a se vedea punctele 45-47 și 52)
2. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Competența Curții – Acțiune prin care se urmărește constatarea nerespectării unui acord internațional – Acorduri ale Uniunii – Angajamente specifice asumate în cadrul Acordului General privind Comerțul cu Servicii (GATS) anexat la Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului – Competență exclusivă a Uniunii – Includere
[art. 3 alin. (1) lit. (e), art. 216 alin. (2) și art. 258 TFUE]
(a se vedea punctele 68-71, 73 și 74)
3. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Competența Curții – Acțiune prin care se urmărește constatarea nerespectării de către un stat membru a unor angajamente specifice asumate în cadrul Acordului General privind Comerțul cu Servicii (GATS) anexat la Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) – Includere – Justificări – Răspundere internațională care revine Uniunii în cazul încălcării de către un stat membru a obligațiilor sale internaționale – Incidența existenței sistemului OMC de soluționare a litigiilor – Lipsă – Obligația Uniunii de a respecta normele și principiile de drept internațional general și cutumiar – Efectele constatării unei fapte ilicite la nivel internațional și, respectiv, ale constatării unei neîndepliniri a obligațiilor
(art. 258 TFUE; Înțelegerea privind regulile și procedurile de soluționare a litigiilor, anexată la Acordul de instituire a OMC).
(a se vedea punctele 81 și 84-91)
4. Politica comercială comună – Acorduri internaționale – Acordul General privind Comerțul cu Servicii (GATS) anexat la Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului – Regula tratamentului național – Restrângeri – Întindere – Angajament specific în materia serviciilor de învățământ superior cu finanțare privată – Limitare privind accesul pe piață care vizează un regim de autorizare prealabilă – Extinderea la regula tratamentului național – Condiție – Măsură contrară obligațiilor privind accesul pe piață și tratamentul național
[Acordul general privind comerțul cu servicii (GATS), art. XVI, XVII și XX]
(a se vedea punctele 107, 108, 112 și 113)
5. Politica comercială comună – Acorduri internaționale – Acordul General privind Comerțul cu Servicii (GATS) anexat la Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului – Regula tratamentului național – Angajament specific în materia serviciilor de învățământ superior cu finanțare privată – Reglementare națională care condiționează furnizarea unor astfel de servicii de existența unei convenții internaționale prealabile – Modificarea condițiilor de concurență în avantajul prestatorilor naționali similari – Inadmisibilitate – Justificări – Menținerea ordinii publice – Excludere în lipsa dovezii unei amenințări reale și suficient de grave – Prevenirea practicilor înșelătoare – Măsură arbitrară și disproporționată – Excludere
[Acordul general privind comerțul cu servicii (GATS), art. XIV lit. (a) și lit. (c) pct. (i) și art. XVII]
(a se vedea punctele 118, 120, 121, 128, 130 și 135-137)
6. Politica comercială comună – Acorduri internaționale – Acordul General privind Comerțul cu Servicii (GATS) anexat la Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului – Regula tratamentului național – Angajament specific în materia serviciilor de învățământ superior cu finanțare privată – Reglementare națională care condiționează furnizarea unor astfel de servicii de organizarea unei forme de învățământ în statul de origine – Modificarea condițiilor de concurență în avantajul prestatorilor naționali similari – Inadmisibilitate – Justificări – Menținerea ordinii publice – Excludere în lipsa dovezii unei amenințări reale și suficient de grave – Prevenirea practicilor înșelătoare – Excludere
[Acordul general privind comerțul cu servicii (GATS), art. XIV lit. (a) și lit. (c) pct. (i) și art. XVII]
(a se vedea punctele 147-149, 154 și 155)
7. Libertatea de stabilire – Dispozițiile tratatului – Domeniu de aplicare – Legislație națională care are vocația de a se aplica tuturor instituțiilor de învățământ superior – Includere
(art. 49 TFUE)
(a se vedea punctele 159-163)
8. Libertatea de stabilire – Restricții – Reglementare națională care condiționează furnizarea unor astfel de servicii de organizarea unei forme de învățământ în statul de origine – Inadmisibilitate – Justificări – Menținerea ordinii publice – Excludere în lipsa dovezii unei amenințări reale și suficient de grave – Prevenirea practicilor înșelătoare – Excludere în lipsa unor elemente de probă specifice și detaliate – Necesitatea de a asigura un nivel ridicat de calitate a învățământului superior – Excludere în prezența unei măsuri care nu este adecvată urmăririi acestui obiectiv
(art. 49 TFUE)
(a se vedea punctele 167-170, 178, 179, 181, 182, 185, 187 și 188)
9. Libertatea de stabilire – Libera prestare a serviciilor – Servicii în cadrul pieței interne – Directiva 2006/123 – Domeniu de aplicare – Furnizarea de servicii de învățământ superior în schimbul unei remunerații – Includere
[art. 57 TFUE; Directiva 2006/123 a Parlamentului European și a Consiliului, art.2 și art. 4 alin. (1)]
(a se vedea punctele 193-195)
10. Libertatea de stabilire – Libera prestare a serviciilor – Servicii în cadrul pieței interne – Directiva 2006/123 – Reglementare națională care condiționează furnizarea unor astfel de servicii de organizarea unei forme de învățământ în statul de origine – Inadmisibilitate – Justificări – Motive de ordine publică și de siguranță publică – Excludere în lipsa dovezii unei amenințări reale și suficient de grave
[Directiva 2006/123 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 16 alin. (1) al doilea paragraf și alin. (3)]
(a se vedea punctele 198-200 și 203-206)
11. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Domeniu de aplicare – Punere în aplicare a dreptului Uniunii – Reglementare națională care contribuie la executarea unor obligații de acorduri internaționale încheiate de Uniune – Reglementare națională de natură să împiedice una sau mai multe libertăți fundamentale garantate de Tratatul FUE – Stat membru care invocă motive imperative de interes general recunoscute de dreptul Uniunii ca justificare – Includere
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 51 alin. (1)]
(a se vedea punctele 212-215)
12. Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Compatibilitatea unor măsuri naționale cu dreptul Uniunii – Motiv întemeiat pe o încălcare a drepturilor garantate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii – Libertatea universitară, libertatea de a înființa instituții de învățământ și libertatea de a desfășura o activitate comercială – Examinare autonomă – Condiții – Aplicabilitatea cartei
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 13, art. 14 alin. (3), art. 16 și art. 51 alin. (1)]
(a se vedea punctele 212-215)
13. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Libertatea universitară – Conținut – Neconsacrare ca atare în Convenția europeană a drepturilor omului – Luarea în considerare a recomandărilor organelor Consiliului Europei și ale Organizației Națiunilor Unite pentru educație, știință și cultură (UNESCO) – Autonomia instituțiilor de învățământ superior – Includere
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 13 și art. 52 alin. (3)]
(a se vedea punctele 222-227)
14. Drepturi fundamentale – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Libertatea universitară – Libertatea de a înființa instituții de învățământ și libertatea de a desfășura o activitate comercială – Reglementare națională care condiționează furnizarea unor astfel de servicii de organizarea unei forme de învățământ în statul de origine și de existența unei convenții internaționale prealabile – Inadmisibilitate
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 13, art. 14 alin. (3) și art. 16]
(a se vedea punctele 228, 233, 234 și 239-242)
Rezumat
Condițiile introduse de Ungaria pentru a permite instituțiilor de învățământ superior străine să își desfășoare activitatea pe teritoriul său sunt incompatibile cu dreptul Uniunii
În Hotărârea Comisia/Ungaria (Învățământ superior) (C‑66/18), pronunțată la 6 octombrie 2020, Curtea, reunită în Marea Cameră, a admis acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisia Europeană împotriva acestui stat membru. Curtea a constatat, pe de o parte, că, prin condiționarea exercitării, în Ungaria, a unei activități de învățământ în vederea eliberării unei diplome de către instituțiile de învățământ superior străine situate în afara Spațiului Economic European (SEE) de existența unei convenții internaționale încheiate între Ungaria de statul terț în care are sediul instituția în cauză, Ungaria nu și‑a îndeplinit angajamentele asumate în privința tratamentului național prin Acordul General privind Comerțul cu Servicii (GATS), încheiat în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC)(1). Mai mult, această cerință încalcă dispozițiile Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) referitoare la libertatea universitară, la libertatea de a înființa instituții de învățământ și la libertatea de a desfășura o activitate comercială(2).
Pe de altă parte, Curtea a constatat că, prin supunerea exercitării, în Ungaria, a activității instituțiilor de învățământ superior străine, inclusiv a instituțiilor cu sediul în alt stat membru al SEE, condiției ca acestea să organizeze o formă de învățământ superior în statul în care au sediul, Ungaria nu și‑a îndeplinit angajamentele în materia tratamentului național care îi revin în temeiul GATS, precum și obligațiilor sale în temeiul libertății de stabilire(3), al liberei circulații a serviciilor(4), precum și al dispozițiilor menționate mai sus ale cartei.
La 4 aprilie 2017, Ungaria a adoptat, în regim de urgență, o lege de modificare a Legii privind învățământul superior(5), prezentată ca urmărind garantarea calității activităților de învățământ superior, al cărei obiect principal era de a efectua o reformare a regimului de autorizare aplicabil a instituțiilor de învățământ superior străine. Indiferent dacă au beneficiat sau nu de o autorizație anterioară, aceste instituții sunt supuse în prezent unor cerințe noi, printre care cele examinate de Curte.
Comisia a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor la Curte împotriva Ungariei, susținând că Legea din 2017 privind învățământul superior era incompatibilă atât cu angajamentele asumate de Ungaria în cadrul GATS, cât și cu libertatea de stabilire, cu libera circulație a serviciilor și cu dispozițiile cartei privind libertatea universitară, libertatea de a înființa instituții de învățământ superior și libertatea de a desfășura o activitate comercială.
Mai întâi, Curtea a respins motivele de inadmisibilitate invocate de Ungaria. Astfel, pe de o parte, în ceea ce privește durata redusă a termenelor aplicate de Comisie în cursul procedurii precontencioase, Curtea, confirmând jurisprudența sa în materie(6), a procedat la examinarea desfășurării concrete a acestei proceduri și a concluzionat că Ungaria nu a dovedit pretinsa încălcare a dreptului la apărare. În plus, Comisia a observat că termenele contestate fuseseră stabilite în considerarea intrării în vigoare în termen scurt a dispozițiilor în cauză, fixată inițial la 1 ianuarie 2018. Pe de altă parte, Curtea a apreciat că guvernul maghiar nu se putea prevala în mod util de nelegitimitatea intențiilor politice pe care consideră că le are Comisia, și anume protecția intereselor specifice ale Central European University, din moment ce oportunitatea de a iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ține doar de puterea discreționară de care Comisia dispune în această privință și care nu intră, ca atare, în sfera controlului jurisdicțional exercitat de Curte.
Curtea s‑a declarat în continuare competentă să se pronunțe cu privire la motivele întemeiate pe încălcări ale dreptului OMC. În această privință, după ce a amintit că orice acord internațional încheiat de Uniune face parte integrantă din dreptul Uniunii, ea a constatat că acesta era cazul Acordului de instituire a OMC, din care face parte GATS. Totodată, în ceea ce privește legătura dintre competența exclusivă a Uniunii în domeniul politicii comerciale comune și competența extinsă a statelor membre în domeniul educației, Curtea a precizat că angajamentele asumate în cadrul GATS, inclusiv angajamentele privind liberalizarea comerțului cu servicii de învățământ private, țin de politica comercială comună. Pe de altă parte, răspunzând argumentației guvernului maghiar întemeiate pe exclusivitatea competenței de interpretare recunoscute printre altele organelor care constituie sistemul de soluționare a litigiilor al OMC, Curtea a subliniat că nu numai că existența sistemului de soluționare a litigiilor propriu OMC nu se opunea ca, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Curtea să își recunoască competența de a soluționa motive întemeiate pe încălcări ale dreptului OMC, în speță ale GATS, ci și că exercitarea acestei competențe era pe deplin coerentă cu obligația fiecărui membru al OMC, printre care se numără și Uniunea, de a asigura respectarea obligațiilor care decurg din dreptul acestei organizații. În această privință, Curtea a subliniat că este posibil ca răspunderea internațională a Uniunii să fie angajată ca urmare a eventualei nerespectări de către un stat membru a obligațiilor pe care le‑a asumat în temeiul GATS.
Din aceeași perspectivă, Curtea a precizat implicațiile concrete asupra exercitării propriei competențe ale dispozițiilor convențiilor internaționale de care este ținută, precum și ale normelor și principiilor dreptului internațional general de natură cutumiară, al căror caracter obligatoriu pentru Uniune ea îl amintește de la bun început. Astfel, având în vedere principiile de drept internațional general codificate în materia răspunderii statului pentru fapte considerate ilicite la nivel internațional, Curtea a observat că aprecierea comportamentului unui stat membru care îi revine în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, chiar și în raport cu dreptul OMC, nu creează obligații pentru ceilalți membri ai OMC, nici nu poate afecta aprecierea ulterioară pe care ar putea fi chemată să o efectueze Organul de soluționare a litigiilor (OSL) al OMC. Prin urmare, potrivit Curții, nici Uniunea, nici statul membru în cauză nu s‑ar putea prevala de o hotărâre pronunțată de Curte la finalul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru a se sustrage obligației care le revine de a se conforma consecințelor juridice conferite de dreptul OMC deciziilor OSL.
Admițând astfel competența sa, Curtea a inițiat examinarea motivelor Comisiei. În primul rând, în ceea ce privește aprecierea, în raport cu articolul XVII din GATS privind tratamentul național, a cerinței referitoare la existența unei convenții internaționale prealabile, Curtea a constatat de la bun început că, în domeniul serviciilor de învățământ superior, Ungaria s‑a angajat pe deplin să acorde tratamentul național prevăzut la acest articol, și aceasta în pofida unei rezerve formulate cu privire la angajamentul asumat în materie de acces pe piață (articolul XVI), în sensul că înființarea unor instituții de învățământ în Ungaria rămâne supusă unei autorizații. Astfel, potrivit dreptului OMC, o asemenea rezervă de autorizare prealabilă prin care se urmărește limitarea angajamentului asumat în materie de acces pe piață nu poate fi valabilă în materia tratamentului național decât în măsura în care vizează o măsură contrară atât obligației în materie de acces pe piață, cât și celei referitoare la tratamentul național. Or, în speță, caracterul general al rezervei de autorizare prealabilă prin care Ungaria intenționa să își limiteze angajamentul privind accesul pe piață nu prezintă niciun caracter discriminatoriu, astfel încât Ungaria nu se poate prevala de acesta în ceea ce privește obligația referitoare la tratamentul național.
Curtea a precizat în continuare că încheierea unei convenții internaționale, astfel cum este prevăzută prin Legea din 2017 privind învățământul superior, impune prestatorilor străini vizați o condiție suplimentară pentru a putea furniza servicii de învățământ superior în Ungaria, condiție a cărei îndeplinire ține de puterea discreționară a autorităților maghiare, ceea ce este suficient pentru a caracteriza o modificare a condițiilor de concurență în detrimentul instituțiilor vizate și în favoarea instituțiilor maghiare. În sfârșit, Curtea a considerat că explicațiile furnizate de guvernul maghiar cu privire la obiectivele urmărite de cerința în cauză nu erau suficiente pentru a o justifica, în raport cu articolul XIV din GATS. Astfel, în ceea ce privește invocarea de către Ungaria a protecției ordinii publice, acest stat membru nu a stabilit, în mod concret și detaliat, existența unei amenințări reale și suficient de grave care afectează un interes fundamental al societății maghiare. În plus, în măsura în care cerința în cauză ar urmări prevenirea practicilor înșelătoare, Curtea a statuat că aceasta constituie un mijloc de discriminare arbitrară ca urmare a caracterului determinant al voinței politice a autorităților maghiare în vederea îndeplinirii acesteia. Prin urmare, nici această justificare a Ungariei nu a fost reținută.
În plus și în orice caz, Curtea a considerat disproporționată cerința în cauză, observând că aceasta se aplica în mod nediferențiat, inclusiv unor instituții deja prezente pe piața maghiară.
În al doilea rând, Curtea a examinat cerința privind existența unei activități de învățământ în statul de origine. În ceea ce privește, mai întâi, angajamentul asumat de Ungaria în temeiul articolului XVII din GATS, Curtea, după ce a evidențiat dezavantajul concurențial rezultat din cerința în cauză pentru instituțiile vizate, a subliniat, după cum a procedat în cele ce precedă, insuficiența explicațiilor furnizate de guvernul maghiar cu privire la obiectivele care pot justifica necesitatea acestuia. Prin urmare, pentru motive similare celor reținute în cadrul analizei primului motiv, Comisia a conchis că această cerință, în măsura în care se aplică unor instituții de învățământ superior stabilite într‑un stat terț membru al OMC, încălca această dispoziție. Pe de altă parte, în măsura în care cerința menționată se aplică unor instituții de învățământ care au sediul în alt stat membru al Uniunii, Curtea a reținut existența unei restricții nejustificate aduse atât libertății de stabilire garantate de articolul 49 TFUE, cât și liberei circulații a serviciilor prevăzute la articolul 16 din Directiva privind serviciile. În sfârșit, în măsura în care cerința în cauză este prezentată ca urmărind să asigure un nivel ridicat de calitate a învățământului superior, Curtea a observat că activitatea impusă, a cărei calitate rămâne de stabilit, nu aduce atingere în niciun fel activității de învățământ oferite în Ungaria, astfel încât un asemenea obiectiv nu este suficient pentru a justifica cerința în cauză.
În al treilea rând, Curtea a examinat dacă cerințele în cauză, introduse prin Legea din 2017 privind învățământul superior, erau conforme cu articolul 13, cu articolul 14 alineatul (3) și cu articolul 16 din cartă. În această privință, Curtea a precizat mai întâi că Ungaria era ținută de cartă, în ceea ce privește dispozițiile în litigiu, în măsura în care executarea unor obligații care îi revin în temeiul unui acord internațional care face parte integrantă din dreptul Uniunii, precum GATS, pe de o parte, și restricțiile aduse de aceleași dispoziții libertăților fundamentale, al căror caracter nejustificat l‑a susținut în mod inutil, pe de altă parte, țin de punerea în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă.
Examinând în continuare întinderea garanțiilor acordate prin dispozițiile vizate ale cartei, Curtea a subliniat, în ceea ce privește exercitarea activității instituțiilor de învățământ superior, că libertatea universitară nu avea numai o dimensiune individuală, în măsura în care este asociată libertății de exprimare și, mai precis, în domeniul cercetării, libertăților de comunicare, de cercetare și de difuzare a rezultatelor astfel dobândite, ci și o dimensiune instituțională și organizațională care își găsește expresia în autonomia acestor instituții. Or, Curtea a constatat că măsurile în litigiu erau susceptibile să pună în pericol activitatea academică a instituțiilor de învățământ superior străine în cauză pe teritoriul maghiar și, prin urmare, să priveze cadrele universitare în cauză de infrastructura autonomă necesară pentru desfășurarea cercetărilor lor științifice și pentru exercitarea activităților lor pedagogice, astfel încât măsurile menționate erau de natură să limiteze libertatea universitară protejată la articolul 13 din cartă. În plus, înființarea acestor instituții intră sub incidența articolului 14 alineatul (3) și a articolului 16 din cartă și, pentru motive similare celor care tocmai au fost indicate, măsurile în litigiu constituie o ingerință în drepturile consacrate de aceste dispoziții. Întrucât aceste diverse ingerințe nu și‑au găsit justificări în raport cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, Curtea a constatat că Ungaria nu a respectat dispozițiile citate anterior.