JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
TAMARA ĆAPETA
16 päivänä helmikuuta 2023 (1)
Asia C‑488/21
GV
vastaan
Chief Appeals Officer,
Social Welfare Appeals Office,
Minister for Employment Affairs and Social Protection,
Irlanti,
Attorney General
(Ennakkoratkaisupyyntö – Court of Appeal (ylioikeus, Irlanti))
Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Unionin työntekijästä riippuvainen perheenjäsen – Oikeus oleskella jäsenvaltioiden alueella ja oikeus erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin – Edunsaajien piiri – Suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen oleskeluoikeus, joka edellyttää riippuvuusaseman jatkuvuutta – Kohtuuton rasite kyseisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle – Liikkuvan unionin työntekijän perheenjäsenten yhdenvertainen kohtelu
I Johdanto
1. Unionin oikeuden nojalla jotkut perheenjäsenet, kuten riippuvaiset vanhemmat, voivat seurata liikkuvaa unionin työntekijää siihen jäsenvaltioon, jossa hän asuu ja työskentelee. Jos tämä vanhempi hakee sosiaalietuuksia vastaanottavassa jäsenvaltiossa, menettääkö vanhempi unionin oikeuteen perustuvan oleskeluoikeuden? Voivatko jäsenvaltiot pitää tällaista vanhempaa kohtuuttomana rasitteena sosiaalihuoltojärjestelmilleen? Lisäksi, mitä ylipäätään tarkoittaa, että vanhempi on riippuvainen liikkuvasta unionin työntekijästä?
2. Nämä ovat pohjimmiltaan ne pääkysymykset, jotka tulevat esille Court of Appealin (ylioikeus, Irlanti) unionin tuomioistuimelle esittämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä.
3. Vaikka unionin tuomioistuimella on ollut useita tilaisuuksia selventää, mitä oikeuksia riippuvaisilla perheenjäsenillä on unionin oikeuden nojalla ja missä olosuhteissa nämä oikeudet syntyvät, useimmat näistä tapauksista koskivat suoraan etenevässä polvessa olevia sukulaisia(2) tai aviopuolisoita.(3) Käsiteltävä asia tarjoaa siten unionin tuomioistuimelle tilaisuuden laajentaa tulkintaa, joka koskee oikeuksia, joita on liikkuvan unionin työntekijän riippuvaisilla sukulaisilla suoraan takenevassa polvessa.
II Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymykset ja menettely unionin tuomioistuimessa
4. Romanian kansalainen GV on Irlannissa asuvan ja työskentelevän Romanian kansalaisen AC:n äiti. AC on saanut Irlannin kansalaisuuden. GV seurasi tytärtään Irlantiin vuonna 2017 ja on siitä lähtien asunut siellä. Asiassa on riidatonta, että hän asuu Irlannissa laillisesti unionin liikkuvasta työntekijästä riippuvaisena vanhempana.
5. GV on oleskellut Irlannissa useaan otteeseen, kuten vuosina 2009–2011, minkä jälkeen hän palasi Romaniaan. Vuosina 2011–2016 hän oleskeli vuoroin Irlannissa, Romaniassa ja Espanjassa, missä hänen toinen tyttärensä asuu. GV on asunut erillään aviomiehestään viimeiset 15 vuotta, ja tänä aikana hän on ollut taloudellisesti riippuvainen AC:stä, joka on määräajoin lähettänyt hänelle rahaa.
6. Vuoden 2017 aikana GV:n niveltulehduksessa tapahtui rappeuttavia muutoksia. GV haki 28.9.2017 vammaisavustusta vuoden 2005 konsolidoidun sosiaaliturvalain (Social Welfare Consolidation Act 2005), sellaisena kuin se on muutettuna, nojalla.
7. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että GV:n hakeman vammaisavustuksen tarkoituksena on köyhyydeltä suojaaminen. Se on valtion yleisestä talousarviosta maksettava sosiaaliavustus, eikä sitä saavan henkilön tarvitse maksaa sosiaalivakuutusmaksuja. Toisin sanoen avustus rahoitetaan verovaroin. Vammaisavustus luokitellaan asetuksessa N:o 883/2004 tarkoitetuksi ”erityiseksi maksuihin perustumattomaksi rahaetuudeksi”.(4) Sitä voidaan näin ollen hakea ainoastaan asuinjäsenvaltiossa,(5) mikä tarkoittaa, ettei GV voisi hakea tällaista etuutta kotijäsenvaltiossaan, koska hän asuu Irlannissa.
8. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että voidakseen saada vammaisavustusta Irlannissa asianomaisen henkilön on täytettävä tietyt ikään, vammaan ja varoihin liittyvät vaatimukset. Avustus voidaan etenkin myöntää ainoastaan henkilöille, jotka eivät ole saavuttaneet yleistä eläkeikää.(6) Muihin kelpoisuusperusteisiin kuuluvat lääketieteelliset perusteet ja varojen arviointi. Jälkimmäisessä otetaan huomioon henkilön perheenjäseneltään mahdollisesti saama tulo.
9. Tarkemmin ottaen Irlannin lainsäädäntö estää vammaisavustuksen maksamisen henkilölle, joka ei asu vakinaisesti Irlannissa.(7) Vakinaista asuinpaikkaa koskeva edellytys tarkoittaa, että henkilöllä on oltava oleskeluoikeus kyseisessä jäsenvaltiossa.
10. GV:n hakemus hylättiin 27.2.2018 tehdyllä päätöksellä. Päätöksestä tehtyä valitusta ei otettu käsiteltäväksi 12.2.2019 tehdyllä päätöksellä. Kummallakin kerralla hylkäämisen perusteeksi esitettiin se, ettei GV:llä ollut oleskeluoikeutta Irlannissa.
11. Kyseistä 12.2.2019 tehtyä hylkäyspäätöstä tarkasteltiin uudelleen kansalaisjärjestön pyydettyä sitä GV:n puolesta.
12. Valitusta käsitellyt virkailija katsoi 2.7.2019 tekemässään päätöksessä, että Irlannissa työskentelevästä unionin kansalaisesta riippuvaisena sukulaisena suoraan takenevassa polvessa GV:llä oli oleskeluoikeus mutta ei oikeutta saada sosiaaliavustuksia.
13. Kyseiseen päätökseen haettiin sen jälkeen muutosta Chief Appeals Officerilta (sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakuviraston johtaja, Irlanti) (ensimmäinen vastapuoli ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa), joka vahvisti 23.7.2019 tekemällään päätöksellä, ettei GV ollut oikeutettu vammaisavustukseen. Tätä perusteltiin sillä, että kansalaisuusdirektiivin(8) täytäntöön panevan Irlannin lainsäädännön mukaan GV ei saa muodostua kohtuuttomaksi rasitteeksi kansalliselle sosiaalihuoltojärjestelmälle.
14. Asian kannalta merkityksellinen Irlannin laki on, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, Euroopan yhteisöistä (henkilöiden vapaa liikkuvuus) vuonna 2015 annettu asetus (European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015; S.I. nro 548, 2015) (jäljempänä vuoden 2015 asetus). Vuoden 2015 asetuksen 11 §:n 1 momentissa säädetään Irlannissa oleskelua koskevan oikeuden säilymisestä seuraavaa:
”Asetuksen 6,(9) 9 tai 10 §:n nojalla Irlannissa oleskeleva henkilö saa jatkaa oleskeluaan siellä sikäli kuin hän täyttää kyseisen asetuksen asiaankuuluvan säännöksen eikä muodostu kohtuuttomaksi rasitteeksi maan sosiaalihuoltojärjestelmälle.”
15. GV valitti 23.7.2019 tehdystä päätöksestä High Courtiin (ylempi piirituomioistuin, Irlanti). Kyseinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen 29.5.2020 antamallaan tuomiolla. Se katsoi, että Irlannin lainsäädäntö oli kansalaisuusdirektiivin vastainen siltä osin kuin siinä asetetaan unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskeluoikeuden edellytykseksi se, ettei kyseinen perheenjäsen saa muodostua kohtuuttomaksi rasitteeksi maan sosiaalihuoltojärjestelmälle. Siten High Court katsoi, että jos ajankohtana, jona perheenjäsen seuraa unionin työntekijää, tämän perheenjäsenen todetaan olevan riippuvainen kyseisestä työntekijästä, perheenjäsenen ei tarvitse pysyä riippuvaisena unionin työntekijästä, jotta hänellä on edelleen oleskeluoikeus vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
16. Chief Appeals Officer ja Minister for Employment Affairs and Social Protection (työ- ja sosiaaliturvaministeri, jäljempänä ministeri) valittivat kyseisestä tuomiosta Court of Appealiin, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin käsiteltävässä asiassa.
17. Ministeri katsoi yhtäältä, että kansalaisuusdirektiivin 2 artiklan 2 alakohdan d alakohtaan sisältyvä perheenjäsenen määritelmä sisältää vaatimuksen siitä, että kyseinen perheenjäsen pysyy riippuvaisena unionin kansalaisesta niin kauan kuin johdettuun oleskeluoikeuteen vedotaan. Siten, kun riippuvuussuhde päättyy, kyseisellä perheenjäsenellä ei voi enää olla tällaista oleskeluoikeutta. Jos GV:lle myönnettäisiin vammaisavustus, hänen riippuvuutensa tyttärestään päättyisi sillä seurauksella, ettei GV:llä voisi enää olla kyseisen direktiivin mukaista johdettua oleskeluoikeutta.
18. Toisaalta GV väittää lähinnä, että vuoden 2015 asetuksen 11 §:n 1 momentti, jossa asetetaan ”kohtuutonta rasitetta” koskeva edellytys unionin kansalaisen perheenjäsenille, vaikka kansalaisuusdirektiivin 7 artiklaan ei sisälly tällaista edellytystä, on pätemätön. GV:n mukaan riippuvuuden käsitettä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö vahvistaa hänen näkemyksensä. Hän väittää lisäksi, että ministerin esittämä väite loukkaa hänen oikeuttaan kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 1 kohdan mukaiseen tasavertaiseen kohteluun.
19. Koska Court of Appeal oli epävarma siitä, onko Irlannin lainsäädäntö yhteensopiva kansalaisuusdirektiivin kanssa, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Edellyttääkö unionin kansalaisuuden omaavan työntekijän suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen [kansalaisuusdirektiivin] 7 artiklan 2 kohdan mukainen johdettu oleskeluoikeus sitä, että hänen riippuvuutensa kyseisestä työntekijästä jatkuu?
2) Onko [kansalaisuusdirektiivi] esteenä sille, että vastaanottava jäsenvaltio voi rajoittaa unionin kansalaisuuden omaavan työntekijän perheenjäsenen, jolla on hänen riippuvuuteensa tästä työntekijästä perustuva johdettu oleskeluoikeus, pääsemistä sosiaalihuoltoavustusten piiriin tilanteessa, jossa tällaisen korvauksen saaminen tarkoittaisi, että hän ei enää olisi riippuvainen kyseisestä työntekijästä?
3) Onko [kansalaisuusdirektiivi] esteenä sille, että vastaanottava jäsenvaltio voi rajoittaa unionin kansalaisuuden omaavan työntekijän perheenjäsenen, jolla on hänen riippuvuuteensa tästä työntekijästä perustuva johdettu oleskeluoikeus, pääsemistä sosiaalihuoltoavustusten piiriin sillä perusteella, että tällaisen etuuden maksaminen johtaa siihen, että kyseinen perheenjäsen muodostuu kohtuuttomaksi rasitteeksi asianomaisen valtion sosiaalihuoltojärjestelmälle?”
20. Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle esittivät GV; Chief Appeals Officer, Social Welfare Appeals Office (sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakuvirasto, Irlanti), ministeri ja Attorney General (jäljempänä yhdessä vastaajat); Tšekin, Tanskan ja Saksan hallitukset; Irlanti ja Euroopan komissio. GV, vastaajat, Tšekin, Tanskan ja Saksan hallitukset, Irlanti sekä komissio esittivät suullisia lausumia 18.10.2022 pidetyssä istunnossa.
III Asiaa koskeva Euroopan unionin oikeus
A Kansalaisuusdirektiivi
21. Kansalaisuusdirektiivin 2 artiklan 2 alakohdassa säädetään, että tässä direktiivissä tarkoitetaan:
”’perheenjäsenellä’:
a) aviopuolisoa;
b) kumppania, jonka kanssa unionin kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, jos vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä rekisteröity parisuhde rinnastetaan avioliittoon, ja vastaanottavan jäsenvaltion asiaa koskevassa lainsäädännössä säädettyjen edellytysten mukaisesti;
c) unionin kansalaisen alle 21-vuotiaita tai hänestä riippuvaisia jälkeläisiä suoraan etenevässä polvessa samoin kuin unionin kansalaisen aviopuolison tai b alakohdassa tarkoitetun kumppanin vastaavanlaisia jälkeläisiä;
d) unionin kansalaisesta riippuvaisia sukulaisia suoraan takenevassa polvessa samoin kuin unionin kansalaisen aviopuolison tai b alakohdassa tarkoitetun kumppanin vastaavanlaisia sukulaisia”.
22. Kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Unionin kansalaisilla on oikeus oleskella toisen jäsenvaltion alueella yli kolmen kuukauden ajan
a) jos he ovat työntekijöitä tai itsenäisiä ammatinharjoittajia vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai
b) jos heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, ja kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa; tai
c) – jos he ovat kirjoittautuneet yksityiseen tai julkiseen laitokseen, jonka vastaanottava jäsenvaltio on hyväksynyt tai jota se rahoittaa lainsäädäntönsä tai hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti, pääasiallisena tarkoituksenaan osallistua koulutukseen, ammattikoulutus mukaan lukien, ja
– jos heillä on kattava sairausvakuutusturva vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja he osoittavat asiaankuuluvalle kansalliselle viranomaiselle vakuutuksella tai muulla vastaavalla valitsemallaan tavalla, että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat niin, että he eivät oleskelunsa aikana muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle; tai
d) jos he ovat a, b tai c alakohdassa tarkoitetut edellytykset täyttävän unionin kansalaisen mukana matkustavia tai häntä myöhemmin seuraavia perheenjäseniä.”
23. Kansalaisuusdirektiivin 24 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jollei perustamissopimuksessa ja johdetussa oikeudessa annetuista nimenomaisista erityismääräyksistä muuta johdu, kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla. Tämä oikeus on ulotettava koskemaan perheenjäseniä, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, mutta joilla on oleskeluoikeus tai oikeus pysyvään oleskeluun.
2. Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, vastaanottavan jäsenvaltion ei tarvitse myöntää oikeutta sosiaaliavustukseen oleskelun ensimmäisten kolmen kuukauden aikana tai soveltuvassa tapauksessa 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetyn pidemmän ajanjakson aikana muille kuin työntekijöille tai itsenäisille ammatinharjoittajille taikka henkilöille, joilla säilyy tällainen asema, ja heidän perheensä jäsenille eikä sen tarvitse myöntää heille ennen pysyvän oleskeluoikeuden saamista toimeentulotukea opintoja varten, ammattiin johtava koulutus mukaan luettuna, opintorahan tai ‑lainan muodossa.”
B Työntekijöitä koskeva asetus
24. Työntekijöitä koskevan asetuksen(10) 7 artiklassa säädetään merkityksellisin osin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.
2. Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden.
– –”
IV Asian tarkastelu
A Alustavat kysymykset
25. Yksi kysymys, josta menettelyn osapuolet käsiteltävässä asiassa keskustelivat, oli se, että kansalaisuusdirektiiviä, jota ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt tulkitsemaan, ei voida soveltaa sellaisenaan käsiteltävän asian tosiseikkoihin. Vaikka olenkin samaa mieltä menettelyn osapuolten tästä seikasta esittämistä näkemyksistä, selitän lyhyesti, miksi kansalaisuusdirektiivin tulkinnasta on tästä huolimatta hyötyä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
26. Kansalaisuusdirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan kyseistä direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän perheenjäseniinsä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin.
27. Kansalaisuusdirektiivissä ei siten säädetä unionin kansalaisen perheenjäsenten johdetuista oikeuksista jäsenvaltiossa, jonka kansalainen kyseinen unionin kansalainen on.
28. Koska AC on saanut Irlannin kansalaisuuden, kansalaisuusdirektiiviä ei ole sovellettu oikeuksiin, joita hänen äidillään on Irlannissa, siitä lähtien, kun AC sai Irlannin kansalaisuuden.
29. Vaikka kansalaisuusdirektiiviä ei itsessään voida soveltaa tilanteeseen, joka on johtanut käsiteltävään riita-asiaan, unionin tuomioistuin on jo katsonut, että sitä voidaan soveltaa ”analogisesti” vastaaviin tilanteisiin.(11)
30. Unionin kansalaisen perheenjäsenen johdettu oleskeluoikeus voi syntyä suoraan SEUT 21 artiklan 1 kohdan perusteella. Kuten unionin tuomioistuin on selventänyt, jäsenvaltion kansalaiselta, joka on siirtynyt toiseen jäsenvaltioon ja oleskelee siellä, ei voida evätä oikeutta viettää perhe-elämää kyseisessä jäsenvaltiossa, sellaisena kuin se taataan unionin oikeudessa, pelkästään siksi, että hän hankkii sittemmin viimeksi mainitun jäsenvaltion kansalaisuuden alkuperäisen kansalaisuutensa lisäksi.(12)
31. Jotta vältetään tilanne, jossa unionin kansalaisia, jotka ovat käyttäneet liikkumisvapauttaan ja kotoutuneet vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan siinä määrin, että he ovat hankkineet kyseisen valtion kansalaisuuden, kohdellaan heidän perhe-elämänsä osalta epäedullisemmin kuin unionin kansalaisia, jotka ovat myös käyttäneet liikkumisoikeuttaan mutta joilla on ainoastaan kotijäsenvaltionsa kansalaisuus, kansalaisuusdirektiivissä määritetään kansalaisuuden saaneiden unionin kansalaisten perheenjäsenten johdettujen oikeuksien vähimmäissisältö.
32. Kansalaisuusdirektiivistä saadaan siten tietoja SEUT 21 artiklan 1 kohdan, jota sovelletaan käsiteltävässä asiassa, tulkintaa varten, sillä siinä määritetään sen vähimmäissisältö.
33. Unionin tuomioistuimen tulkinta kansalaisuusdirektiivistä on hyödyllinen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle sen arvioimiseksi, loukkasiko Chief Appeals Officer päätöksellään oikeuksia, joita sekä AC:llä että GV:llä on SEUT 21 artiklan 1 kohdan nojalla. Unionin tuomioistuin voi siten vastata ennakkoratkaisukysymyksiin, joissa pyydetään kansalaisuusdirektiivin tulkintaa.
34. Katson lisäksi, että työntekijöitä koskevaa asetusta voidaan myös soveltaa välillisesti pääasiassa. Siitä saadaan tietoa liikkuvien unionin työntekijöiden, jotka saavat vastaanottavan jäsenvaltion, johon he muuttivat, kansalaisuuden kansalaistamisen myötä, ensisijaisten vapaata liikkuvuutta koskevien oikeuksien vähimmäissisällöstä.(13) Se seikka, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on rajannut kysymyksensä koskemaan kansalaisuusdirektiivin tulkintaa, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, joista voi olla sille apua asian ratkaisemisessa.(14)
35. Tästä syystä ehdotan SEUT 45 artiklan 2 kohdan, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan työntekijöitä koskevassa asetuksessa, tulkintaa, sikäli kuin pidän sitä hyödyllisenä tämän asian ja etenkin kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen arvioinnin kannalta. Ehdotan unionin tuomioistuimelle myös, miten tämä kysymys voitaisiin muotoilla uudelleen hyödyllisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
B Asiakysymys
36. Tärkein käsiteltävälle asialle alkusysäyksen antanut tekijä on vuoden 2015 asetus eli lainsäädäntötoimi, jolla Irlanti saattoi kansalaisuusdirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kyseisellä asetuksella perheenjäsenen määritelmät sisällytetään kansalliseen lainsäädäntöön lähes sanatarkasti,(15) kuten myös kansalaisuusdirektiiviin sisältyvät perheenjäsenten oleskeluoikeutta koskevat säännökset.(16)
37. Vuoden 2015 asetuksessa säädetään myös oleskeluoikeuden säilymisestä, perheenjäsenet mukaan luettuina. Vuoden 2015 asetuksen 11 §:n 1 momentissa (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 14 kohta) asetetaan suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen oleskeluoikeuden säilymiselle lähinnä kaksi edellytystä: ensinnäkin se, että tällainen sukulainen on riippuvainen liikkuvasta unionin kansalaisesta,(17) ja toiseksi se, ettei tämä sukulainen muodostu kohtuuttomaksi rasitteeksi valtion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
38. Jos sukulaisella suoraan takenevassa polvessa ei ole oleskeluoikeutta Irlannissa, hän ei voi saada vammaisavustusta. Molempiin perusteisiin, riippuvuuden menettämiseen ja rasitteeksi muodostumiseen sosiaalihuoltojärjestelmälle, vedottiin niissä eri päätöksissä, joilla GV:ltä evättiin oikeus vammaisavustukseen.
39. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii kysymyksillään selvittämään, onko kumpikaan näistä kahdesta edellytyksestä oleskeluoikeuden säilymiselle Irlannissa sallittu unionin oikeudessa.
40. Näiden kysymysten käsittelemiseksi etenen seuraavalla tavalla. Tarkastelen kysymyksiä niiden esittämisjärjestyksessä. Ensimmäisen kysymyksen yhteydessä tulee kuitenkin esille eräs toinen kysymys, joka on myös merkityksellinen toiseen kysymykseen vastaamisen kannalta: mitä riippuvuus pitää sisällään? Esitettyäni näkemykseni ensimmäisestä kysymyksestä käsittelen näin ollen tätä lisäkysymystä ennen toisen ja kolmannen kysymyksen tarkastelua.
1. Ensimmäinen kysymys: onko riippuvuus jatkuva edellytys oleskeluoikeudelle?
41. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, onko SEUT 21 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa,(18) nojalla riittävää se, että riippuvuus oli olemassa sillä hetkellä, jona sukulainen suoraan takenevassa polvessa seurasi liikkuvaa unionin työntekijää vastaanottavaan jäsenvaltioon, vai onko se jatkuva edellytys johdetulle oleskeluoikeudelle kyseisessä valtiossa.
42. Tältä osin GV ja komissio väittävät, että riippuvuuden tarvitsee olla olemassa vain silloin, kun vanhempi seuraa liikkuvaa työntekijää vastaanottavaan valtioon. Tämän näkemyksensä tueksi ne vetoavat tuomioihin Jia(19) ja Reyes.(20) Kyseisissä asioissa unionin tuomioistuin vahvisti, että perheenjäsenen riippuvuuden liikkumisoikeuttaan käyttäneestä unionin kansalaisesta (tai unionin kansalaisen aviopuolisosta, joka on käyttänyt kyseistä oikeutta) oli oltava olemassa kotivaltiossa ennen oleskeluoikeuden saamista vastaanottavassa jäsenvaltiossa.(21)
43. Vastaajat ja väliintulijoina olevat hallitukset sitä vastoin väittävät, että GV:llä voi olla johdettu oleskeluoikeus vain niin kauan kuin hän on riippuvainen tyttärestään. Riippuvuus on siten jatkuva edellytys kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla, ja se päättyisi, jos Irlannin viranomaiset myöntävät hänelle vammaisavustuksen.
44. Tuomioissa Jia ja Reyes, joihin pääasian kantaja vetoaa, unionin tuomioistuinta pyydettiin tarkastelemaan oleskeluluvan saamiselle vastaanottavaan valtioon saapumisen yhteydessä asetettavien edellytysten lainmukaisuutta. Edellytykset oleskeluoikeuden säilymiselle eivät olleet kyseessä kummassakaan tapauksessa. Lisäksi, toisin kuin näissä kahdessa tapauksessa, joissa kantajilta evättiin oleskeluluvat, käsiteltävässä asiassa GV:llä on jo oleskeluoikeus Irlannissa. Näin ollen unionin tuomioistuimen tuomioissa Jia ja Reyes esittämät toteamukset eivät ratkaise tilannetta käsiteltävässä asiassa.
45. Mainitut kaksi tapausta eivät siten ole esteenä päätelmälle, jonka mukaan riippuvuuden, joka on johdetun oleskeluoikeuden perusta, on oltava olemassa niin kauan kuin vanhempi oleskelee vastaanottavassa valtiossa, kuten vastaajat ja väliintulijoina olevat hallitukset ovat väittäneet.
46. Olen taipuvainen kallistumaan viimeksi mainitulle kannalle.
47. Johdettu oleskeluoikeus ei kiistatta ole itsenäinen oikeus, joka sukulaisilla suoraan takenevassa polvessa on. Heillä on tällainen oikeus – kun kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan d alakohtaa ja 2 artiklan 2 alakohdan d alakohtaa luetaan yhdessä –, koska he ovat riippuvaisia sukulaisia suoraan takenevassa polvessa. Tällainen oleskeluoikeus eroaa suorasta oleskeluoikeudesta, jonka tällainen henkilö voisi myös saada,(22) siinä, että se liittyy liikkuvan unionin kansalaisen liikkumisoikeuden käyttöön – käsiteltävässä asiassa työntekijänä – ja on siitä riippuvainen. Vaikuttaa siten loogiselta, että riippuvuuden tästä unionin kansalaisesta on jatkuttava sen jälkeen, kun perheenjäsen seuraa unionin kansalaista vastaanottavaan jäsenvaltioon.
48. Kansalaisuusdirektiivin 14 artiklan 2 kohdasta, jossa säädetään oleskeluoikeuden säilymisestä, ilmenee lisäksi, että perheenjäsenillä on 7 artiklassa säädetty oleskeluoikeus sikäli kuin he täyttävät mainitussa artiklassa säädetyt edellytykset. Koska kyseisessä säännöksessä viitataan perheenjäseniin, sellaisina kuin ne määritellään kansalaisuusdirektiivin 2 artiklan 2 alakohdassa, tämän voidaan ymmärtää tarkoittavan sitä, että oleskeluoikeudet ovat olemassa niin kauan kuin riippuvuus on olemassa.
49. Juuri vanhemman riippuvuus lapsestaan on se, joka oikeuttaa vanhemman oleskelun vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Kuten unionin tuomioistuin on selittänyt, kansalaisuusdirektiivin tavoitteena on helpottaa sen unionin kansalaisille suoraan myönnetyn perusoikeuden, joka on liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä ja tehostaa sitä.(23) Suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen johdettu oleskeluoikeus edistää siten unionin liikkuvan työntekijän liikkumisoikeuden käyttämistä.
50. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen kysymykseen, että SEUT 21 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan kansalaisuusdirektiivin 2 artiklan 2 alakohdan d alakohdassa ja 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa, on tulkittava siten, että suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen riippuvuutta liikkuvasta unionin työntekijästä edellytetään niin kauan kuin tällaisen sukulaisen oleskeluoikeus johdetaan työntekijän käyttämästä vapaata liikkumista koskevasta oikeudesta.
51. Se, tarkoittaako vammaisavustuksen hakeminen sitä, ettei riippuvuutta enää ole, on kuitenkin toinen kysymys. Tämä kysymys edellyttää ensin sen tulkitsemista, mitä riippuvuus tarkoittaa.
2. ”Riippuvuuden” merkitys
52. Kansalaisuusdirektiivin 2 artiklan 2 alakohdan d alakohdasta ja 7 artiklan 1 kohdan d alakohdasta yhdessä luettuina ilmenee, että ainoastaan riippuvaisilla sukulaisilla suoraan takenevassa polvessa on johdettu oleskeluoikeus.(24)
53. Kansalaisuusdirektiivissä ei kuitenkaan selvennetä suoraan takenevassa polvessa olevien sukulaisten riippuvuuden käsitettä.(25) Kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 alakohdan d alakohdan eri kieliversiot poikkeavat nimittäin toisistaan. Vain muutamia mainitakseni englanninkielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”dependent”, ranskankielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”à charge”, saksankielisessä ”Unterhalt gewährt wird”, italiankielisessä ”a carico”, kroatiankielisessä ”uzdržavanici”, hollanninkielisessä ”te hunnen laste”, puolankielisessä ”utrzymaniu” ja romaniankielisessä ”în întreținere”.
54. Vaikka näyttää siltä, että joissakin näistä kieliversioissa viitataan ainoastaan taloudelliseen tai aineelliseen riippuvuuteen, on syytä pohtia, koskeeko kyseinen direktiivi vain tällaista riippuvuutta. Onko henkilö kyseisessä direktiivissä tarkoitetulla tavalla riippuvainen vain, kun hän tarvitsee taloudellista tukea toiselta henkilöltä? Vaihtoehtoisesti, sisältääkö riippuvuus myös muita tarpeita, kuten fyysisen tai henkisen tuen tarpeen?
55. Kansalaisuusdirektiivin lainsäädäntöhistoriasta ei saa tähän vastausta. Sen 2 artiklan 2 alakohtaan sisältyvä perheenjäsenen määritelmä on tulosta siitä, että kyseiseen lainsäädäntötoimeen sisällytettiin asetuksen (ETY) N:o 1612/68(26) 10 artiklan 1 kohdan b alakohdan samansisältöinen säännös. Kyseisessä säännöksessä viitattiin ”sukulaiseen ylenevässä polvessa, jos hän on työntekijän huollettava”,(27) mutta syytä tämän adjektiivin käyttöön ei selitetty itse säädöksessä eikä sitä koskevassa oikeuskäytännössä. Kansalaisuusdirektiiviä koskevassa komission alkuperäisessä ehdotuksessa 2 artiklan 2 alakohdan d alakohtaan ei sisältynyt tätä adjektiivia, vaan siinä viitattiin pelkästään ”sukulaisiin suoraan takenevassa polvessa”.(28) Lainsäädäntömenettelyn aikana asetuksessa N:o 1612/98 käytetty sanamuoto kuitenkin palautettiin siten, että siihen sisältyi jälleen sana ”riippuvaisia”.(29) Syyt tähän muutokseen eivät käy ilmi valmisteluasiakirjoista, joten lainsäätäjän tarkoitusta voidaan vain arvailla.
56. Pääasian vastaajat ja väliintulijoina olevat hallitukset ymmärtävät käsitteen ”riippuvainen” siten, että se koskee ainoastaan taloudellista riippuvuutta. Ne väittävät näin ollen, että GV ei ole enää riippuvainen tyttärestään, jos hänelle myönnetään vammaisavustus. Hänestä tulee tällöin väitetysti riippuvainen valtiosta, eikä hän ole enää riippuvainen tyttärestään.
57. Tapauksissa, joissa oli kyse suorien perheenjäsenten johdetuista oleskeluoikeuksista, unionin tuomioistuin nimittäin vahvisti, että taloudellisen tuen tarve on kansalaisuusdirektiivissä tarkoitettua riippuvuutta.(30) Näissä tapauksissa unionin tuomioistuinta ei kuitenkaan pyydetty selittämään riippuvuuden merkitystä. Yksinkertaisesti sanottuna kussakin näistä tapauksista tarkastellussa tosiasiallisessa tilanteessa oli kyse juuri tällaisesta riippuvuuden muodosta.(31)
58. Näin ollen tätä oikeuskäytäntöä ei voida ymmärtää siten, että siinä vahvistetaan, että ainoastaan taloudellisella riippuvuudella on merkitystä kansalaisuusdirektiivin mukaisen johdettujen oleskeluoikeuksien saamisen kannalta. Useiden syiden perusteella on mielestäni tehtävä toisenlainen päätelmä, jonka mukaan kansalaisuusdirektiivissä tarkoitettu riippuvuus on laajempi käsite, joka sisältää myös emotionaaliset ja fyysiset tarpeet.
59. Ensinnäkin aineellinen tai taloudellinen riippuvuus on nähdäkseni vähiten tärkeä syy siihen, että liikkuvan unionin työntekijän sallitaan tuoda vanhempansa vastaanottavaan jäsenvaltioon, jossa hän asuu ja työskentelee. Jos kyse olisi vain taloudellisesta tuesta, tällaista tukea voitaisiin myös antaa vanhemmille, jotka jäävät kotimaahansa. Ei ole tarpeen tuoda heitä vastaanottavaan jäsenvaltioon, jotta heille voidaan tarjota asunto tai heille voidaan antaa taloudellista tukea ruokaan tai vaatteisiin. Tällaisen tuen tarjoaminen voisi jopa olla halvempaa vanhempien kotimaassa, jossa elinkustannukset voivat olla pienemmät kuin vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Emotionaalisen ja fyysisen tuen antaminen vanhemmalle on sitä vastoin useimmissa tapauksissa mahdotonta, jos vanhempi ei asu lähellä lapsiaan.
60. Toiseksi kansalaisuusdirektiivin valmisteluasiakirjoista ilmenee selvästi, että perheenjäsenten johdettujen oikeuksien tunnustamisen taustalla oleva syy oli perhe-elämän kunnioittamista koskevan oikeuden(32) tosiasiallisen käytön mahdollistaminen. Tämä perusoikeus, joka tunnustetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (jäljempänä perusoikeuskirja),(33) käsittää perheenjäsenten väliset tunnesiteet.(34)
61. Kolmanneksi tällainen riippuvuuden käsitteen laaja tulkinta on yhdenmukainen unionin liikkuvien työntekijöiden liikkumisoikeuden edistämistä koskevan kansalaisuusdirektiivin tavoitteen kanssa. Jos GV tarvitsee tyttärensä kumppanuutta ja hoivaa mutta ei voi seurata häntä jäsenvaltioon, jossa hänen tyttärensä asuu ja työskentelee, on (ainakin kunnes teleportaatio keksitään) todennäköistä, että tyttären olisi pakko lähteä vastaanottavasta jäsenvaltiosta voidakseen olla yhdessä äitinsä kanssa hänen kotimaassaan.(35) Tämä muodostaisi esteen AC:n oikeudelle liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Liikkuva unionin työntekijä, jonka vanhempi on kolmannen maan kansalainen ja tarvitsee tällaista tukea, voisi olla pakotettu lähtemään kokonaan Euroopan unionin alueelta.
62. Juuri tämän seikan osalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä katsotaan, että jäsenvaltioiden kansalaisten perhe-elämän suojelun varmistaminen on tärkeää, jotta perustamissopimuksella taattujen perusvapauksien käyttämisen esteet voidaan poistaa(36)
63. Oikeuskäytännössä on lisäksi viitteitä siitä, että unionin tuomioistuin ymmärtää riippuvuuden, sellaisena kuin sitä tarkoitetaan kansalaisuusdirektiivissä, merkityksen laajemmin kuin vain taloudellisina tarpeina. Unionin tuomioistuin katsoi ensinnäkin, että kansalaisuusdirektiivin 2 artiklan 2 alakohtaa olisi tulkittava laajasti.(37)
64. Lisäksi kansalaisuusdirektiivin 3 artiklan 2 kohtaa, joka koskee etäisempiä perheenjäseniä, koskevassa oikeuskäytännössä on omaksuttu laajempi käsitys riippuvuudesta.(38) Vaikka kansalaisuusdirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa annetaan näille perheenjäsenille suppeampia oikeuksia sen 2 artiklan 2 alakohdan d alakohdan soveltamisalaan kuuluville perheenjäsenille automaattisesti annettavaan oleskeluoikeuteen verrattuna, riippuvuuden käsitettä ei ole mitään syytä ymmärtää eri tavalla kansalaisuusdirektiivin eri säännöksissä eikä myöskään eri säädöksissä, joissa säädetään unionin liikkuvien työntekijöiden perheenjäsenten oikeuksista.(39)
65. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin omaksuu riippuvuuden laajan käsitteen, jossa riippuvuus on olemassa aina, kun henkilö tarvitsee perheenjäsenen aineellista, taloudellista, fyysistä tai emotionaalista tukea. Näin ollen, vaikka GV ei enää tarvitsisikaan tyttärensä taloudellista tukea, hän saattaisi tästä huolimatta täyttää riippuvuusvaatimuksen, johon johdettu oleskeluoikeus perustuu.
3. Toinen kysymys – voiko sosiaalietuuksien saaminen johtaa liikkuvan unionin työntekijän suoraan takenevassa polvessa olevan riippuvaisen sukulaisen johdetun oleskeluoikeuden päättymiseen?
66. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on selittänyt, Irlannin oikeuden mukaan vammaisavustusta ei voida maksaa henkilölle, joka ei asu vakinaisesti kyseisessä valtiossa. Vakinainen asuminen edellyttää oleskeluoikeutta Irlannissa. Irlannin kansalaisilta ei voida kansainvälisen oikeuden nojalla evätä laillista oleskelua Irlannissa. Muiden maiden kansalaisilla on kuitenkin oltava Irlannin oikeudessa tunnustettu oikeusperusta, johon he vetoavat, voidakseen saada oleskeluoikeuden. Yksi tällainen oikeusperusta on kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan d alakohta.
67. Tämä on se oikeudellinen tilanne, joka johti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toisen kysymyksen esittämiseen. Tällä kysymyksellään kyseinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko SEUT 21 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan kansalaisuusdirektiivissä, tulkittava siten, että vammaisavustuksen maksaminen unionin kansalaisen sukulaiselle suoraan takenevassa polvessa päättää kyseisen sukulaisen riippuvuuden työntekijästä ja johtaa näin ollen hänen johdetun oleskeluoikeutensa päättymiseen.
68. Jos unionin tuomioistuin hyväksyy ehdotukseni vastaukseksi ensimmäiseen kysymykseen – jonka mukaan riippuvuuden on oltava jatkuvaa, jotta se voi olla peruste suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan d alakohtaan perustuvalle oleskeluoikeudelle –, tästä seuraa, että tällaisen sukulaisen riippuvuuden liikkuvasta unionin työntekijästä päättyminen johtaa siihen, että kyseisen sukulaisen mainittuun säännökseen perustuva johdettu oleskeluoikeus päättyy.
69. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että sosiaalietuuden hakeminen päättää suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen riippuvuuden liikkuvasta unionin kansalaisesta.
70. Ensinnäkin, ja siltä osin kuin unionin tuomioistuin hyväksyy ehdotukseni ja tulkitsee riippuvuutta laajasti, vammaisavustuksen myöntäminen voisi kattaa taloudellisen riippuvuuden (tai ainakin osan siitä), mutta se ei todennäköisesti kata muita tällaisten sukulaisten tukitarpeita.(40) Irlannin viranomaiset voisivat tuskin korvata oman lapsen antamaa hoivaa ja emotionaalista tukea.
71. Siten, vaikka vastaanottava valtio kattaisi osan vanhemman kyseisessä valtiossa asumisesta aiheutuvista kustannuksista tai jopa ne kokonaisuudessaan, vanhempi olisi edelleen riippuvainen liikkuvasta unionin työntekijästä, jolta hän saa johdetut oleskeluoikeudet, jos aineellisen, emotionaalisen tai fyysisen tuen tarve jatkuu.
72. Toiseksi, vaikka riippuvuus tarkoittaisi ainoastaan aineellisen tai taloudellisen tuen tarvetta, vammaisavustuksen hakeminen ei voi automaattisesti johtaa siihen päätelmään, että kansalaisuusdirektiiviin perustuva oleskeluoikeus päättyisi, jos etuus myönnetään.
73. Kuten komissio on esittänyt, tällaisesta päätelmästä seuraisi seuraava päättymätön kehä, jota ei voida sallia: Se johtaa skenaarioon, jossa sen jälkeen, kun perheenjäsenelle myönnetään sosiaalietuus, hänen oleskeluoikeutensa päättyy, mikä puolestaan estää sosiaalietuuden myöntämisen. Ilman tätä sosiaalietuutta perheenjäsen on jälleen riippuvainen liikkuvasta unionin työntekijästä, mikä tarkoittaa, että hänellä on johdettu oleskeluoikeus ja hän täyttää edellytyksen sosiaalietuuden hakemiselle. Ja niin edelleen, ad infinitum.
74. Ulospääsynä tällaisesta absurdista kehästä on se, että kehä suljetaan tietyssä kohdassa. Työntekijän riippuvaisen perheenjäsenen asemaa olisi näin ollen arvioitava erillään tietyn etuuden myöntämisestä.
75. Yhteisöjen tuomioistuin on jo hyväksynyt tällaisen lähestymistavan tuomiossa Lebon, joka koski liikkuvasta unionin kansalaisesta riippuvaisen tyttären oikeutta hakea Belgiassa myönnettävää sosiaalietuutta, josta käytettiin nimitystä minimex-tuki.
76. Kyseisessä tuomiossa katsottiin, että ”siirtotyöläisen perheenjäsenen, joka on riippuvainen työntekijästä, jättämä hakemus minimex-tuen myöntämiseksi ei voi vaikuttaa hakijan asemaan työntekijän riippuvaisena perheenjäsenenä. Toisenlainen ratkaisu tarkoittaisi sen hyväksymistä, että minimex-tuen myöntäminen voisi johtaa siihen, että hakija menettää riippuvaisen perheenjäsenen aseman, ja näin ollen oikeuttaa joko itse minimex-tuen peruuttamisen tai jopa oleskeluoikeuden menettämisen. Tällainen ratkaisu estäisi käytännössä työntekijän riippuvaista perheenjäsentä hakemasta minimex-tukea ja heikentäisi tästä syystä siirtotyöläiselle taattua yhdenvertaista kohtelua. Työntekijän riippuvaisen perheenjäsenen asemaa olisi näin ollen tarkasteltava erillään minimex-tuen myöntämisestä.”(41) Jos tuomio Lebon koski sukulaista suoraan etenevässä polvessa, ei ole mitään syytä, miksi samaa logiikkaa ei pitäisi soveltaa sukulaisiin suoraan takenevassa polvessa.(42)
77. Siten, vaikka riippuvuus ymmärrettäisiin ainoastaan taloudellisen tuen tarpeeksi (mikä on mielestäni liian suppea tulkinta tästä käsitteestä), jäsenvaltion myöntämä taloudellinen tuki ei poista tukea saavan henkilön riippuvuutta.
78. Kelpoisuus vammaisavustuksen saamiseen (mikä edellyttää Irlannin oikeuden mukaan lääketieteellisten ja taloudellisten edellytysten täyttymistä) pikemminkin vahvistaa kuin kieltää riippuvuuden. Jos valtion viranomaiset eivät antaisi tukea riippuvaiselle perheenjäsenelle, ensisijaisen huolenpitäjän eli liikkuvan unionin työntekijän olisi katettava perheenjäsenen tukemisesta aiheutuvat kustannukset.
79. Vammaisavustuksen kaltaisen erityisen maksuihin perustumattoman rahaetuuden myöntäminen ei siten voi vaikuttaa hakijan riippuvuuteen.
80. Edellä esitetyn päätelmän tueksi voidaan vielä lisätä, ettei kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan a eikä d alakohtaan sisälly vaatimusta, jonka mukaan joko työntekijän tai hänen perheenjäsenensä on tultava toimeen omillaan, jottei hän muodostu rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.(43) Ainoastaan kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdassa asetetaan riittävät varat edellytykseksi oleskeluoikeuden saamiselle. Palaan tähän seikkaan tarkastellessani väitettä, jonka mukaan perheenjäsen voi muodostua rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.(44)
81. Lisäksi, kuten komissio väitti, toimien, joilla riippuvainen perheenjäsen lisää itsenäisyyttään vastaanottavassa jäsenvaltiossa, ei pitäisi millään tavoin vaikuttaa hänen oleskeluoikeuteensa.
82. Muussa tapauksessa se tarkoittaisi, että ainoastaan henkilöt, jotka eivät tarvitse erityistä maksuihin perustumatonta rahaetuutta, täyttäisivät edellytykset sen saamiselle. Lakia ei pitäisi tulkita siten, että se johtaa tällaisiin järjenvastaisiin lopputuloksiin.(45)
83. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiseen kysymykseen selittämällä, että SEUT 21 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan kansalaisuusdirektiivin 2 artiklan 2 alakohdan d alakohdassa ja 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa, on tulkittava siten, että se, että liikkuvan unionin kansalaisen sukulainen suoraan takenevassa polvessa hakee erityistä maksuihin perustumatonta rahaetuutta, ei johda siihen, että tämän sukulaisen riippuvuus unionin kansalaisesta päättyy, eikä siten vaikuta tämän sukulaisen johdettuun oleskeluoikeuteen.
4. Kolmas kysymys: oikeus yhdenvertaiseen kohteluun ja jäsenvaltioiden talousarvioon liittyvät huolenaiheet
84. Kuten alussa selitettiin,(46) Irlannin oikeuden mukaan sukulainen suoraan takenevassa polvessa voi saada johdetun oleskeluoikeuden kahdella edellytyksellä: 1) jos hän on riippuvainen liikkuvasta unionin kansalaisesta ja 2) jos hän ei muodosta kohtuutonta rasitetta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle. Siten, vaikka sukulainen suoraan takenevassa polvessa on edelleen riippuvainen unionin kansalaisesta, hän menettäisi oleskeluoikeutensa, jos hän muodostaa tällaisen kohtuuttoman rasitteen.
85. Tämän perusteella Chief Appeals Officer katsoi ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa tarkasteltavassa päätöksessään, että vaikka GV:llä on oleskeluoikeus, hän ei ole oikeutettu hakemaan vammaisavustusta, koska tämä tekisi hänestä kohtuuttoman rasitteen sosiaalihuoltojärjestelmälle ja saisi aikaan hänen oleskeluoikeutensa menettämisen.
86. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii lähinnä selvittämään, onko unionin oikeus esteenä sille, että liikkuvan unionin työntekijän suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen mahdollisuutta saada vammaisavustusta vastaanottavassa jäsenvaltiossa rajoitetaan sillä perusteella, että tällaisen etuuden maksaminen johtaa siihen, että riippuvainen sukulainen suoraan takenevassa polvessa muodostuu kohtuuttomaksi rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
87. Aluksi on tarpeen palauttaa mieleen, ettei unionin oikeudessa anneta oikeutta sosiaalietuuksiin liikkuville unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen. Hyvinvointivaltion järjestäminen kuuluu lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Tähän toimivaltaan kuuluvat sosiaalietuuksien tyyppien valinta samoin kuin tuen saamisen edellytysten määrittäminen.
88. Kysymys ei siten ole siitä, onko GV oikeutettu vammaisavustukseen. Tämä on Irlannin oikeuden alaan kuuluva kysymys. Unionin oikeudessa vahvistetaan kuitenkin kansalaisuuteen perustuvan yhdenvertaisen kohtelun periaate.(47) Siinä kielletään yhden jäsenvaltion kansalaisten syrjintä muissa jäsenvaltioissa niiden omiin kansalaisiin verrattuna. Vaikka kansalaisuuteen perustuvan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta sovelletaan suoraan perustamissopimuksen perusteella, se ilmaistaan erityisesti unionin johdetun oikeuden eri säädöksissä, kuten kansalaisuusdirektiivin 24 artiklassa ja työntekijöitä koskevan asetuksen 7 artiklassa.
89. GV voi näin ollen vaatia vammaisavustuksen saamista vetoamalla yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen. Jos Irlannin kansalaisilla on mahdollisuus saada tällaista avustusta, myös hänellä pitäisi olla mahdollisuus saada sitä.
90. Käsiteltävässä asiassa katson, että on kaksi henkilöä, joiden oikeus yhdenvertaiseen kohteluun voi muodostaa perustan GV:n oikeudelle vaatia vammaisavustusta.
91. Ensimmäinen henkilö on GV itse: liikkuvan unionin kansalaisen riippuvaisena sukulaisena suoraan takenevassa polvessa häntä on kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan mukaisesti kohdeltava Irlannin kansalaisten kanssa tasavertaisesti vammaisavustuksen saamisessa.
92. Toinen henkilö on hänen tyttärensä AC. Epäämällä vammaisavustus hänen riippuvaiselta äidiltään AC asetetaan epäedullisempaan asemaan kuin irlantilaiset työntekijät, joiden riippuvainen vanhempi voi hakea vammaisavustusta. AC:n syrjinnän kielto voi perustua paitsi hänen asemaansa unionin kansalaisena, joka asuu vastaanottavassa jäsenvaltiossa, kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla myös, kuten komissio esitti, hänen asemaansa työntekijänä, joka käytti SEUT 45 artiklan, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan työntekijöitä koskevassa asetuksessa, mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen. Kyseisen asetuksen 7 artiklassa ilmaistaan yhdenvertaisen kohtelun periaate.
93. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korosti pyynnössään ja nyt esillä olevan kysymyksen yhteydessä, että nyt tarkasteltavassa tapauksessa ensisijainen huolenpitäjä on liikkuva työntekijä. Tämän työntekijän mahdollista syrjintää ei siten voida sivuuttaa käsiteltävässä asiassa.
94. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin ottaa huomioon molemmat näkökulmat.
95. Tutkin ensin, miten GV:n oikeus vammaisavustukseen voi perustua välillisesti AC:n oikeuteen yhdenvertaiseen kohteluun (a), ja sen jälkeen, miten se voi perustua suoraan hänen omaan oikeuteensa yhdenvertaiseen kohteluun, sellaisena kuin siitä säädetään kansalaisuusdirektiivissä (b).(48) Seuraavaksi arvioin, voidaanko tällaisia oikeuksia rajoittaa sen huolen perusteella, että saadessaan sosiaalietuuksia sukulainen suoraan takenevassa polvessa muodostuu kohtuuttomaksi rasitteeksi vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle (c).
a) AC:n yhdenvertainen kohtelu perustana GV:n oikeudelle vammaisavustukseen
96. GV:n oikeus vammaisavustukseen voi nähdäkseni seurata yhdenvertaista kohtelua koskevasta oikeudesta, joka AC:llä on työntekijänä, joka on käyttänyt oikeuttaan liikkua vapaasti.
97. SEUT 45 artiklan 2 kohdassa määrätään, että työntekijöiden vapaa liikkuvuus ”merkitsee, että kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan”.
98. Voidaanko liikkuvan unionin työntekijän vanhemman erilainen kohtelu sellaisten työntekijöiden vanhempiin nähden, jotka ovat vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisia, ymmärtää SEUT 45 artiklan 2 kohdassa kielletyksi syrjinnäksi?
99. Kyseinen perustamissopimuksen määräys pantiin täytäntöön ja sitä selvennettiin työntekijöitä koskevassa asetuksessa. Mainitun asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa säädetään, että työntekijän, joka on unionin kansalainen, ”on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden”.(49)
100. Tästä herää kysymys, voidaanko työntekijän vanhemman saamaa sosiaalietuutta pitää kyseistä työntekijää hyödyttävänä sosiaalietuutena.
101. Tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi seuraavista syistä. Ensinnäkin unionin tuomioistuin on tulkinnut työntekijöitä koskevaan asetukseen sisältyvää käsitettä ”sosiaalinen etu” laajasti.(50) Se käsittää ”kaikki työsopimukseen liittyvät tai siihen liittymättömät edut, jotka tunnustetaan yleensä kotimaisille työntekijöille pääasiallisesti näiden objektiivisen työntekijäaseman perusteella tai pelkästään sillä perusteella, että näiden vakinainen asuinpaikka on valtion alueella, ja käsitteen laajentamisella niin, että se ulottuu työntekijän asemassa oleviin muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, voidaan katsoa helpotettavan heidän liikkumistaan unionin alueella ja näin heidän kotoutumistaan vastaanottavaan jäsenvaltioon”.(51)
102. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on jo vahvistettu, että tähän käsitteeseen voi kuulua vammaisavustuksen kaltainen sosiaalietuus.(52) Siinä on samoin vahvistettu, että työntekijöitä koskevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”sosiaaliset – – edut” voidaan soveltaa etuuksiin, jotka kuuluvat samanaikaisesti asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan, kuten käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva vammaisavustus.(53)
103. Toiseksi käsite työntekijän ”sosiaalinen etu” käsittää myös vammaisavustuksen kaltaisen sosiaalietuuden, kun se myönnetään työntekijän vanhemmalle eikä työntekijälle itselleen.
104. Alun perin unionin tuomioistuin rajasi käsitteen ”sosiaaliset edut” koskemaan ainoastaan työntekijöille itselleen myönnettäviä etuuksia,(54) mutta oikeuskäytäntö muuttui tuomion Lebon antamisen jälkeen. Kyseisestä tuomiosta ilmenee, että sukulaiselle suoraan etenevässä polvessa myönnetty etuus voi olla työntekijän ”sosiaalinen etu”, jos työntekijä tukee kyseistä jälkeläistä.(55)
105. Sama pätee mielestäni riippuvaisiin sukulaisiin suoraan takenevassa polvessa. GV on riippuvainen AC:stä. AC:n olisi tarjottava hänelle edelleen se, mihin hän ei saa valtiolta tukea. Toisin sanoen, jos GV saa vammaisavustusta, tällainen avustus helpottaisi myös AC:n tilannetta.(56) Jos Irlannin viranomaiset sitä vastoin epäävät tällaisen avun hänen äidiltään, AC asetettaisiin epäedullisempaan asemaan samankaltaisessa tilanteessa oleviin irlantilaisiin työntekijöihin nähden.
106. Sen arvioimiseksi, asetetaanko AC epäedullisempaan asemaan, häntä on verrattava työntekijöihin, jotka ovat Irlannin kansalaisia. Tällaisilla työntekijöillä voi myös olla vanhempia, jotka ovat unionin kansalaisia mutta eivät Irlannin kansalaisia ja joilta voidaan evätä oikeus vammaisetuuksiin, jos he ovat asuneet kyseisessä valtiossa alle viisi vuotta.(57) Useimmissa tilanteissa irlantilaisten työntekijöiden vanhemmat ovat kuitenkin myös Irlannin kansalaisia ja siten oikeutettuja vammaisavustukseen. Tältä osin AC:n syrjintää, joka seuraa siitä, että hänen äitinsä ei voi hakea vammaisavustusta, voitaisiin pitää välillisenä syrjintänä kansallisille työntekijöille kuuluvien sosiaalisten etujen osalta.
107. Lisäksi johdonmukainen oikeuskäytäntölinja vahvistaa, että riippuvaiset perheenjäsenet hyötyvät välillisesti työntekijöitä koskevan asetuksen 7 artiklassa tarkoitetusta, unionin liikkuville työntekijöille myönnettävästä yhdenvertaisesta kohtelusta.(58) Unionin tuomioistuin on jo sisällyttänyt sukulaiset suoraan takenevassa polvessa tällaisten välillisten hyötyjien ryhmään.(59)
108. Vaikka riippuvaiset sukulaiset hyötyvät ainoastaan välillisesti työntekijän oikeudesta yhdenvertaiseen kohteluun, he voivat vaatia sosiaalietuuksia omissa nimissään.(60) Siten vastaajien ja väliintulijoina olevien jäsenvaltioiden hallitusten väitteillä, joiden mukaan AC:n oikeus yhdenvertaiseen kohteluun on merkityksetön, koska GV esitti vaatimuksen omissa nimissään, ei ole vaikutusta asiaan.
109. Työntekijöitä koskevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdan ehdotettu tulkinta edistää työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, koska sillä varmistetaan, kuten unionin tuomioistuin äskettäin totesi, optimaalisten olosuhteiden luominen tätä vapautta vastaanottavassa jäsenvaltiossa käyttäneiden ja siellä ammattitoimintaa harjoittaneiden unionin kansalaisten perheenjäsenten kotoutumiselle.(61)
110. Näin ollen voidaan katsoa, että liikkuvan unionin työntekijän riippuvaiset sukulaiset suoraan takenevassa polvessa saavat oikeuden vaatia etuuksia, joita voidaan pitää unionin työntekijän, josta he ovat riippuvaisia, sosiaalisena etuna, työntekijöitä koskevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdan perusteella.
111. Kun otetaan huomioon GV:n riippuvaisuus AC:stä, GV voi siten vedota SEUT 45 artiklan 2 kohtaan, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan työntekijöitä koskevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa, vaatiakseen tyttärensä yhdenvertaista kohtelua koskevan oikeuden välillisenä hyötyjänä erityistä maksuihin perustumatonta rahaetuutta, kuten vammaisavustusta käsiteltävässä asiassa.
112. Työntekijöiden vapaa liikkuvuus ja työntekijöitä koskeva asetus tarjoavat siten jo vastauksen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa vireillä olevaan riita-asiaan. Tarkastelen tästä huolimatta seuraavaksi mahdollisuutta vastata tähän ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykseen kansalaisuusdirektiivin kannalta.
b) GV:n yhdenvertainen kohtelu perustana oikeudelle vaatia vammaisavustusta
113. Kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikkia vastaanottavan jäsenvaltion alueella tämän direktiivin nojalla asuvia unionin kansalaisia on kohdeltava jäsenvaltion kansalaisten kanssa tasavertaisesti perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvilla aloilla.
114. Oikeuskäytännössä on selvennetty, että unionin kansalainen voi vaatia yhdenvertaista kohtelua vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisten kanssa vain, jos hänen oleskelunsa vastaanottavan jäsenvaltion alueella täyttää kansalaisuusdirektiivin edellytykset.(62)
115. Koska GV on liikkuvan unionin työntekijän riippuvainen sukulainen suoraan takenevassa polvessa, kuten tämän ratkaisuehdotuksen ensimmäisessä osassa selitettiin, hän täyttää kansalaisuusdirektiivin edellytykset, ja hänellä on siten johdettu oleskeluoikeus Irlannissa. Hän on siten oikeutettu yhdenvertaiseen kohteluun.
116. GV:n oikeus työntekijöitä koskevan asetuksen mukaiseen yhdenvertaiseen kohteluun on johdettu oikeus, joka perustuu hänen tyttärensä suoraan oikeuteen yhdenvertaiseen kohteluun. GV:llä on kuitenkin oma suora oikeus tasavertaiseen kohteluun kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 1 kohdan nojalla. Kun GV on saanut johdetun oleskeluoikeuden, hän saa oman suoran oikeutensa tulla kohdelluksi samalla tavalla kuin Irlannin kansalaiset. Hänellä pitäisi siten olla oikeus vaatia vammaisavustusta samoin edellytyksin kuin Irlannin kansalaisilla.
117. Pääasian vastaajat sekä Tšekin, Tanskan ja Saksan hallitukset kuitenkin katsovat, ettei jäsenvaltio ole velvollinen myöntämään tällaista avustusta, jos hakija muodostuisi kohtuuttomaksi rasitteeksi sosiaalihuoltojärjestelmälle.
c) ”Kohtuutonta rasitetta” koskeva kysymys
118. Perustetta, jonka mukaan GV voisi muodostua kohtuuttomaksi rasitteeksi kyseisen valtion sosiaalihuoltojärjestelmälle (jäljempänä kohtuutonta rasitetta koskeva argumentti), käytettiin käsiteltävässä asiassa ilmaisemaan kolmea erilaista huolenaihetta. Ensimmäinen niistä koskee rajoittavaa vaikutusta, joka sosiaalietuuksien myöntämisellä voisi olla hyvinvointipolitiikkaan liittyviin jäsenvaltioiden valintoihin. Toinen koskee yhteisvastuuta. Kolmas huolenaihe, joka liittyy edellisiin, koskee pelkoa niin sanotusta sosiaalisesta turismista. Tarkastelen kaikkia kolmea vuorotellen ennen kuin päättelen, ettei näihin huolenaiheisiin perustuviin väitteisiin voida vedota, jotta voitaisiin rajoittaa GV:n yhdenvertaista kohtelua koskevaa oikeutta joko välillisenä oikeutena, joka perustuu hänen tyttärensä suoraan oikeuteen tulla kohdelluksi yhdenvertaisesti liikkuvana työntekijänä, tai hänen omana suorana yhdenvertaista kohtelua koskevana oikeutenaan, jonka hän on saanut johdetun oleskeluoikeutensa kautta.
1) Kohtuuton rasite huolenaiheena sosiaalihuoltojärjestelmien kannalta
119. On kiistatonta, että kansallisten sosiaalipolitiikkojen kestävyyteen liittyvät huolenaiheet olisi otettava vakavasti.
120. Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin tuomioistuin on katsonut, että ”valtion talousarvioon liittyvät näkökohdat voivat olla jäsenvaltion sosiaalipoliittisten ratkaisujen perustana ja vaikuttaa niiden sosiaalisen suojelun toimenpiteiden luonteeseen tai laajuuteen, jotka se haluaa toteuttaa”.(63) Unionin tuomioistuimen mukaan tällaisilla näkökohdilla ei kuitenkaan voida perustella siirtotyöläisiin kohdistuvaa syrjintää.(64)
121. Koska kohtuutonta rasitetta koskevaa argumenttia ei voida käyttää oikeuttamisperusteena liikkuvien unionin työntekijöiden yhdenvertaista kohtelua koskevien oikeuksien rajoittamiselle, sen perusteella ei myöskään voida rajoittaa kyseisen työntekijän riippuvaisen suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen, jonka oikeus vaatia sosiaalista etuutta on kyseisen työntekijän sosiaalinen etu, johdettua oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun.
122. Irlanti ei siten voi pitää GV:tä kohtuuttomana rasitteena sosiaalihuoltojärjestelmälleen, kun hänen vammaisavustusta koskevaa vaatimustaan tarkastellaan käyttäen perustana hänen tyttärensä oikeutta tulla kohdelluksi samalla tavalla kuin kotimaiset työntekijät.
123. Vastaus on mielestäni sama, jos GV:n oikeudellista tilannetta arvioidaan liikkuvan unionin työntekijän, jolla on suora oikeus tasavertaiseen kohteluun kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 1 kohdan perusteella, suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen tilanteena hänen kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisen johdetun oleskeluoikeutensa perusteella.
124. Saanen selittää asiaa: Primaarioikeudessa myönnetään vapaata liikkuvuutta koskevat oikeudet (joihin kuuluu oikeus oleskella ja oikeus yhdenvertaiseen kohteluun) kaikille unionin kansalaisille, mutta siinä sallitaan se, että näille oikeuksille asetetaan edellytyksiä joko unionin johdetussa oikeudessa tai kansallisessa lainsäädännössä. Kansalaisuusdirektiivissä luodaan kehys edellytyksille, joita vapaata liikkuvuutta koskeville oikeuksille voidaan asettaa. Kansalaisuusdirektiivissä tunnustetaan jäsenvaltioiden huolenaiheet ja säädetään, että unionin kansalaisten oleskeluoikeuksille voidaan asettaa ehtoja, jotta heistä ei aiheudu kohtuutonta rasitusta vastaanottavan jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle.(65) Kansalaisuusdirektiivissä siten sallittiin jäsenvaltioiden rajoittavan tiettyjen, nimenomaisesti määritettyjen kansalaisryhmien (muttei muiden) oleskeluoikeuksia sallimalla kohtuutonta rasitetta koskevan argumentin käyttö oikeuttamisperusteena.
125. Tämä on kuitenkin mahdollista vain nimenomaisesti mainituissa tilanteissa ja vain tiettyjen sellaisten unionin kansalaisten ryhmien osalta, jotka eivät harjoita taloudellista toimintaa. Tällaiset tilanteet koskevat ensinnäkin niitä kansalaisia, joiden liikkumisoikeudet perustuvat siihen olettamaan, että heillä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat (kansalaisuusdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan b alakohta), ja opiskelijoita (sen 7 artiklan 1 kohdan c alakohta). Tällaisten tilanteiden ulkopuolella kohtuutonta rasitetta koskevaan argumenttiin ei voida vedota.
126. Menisin vieläkin pitemmälle ja toteaisin, että kun kyse on nimettyjen kansalaisryhmien oleskeluoikeuksien rajoittamisesta, tällaiset rajoitukset eivät voi olla automaattisia. Vaikka tällaisia rajoituksia koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön selkeyttä onkin arvosteltu jossain määrin oikeuskirjallisuudessa,(66) on selvää, että valtion, joka haluaa vedota tällaiseen argumenttiin, olisi ensin osoitettava sosiaalihuoltojärjestelmäänsä kohdistuvat systeemiset uhat(67) ja lisäksi näytettävä toteen, että tällaiset uhat oikeuttavat tietyn henkilön oikeuden rajoittamisen yksittäistapauksessa. Siten päättäessään vedota kohtuutonta rasitetta koskevaan argumenttiin, mikä sallitaan unionin lainsäädännössä, jäsenvaltioiden on silti noudatettava suhteellisuusperiaatetta.(68)
127. Vastaanottavan jäsenvaltion on kohdeltava kaikkia henkilöitä, joilla on oleskeluoikeus kansalaisuusdirektiivin perusteella, samalla tavalla kuin omia kansalaisiaan. Ainoista poikkeuksista tähän periaatteeseen säädetään nimenomaisesti kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 2 kohdassa. Poikkeuksena yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta kyseistä säännöstä on tulkittava suppeasti.(69)
128. Unionin liikkuvien työntekijöiden sukulaiset suoraan takenevassa polvessa eivät kuulu kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.
129. Yhteenvetona on todettava, että riippuvaisten suoraan takenevassa polvessa olevien sukulaisten oleskeluoikeuksia ei voida rajoittaa sillä perusteella, että he muodostavat kohtuuttoman rasitteen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmälle, eikä oleskeluoikeudesta johtuvaa oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun voida rajoittaa millään perusteella.
130. Tämä on käsittääkseni tulosta unionin lainsäädäntömenettelyssä aikaansaadusta yksimielisyydestä, joka koskee vapaata liikkuvuutta koskevien etujen ja jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmiin liittyvien huolenaiheiden hyväksyttävää tasapainoa. Jäsenvaltioiden sosiaalihuoltojärjestelmiinsä liittyvät oikeutetut huolenaiheet otettiin, kuten komissio totesi, huomioon kansalaisuusdirektiivin antamiseen johtaneessa lainsäädäntömenettelyssä.
131. Tämän lainsäädännöllisen yksimielisyyden lopputulos oli nykytilanne, jossa liikkuvien unionin työntekijöiden eikä heidän sukulaistensa suoraan takenevassa polvessa ei voida katsoa muodostavan kohtuutonta rasitetta vastaanottavalle jäsenvaltiolle. Toisin sanoen tällaiset perheenjäsenet muodostavat kohtuullisen (kohtuuttoman) rasitteen samalla tavalla kuin kyseisen jäsenvaltion kansalaiset muodostavat kohtuullisen (kohtuuttoman) rasitteen.
132. Tältä osin jäsenvaltiot voivat vapaasti järjestää sosiaalihuoltojärjestelmänsä parhaaksi katsomallaan tavalla. Ne voivat valita, minkä tyyppisiä etuuksia ne tarjoavat, tai päättää poistaa nykyisen etuuden tai pienentää sen määrää. Näitä valintoja tehdessään jäsenvaltioiden on kuitenkin otettava alueellaan asuvien liikkuvien unionin työntekijöiden riippuvaiset perheenjäsenet huomioon tekijöinä, jotka vaikuttavat niiden poliittisiin päätöksiin.
133. Irlanti ei siten voi pitää GV:tä kohtuuttomana rasitteena sosiaalihuoltojärjestelmälleen, kun hänen vammaisavustusta koskevaa vaatimustaan tarkastellaan hänen yhdenvertaista kohtelua koskevan suoran oikeutensa, joka on seurausta hänen johdetusta oleskeluoikeudestaan, perusteella.
2) Kohtuuton rasite yhteisvastuuta koskevana kysymyksenä
134. Toinen tapa, jolla kohtuutonta rasitetta koskeva argumentti voidaan ymmärtää, on yhteisvastuun, jota pidetään valmiutena osallistua taakan jakamiseen, kannalta. Tällainen yhteisvastuu perustuu yleensä johonkin yhteisöön kuulumiseen, onpa se sitten kansallinen, ammatillinen tai eurooppalainen yhteisö tai perheyhteisö,(70) joka mahdollistaa niiden poissulkemisen, jotka eivät ole yhteisön jäseniä, koska taakan jakaminen niiden kanssa koetaan kohtuuttomaksi.(71)
135. Tältä osin vastaajat väittävät, että riippuvaisten sukulaisten suoraan takenevassa polvessa pitäisi olla oikeutettuja vammaisavustuksen kaltaisiin sosiaalietuuksiin vasta sen jälkeen, kun he ovat saaneet pysyvän oleskeluluvan, muttei heidän vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelunsa ensimmäisten viiden vuoden aikana. Niiden mukaan tämä näkyy kansalaisuusdirektiivin rakenteessa, jossa erotetaan toisistaan enintään kolme kuukautta kestävä lyhytaikainen oleskelu maassa,(72) yli kolmen kuukauden oleskelu(73) ja pysyvä oleskeluoikeus, joka voidaan saada viiden vuoden vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelun jälkeen.(74) Vastaajien mukaan ensimmäisten viiden vuoden aikana perheenjäsenten olisi oltava liikkuvien unionin työntekijöiden, joita he ovat seuranneet vastaanottavaan jäsenvaltioon, vastuulla, eikä kyseisen valtion veronmaksajien pitäisi joutua vastaamaan näihin perheenjäseniin liittyvistä kustannuksista.
136. Kansalaisuusdirektiivissä nimittäin tunnustetaan oikeuksien asteittainen järjestelmä, joka perustuu vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleskelun kestoon.(75) Tämä ei kuitenkaan kuvasta yhteisvastuun asteittaisuutta. Kansalaisuusdirektiivissä ei säädetä, että liikkuvan unionin kansalaisen riippuvaisten sukulaisten oikeuksia voidaan rajoittaa sen jälkeen, kun he ovat oleskelleet vastaanottavassa jäsenvaltiossa kolme kuukautta.(76)
137. Se, että sukulaisia suoraan takenevassa polvessa kohdellaan yhdenvertaisesti sosiaalietuuksien saannissa, edistää tosiasiassa heidän omaa kotoutumistaan vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskuntaan.(77)
138. Kansalaisuusdirektiivissä ja työntekijöitä koskevassa asetuksessa kuvastuu siten ”tietty tämän jäsenvaltion kansalaisten taloudellinen solidaarisuus muiden jäsenvaltioiden kansalaisia kohtaan”, kuten unionin tuomioistuin katsoin uraauurtavassa tuomiossaan Grzelczyk.(78)
139. Ei pidä myöskään unohtaa, että asetuksen N:o 883/2004 70 artiklan 4 kohdan mukaan vammaisavustuksen kaltaista etuutta voidaan hakea ainoastaan asuinjäsenvaltiossa (ks. tämän ratkaisuehdotuksen 7 kohta). Toisin sanoen, jos tämän tyyppinen erityinen maksuihin perustumaton etuus olisi olemassa Romaniassa, GV ei voisi vaatia sitä Romanialta, koska hän asuu Irlannissa.
140. Irlanti ei näin ollen voi katsoa, että GV muodostaa kohtuuttoman rasitteen sen sosiaalihuoltojärjestelmälle, koska hän ei kuulunut sen yhteiskuntaan tarpeeksi kauan hyötyäkseen yhteisvastuusta.
3) Kohtuuton rasite ja sosiaalinen turismi
141. Lisäksi on tarpeen tarkastella erästä toista huolenaihetta, jonka tähän menettelyyn osallistuvat jäsenvaltioiden hallitukset esittivät mutta joka on läsnä myös unionin poliittisessa elämässä ja oikeuskirjallisuudessa. Se koskee niin sanotun sosiaalisen turismin pelkoa. Jäsenvaltiot ja etenkin ne, joissa sosiaaliturvan taso on korkeampi, ilmaisivat ponnekkaasti huolensa unionin kansalaisista, jotka päättävät muuttaa näihin maihin yksinomaan hyötyäkseen niiden sosiaaliturvajärjestelmistä.(79) Tätä käytäntöä, jota usein pidetään vapaata liikkuvuutta koskevien oikeuksien väärinkäyttönä, tarkasteltiin tuomiossa Dano.(80) Mainitussa asiassa todettiin, että unionin kansalaiset, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia ja jotka olivat käyttäneet liikkumisvapauttaan ainoastaan saadakseen sosiaaliapua vastaanottavalta jäsenvaltiolta, eivät voi hyötyä kansalaisuusdirektiivin mukaisesta tasavertaisesta kohtelusta.(81)
142. Voiko tällaista väärinkäyttöä tapahtua silloin, kun kansalainen, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, saa oleskeluoikeutensa ja oikeutensa yhdenvertaiseen kohteluun sen perusteella, että liikkuva unionin työntekijä, joka on taloudellisesti aktiivinen kansalainen, käyttää oikeuttaan liikkua vapaasti? Voitaisiin kuvitella tilanne, jossa unionin kansalainen päätti työskennellä (tai toimia itsenäisenä ammatinharjoittajana) toisessa jäsenvaltiossa kuin kotijäsenvaltiossaan yksinomaan siksi, että hänen sukulaisensa suoraan takenevassa polvessa voi(vat) näin hakea sosiaaliavustuksia vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Näinkin epätodennäköisessä tilanteessa(82) unionin kansalainen, jonka oikeudesta riippuvainen sukulainen hyötyy välillisesti, olisi työntekijä vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Sitä, että kansalainen muuttaa toiseen jäsenvaltioon työskennelläkseen siellä, ei voida pitää väärinkäyttönä vaan pikemminkin perustamissopimukseen pohjautuvan perusoikeuden käyttönä. Jos henkilö saapui vastaanottavaan jäsenvaltioon ainoastaan työnhakijana, jäsenvaltion ei kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 2 kohdan nojalla tarvitse myöntää hänelle ja hänen perheenjäsenilleen oikeuksia tiettyihin sosiaalietuuksiin, muttei välttämättä kaikkiin etuuksiin, kuten sosiaaliturvaetuuksiin.(83) Kun perheenjäsenten oikeudet perustuvat liikkuvan unionin työntekijän oikeuksiin, en kuitenkaan näe, miten voidaan väittää, että kyseinen työntekijä on muuttanut yksinomaan sosiaaliavustuksen saamista varten.
143. Vaikka en voikaan kuvitella sitä, en voi täysin sulkea pois väärinkäytön mahdollisuutta. Tällaisissa tilanteissa kansalaisuusdirektiivin 35 artiklaa, joka annettiin nimenomaisesti väärinkäytön riskin estämiseksi, ja Dano-oikeuskäytäntöä voitaisiin käyttää tällaisten riskien toteutumisen ehkäisemiseen.
144. Käsiteltävän asian tilanne ei vaikuta antavan aihetta tällaiseen huoleen. AC on jo työskennellyt ja asunut Irlannissa pitkään. Hän on luonut vahvat siteet Irlannin yhteiskuntaan, mikä ilmenee siitä, että hän sai Irlannin kansalaisuuden 17.7.2015.(84) On vaikea uskoa, että kaikki tämä olisi suunniteltu yksinomaan tarkoituksena tuoda hänen äitinsä Irlantiin vaatimaan sosiaalietuutta.(85)
145. Edellä esitettyjen seikkojen – yhdessä tai erikseen tarkasteltuina – perusteella katson, että jos yhdenvertaisen kohtelun edellytykset täyttyvät,(86) jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään kohdistuvan kohtuuttoman rasitteen käsite ei ole laillinen peruste, jolla jäsenvaltio voi evätä erityisiä maksuihin perustumattomia rahaetuuksia liikkuvien unionin työntekijöiden riippuvaisilta sukulaisilta suoraan takenevassa polvessa.
146. Katson näin ollen, että SEUT 45 artiklan 2 kohtaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan työntekijöitä koskevan asetuksen 7 artiklan 2 kohdassa, ja SEUT 21 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan kansalaisuusdirektiivin 24 artiklan 1 kohdassa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa rajoitetaan liikkuvan unionin työntekijän suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen, jolla on johdettu oleskeluoikeus sen perusteella, että hän on riippuvainen kyseisestä työntekijästä, ja joka on oleskellut laillisesti yli kolme kuukautta asuinjäsenvaltiossa, oikeutta erityiseen maksuihin perustumattomaan rahaetuuteen sillä perusteella, että tällaisen etuuden maksaminen johtaa siihen, että kyseinen perheenjäsen muodostaa kohtuuttoman rasitteen kyseisen valtion sosiaalihuoltojärjestelmälle.
V Ratkaisuehdotus
147. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Court of Appealin (Irlanti) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) SEUT 21 artiklaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 2 artiklan 2 alakohdan d alakohdassa ja 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa,
on tulkittava siten, että
suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen riippuvuutta liikkuvasta unionin työntekijästä koskevan edellytyksen on täytyttävä niin kauan kuin mainitun sukulaisen oleskeluoikeus johdetaan kyseisen työntekijän käyttämästä oikeudesta vapaaseen liikkuvuuteen.
2) SEUT 21 artiklaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan direktiivin 2004/38 2 artiklan 2 alakohdan d alakohdassa ja 7 artiklan 1 kohdan d alakohdassa,
on tulkittava siten, että
liikkuvan unionin työntekijän suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen jättämä erityistä maksuihin perustumatonta rahaetuutta koskeva hakemus ei lopeta kyseisen sukulaisen riippuvuutta työntekijästä eikä siten vaikuta sukulaisen johdettuun oleskeluoikeuteen.
3) SEUT 45 artiklan 2 kohtaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta unionin alueella 5.4.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 492/2011 7 artiklan 2 kohdassa, ja SEUT 21 artiklan 1 kohtaa, sellaisena kuin sitä konkretisoidaan direktiivin 2004/38 24 artiklan 1 kohdassa,
on tulkittava siten, että
ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa rajoitetaan liikkuvan unionin työntekijän suoraan takenevassa polvessa olevan sukulaisen, jolla on johdettu oleskeluoikeus sen perusteella, että hän on riippuvainen kyseisestä työntekijästä, ja joka on oleskellut laillisesti yli kolme kuukautta asuinjäsenvaltiossa, oikeutta erityiseen maksuihin perustumattomaan rahaetuuteen sillä perusteella, että tällaisen etuuden maksaminen johtaa siihen, että kyseinen perheenjäsen muodostaa kohtuuttoman rasitteen kyseisen valtion sosiaalihuoltojärjestelmälle.