ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
P. MENGOZZI
представено на 17 юли 2014 година(1)
Дело C‑416/13
Mario Vital Pérez
срещу
Ayuntamiento de Oviedo
(Преюдициално запитване, отправено от Juzgado Contencioso‑Administrativo n° 4 de Oviedo (Испания)
„Равно третиране в областта на заетостта и професиите — Забрана на дискриминацията, основана на възраст — Директива 2000/78 — Максимална възраст от 30 години за кандидатстване в процедура по подбор с оглед назначаването на полицаи в местната полиция — Обосновка“
I – Въведение
1. Директива 2000/78(2) (наричана по-нататък „Директивата“) има за цел да създаде основна рамка в областта на заетостта и професиите с оглед борбата с дискриминацията, основана на който и да било от признаците, посочени в член 1 от същата директива. Целта на тази правна уредба е принципът на равно третиране да се прилага ефективно в държавите членки.
2. В съответствие с предвиденото в член 13 ЕО възрастта е включена сред признаците за дискриминация, посочени в член 1 от Директивата(3), и фактически във връзка с нея са постановени повечето от решенията на Съда по спорове за прилагането на тази директива. Установена като общ принцип на общностното право в решение Mangold(4), забраната за дискриминация, основана на възраст, е кодифицирана в член 21, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който следователно представлява основната отправна точка за тълкуване на разпоредбите на Директивата.
3. Въпреки че Директивата постановява забрана в областта на заетостта за всякакъв вид дискриминация, основана пряко или непряко на възраст, тя предвижда известен брой изключения при прилагането ѝ, някои от които важат и за другите признаци за дискриминация, посочени в член 1. По-специално това се отнася за член 4, параграф 1, който е предмет на първата част на настоящото преюдициално запитване и който определя, че при спазване на определени условия държавите членки могат да предвидят, че разлика в третирането, основаваща се на характеристика, свързана с някой от посочените в Директивата признаци, не представлява дискриминация, когато поради характера на засегнатите професионални дейности или в контекста, в който те се упражняват, такава характеристика представлява основно и определящо професията изискване. Други изключения са конкретно свързани с възрастта като признак на дискриминация. Съгласно член 3, параграф 4 държавите членки могат да предвидят, че доколкото се отнася до дискриминация, основаваща се на увреждане и възраст, Директивата не се прилага към въоръжените сили, докато в член 6 — предмет на втората част на настоящото преюдициално запитване — се предвижда изключение, което допуска, при спазването на определени условия, оправдаването на разлики в третирането на основание възраст, произтичащи от действия на държавите членки в областта на социалната политика.
4. Следователно Директивата предвижда специален режим за разликите в третирането, пряко или непряко основани на критерия за възраст. Този режим частично се обяснява, от една страна, с това, че по принцип възрастта не се счита за „предполагаем признак за дискриминация“ като расата и пола, тъй като по отношение на възрастта, за разлика от расата и пола, няма толкова много случаи на дискриминация(5) в исторически план, а от друга страна, с това, че става дума за рисков фактор, чиито обхват и граници не са лесно определими(6).
5. Спецификата на възрастта като признак за дискриминация в системата на Директивата е една от причините за многобройните искания за тълкуване, които са отправяни до Съда от националните юрисдикции и които в по-голямата си част имат за цел да се разясни обхватът на изключенията от забраната за дискриминация, основана на този признак. Преюдициалното запитване по настоящото дело, отправено от Juzgado Contencioso‑Administrativo n° 4 de Oviedo (Испания), се вписва в този контекст.
II – Главно производство и преюдициално запитване
6. Страни по спора, който е в основата на преюдициалното запитване, са г‑н Vital Pérez и община Овиедо. Предмет на този спор е жалбата, подадена от първия срещу решението от 7 март 2013 г. на общинския съвет на Oviedo, с което се приемат специалните изисквания и условия за конкурс за заемане на 15 длъжности „полицай“ в местната полиция. По-специално жалбата е относно изискване 3.2 от обявлението за конкурса, според което кандидатите не трябва да бъдат по-възрастни от 30 години.
7. Г‑н Vital Pérez твърди, че това изискване, по силата на което той необосновано не е допуснат до участие в конкурса, накърнява основното му право на равен достъп до публични служби и длъжности, прогласено както в испанската конституция, така и в Директивата. Община Овиедо оспорва жалбата и изтъква, от една страна, че обявлението отговаря на предвиденото в Ley del Principado de Asturias 2/2007 (Закон на Княжество Астурия 2/2007) (наричан по-нататък Закон 2/2007), член 32 от който изисква кандидатите за която и да било категория длъжности в местната полиция да не бъдат по-възрастни от 30 години, и от друга страна, че в решение Wolf(7) по аналогичен случай Съдът вече се е произнесъл в полза на наличието на условие за максимална възраст.
8. Изразявайки съмнения относно законосъобразността на оспорваната максимална възраст и считайки, че е необходимо тълкуване на релевантните разпоредби от Директивата, за да бъде разрешен спорът, Juzgado Contencioso‑Administrativo n° 4 de Oviedo отправя до Съда следния въпрос:
„Допускат ли член 2, параграф 2, член 4, параграф 1 и член 6, параграф 1, буква в) от Директивата […], както и член 21, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, доколкото забраняват всяка дискриминация на основание възраст, определянето — с общинско обявление, което изрично прилага регионален закон на държава членка — на максимална възраст от 30 години във връзка с достъпа до длъжността „полицай“ в местната полиция?“.
III – Анализ
9. Няма съмнение, че спорът, предмет на главното производство, попада в приложното поле на Директивата. Съгласно член 3, параграф 1, буква а) тази директива се прилага, в границите на сферите на компетентност на Съюза, „към всички лица от публичния и частния сектор, включително публични органи, във връзка с […] условията за достъп до заетост, самостоятелна заетост или упражняване на занятие, включително критериите за подбор и условия за назначаване на работа, в който и да е клон на дейност на всички нива на професионалната йерархия“. Така с предвиждането на изискване кандидатите за която и да било категория длъжности в местната полиция да не са навършили 30 години член 32 от Закон 2/2007 определя нормативно изискване за достъп до публична служба по смисъла на горепосочените разпоредби от Директивата(8).
10. Също така е несъмнено, че въпросният закон предвижда разлика в третирането на основание възраст. В това отношение припомням, че съгласно член 2, параграф 1 от Директивата за целите на тази директива „принципът за равно третиране“ означава, че няма пряка или непряка дискриминация въз основа на който и да е от признаците, посочени в член 1. В член 2, параграф 2, буква а) от Директивата се пояснява, че за целите на прилагането на член 2, параграф 1 проява на пряка дискриминация има, когато едно лице се третира по-неблагоприятно от друго в сравнима ситуация, въз основа един от признаците, упоменати в член 1 от тази директива(9). Следователно прилагането на член 3 от Закон 2/2007 означава, че някои лица се третират по-неблагоприятно от други, които са в сравнима ситуация, единствено поради факта, че са на възраст над 30 години. Ето защо тази разпоредба води до разлика в третирането, пряко основана на възраст, по смисъла на член 2, параграф 2, буква а) от Директивата(10).
11. Така единственият въпрос, който възниква по главното производство и за който запитващата юрисдикция отправя преюдициално запитване към Съда, е дали тази разлика в третирането представлява пряка дискриминация по смисъла на член 2, параграф 2, буква а) от Директивата, или попада в обхвата на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директивата.
А – Относно тълкуването на член 4, параграф 1 от Директивата
12. Съгласно член 4, параграф 1 от Директивата, озаглавен „Професионални изисквания“, държавите членки „могат да регламентират, че разлика в третирането, основаваща се на характеристика, свързана с някой от признаците, посочени в член 1, не представлява дискриминация, когато поради характера на засегнатите професионални дейности или в контекста, в който те се упражняват, такава характеристика представлява основно и определящо професията изискване, като гарантират, че целта е законосъобразна и изискването пропорционално“(11).
13. Според испанското, италианското, германското и френското правителство максималната възраст, предмет на спора по главното производство, е обоснована по силата на горепосочената разпоредба, тъй като за изпълнение на някои от задълженията на полицаите от местната полиция се налагат изключително високи физически изисквания, във всеки случай над средното ниво, които са налице единствено при по-младите служители. Те считат, че предвиждането на тази максимална възраст има за цел да се гарантират оперативният капацитет и доброто функциониране на местната полиция, като се гарантира, че новоназначените служители са в състояние да изпълняват най-трудните от физическа гледна точка задачи през относително дълъг период от своята кариера. В същото време съмнения относно законосъобразността на оспорваната максимална възраст изразяват както запитващата юрисдикция, така и жалбоподателят по главното производство и Комисията.
14. Съгласно разясненията на Съда в решение Wolf (EU:C:2010:3, т. 29) — на които се позовават и запитващата юрисдикция, и останалите встъпили в делото страни, които обаче изтъкват противоположни доводи — член 4, параграф 1 от Директивата оправомощава държавите членки да дерогират принципа на равно третиране, когато характеристика, свързана с признака, на който се основава разликата в третирането, а не признакът сам по себе си, представлява основно и определящо професията изискване, ако е гарантирано, че целта е законосъобразна и изискването пропорционално(12).
15. В решението по това дело, в което се разглежда възрастовата граница, наложена от една германска провинция за достъпа до работа в междинна техническа пожарна служба, Съдът посочва, на първо място, че целта е да се гарантират оперативният капацитет и доброто функциониране на служби като изброените в съображение 18 от Директивата(13), сред които се причисляват и полицейските служби, и че трябва да се счита, че тази „цел е законосъобразна“ по смисъла на член 4, параграф 1 от директивата(14).
16. В конкретния случай правната уредба, предмет на спора по главното производство — ако се предположи, както по-специално твърди испанското правителство, че действително се преследва подобна цел, което обаче запитващата юрисдикция трябва в крайна сметка да установи(15) — би могла да бъде оправдана въз основа на горепосочената разпоредба от Директивата, стига да са изпълнени останалите предвидени в Директивата условия.
17. На второ място, в решение Wolf Съдът приема, въз основа на направените от германското правителство разяснения, че притежаването на „изключително високи физически способности“ е основно и определящо изискване по смисъла на член 4, параграф 1 от Директивата за упражняването на разглежданата професия. В тази връзка Съдът отбелязва, че противно на ръководните и управленските функции, изпълнявани от техническата пожарна служба, дейността на междинната техническа пожарна служба се характеризира с нейния физически характер, като различните функции на тази служба са по-специално борбата с пожарите, оказването на помощ на хора и животни, опазването на околната среда и защитата срещу опасни животни, както и изпълнението на спомагателни задачи(16).
18. Не съм убеден, че в настоящия случай може да се стигне до същия извод, що се отнася до полицаите от местната полиция в Астурия. От определението за преюдициално запитване става ясно, че задълженията на тези служители обхващат различни сфери на намеса и включват както действия „на терен“, например задържането на извършителите на престъпни деяния, при което може да се наложи използването на физическа сила, така и задължения, които са по-малко натоварващи от физическа и психическа гледна точка, например регулирането на движението по пътищата(17). Следователно местните полицейски служби в Испания изпълняват много по-голям брой и по-разнообразни дейности в сравнение с дейностите на междинната техническа пожарна служба, която Съдът обсъжда по горепосоченото дело Wolf и от която, видно от посоченото в решението по това дело, се изисква да изпълнява предимно, ако не и само, дейности на терен, включващи използването на големи физически усилия.
19. На трето място, според Съда изискването за притежаване на високи физически способности с оглед изпълнението на задълженията на междинна техническа пожарна служба е свързано с възрастта. В това отношение въз основа на предоставените от германското правителство данни от изследвания в областта на трудовата медицина и спорта, които показват, че с напредване на възрастта способността на белите дробове, мускулатурата и устойчивостта на тялото намаляват, Съдът заключава, че някои от работещите в тази служба, които изпълняват задължения, свързани с борбата с пожари или оказване на помощ на хора, е необходимо да имат особено високи физически способности и че тази работа може да се изпълнява единствено от млади служители или във всеки случай на възраст под 45 години в първия случай и под 50 години във втория случай.
20. В настоящия случай обаче според мен не са налице факти, които да дават основание за същия извод. От една страна, твърдението в становището на испанското правителство, че изискваното от полицаите в местната полиция физическо състояние е съпоставимо с това, което се изисква за пожарникарите, участващи в дейности по борба с пожари и оказване на помощ на хора(18), както е прието от Съда по дело Wolf, се основава просто на съждения, които не са подкрепени от доказателства или данни, позволяващи анализ на конкретната ситуация с тези полицейски служби. От друга страна, както бе посочено по-горе, видно от сведенията в преюдициалното запитване и в становището на испанското правителство, за голяма част от задълженията на полицаите от испанската местна полиция не изглежда да се изискват изключителни физически способности, докато от посоченото решение Wolf става напълно ясно, че за всички дейности на междинната техническа пожарна служба, или поне за тези, които са най-присъщи за тази служба, посочените способности са необходими.
21. По-общо, от предходното става ясно, че в настоящия случай не са налице условията, които са накарали Съда по дело Wolf да се произнесе в полза на въпросната възрастова граница. За разлика от извода, направен по посоченото дело, не считам, че в настоящия случай е възможно да се направи изводът, че притежаването на „изключително високи физически способности“ е основно изискване, определящо за упражняването на професията на полицай в местната полиция, така както е описана в преюдициалното запитване, и дори предвид обстоятелството, подчертано по-специално от испанското и от френското правителство, че упражняването на тези функции може да предполага използването на оръжие. Освен това, ако за една част от дейностите на местната полиция е оправдано да се счита, че са необходими определени физически способности, според мен все пак не е възможно въз основа на представените пред Съда сведения да се заключи, че тези способности са неизменно свързани с определена възрастова група и че лицата над определена възраст не притежават такива, както Съдът е заключил по дело Wolf.
22. Ето защо от гледна точка на необходимостта, а следователно и на пропорционалността на оспорваната максимална възраст, не може да се направи и извод — за разлика от извода на Съда по посоченото дело Wolf — че целта да се гарантират оперативният капацитет и доброто функциониране на местната полиция изисква да се поддържа определена възрастова структура, което от своя страна налага необходимостта на работа да се назначават единствено служители на възраст под 30 години(19).
23. Пак от гледна точка на пропорционалността отбелязвам, че от преюдициалното запитване не става ясно дали на навършилите определена възраст полицаи служебно се възлагат физически по-малко натоварващи задължения или задължения, които не включват използването на оръжие, като се има предвид, че в преюдициалното запитване се споменава възможността служителите на националната полиция или на някои полиции на автономните области, когато са на активна служба, да преминат по тяхно искане на друг вид работа в полицията след навършване на 58-годишна възраст (т.нар. режим на „segunda actividad“), или само 7 години преди навършването на пенсионна възраст, 65 години.
24. При това положение може да се счита, че притежаването на необходимите за изпълнението на дейността на полицай в местната полиция физически способности може да бъде правилно оценено въз основа на оспорваните изисквания от обявлението за конкурса, свързани с изпитите по физическа подготовка, които са особено трудни, и с изискването да не попадат в изключенията по медицински причини, и че следователно въпросната максимална възраст не е необходима.
25. Припомням, че доколкото допуска дерогирането на основен принцип на правото на Съюза, член 4, параграф 1 следва да се тълкува стеснително и че както изрично е посочено в съображение 23 от същата директива, възможността за дерогиране се прилага „при много ограничени обстоятелства“(20). Според мен в настоящия случай не са налице такива.
26. Въз основа на изложеното дотук считам, че член 4, параграф 1 от Директивата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата по главното производство, съгласно която максималната възраст за кандидатстване в процедура по подбор с оглед назначаването на полицаи в местната полиция е 30 години.
Б – Относно тълкуването на член 6, параграф 1 от Директивата
27. Напомням, че съгласно член 6, параграф 1 от Директивата „държавите членки могат да регламентират, че разлики в третирането на основание възраст не представлява дискриминация, ако в контекста на национално право те са обективно и обосновано оправдани от законосъобразна цел, включително законосъобразна политика по заетостта, трудов пазар и цели на професионалното обучение, и ако средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими“(21).
28. С тази разпоредба се въвежда изключение предвид признатия от Директивата „специфичен характер“ на възрастта спрямо другите предвидени в нея признаци за дискриминация(22). Директивата в частност допуска държавите членки да установят в националното си право разпоредби, предвиждащи разлики в третирането на основание възраст, които в противен случай биха спаднали към категорията на пряката дискриминация, в съответствие с даденото определение за последната в член 2, параграф 2, буква а) от тази директива(23). Доколкото тази възможност „представлява изключение от принципа за забрана на дискриминацията(24), тя е строго ограничена от условията, предвидени в същия член 6, параграф 1“(25).
29. Ето защо трябва да си зададем въпроса дали предвидената в испанската правна уредба максимална възраст, предмет на спора по главното производство, отговаря на законосъобразна цел по смисъла на посочената разпоредба и произтичащата от това разлика в третирането може да бъде обективно и обосновано оправдана от тази цел, както и дали посочената максимална възраст е подходящо и необходимо средство за постигане на същата цел.
а) Определяне на преследваната цел
30. Преди всичко отбелязвам, че нито преюдициалното запитване, нито изпратената на Съда преписка по делото съдържат информация, че правната уредба, на която се основава обявлението за конкурса, предмет на националното производство, изрично посочва цели като изброените в член 6, параграф 1 от Директивата, за да обоснове спорното ограничение на възрастта. Това обстоятелство само по себе си обаче не е достатъчно, за да се изключи възможността тази максимална възраст все пак да може да бъде оправдана въз основа на същата разпоредба(26). Всъщност Съдът е признал, че при липсата на уточнения в националната правна уредба преследваната от нея цел може да бъде изведена от „други данни […] от общия контекст на съответната мярка“(27).
31. Въпреки че в установената си практика Съдът приема, че анализът на „данните от контекста“ може да замести липсата на изрично уточнение в националната правна уредба, обхватът на жалбата при такъв анализ все още не изглежда ясен. В някои случаи Съдът внимателно извежда целите на съответната правна уредба въз основа на сведенията, предоставени от запитващата юрисдикция или съдържащи се в преписката по делото(28), докато в други случаи той просто препраща към становището на заинтересованата държава членка, дори и когато целите в обхвата на изключението по член 6, параграф 1 от Директивата не са обстойно изложени(29). Съдът също така признава на държавите членки възможността да посочат и докажат цели, различни от целите, определени от запитващата юрисдикция или дори изрично посочени от националната правна уредба(30). Накрая, Съдът не изключва възможността в рамките на анализа си да вземе предвид и цели, посочени не от заинтересованата държава членка, а от встъпили по делото държави членки(31).
32. В това отношение считам за целесъобразно да припомня, че член 6, параграф 1 от Директивата предвижда ограничена форма на дерогиране на основния принцип на недискриминация въз основа на възраст, обосновано от особените съображения на определена държава членка, свързани със социалната политика.
33. Прилагането на тази дерогация предполага приемането на специфична национална мярка, която преследва ясно определени цели. Когато не са изрично посочени, тези цели трябва поне ясно да могат да се изведат от контекста на мярката. Въпреки че, както постановява Съдът в решение The Incorporated Trustees of the National Council for Ageing, Директивата не налага на държавите членки да изготвят точен списък на разликите в третирането, които могат да бъдат оправдани от законосъобразна цел по смисъла на горепосочения член 6, параграф 1(32), необходимостта от правна сигурност и от упражняване на съдебен контрол изисква целите на националната правна уредба, която дерогира забраната за дискриминация на основание възраст, да бъдат ясно определени от държавата членка и тяхната законосъобразност по смисъла на въпросната разпоредба да бъде доказана в достатъчна степен.
34. От друга страна, Съдът е изяснил, че „общите твърдения относно годността на определена мярка да бъде елемент от политиката на заетост, на трудовия пазар или на професионалното обучение сами по себе си не са достатъчни, за да се покаже, че целта на тази мярка може да обоснове дерогиране въз основа на член 6, параграф 1 от Директивата“ и че тази разпоредба възлага на държавите членки „тежестта да установят законосъобразността на преследваната цел, като прилагат високи изисквания за доказване“(33).
35. Горепосоченото изключва възможността да се вземат предвид цели, различни от посочените в съответната мярка или от запитващата юрисдикция, която единствено е компетентна да тълкува приложимата национална правна уредба, и/или недвусмислено налагащи се от контекста на мярката, включително предвид направените уточнения от страна на въпросната държава членка.
36. Както бе посочено по-горе, в настоящия случай законът, с който се въвежда оспорваната максимална възраст, не уточнява причините за това законодателно решение. В преюдициалното запитване има само имплицитно позоваване на необходимостта да се гарантира разумен период на заетост преди пенсионирането или на преминаването към т.нар. segunda actividad, а сведенията от националното производство не съдържат повече информация. От своя страна испанското правителство се позовава на заключението на генералния адвокат Bot по горепосоченото дело Wolf(34) и изтъква целите на политиката за заетост, свързани с управлението на местната полиция, и по-специално създаването на балансирана възрастова структура в нея, което да позволи изпълнението на различните задължения на този вид полиция. Това правителство също така изтъква, че назначаването на работа на полицаи, които са в състояние да изпълняват тези задължения за достатъчно дълъг период от време преди пенсионирането или преди преминаването към „segunda actividad“, е в съответствие и с целта за намаляване на публичните разходи, тъй като позволява да не се назначават нови служители твърде често. Тази цел, съобразена с националната политика за намаляване на национално равнище на разходите на публичната администрация, била част от всички мерки, предприети с цел оздравяване на испанската икономика.
37. С оглед на предходното и в съответствие с разбирането, че в крайна сметка националната юрисдикция е компетентна да определи целите, които реално могат да бъдат приписани на процесната мярка в главното производство(35), въз основа на данните, с които Съдът разполага, възможните цели на оспорваната мярка по главното производство са: i) необходимостта да се гарантира разумен период на заетост преди пенсиониране, ii) създаването на балансирана възрастова структура в местната полиция с цел гарантиране на правилното ѝ функциониране и iii) политика за наемане на служители, която има за цел намаляване на разходите.
38. Тъй като нямат отношение към оспорваната мярка по главното производство, според мен не трябва да се вземат предвид целите, които са посочени от германското, италианското и френското правителство или които могат да се изведат от техните становища и се отнасят по-специално до необходимостта от професионално обучение, насърчаване на младежката заетост и гарантиране на обществената сигурност. В моя анализ по-нататък обаче ще взема предвид и тези цели, в случай че Съдът не сподели мнението ми за тяхната ирелевантност в настоящия случай.
б) Законосъобразност на целите и преследваните цели
39. Няма съмнение, че евентуалните изисквания за обучение, необходими за съответната работа, или необходимостта от гарантиране на достатъчно дълъг период на заетост преди пенсиониране, са законосъобразни цели, които могат да оправдаят определянето на максимална възраст за назначаване на работа (а следователно и за участието в подбор за назначаване на работа). Тези цели са изрично посочени в член 6, параграф 1, алинея втора, буква в) от Директивата.
40. Според мен обаче не е безспорно, че целта за установяване на балансирана възрастова структура, която позволява да се гарантират оперативният капацитет и доброто функциониране на местната полиция, представлява законосъобразна цел по смисъла на въпросната разпоредба.
41. В това отношение припомням, че според Съда целите, които се считат за „законосъобразни“ по смисъла на член 6, параграф 1 и следователно за годни да обосноват дерогирането на принципа за забрана на дискриминацията, основана на възраст, са „цели, свързани със социалната политика, като тези относно заетостта, трудовия пазар или цели на професионалното обучение“(36).
42. Макар да не може да се отрече, че доброто функциониране на полицията, независимо дали става дума за национална или местна полиция, е цел от общ интерес, тази цел не е сред целите, които съгласно практиката на Съда позволяват на държавите членки да дерогират принципа на недискриминация, основана на възраст, по смисъла на член 6, параграф 1 от Директивата.
43. Фактът, че не всички преследвани от държавите членки цели от общ интерес се отчитат за целите на прилагането на член 6, параграф 1, от друга страна, се вижда ясно от решението, постановено от големия състав на Съда по дело Prigge и др., в което, след като подчертава, че легитимните „цели, изброени […] в тази разпоредба, са свързани с политиката по заетостта, трудовия пазар и професионалното обучение“, Съдът изключва възможността към тях да се причисли и целта за гарантиране на безопасността на въздушното движение(37). Действително в решение Fuchs и Köhler, което е постановено малко преди решение Prigge и др., Съдът изглежда допуска, че и целта да се осигури качествена публична услуга, в този случай в сферата на правосъдието, може да бъде отчетена за целите на прилагането на дерогацията по член 6, параграф 1 от Директивата. От точки 50 и 53 от решението по посоченото дело обаче ясно личи, че тази цел е счетена за релевантна само доколкото съвпада, в областта на политиката на заетостта и пазара на труда на заинтересованата държава членка, с други цели, и по-специално с целта за насърчаване на младежката заетост(38).
44. От друга страна, както бе посочено по-горе, в решение Wolf целта да се запазят оперативният капацитет и доброто функциониране на междинната техническа пожарна служба, на която се позовава германското правителство и която е аналогична с посочената от испанското правителство по настоящото дело цел, е разгледана от Съда единствено в рамките на изключението по член 4, параграф 1 от Директивата, независимо че преюдициалните въпроси на запитващата юрисдикция се съсредоточават единствено върху член 6, параграф 1. След като припомня съображение 18 от Директивата, съгласно което Директивата „не изисква, по-специално, от въоръжените сили и полицията, затворите и службите по спешност да наемат или оставят на работа лица, които нямат изискваните способности да изпълняват кръга от задължения, свързани със законната цел за поддържане оперативния капацитет на тези служби“, в точка 39 от решението по това дело Съдът уточнява, че „целта да се гарантира оперативният капацитет и доброто функциониране на професионалната пожарна служба, представлява законосъобразна цел по смисъла на член 4, параграф 1 от Директивата“. В същия смисъл в решение Petersen(39) свързаните с опазването на здравето цели са разгледани в контекста единствено на член 2, параграф 5 от Директивата, въпреки че и в този случай запитващата юрисдикция основава своя анализ на член 6, параграф 1.
45. Аналогично според мен не може да се счита, че сред предвидените в член 6, параграф 1 от Директивата законосъобразни цели се нареждат и целите за обществена сигурност, които най-общо изтъкват някои от встъпилите по делото правителства, или поне при положение че тези цели не са придружени от цели, свързани със социалната политика, като описаните в разпоредбата.
46. По мое мнение идентични съображения могат да бъдат изложени и по отношение на целта за назначаване на служители, при която приоритет е намаляването на разходите, и следователно съкращаването на разходите на публичната администрация, също изтъкнато като довод в становището на испанското правителство.
47. В това отношение трябва да припомня, че Съдът е уточнил, че законосъобразните цели, които позволяват да се оправдае разликата в третирането на основание възраст по смисъла на член 6, параграф 1 от Директивата, „се различават от чисто индивидуалните цели, присъщи на положението на работодателя, като намаляване на разходите или подобряване на конкурентоспособността“(40).
48. Ясно е, че когато работодателят е публична администрация, целта за намаляване на разходите по принцип отговаря на цел от общ интерес, също както целите, залегнали в член 6, параграф 1 от Директивата. Според мен обаче само по себе си това съображение не е достатъчно, за да се приеме, че посочената цел се нарежда сред законосъобразните цели, допустими съгласно тази разпоредба. Ако се следва тази логика всъщност всяка разлика в третирането на основание възраст, която позволява публичните разходи да бъдат намалени, би била, само и единствено поради тази причина, оправдана съгласно член 6, параграф 1 от Директивата(41). Това би довело до недопустимо разширяване на обхвата на изключението от основния принцип на забрана на дискриминацията, което е ясно очертано от общностния законодател и подлежи на стеснително тълкуване от съда на Съюза.
49. В допълнение, в решение Fuchs и Köhler Съдът очевидно се произнася в този смисъл. Съдът посочва, че „правото на Съюза не възпрепятства държавите членки да вземат предвид бюджетни съображения, паралелно с политически, социални или демографски съображения“, но те могат да направят това единствено при зачитане на общия принцип на забрана на дискриминацията, основана на възраст(42), както и че „въпреки че бюджетни съображения могат да се намират в основата на избора на социална политика на дадена държава членка и да оказват влияние върху естеството или обхвата на мерките, които тя желае да приеме, такива съображения не могат да представляват сами по себе си законосъобразна цел“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Директивата(43).
50. Що се отнася по-конкретно до целта да се установи балансирана възрастова структура в рамките на определен сектор на дейност, припомням, че Съдът признава законосъобразността на тази цел с оглед прилагането на изключението по член 6, параграф 1 от Директивата само доколкото тя подкрепя цели, свързани със заетостта, и по-специално с насърчаване на наемането на работа най-вече на младежи(44), в интерес на това заетостта да бъде разпределена между поколенията(45). Също така решенията, в които Съдът се произнася в полза на законосъобразността на тази цел, се отнасят до национални мерки, които предвиждат задължително пенсиониране на служителите след достигане на възрастта за пенсиониране(46) или тяхното задължително пенсиониране по служебен ред(47).
51. Настоящият случай коренно се различава от тази хипотеза както защото се отнася до максимална възраст за достъп до въпросната професия и следователно засяга по-широк кръг от хора, а не само тези, които са в края на професионалния си път, така и защото разпределението по възрастови групи, което испанското правителство изтъква като законосъобразна цел, не отговаря на целта да се насърчават нови назначения на работа и следователно да се насърчава заетостта, а точно обратното — отговаря на целта за ограничаването им, за да се намалят свързаните с това разходи.
52. От изложените дотук съображения следва, че от разгледаните по-горе цели единствено целите, които са свързани, от една страна, с условията за обучение и от друга, с необходимостта да се гарантира разумен период на заетост преди пенсионирането или преминаването към „segunda actividad“, могат да се считат за „законосъобразна цел“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Директивата.
в) Необходими и подходящи средства
53. Оспорваната максимална възраст може да се счита за обективно и обосновано оправдана от посочените в предходния параграф цели, стига да не надвишава необходимото за постигането на целите и отговаря съгласувано и систематично на тези цели(48).
54. Анализът за пропорционалността на въпросната мярка е крайъгълният камък, на който почива контролът за законосъобразност на прилагането на изключението по член 6, параграф 1. Ето защо този анализ трябва да бъде прецизен и за целта не може да се счита, че е достатъчно, ако заинтересованата държава членка изложи само общи твърдения относно годността на процесната мярка да постигне целите, преследвани от нея в областта на социалната политика(49). Както постановява Съдът в решение Mangold, зачитането на принципа на пропорционалност изисква всяко дерогиране на индивидуално право да съвместява, доколкото е възможно, изискванията на принципа на равно третиране с необходимостта от преследване на целта(50).
55. В това отношение следва да се припомни, че макар съгласно установената съдебна практика при определянето на мерките, годни за осъществяването на целите на социалната им политика и политиката им по заетостта, които смятат да преследват, държавите членки да разполагат с широко право на преценка(51), Съдът все пак уточнява, че това право на преценка не може да доведе до обезсмисляне на прилагането на принципа на недопускане на дискриминация, основана на възраст(52).
56. По принцип националната юрисдикция следва да провери — с оглед на всички релевантни доказателства и като се отчита възможността идентифицираната законосъобразна цел, свързана със социалната политика, да се постигне чрез други средства — дали въпросната мярка, като средство за постигането на тази цел, съгласно формулировката на член 6, параграф 1 от Директивата, е „подходяща и необходима“(53). Въпреки това отбелязвам, че когато е сезиран с преюдициално запитване Съдът може, с цел да даде насоки на националния съд, да направи анализ, въз основа на наличните сведения, на пропорционалността на въпросната мярка, който понякога е особено подробен.
57. В настоящия случай считам, че оспорваната максимална възраст превишава това, което може да се счита за необходимо във връзка с изискването за обучение за длъжността полицай в местната полиция, както и за да се гарантира, че новоназначеното лице изпълнява задълженията си през разумен период от време преди пенсионирането или преминаването към „sеgunda actividad“.
58. Що се отнася до професионалното обучение — припомням, че тази обосновка е посочена от френското правителство, но не изглежда да е сред целите, преследвани от законодателя на Астурия — от разглежданото обявление за конкурс, приложено към преписката по делото, става ясно, че преди да започнат служба, спечелилите конкурса кандидати трябва да преминат „курс на селективно обучение“ с продължителност, определена от регионалната школа за обучение на кадри за местната полиция или от община Овиедо(54). Според мен обаче с този период на обучение, дори и той да продължава една или две години(55), не би могло да се оправдае отказът на достъп до заетост, когато се отнася за важна категория работници, включваща хора на възраст, които дори да не са в началото на професионалния си път, със сигурност нямат голям професионален опит. За работниците, които като жалбоподателя в главното производство са на възраст, близка до оспорваната максимална възраст, загубата на възможност за работа вследствие на изключването им от участие в конкурса може освен това да се окаже още по-решаваща, доколкото тези работници все още са далеч от възрастта за пенсиониране и имат повече семейни разходи(56).
59. Аналогични съображения важат и що се отнася до пряката цел за новоназначените полицаи да се гарантира разумен период преди пенсионирането или преминаването към „segunda actividad“, на която цел запитващата юрисдикция мълчаливо се позовава. От предоставените от тази юрисдикция сведения става ясно, че доколкото възрастта за задължително пенсиониране на полицаите е определена да бъде 65 години, а за преминаване към „segunda actividad“ — 58 години, дори когато дадено лице получи достъп до въпросната професия след 30-годишна възраст и по-специално, ако е на възраст, по-близка до оспорваната максимална възраст, какъвто впрочем е случаят с жалбоподателя по главното производство, това лице ще има нормална професионална служба и ще му бъде гарантиран разумен период на работа, включително на длъжности с повече оперативни задължения, преди то да получи правото на достъп до режима на „segunda actividad“ при навършване на възраст или преди да навърши възрастта за пенсиониране. В това отношение също така припомням, че с цел допускане до конкретния конкурс в рамките на вътрешната мобилност въпросното обявление за конкурс поставя изискването на кандидата да му остават не по-малко от 15 години до навършване на възрастта, даваща право на пенсиониране, с което максимално допустимата възраст се увеличава от 30 на 50 години, като така се стига до несъгласуваност на изискванията за допускане до участие в конкурса, пряко или непряко свързани с възрастта(57).
60. При тези обстоятелства оспорваната максимална възраст не изглежда пропорционална на посочените цели и поради това не може да се счита за обективно и обосновано оправдана от тези цели.
61. За пълнота ще добавя, че според мен нито изискванията, свързани с обществената сигурност, нито целта да се гарантира оперативният капацитет на местната полиция — приведени като доводи от встъпилите по делото правителства, ако се предположи, че са сред преследваните от законодателя на Астурия цели и могат да се считат за законосъобразни цели по смисъла на член 6, параграф 1 — са в състояние да оправдаят оспорваната максимална възраст по силата на тази разпоредба.
62. В тази връзка бих искал само да отбележа, че разликата в третирането, която произтича от предвиждането на такава максимална възраст, не изглежда непременно необходима, за да се гарантира постигането на посочените цели, както става ясно и от факта, наред с другото, че такава максимална възраст не е предвидена за достъпа до длъжността „полицай“ в испанската национална полиция(58) и местната полиция на други автономни области, различни от Астурия, от факта, че законите на други автономни области предвиждат по-висока възраст, а също така и от факта, че испанският Tribunal Supremo(59) е отменил като незаконосъобразно аналогично изискване за максимална възраст, предвидено за допускане до участието в конкурс за стажант-инспектори в националната полиция, и накрая, от факта, че в момента в законодателните органи на Астурия се провежда обсъждане относно законосъобразността на максималната възраст, която е предмет на спора по главното производство.
63. Различните решения, възприети на национално и регионално равнище, не само поставят под съмнение необходимостта от въпросната мярка, но и представляват законодателна несъгласуваност в рамките на въпросната държава членка. Съгласно постоянната съдебна практика обаче законодателната мярка е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел единствено ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и систематичното ѝ постигане(60).
64. Действително в решение Fuchs и Köhler Съдът е постановил, че при разпределянето на правомощия между централните и регионалните органи на дадена държава членка, в случая Федерална република Германия, наличието на „разминаване във времето между промените, внесени в закона на една […] провинция, и промените, въведени в друга […] провинция, […] не би могло само по себе си да придаде на разглежданото законодателство несъгласуван характер“, тъй като е напълно възможно ритъмът на тези промени да варира между различните териториални органи в зависимост от специфичните регионални характеристики(61). В настоящия случай обаче не изглежда въпросната максимална възраст да се поддържа като изискване поради социалната и икономическата реалност в Астурия. Напротив, запитващата юрисдикция изглежда изключва възможността специфичните характеристики на този регион да оправдаят решението, различаващо се от това, към което се насочва Испания както на централно, така и на регионално равнище.
г) Резултат от анализа въз основа на член 6, параграф 1 от Директивата
65. Предвид горепосочените съображения и сведенията, с които Съдът разполага, според мен разликата в третирането на основание възраст, която се изразява в оспорваната максимална възраст, предвидена в спорното обявление за конкурс, не може да бъде оправдана по силата на член 6, параграф 1 от Директивата.
IV – Заключение
66. С оглед на изложените дотук съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Juzgado Contencioso‑Administrativo n° 4 de Oviedo преюдициален въпрос, както следва:
„Член 4, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба като разглежданата по главното производство, съгласно която максималната възраст за кандидатстване в процедура по подбор с оглед назначаването на полицаи в местната полиция е 30 години“.