CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
PAOLO MENGOZZI
prezentate la 17 iulie 2014(1)
Cauza C‑416/13
Mario Vital Pérez
împotriva
Ayuntamiento de Oviedo
[cerere de decizie preliminară formulată de
Juzgado Contencioso‑Administrativo nº 4 de Oviedo (Spania)]
„Egalitate de tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă – Interzicerea discriminărilor pe motive de vârstă – Directiva 2000/78 – Limită de vârstă de 30 ani pentru participarea la un concurs în vederea recrutării într‑un corp al poliției locale – Justificări”
I – Introducere
1. Directiva 2000/78(2) (denumită în continuare „directiva”) are ca obiect stabilirea unui cadru general pentru combaterea, în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă, a discriminării întemeiate pe unul dintre motivele enumerate la articolul 1 din aceasta. Obiectivul acestei reglementări este de a da eficiență în statele membre principiului egalității de tratament.
2. Vârsta a fost inclusă, în temeiul dispozițiilor articolului 13 TCE, printre motivele de discriminare vizate la articolul 1 din directivă(3) și este de fapt motivul care, în cadrul contenciosului privind aplicarea acesteia, a dat naștere celui mai mare număr de hotărâri pronunțate de Curte. Consacrată drept principiu general al dreptului comunitar în Hotărârea Mangold(4), interzicerea discriminării în funcție de vârstă este codificată la articolul 21 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care constituie astfel parametrul de referință pentru interpretarea dispozițiilor directivei.
3. Directiva menționată, deși prevede interzicerea oricărei discriminări în ceea ce privește încadrarea în muncă întemeiate direct sau indirect pe vârstă, conține o serie de excepții de la aplicarea sa, dintre care unele sunt comune celorlalte motive de discriminare prevăzute la articolul 1. Este cazul în special al articolului 4 alineatul (1) – asupra căreia poartă prima parte a întrebării preliminare care face obiectul prezentului litigiu –, pe baza căruia statele membre pot prevedea, în anumite condiții, că un tratament diferențiat bazat pe o caracteristică legată de unul dintre motivele prevăzute de directivă nu constituie discriminare atunci când, având în vedere natura activității profesionale sau condițiile de exercitare a acesteia, caracteristica în cauză constituie o cerință profesională esențială și determinantă. Alte excepții sunt, dimpotrivă, specifice vârstei ca motiv de discriminare. Articolul 3 alineatul (4) dispune că statele membre pot prevedea că directiva nu se aplică forțelor armate în ceea ce privește discriminările întemeiate pe handicap sau pe vârstă, în timp ce articolul 6 – asupra căruia poartă cea de a doua parte a întrebării preliminare care face obiectul prezentului litigiu – stabilește un regim derogatoriu care permite, în anumite condiții, justificarea unor tratamente diferențiate pe motive de vârstă care rezultă din intervențiile statelor membre în materie de politică socială.
4. Directiva prevede astfel un regim specific pentru diferențele de tratament întemeiate direct sau indirect pe criteriul vârstei. Acest regim se justifică, pe de o parte, prin faptul că, în principiu, vârsta nu este considerată un motiv „suspect” precum rasa ori sexul, neavând îndelungata istorie în materie de discriminări a acestora(5), și, pe de altă parte, prin faptul că este vorba despre un factor de risc ale cărui domeniu de aplicare și limite nu sunt ușor de definit(6).
5. Caracterul specific al vârstei ca motiv de discriminare în sistemul directivei este una dintre rațiunile care stau la baza numeroaselor cereri de interpretare adresate Curții de instanțele naționale și care vizează, în cea mai mare parte, obținerea de precizări cu privire la domeniul de aplicare al excepțiilor de la interzicerea discriminării întemeiate pe acest motiv. Cererea de decizie preliminară formulată de Juzgado Contencioso‑Administrativo nº 4 de Oviedo (Spania), care se află la originea prezentului litigiu, se situează într‑un astfel de context.
II – Litigiul principal și întrebarea preliminară
6. Prezenta întrebare preliminară își află originea într‑un litigiu între domnul Vital Pérez și Ayuntamiento de Oviedo, cu privire la o acțiune formulată de primul împotriva deciziei din 7 martie 2013 a autorităților municipiului Oviedo de aprobare a condițiilor specifice prevăzute de un anunț de concurs pentru ocuparea a 15 posturi de agenți ai poliției locale. Acțiunea are mai precis ca obiect punctul 3.2 din anunț, care impune candidaților să nu depășească vârsta de 30 de ani.
7. Domnul Vital Pérez susține că o astfel de cerință, care îl exclude în mod nejustificat din concurs, îi încalcă dreptul fundamental de acces în condiții de egalitate la funcții și la sarcini publice, astfel cum rezultă din Constituția spaniolă, precum și din directivă. Opunându‑se acțiunii, Ayuntamiento de Oviedo arată, pe de o parte, că anunțul de concurs este conform cu dispozițiile Legii nr. 2/2007 a Comunității Autonome a Principatului Asturias (denumită în continuare „Legea nr. 2/2007”), al cărei articol 32 impune candidaților la oricare dintre categoriile de corpuri ale poliției locale să nu depășească vârsta 30 de ani, și, pe de altă parte, că, în Hotărârea Wolf(7), Curtea s‑a pronunțat deja în favoarea unei astfel de limite de vârstă în împrejurări analoge.
8. Întrucât avea îndoieli cu privire la legalitatea limitei de vârstă în cauză și considerând necesară interpretarea dispozițiilor pertinente ale directivei în vederea soluționării litigiului, Juzgado Contencioso‑Administrativo nº 4 de Oviedo a adresat Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 2 alineatul (2), articolul 4 alineatul (1) și articolul 6 alineatul (1) litera (c) din [directivă], precum și articolul 21 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în măsura în care interzic orice discriminare pe motive de vârstă, se opun stabilirii, în temeiul unui anunț de concurs municipal care aplică în mod expres o lege regională a unui stat membru, a unei vârste maxime de 30 de ani pentru accesul la un post de agent al poliției locale?”
III – Analiză
9. Nu există nicio îndoială că situația de fapt care face obiectul litigiului principal intră în domeniul de aplicare al directivei. În conformitate cu articolul 3 alineatul (1) litera (a) din directivă, aceasta se aplică, în limitele competențelor conferite Uniunii, „tuturor persoanelor, atât în sectorul public, cât și în cel privat, inclusiv organismelor publice, în ceea ce privește […] condițiile de acces la încadrare în muncă, la activități nesalariate sau la muncă, inclusiv criteriile de selecție și condițiile de recrutare, oricare ar fi ramura de activitate și la toate nivelurile ierarhiei profesionale”. Or, prevăzând că cei care candidează la un post din orice categorie a corpurilor poliției locale nu trebuie să aibă mai mult de 30 de ani, articolul 32 din Legea nr. 2/2007 stabilește reguli în materie de acces la locurile de muncă din sectorul public, în sensul dispoziției menționate anterior din directivă(8).
10. Nu există nicio îndoială nici că legea în cauză prevede un tratament diferențiat pe motive de vârstă. Amintim în acest sens faptul că, potrivit articolului 2 alineatul (1) din directivă, în sensul acesteia, prin „principiul egalității de tratament” se înțelege lipsa oricărei discriminări directe sau indirecte bazate pe unul dintre motivele menționate la articolul 1 din această directivă. Articolul 2 alineatul (2) litera (a) din aceasta precizează că, pentru aplicarea alineatului (1), o discriminare directă se produce atunci când o persoană este tratată într‑un mod mai puțin favorabil decât o altă persoană care se află într‑o situație comparabilă, pe baza unuia dintre motivele vizate la articolul 1 din Directiva 2000/78(9). Or, aplicarea articolului 32 din Legea nr. 2/2007 determină tratarea unor persoane într‑un mod mai puțin favorabil decât alte persoane care se află în situații comparabile numai pentru motivul că au depășit vârsta de 30 de ani. Prin urmare, această dispoziție introduce un tratament diferențiat întemeiat direct pe vârstă, în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (a) din directivă(10).
11. Așadar, singura întrebare care se pune în cadrul litigiului principal, cu privire la care instanța de trimitere solicită interpretarea Curții, este dacă acest tratament diferențiat constituie o discriminare directă în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (a) din directivă sau dacă acesta poate intra în domeniul de aplicare al vreuneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (1) și la articolul 6 alineatul (1) din aceasta.
A – Cu privire la interpretarea articolului 4 alineatul (1) din directivă
12. În conformitate cu articolul 4 alineatul (1) din directivă, intitulat „Cerințe profesionale”, statele membre „pot să prevadă că un tratament diferențiat bazat pe o caracteristică legată de unul dintre motivele prevăzute la articolul 1 nu constituie o discriminare atunci când, având în vedere natura unei activități profesionale sau condițiile de exercitare a acesteia, caracteristica în cauză constituie o cerință profesională esențială și determinantă, astfel încât obiectivul să fie legitim, iar cerința să fie proporțională”(11).
13. Guvernele spaniol, italian, german și francez apreciază că limita de vârstă în cauză în litigiul principal este justificată în temeiul dispoziției citate, întrucât anumite funcții dintre cele atribuite agenților poliției locale impun condiții fizice deosebite, în orice caz, superioare mediei, pe care le îndeplinesc doar funcționarii mai tineri. Scopul prevederii unei astfel de limite ar fi de a garanta caracterul operațional și buna funcționare a corpului agenților poliției locale, asigurând că funcționarii nou‑recrutați sunt capabili să îndeplinească sarcinile cele mai grele din punct de vedere fizic o perioadă relativ îndelungată din cariera lor. În schimb, instanța de trimitere, reclamanta din litigiul principal și Comisia au îndoieli cu privire la legalitatea limitei de vârstă în cauză.
14. Potrivit precizărilor furnizate de Curte în Hotărârea Wolf – la care fac trimitere atât instanța de trimitere, cât și, cu argumente opuse, toți intervenienții –, articolul 4 alineatul (1) din directivă permite statelor membre să deroge de la principiul egalității de tratament atunci când o caracteristică legată de motivul pe care se întemeiază diferența de tratament, iar nu motivul în sine, constituie o cerință profesională esențială și determinantă, atât timp cât obiectivul urmărit este legitim, iar cerința proporțională(12).
15. În această hotărâre, care avea ca obiect limita maximă de vârstă de 30 de ani impusă de un land german pentru accesul la serviciul tehnic intermediar de pompieri, Curtea a precizat, în primul rând, că obiectivul care constă în garantarea caracterului operațional și a bunei funcționări a unor servicii precum cele enumerate în considerentul 18 al directivei(13), printre care figurează și serviciile de poliție, trebuie considerat un „obiectiv legitim” în sensul articolului 4 alineatul (1) din aceeași directivă(14).
16. În speță, reglementarea în cauză în litigiul principal – presupunând că, astfel cum susține în special guvernul spaniol, urmărește realmente un astfel de obiectiv, element pe care urmează să îl stabilească în mod definitiv instanța de trimitere(15) – s‑ar putea astfel justifica pe baza dispoziției din directivă citate mai sus dacă sunt îndeplinite și celelalte condiții pe care aceasta le prevede.
17. În al doilea rând, în Hotărârea Wolf (EU:C:2010:3, punctul 29), Curtea a apreciat, întemeindu‑se pe precizările furnizate de guvernul german, că faptul de a dispune de „capacități fizice deosebite” era o cerință profesională esențială și determinantă în sensul articolului 4 alineatul (1) din directivă. În această privință, Curtea a arătat că, spre deosebire de funcțiile de conducere și de control asigurate de serviciul tehnic de pompieri, activitățile serviciului tehnic intermediar de pompieri se caracterizau prin natura lor fizică, membrii acestui serviciu participând în special la lupta împotriva incendiilor, la salvarea persoanelor și a animalelor, la protecția mediului înconjurător și la protecția împotriva animalelor periculoase, precum și la activități de asistență(16).
18. Nu suntem convinși că în speță se poate ajunge la aceeași concluzie în ceea ce privește agenții poliției locale din Asturias. Astfel cum rezultă din ordonanța de trimitere, activitățile desfășurate de acești funcționari acoperă diverse sectoare de intervenție și includ atât operațiuni „de teren”, ca de exemplu arestarea autorilor infracțiunilor, care pot necesita recurgerea la forța fizică, cât și sarcini mai puțin solicitante din punct de vedere psihofizic, ca de exemplu controlul circulației rutiere(17). Funcția corpurilor de poliție locală din Spania cuprinde astfel un spectru larg de activități, considerabil mai mare și mai variat decât cel al serviciului tehnic intermediar de pompieri examinat de Curte în Hotărârea Wolf menționată anterior, membrii acestui din urmă serviciu, astfel cum rezultă din hotărârea menționată, fiind chemați să desfășoare în special, dacă nu exclusiv, operațiuni de teren care implică un efort fizic ridicat.
19. În al treilea rând, Curtea a apreciat că cerința de a dispune de capacități fizice deosebite pentru îndeplinirea funcțiilor atribuite serviciului tehnic intermediar de pompieri era legată de vârstă. În acest scop, întemeindu‑se pe datele rezultate din studii realizate în domeniul medicinei muncii și al sportului prezentate de guvernul german, din care rezulta că, odată cu vârsta, scad capacitatea respiratorie, musculatura și rezistența, Curtea a stabilit că unele dintre sarcinile atribuite personalului acestui serviciu, precum lupta împotriva incendiilor sau ajutorarea persoanelor, necesită capacități fizice excepționale și pot fi îndeplinite doar de funcționari tineri sau, în orice caz, de cei cu o vârstă sub 45 de ani în primul caz și sub 50 de ani în al doilea.
20. Or, în opinia noastră, nu există niciun element care să permită să se ajungă la aceeași concluzie în speță. Pe de o parte, afirmația din cuprinsul observațiilor guvernului spaniol potrivit căreia condiția fizică de care trebuie să dispună agenții corpurilor de poliție locală este comparabilă cu cea impusă pompierilor însărcinați cu operațiuni de luptă împotriva incendiilor și de ajutorare a persoanelor(18), astfel cum a stabilit Curtea în Hotărârea Wolf, citată anterior, se bazează pe simple afirmații, nesusținute de elemente sau de date care să permită să se analizeze situația specifică a acestor corpuri. Pe de altă parte, după cum am arătat mai sus, în ceea ce privește informațiile conținute în ordonanța de trimitere și în observațiile guvernului spaniol, o bună parte dintre sarcinile atribuite agenților poliției locale spaniole nu par să necesite caracteristici fizice excepționale, în timp ce din Hotărârea Wolf rezultă clar că toate activitățile desfășurate de personalul serviciului tehnic intermediar de pompieri, sau cel puțin cele care reflectă cel mai bine funcția aferentă acestui serviciu, necesitau astfel de caracteristici.
21. Într‑un sens mai general, din cele ce precedă rezultă că nu sunt întrunite în speță condițiile care au determinat Curtea să se pronunțe în favoarea limitei de vârstă în cauză în Hotărârea Wolf. Într‑adevăr, nu considerăm, spre deosebire de Curte în hotărârea menționată anterior, că este posibil să se ajungă la concluzia că faptul de a dispune de „calități fizice excepționale” este o cerință profesională esențială și determinantă pentru exercitarea funcției de agent al poliției locale, descrisă în ordonanța de trimitere, ținând cont și de faptul, subliniat în special de guvernele spaniol și francez, că exercitarea acestei funcții poate implica utilizarea armelor. De asemenea, dacă pentru o parte dintre sarcinile atribuite agenților poliției locale este corect să se considere că sunt necesare anumite capacități fizice, în schimb nu este posibil, în opinia noastră, pe baza elementelor prezentate Curții, să se ajungă la concluzia că aceste capacități sunt indisolubil legate de o grupă de vârstă determinată și că acestea nu se regăsesc la persoanele care au depășit o anumită limită de vârstă, astfel cum a stabilit Curtea în Hotărârea Wolf.
22. Din punctul de vedere al caracterului necesar și, prin urmare, proporțional al limitei de vârstă în cauză, rezultă că nu este posibil nici să se stabilească, astfel cum a procedat Curtea în Hotărârea Wolf citată, că obiectivul garantării caracterului operațional și a bunei funcționări a corpului agenților poliției locale necesită menținerea unei anumite structuri a vârstei în cadrul său, care impune, la rândul ei, să se recruteze exclusiv funcționari cu vârsta sub 30 de ani(19).
23. Tot din punctul de vedere al proporționalității, observăm că din ordonanța de trimitere nu rezultă că agenților care au depășit o anumită vârstă li se atribuie din oficiu activități mai puțin solicitante din punct de vedere fizic și care nu implică utilizarea armelor, în timp ce, în ceea ce privește funcționarii poliției naționale sau cei ai anumitor comunități locale care sunt în serviciu activ, ordonanța menționează posibilitatea ca aceștia să treacă, la cerere, la alte activități odată ce au împlinit vârsta de 58 de ani (regim denumit „segunda actividad”), respectiv cu doar 7 ani înainte de pensionare, stabilită la 65 de ani.
24. În aceste împrejurări, se poate considera că deținerea capacităților fizice necesare pentru desfășurarea activității de agent al poliției locale poate fi evaluată în mod adecvat pe baza probelor fizice, de altfel deosebit de riguroase, și a excluderilor din motive medicale prevăzute în anunțul de concurs în litigiu și că, prin urmare, limita de vârstă în cauză nu este necesară.
25. Amintim că, în măsura în care permite derogarea de la un principiu fundamental al dreptului Uniunii, articolul 4 alineatul (1) trebuie interpretat în mod restrictiv și că, astfel cum prevede în mod expres considerentul (23) al directivei, posibilitatea de derogare este circumscrisă unor situații „extrem de limitate”(20). În opinia noastră, cazul de speță nu se înscrie în niciuna dintre aceste situații.
26. Pe baza considerațiilor care precedă, suntem de părere că articolul 4 alineatul (1) din directivă trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea care face obiectul litigiului principal, care prevede o limită de vârstă maximă de 30 de ani pentru participarea la un concurs în vederea ocupării unui post în corpul agenților poliției locale.
B – Cu privire la interpretarea articolului 6 alineatul (1) din directivă
27. Amintim că, potrivit articolului 6 alineatul (1) din directivă, „statele membre pot prevedea că un tratament diferențiat pe motive de vârstă nu constituie o discriminare atunci când este justificat în mod obiectiv și rezonabil, în cadrul dreptului național, de un obiectiv legitim, în special de obiective legitime de politică a ocupării forței de muncă, a pieței muncii și a formării profesionale, iar mijloacele de realizare a acestui obiectiv sunt corespunzătoare și necesare”(21).
28. Această dispoziție instituie un regim derogatoriu având în vedere „caracterul specific” recunoscut vârstei printre motivele de discriminare conținute în directivă(22). Ea permite în special statelor membre să instituie în dreptul național dispoziții care prevăd diferențe de tratament întemeiate pe vârstă, care s‑ar încadra altfel în categoria discriminărilor directe, în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (a) din această directivă(23). Respectiva posibilitate, „întrucât constituie o excepție de la principiul interzicerii discriminărilor(24), este totuși strict încadrată de condițiile prevăzute chiar la articolul 6 alineatul (1) din această directivă”(25).
29. Prin urmare, este necesar să se stabilească dacă, în dreptul spaniol, prevederea referitoare la limita de vârstă în cauză în litigiul principal răspunde unui obiectiv legitim în sensul dispoziției citate, care să poată justifica în mod obiectiv și rațional diferența de tratament care rezultă, și dacă această limită constituie un mijloc adecvat și necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
a) Identificarea obiectivelor urmărite
30. Arătăm în primul rând că nici din ordonanța de trimitere, nici din dosarul trimis Curții nu rezultă că reglementarea pe care se întemeiază anunțul de concurs în cauză în procedura națională ar face în mod expres referire la obiective precum cele menționate la articolul 6 alineatul (1) din directivă pentru a justifica măsura limitei de vârstă în litigiu. Această împrejurare nu este însă suficientă în sine pentru a exclude ca această limită să poată fi în orice caz justificată pe baza unei astfel de dispoziții(26). Într‑adevăr, Curtea a recunoscut că, în lipsa unor precizări în reglementarea națională, obiectivele urmărite de aceasta se pot deduce din „contextul general al măsurii respective”(27).
31. Deși Curtea admite, în temeiul unei jurisprudenței constante, că analiza „elementelor contextuale” poate remedia lipsa unei referiri explicite în cadrul reglementării naționale în cauză, limitele recurgerii la o astfel de analiză nu sunt încă clare. Dacă, în anumite cazuri, Curtea a procedat la o reconstrucție precisă a obiectivelor acestei reglementări, întemeindu‑se pe indicațiile furnizate de instanța de trimitere sau conținute în dosar(28), în alte cazuri aceasta s‑a limitat să facă trimitere la observațiile statului membru respectiv, inclusiv atunci când invocarea obiectivelor care intrau în sfera derogării vizate la articolul 6 alineatul (1) din directivă nu era suficient de detaliată(29). De asemenea, Curtea a recunoscut că statele membre au posibilitatea de a invoca și de a demonstra existența unor obiective diferite de cele identificate de instanța de trimitere sau chiar de cele menționate expres în reglementarea națională(30). În sfârșit, Curtea nu a exclus posibilitatea de a lua în considerare, în cadrul analizei sale, și obiectivele invocate nu de statul membru respectiv, ci de statele membre interveniente(31).
32. În această privință, ni se pare oportun să amintim că articolul 6 alineatul (1) din directivă prevede o formă limitată de derogare de la principiul fundamental al nediscriminării în funcție de vârstă, justificată din considerente speciale de politică socială proprii unui stat membru determinat.
33. Aplicarea acestei derogări presupune adoptarea unei măsuri naționale specifice care să urmărească obiective bine definite. Aceste obiective, dacă nu sunt menționate expres, trebuie cel puțin să rezulte clar din contextul măsurii înseși. Deși, astfel cum a afirmat Curtea în Hotărârea Age Concern England, directiva nu impune statelor membre întocmirea unei liste precise a diferențelor de tratament care pot fi justificate de un obiectiv legitim în sensul articolului 6 alineatul (1) menționat(32), cerințele de securitate juridică și cele privind exercitarea controlului jurisdicțional impun ca obiectivele reglementării naționale care instituie o derogare de la interzicerea discriminării în funcție de vârstă să fie clar identificate de statul membru și ca legitimitatea lor în sensul dispoziției în cauză să fie demonstrată suficient.
34. Pe de altă parte, așa cum a precizat de asemenea Curtea, „simplele afirmații generale privind capacitatea unei anumite măsuri de a participa la politica ocupării forței de muncă, a pieței muncii sau a formării profesionale nu sunt suficiente pentru a evidenția că obiectivul acestei măsuri este de natură să justifice o derogare de la principiul respectiv” în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directivă, iar această dispoziție impune statelor membre „să stabilească legitimitatea obiectivului urmărit în limita unui standard ridicat aplicabil în materie de probațiune”(33).
35. În temeiul celor ce precedă, nu se poate ține cont de alte obiective decât cele menționate în dispoziția în cauză sau indicate de instanța de trimitere, singura competentă să interpreteze reglementarea națională aplicabilă, și/sau decât cele care rezultă, tot în lumina precizărilor aduse de statul membru în cauză, din contextul dispoziției.
36. În speță, astfel cum am arătat mai sus, legea care instituie limita de vârstă în cauză nu precizează rațiunile unei astfel de alegeri. Ordonanța de trimitere conține doar o referire implicită la necesitatea garantării unei perioade de încadrare rezonabile înaintea pensionării sau a trecerii la așa‑numita „segunda actividad”, iar dosarul național nu conține elemente suplimentare. În ceea ce îl privește, guvernul spaniol, trimițând la concluziile avocatului general Bot prezentate în cauza Wolf menționată(34), se referă la obiectivele de politică a încadrării în muncă legate de gestiunea corpului agenților poliției locale, precum, în special, realizarea unei structuri echilibrate de vârstă în cadrul corpului respectiv, care să permită îndeplinirea diferitor sarcini atribuite acestuia. Guvernul menționat arată de asemenea că recrutarea unor agenți capabili să îndeplinească totalitatea sarcinilor respective pentru o perioadă suficient de îndelungată înaintea pensionării sau trecerii la „segunda actividad” răspunde și obiectivului de a reduce cheltuielile publice, întrucât permite reducerea ritmului noilor recrutări. Acest obiectiv, în conformitate cu politica aplicată la nivel național privind reducerea cheltuielilor administrației publice, ar face parte din ansamblul măsurilor adoptate în vederea relansării economiei spaniole.
37. În lumina celor ce precedă și subînțelegându‑se că revine în ultimă instanță organului judiciar național sarcina de a identifica obiectivul realmente urmărit de reglementarea în cauză(35), obiectivele care se pot afla la originea măsurii în cauză în litigiul principal, având în vedere datele de care dispune Curtea, sunt: (i) necesitatea garantării unei perioade de încadrare rezonabile înaintea pensionării, (ii) realizarea unei structuri echilibrate de vârstă în cadrul corpului agenților poliției locale, în vederea asigurării bunei funcționări a acestuia și (iii) o politică de recrutare bazată pe reducerea costurilor.
38. În opinia noastră, nu trebuie însă luate în considerare, în măsura în care nu rezultă că sunt aplicabile dispoziției în cauză în litigiul principal, obiectivele citate de guvernele german, italian și francez sau care rezultă din observațiile acestora și care se referă printre altele la cerințele legate de formarea profesională, de promovarea încadrării în muncă a tinerilor și de siguranța publică. În continuarea analizei noastre, vom ține însă cont și de aceste obiective, pentru ipoteza în care Curtea nu ne împărtășește punctul de vedere referitor la lipsa de relevanță a acestora în speță.
b) Legitimitatea scopurilor și a obiectivelor urmărite
39. Nu există nicio îndoială cu privire la faptul că cerința unor eventuale condiții de formare pentru activitatea în cauză sau necesitatea garantării unei perioade de încadrare rezonabile înaintea pensionării constituie obiective legitime de natură să justifice stabilirea unei vârste maxime pentru recrutare (și, astfel, pentru participarea la un concurs în vederea acestei recrutări). Aceste obiective sunt menționate expres la articolul 6 alineatul (1) al doilea paragraf litera (c) din directivă.
40. În schimb, apreciem că nu este la fel de evident că obiectivul privind stabilirea unei structuri echilibrate de vârstă care să garanteze caracterul operațional și buna funcționare a corpului agenților poliției locale constituie un obiectiv legitim în sensul acestei dispoziții.
41. Amintim în acest sens că, potrivit Curții, din articolul 6 alineatul (1) din directivă rezultă că obiectivele care pot fi considerate „legitime” în sensul acestei dispoziții și, în consecință, de natură să justifice o derogare de la principiul interzicerii discriminărilor pe motive de vârstă sunt „obiective de politică socială, precum cele de politică a ocupării forței de muncă, a pieței muncii sau a formării profesionale”(36).
42. Or, deși nu se poate nega că buna funcționare a unui corp de poliție, atât la nivel național, cât și la nivel local, constituie un obiectiv de interes general, acest obiectiv nu face parte dintre cele care, în temeiul jurisprudenței Curții, permit statelor membre să deroge de la principiul nediscriminării din motive de vârstă, în sensul articolului 6 alineatul (1) din directivă.
43. Faptul că nu toate obiectivele de interes general urmărite de statele membre trebuie luate în considerare în vederea aplicării articolului 6 alineatul (1) rezultă clar din hotărârea pronunțată de Marea Cameră a Curții în cauza Prigge și alții, în care Curtea, după ce a amintit că „obiectivele legitime enumerate în dispoziția amintită sunt legate de politica ocupării forței de muncă, a pieței muncii și a formării profesionale”, a exclus ca printre aceste obiective să se numere un obiectiv precum garantarea securității traficului aerian(37). Este adevărat că în Hotărârea Fuchs și Köhler, care precede cu puțin Hotărârea Prigge și alții menționată anterior, Curtea pare să admită că și obiectivul garantării unui serviciu public de calitate, în speță cel al justiției, poate fi luat în considerare în vederea aplicării derogării prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din directivă. Cu toate acestea, din cuprinsul punctelor 50 și 53 din hotărârea menționată rezultă clar că acest obiectiv a fost considerat relevant doar în măsura în care coincidea, în cadrul considerațiilor privind ocuparea forței de muncă și piața muncii din statul membru respectiv, cu alte obiective, în special cu cel de a favoriza încadrarea în muncă și promovarea tinerilor(38).
44. Pe de altă parte, după cum am văzut mai sus, în Hotărârea Wolf, obiectivul menținerii caracterului operațional și a bunei funcționări a serviciului tehnic intermediar de pompieri, invocat de guvernul german, analog cu obiectivul menționat în speță de guvernul spaniol, a fost examinat de Curte doar din perspectiva derogării prevăzute la articolul 4 alineatul (1) din directivă, iar aceasta în pofida faptului că întrebările preliminare formulate de instanța de trimitere priveau doar articolul 6 alineatul (1). După ce a amintit considerentul (18) al directivei, potrivit căruia aceasta „nu poate avea ca efect constrângerea forțelor armate, a serviciilor de poliție, a penitenciarelor sau a forțelor de securitate să angajeze sau să mențină în funcție persoanele care nu posedă capacitățile necesare pentru a îndeplini ansamblul de funcții pe care ar putea fi solicitate să le exercite, având în vedere obiectivul legitim de menținere a caracterului operațional al acestor servicii”, la punctul 39 din hotărârea menționată, Curtea a precizat că „preocuparea de a asigura caracterul operațional și buna funcționare a serviciului de pompieri profesioniști constituie un obiectiv legitim în sensul articolului 4 alineatul (1) din directivă”. În același sens, în Hotărârea Petersen(39), obiectivele legate de protecția sănătății au fost examinate doar în lumina articolului 2 alineatul (5) din directivă, deși, și în acest caz, instanța de trimitere și‑a întemeiat analiza pe articolul 6 alineatul (1).
45. În mod analog, apreciem că nu pot fi incluse printre obiectivele legitime prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din directivă obiectivele privind siguranța publică, invocate în mod general de anumite guverne interveniente, cu excepția cazului în care sunt însoțite de obiective de politică socială precum cele descrise în această dispoziție.
46. În opinia noastră, considerații analoge pot fi formulate și în ceea ce privește obiectivul privind promovarea unei politici de recrutare care să permită o reducere a costurilor și, în consecință, o diminuare a cheltuielilor administrației publice, obiectiv de asemenea invocat de guvernul spaniol în observațiile sale.
47. În această privință, amintim faptul că Curtea a precizat că obiectivele legitime care permit justificarea unei diferențe de tratament în funcție de vârstă în sensul articolului 6 alineatul (1) din directivă „se disting de motivele pur individuale care sunt specifice situației angajatorului, precum reducerea costurilor sau îmbunătățirea competitivității”(40).
48. Or, este clar că, atunci când angajatorul este o administrație publică, obiectivul reducerii costurilor răspunde de regulă unui obiectiv de interes general, în aceeași măsură ca cele prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din directivă. Numai această considerație nu este însă suficientă, în opinia noastră, pentru a afirma că un astfel de obiectiv face parte dintre obiectivele legitime admise de această dispoziție. Într‑adevăr, potrivit acestei logici, orice tratament diferențiat pe motive de vârstă care permite o reducere a cheltuielilor publice ar fi, doar din acest motiv, justificabil în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directivă(41). Aceasta ar conduce la o extindere inadmisibilă a unei excepții de la principiul fundamental al interzicerii discriminărilor, care, ca atare, a fost circumscrisă de legiuitorul comunitar unor limite bine definite și trebuie interpretată de instanța Uniunii în mod restrictiv.
49. De altfel, Curtea s‑a pronunțat în mod clar în acest sens, în Hotărârea Fuchs și Köhler. Aceasta a afirmat că, deși „dreptul Uniunii nu împiedică statele membre să țină seama de considerente bugetare în paralel cu considerentele de ordin politic, social sau demografic”, acestea trebuie să respecte principiul general al interzicerii discriminărilor pe motive de vârstă”(42) și că, „deși considerente de ordin bugetar pot sta la baza unor opțiuni de politică socială ale unui stat membru și pot influența natura sau întinderea măsurilor pe care acesta dorește să le adopte, numai astfel de considerente nu pot reprezenta un obiectiv legitim” în sensul articolului 6 alineatul (1) din directivă(43).
50. În ceea ce privește, mai concret, obiectivul privind instituirea unei structuri echilibrate de vârstă într‑un sector de activitate determinat, amintim faptul că Curtea a recunoscut caracterul legitim al acestuia din perspectiva aplicării excepției prevăzute la articolul 6 alineatul (1) din directivă doar dacă urmărește să favorizeze obiective privind încadrarea în muncă, precum în special promovarea angajărilor, mai ales din rândul tinerilor(44), în interesul unei repartizări a muncii între generații(45). De asemenea, hotărârile în care Curtea s‑a pronunțat în favoarea caracterului legitim al unui astfel de obiectiv se refereau la măsurile naționale care prevedeau pensionarea obligatorie a salariaților care au ajuns la vârsta pensionării(46) sau pensionarea lor din oficiu(47).
51. Prezenta cauză se distinge net de aceste ipoteze, atât deoarece se referă la o limită de vârstă maximă pentru accesul la profesia în cauză, afectând, prin urmare, un cerc de persoane mai larg, iar nu doar pe acelea care se află la sfârșitul vieții profesionale, cât și pentru că repartizarea între tranșele de vârstă invocată ca obiectiv legitim de guvernul spaniol nu răspunde scopului de a promova noi angajări – și, prin urmare, încadrarea în muncă –, ci, dimpotrivă, urmărește să le limiteze, în special cu scopul de a reduce cheltuielile aferente.
52. Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că, dintre obiectivele prezentate mai sus, doar cele legate, pe de o parte, de condițiile de formare și, pe de altă parte, de necesitatea garantării unei perioade de încadrare rezonabile înaintea pensionării sau a trecerii la „segunda actividad” pot fi considerate „obiective legitime” în sensul articolului 6 alineatul (1) din directivă.
c) Caracterul necesar și adecvat al instrumentelor
53. Limita de vârstă în cauză poate fi considerată drept justificată în mod obiectiv și rezonabil de obiectivele citate la punctele precedente, cu condiția ca stabilirea sa să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora și să răspundă acestor obiective în mod coerent și sistematic(48).
54. Examinarea caracterului proporțional al măsurii în cauză constituie baza controlului legitimității recurgerii la derogarea prevăzută la articolul 6 alineatul (1). Prin urmare, aceasta trebuie realizată cu cea mai mare grijă și nu pot fi considerate suficiente în această privință simple afirmații generale ale statului membru în cauză privind capacitatea respectivei măsuri de a atinge obiectivele de politică socială pe care le urmărește(49). Astfel cum a afirmat Curtea în Hotărârea Mangold, respectarea principiului proporționalității impune ca orice derogare de la un drept individual să concilieze, pe cât posibil, principiul egalității de tratament cu cerința scopului urmărit(50).
55. În această privință trebuie amintit că, deși, potrivit unei jurisprudențe constante, statele membre dispun de o marjă de apreciere considerabilă în alegerea măsurilor care pot conduce la îndeplinirea obiectivelor acestora în materie de politică socială și de ocupare a forței de muncă(51), Curtea a precizat că această marjă de apreciere nu poate avea ca efect golirea de conținut a aplicării principiului nediscriminării pe motive de vârstă(52).
56. Este, în principiu, de competența instanței naționale să verifice, în lumina tuturor elementelor pertinente și luând în considerare posibilitatea de a atinge prin alte mijloace obiectivul legitim de politică socială, dacă măsura în cauză, în calitate de mijloc destinat atingerii acestui obiectiv, este, potrivit conținutului articolului 6 alineatul (1) din directivă, „corespunzăto[a]r[e] și necesar[ă]”(53). Arătăm însă că, atunci când este sesizată cu o întrebare preliminară, Curtea nu ezită să efectueze, pe baza datelor de care dispune și pentru a orienta instanța de trimitere, o analiză proprie a proporționalității măsurii în cauză, uneori chiar foarte detaliată.
57. În speță, apreciem că limita de vârstă în cauză depășește cu mult ceea ce se poate considera a fi necesar în cadrul cerințelor de formare pentru exercitarea funcției de agent al poliției locale, precum și pentru garantarea faptului că persoana nou‑recrutată exercită funcția respectivă o perioadă rezonabilă înainte de pensionare sau de trecerea la „segunda actividad”.
58. În ceea ce privește formarea profesională – justificare menționată, amintim, de guvernul francez în observațiile sale, dar care nu figurează printre obiectivele urmărite de legiuitorul din Asturias −, din anunțul de concurs în cauză, aflat la dosar, rezultă că, înainte de a intra în serviciu, candidații care au promovat concursul respectiv trebuie să efectueze o perioadă de „formare selectivă” a cărei durată este stabilită de școala regională de poliție locală sau de Ayuntamiento de Oviedo(54). Or, o astfel de perioadă de formare, chiar dacă ar trebui să dureze mai mult de unul sau doi ani(55), nu ar putea, în opinia noastră, să justifice excluderea de la accesul la încadrarea în muncă în cauză a unei categorii importante de lucrători, care include tranșe de vârstă care, este adevărat, nu se situează la începutul vieții profesionale a unei persoane, dar nici într‑un stadiu foarte avansat. Pentru lucrătorii care, precum reclamantul din litigiul principal, se află în tranșele de vârstă cele mai apropiate de limita în cauză, pierderea unor oportunități în urma excluderii de la participarea la concurs poate fi și mai prejudiciabilă în măsura în care astfel de lucrători sunt încă departe de vârsta pensionării și sunt mai adesea expuși obligațiilor de familie(56).
59. Considerații analoge sunt valabile și în ceea ce privește obiectivul privind garantarea efectuării de către agenții nou‑recrutați a unei perioade rezonabile de serviciu înaintea pensionării sau a trecerii la „segunda actividad”, la care se referă implicit instanța de trimitere. Într‑adevăr, în măsura în care, pe baza informațiilor furnizate de această instanță, vârsta de pensionare a agenților poliției locale este stabilită la 65 de ani, iar cea de trecere la „segunda actividad” la 58 de ani, chiar și o persoană care accede la profesia respectivă după vârsta de 30 de ani, în special dacă se încadrează, precum este cazul reclamantului din litigiul principal, în tranșa de vârstă cea mai apropiată de limita în cauză, va avea înaintea sa o carieră profesională normală și va putea asigura o perioadă de serviciu rezonabilă, inclusiv în funcții care au un caracter preponderent operațional, înainte de a dobândi dreptul de acces la regimul „segunda actividad” ca urmare a vârstei sau înainte de a ajunge la vârsta pensionării. În această privință, amintim de asemenea că, în vederea admiterii la concursul specific corespunzător în cadrul mobilității interne, anunțul de concurs în cauză impune candidatului să nu aibă mai puțin de 15 ani până la vârsta pensionării, fapt care crește limita de vârstă maximă de la 30 la 50 de ani, introducând un element de incoerență printre condițiile de admitere direct sau indirect legate de vârstă(57).
60. În aceste circumstanțe, limita de vârstă în cauză nu pare proporțională în raport cu obiectivele menționate și, prin urmare, nu poate fi considerată justificată obiectiv și rezonabil de acestea.
61. Pentru o analiză exhaustivă, adăugăm că nici cerințele legate de siguranța publică și nici obiectivul garantării caracterului operațional al corpului agenților poliției locale, invocate de guvernele interveniente, presupunând că fac parte dintre cele urmărite de legiuitorul din Asturias și că pot fi considerate obiective legitime în sensul articolului 6 alineatul (1), nu pot justifica, în opinia noastră, limita de vârstă în cauză în temeiul acestei dispoziții.
62. În această privință, ne limităm să arătăm că diferența de tratament care rezultă din stabilirea unei astfel de limite de vârstă nu pare absolut necesară pentru a garanta realizarea obiectivelor menționate, după cum demonstrează printre altele faptul că nu este prevăzută nicio limită de acest tip pentru accesul la funcția de agent al poliției naționale spaniole(58) și la cea de agent al poliției locale în alte comunități autonome decât Asturias, că legislația altor comunități autonome prevede o vârstă maximă mai ridicată, precum și că limita de vârstă analogă prevăzută pentru admiterea la concursul pentru elevi inspectori ai corpului de poliție națională a fost declarată nelegală de Tribunal Supremo spaniol(59) și, în sfârșit, că o dezbatere asupra legalității limitei în cauză în litigiul principal este în curs în cadrul organelor legislative din Asturias.
63. Diferențele dintre soluțiile adoptate la nivel național și regional nu numai că pun sub semnul întrebării necesitatea măsurii în cauză, ci constituie și un factor de incoerență normativă în cadrul statului membru respectiv. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, o legislație națională nu poate garanta realizarea obiectivului invocat decât atunci când răspunde cu adevărat preocupării privind atingerea acestuia în mod coerent și sistematic(60).
64. Este adevărat că, în Hotărârea Fuchs și Köhler, Curtea a afirmat că, în cadrul repartizării competențelor între autoritățile centrale și cele regionale ale unui stat membru, în speță Republica Federală Germania, existența unui „simplu decalaj în timp între modificările legii […] unui land și cele introduse în alt […] land […] nu determină, prin ea însăși, incoerența legislației în cauză”, ritmul acestor modificări putând varia de la o entitate teritorială la alta în funcție de specificitățile regionale(61). Cu toate acestea, în cazul de speță, nu rezultă că limita de vârstă în cauză ar fi fost menținută în considerarea realității socio‑economice din Asturias. Dimpotrivă, instanța de trimitere pare să excludă că specificitățile acestei regiuni ar putea justifica o soluție diferită de cea către care se orientează Spania atât la nivel central, cât și local.
d) Rezultatul analizei întemeiate pe articolul 6 alineatul (1) din directivă
65. Având în vedere considerațiile care precedă și în lumina informațiilor de care dispune Curtea, apreciem că tratamentul diferențiat pe motive de vârstă cuprins în limita maximă de vârstă prevăzută de anunțul de concurs în cauză nu poate fi justificat în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directivă.
IV – Concluzie
66. În lumina tuturor considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Juzgado Contencioso‑Administrativo nº 4 de Oviedo după cum urmează:
„Articolul 4 alineatul (1) și articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2000/78/CE a Consiliului din 27 noiembrie 2000 de creare a unui cadru general în favoarea egalității de tratament în ceea ce privește încadrarea în muncă și ocuparea forței de muncă trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale precum cea în cauză în litigiul principal, care prevede o limită de vârstă maximă de 30 ani pentru participarea la un concurs în vederea recrutării în corpul agenților poliției locale.”