Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
11 päivänä tammikuuta 2024 (1)
Asia C‑20/23
SF
vastaan
MV,
Instituto da Segurança Social IP,
Autoridade Tributária e Aduaneira ja
Cofidis SA – Sucursal em Portugal,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
José da Costa Araújo maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjänä
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal da Relação do Porto (Porton ylioikeus, Portugali))
Ennakkoratkaisupyyntö – Oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa – Direktiivi (EU) 2019/1023 – Maksukyvyttömyysmenettelyt – Veloista vapauttamista koskeva hakemus – Se, että velat veroviranomaisille ja sosiaaliturvalaitokselle jätetään veloista vapauttamisen ulkopuolelle – Perustelujen tarpeellisuus
I Johdanto
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee ennaltaehkäiseviä uudelleenjärjestelyjä koskevista puitteista, veloista vapauttamisesta ja elinkeinotoiminnan harjoittamiskiellosta sekä toimenpiteistä uudelleenjärjestelyä, maksukyvyttömyyttä ja veloista vapauttamista koskevien menettelyjen tehostamiseksi ja direktiivin (EU) 2017/1132 muuttamisesta 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1023 (direktiivi uudelleenjärjestelystä ja maksukyvyttömyydestä)(2) 23 artiklan 4 kohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan(3) 16 artiklan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat SF, joka on luonnollinen henkilö, josta on tullut maksukyvytön (jäljempänä velallinen), ja muun muassa Instituto da Segurança Social IP (sosiaaliturvalaitos, Portugali) ja Autoridade Tributária e Aduaneira (vero- ja tulliviranomainen, Portugali) ja jossa on kyse SF:n häntä koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn aikana tekemästä veloista vapauttamista koskevasta hakemuksesta.
3. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä keskityn tarkastelemaan kysymystä, joka koskee jäsenvaltioiden mahdollisuutta jättää vero- ja sosiaaliturvamaksuvelat täysimittaisen veloista vapauttamisen ulkopuolelle, eli toista ennakkoratkaisukysymystä.
4. Ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltiot voivat jättää vero- ja sosiaaliturvamaksuvelat direktiivin 2019/1023 20 artiklassa säädetyn täysimittaisen veloista vapauttamisen ulkopuolelle kyseisen direktiivin 23 artiklan 4 kohdan perusteella sillä edellytyksellä, että tämä on asianmukaisesti perusteltua, ja että nämä perustelut voivat sisältyä muuhun kansalliseen lainsäädäntöön kuin siihen lainsäädäntöön, jolla mainittu direktiivi on pantu täytäntöön.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. Direktiivin 2019/1023 23 artiklan, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat jättää tiettyjä velkatyyppejä veloista vapauttamisen ulkopuolelle tai rajoittaa mahdollisuutta veloista vapauttamiseen taikka säätää niitä koskevasta pidemmästä vapauttamisajasta silloin, kun tällaiset poissulkemiset, rajoitukset tai pidemmät ajanjaksot ovat asianmukaisesti perusteltuja, kuten seuraavissa tapauksissa:
a) vakuusvelat;
b) rikosoikeudellisista seuraamuksista johtuvat tai niihin liittyvät velat;
c) sopimussuhteen ulkopuolisesta vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat;
d) elatusvelvoitteita, jotka johtuvat perhe-, sukulaisuus-, avio- tai lankoussuhteesta, koskevat velat;
e) veloista vapauttamiseen johtavan menettelyn hakemisen tai aloittamisen jälkeen syntyneet velat; ja
f) veloista vapauttamiseen johtavan menettelyn kustannusten maksamisvelvoitteesta johtuvat velat.”
B Portugalin oikeus
1. CIRE
6. Vuonna 2004 Portugalin oikeusjärjestelmässä otettiin 18.3.2004 annetulla asetuksella nro 53/2004 (Decreto-Lei n.o 53/2004),(4) jossa vahvistettiin yritysten maksukyvyttömyyttä ja yrityssaneerausta koskeva koodeksi (Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, jäljempänä CIRE), käyttöön mahdollisuus vapautua veloista luonnollisten henkilöiden maksukyvyttömyysmenettelyssä.
7. CIRE:n 235 §:n, jossa vahvistetaan veloista vapauttamisen yleinen periaate, sanamuoto on seuraava:
”Jos velallinen on luonnollinen henkilö, hänet voidaan vapauttaa maksukyvyttömyyssaatavista, joita ei ole maksettu maksukyvyttömyysmenettelyn aikana tai sen päättymistä seuranneiden kolmen vuoden kuluessa, tässä luvussa säädetyin ehdoin.”
8. Erityisesti veloista vapauttamisen osalta CIRE:n 245 §:n 2 momentin d kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna 28.6.2019 annetulla asetuksella nro 84/2019 (Decreto-Lei n.o 84/2019),(5) jossa vahvistettiin valtion vuoden 2019 talousarvion toteuttamista koskevat säännöt, säädetään, että veloista vapauttaminen ei kata ”vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkoja”.
9. Luetteloon, joka koskee veloista vapauttamisen ulkopuolelle jätettyjä velkatyyppejä, kuten veroviranomaisille ja sosiaaliturvalaitokselle maksettavia velkoja, ei tehty vuonna 2022 muutoksia 11.1.2022 annetulla lailla nro 9/2022 (Lei n.o 9/2022),(6) jolla direktiivi 2019/1023 pantiin täytäntöön. Kyseisessä laissa ei perusteltu tätä ulkopuolelle jättämistä.
2. LGT
10. Verojen määräämistä koskevien Portugalin oikeussääntöjen oikeudellinen perusta on 17.12.1998 annettu asetus nro 398/98 (Decreto-Lei n.o 398/98),(7) jolla hyväksyttiin yleinen verolaki (Lei Geral Tributária, jäljempänä LGT), jossa vahvistetaan ja määritellään Portugalin verolainsäädäntöä ja veroviranomaisten toimivaltaa koskevat yleiset periaatteet sekä veronmaksajille annettavat takeet.
11. LGT:n 5 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1. Verotuksen tavoitteena on valtion ja muiden julkisten elinten rahoitustarpeiden täyttäminen ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden, yhtäläisten mahdollisuuksien ja vaurauden ja tulojen epätasaisen jakautumisen takia tarvittavien oikaisujen tekemisen edistäminen.
2. Verotuksessa noudatetaan yleisyyden, yhdenvertaisuuden, lakisidonnaisuuden ja aineellisen oikeudenmukaisuuden periaatteita.”
12. LGT:n 30 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”2. Verovelka on luovuttamaton, ja sen alentamista tai siitä luopumista koskevat ehdot voidaan vahvistaa vain yhdenvertaisuuden periaatetta ja verotuksen lakisidonnaisuuden periaatetta noudattaen.
3. Edellisen momentin säännöksillä on etusija kaikkeen erityislainsäädäntöön nähden.”
III Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
13. Velallinen todettiin maksukyvyttömäksi 18.6.2018 annetulla tuomiolla, josta tuli lainvoimainen.
14. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin otti aluksi 23.1.2019 velallisen veloista vapauttamista koskevan hakemuksen tutkittavaksi.
15. Maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjä toimitti 29.7.2022 loppuselvityksen, jossa hän katsoi, että velalliselle olisi myönnettävä vapautus veloista.
16. Velallinen vapautettiin 3.10.2022 jäljellä olevista veloista, lukuun ottamatta vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkoja, CIRE:n 245 §:n 2 momentin nojalla.
17. Velallinen valitti tästä ratkaisusta Tribunal da Relação do Portoon (Porton ylioikeus, Portugali). Hän vetoaa valituksensa tueksi siihen, että CIRE:n 245 §:n 2 momentti ei ole direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdan mukainen, koska vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkojen jättäminen veloista vapauttamisen ulkopuolelle ei ole, toisin kuin viimeksi mainitussa säännöksessä säädetään, ”asianmukaisesti perusteltu[a]”.
18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että laki nro 9/2022, jolla direktiivi 2019/1023 on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ei sisällä minkäänlaisia perusteluja vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkojen ulkopuolelle jättämiselle ja että tällaisia perusteluja ei ole myöskään esitetty kyseistä lakia koskevassa ehdotuksessa. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että sillä on niiden epäilyjen lisäksi, jotka koskevat CIRE:n 245 §:n 2 momentin yhteensopivuutta kyseisen direktiivin kanssa, myös epäilyjä siitä, muodostaako kyseisessä säännöksessä säädetty ulkopuolelle jättäminen esteen mainitulla direktiivillä, EUT-sopimuksella ja unionin oikeuden tehokkuudella tavoitelluille päämäärille.
19. Tässä tilanteessa Tribunal da Relação do Porto on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin [2019/1023] 23 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että muut (kuin sen alakohdissa luetellut) velat voidaan jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle vain, jos se on ’asianmukaisesti perusteltu[a]’?
2) Onko jäsenvaltioiden mahdollisuutta jättää tiettyjä velkatyyppejä veloista vapauttamisen ulkopuolelle (kunhan tämä poissulkeminen on asianmukaisesti perusteltua, kuten direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa säädetään) tulkittava siten, että jäsenvaltiot voivat jättää verovelat (joita kyseisessä artiklassa ei mainita) veloista vapauttamisen ulkopuolelle ja siten luokitella ne etuoikeutetuiksi saataviksi?
3) Jos kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, mitkä vaatimukset kyseisen asianmukaisen perustelun on – – unionin oikeuden mukaan täytettävä, jotta se vastaisi unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja perusoikeuksia, joita [unionin] lainsäätäjän ja kansallisen lainsäätäjän on noudatettava (SEUT 18 artiklassa vahvistettu kansallisuuteen perustuvan syrjinnän kielto, – – perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistettu elinkeinovapaus ja sisämarkkinoiden taloudelliset perusvapaudet)?
4) Jos kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan kieltävästi, sisältyvätkö käsitteiden ’rikosoikeudellisista seuraamuksista johtuvat tai niihin liittyvät velat’ ja ’sopimussuhteen ulkopuolisesta vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat’ (– – unionin oikeudessa tarkoitettuihin ja kyseistä direktiiviä tulkittaessa huomioon otettaviin) määritelmiin myös verovelat, kuten [kyseisen] direktiivin – – kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä (– – laki nro 9/2022) säädetään?”
20. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet velallinen, sosiaaliturvalaitos, Portugalin ja Espanjan hallitukset sekä Euroopan komissio.
IV Asian tarkastelu
21. Toisella ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko jäsenvaltioilla mahdollisuutta jättää tiettyjä velkatyyppejä, kuten muun muassa vero- ja sosiaaliturvamaksuvelat, veloista vapauttamisen ulkopuolelle ja siten luokitella ne etuoikeutetuiksi saataviksi.
22. Sekä komissio että Portugalin ja Espanjan hallitukset katsovat huomautuksissaan, ettei direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaan sisältyvä luettelo ole tyhjentävä, koska siinä säädetään, että veloista vapauttamisen ulkopuolelle voidaan jättää tiettyjä velkatyyppejä, kuten jäljempänä kyseisessä kohdassa lueteltujen kuuden velkatyypin tapauksissa.
23. Epävarmuutta on voinut aiheuttaa kyseisen artiklan alkuperäinen espanjankielinen sanamuoto, jonka mukaisesti jäsenvaltiot voivat ”jättää tiettyjä velkatyyppejä veloista vapauttamisen ulkopuolelle – – seuraavissa tapauksissa”.(8) Se on kuitenkin korvattu sanamuodolla ”kuten seuraavissa tapauksissa”(9) kyseiseen direktiiviin tehdyllä oikaisulla,(10) jolla espanjankielinen versio yhdenmukaistettiin muiden kieliversioiden kanssa.
24. Epävarmuus ei näin ollen ole enää mahdollista: sanamuodon ”jäsenvaltiot voivat jättää – – veloista vapauttamisen ulkopuolelle” ja sanan ”kuten” käyttö tarkoittaa, että direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa oleva luettelo ei ole tyhjentävä luettelo velkatyypeistä, jotka voidaan jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle, ja jäsenvaltiot voivat täydentää sitä. Tätä arviota tukee kyseisen direktiivin johdanto-osan 81 perustelukappale, kun sitä luetaan Euroopan unionin neuvostossa käytyjen keskustelujen valossa,(11) joista ilmenee, että jäsenvaltioiden olisi voitava sulkea pois muitakin velkatyyppejä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa.
25. Harkintavallasta, joka jäsenvaltioilla on tiettyjen velkatyyppien jättämiseksi veloista vapauttamista koskevan mahdollisuuden ulkopuolelle, on yleisemmin todettava, että on erotettava toisistaan periaate, joka koskee tietyn velkatyypin veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämistä, ja ulkopuolelle jättämisen edellytykset.
26. Vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkojen lähtökohtaisesta ulkopuolelle jättämisestä on todettava, että direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa luetellaan kuusi velkatyyppiä, jotka jäsenvaltiot voivat jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle tai joiden osalta ne voivat rajoittaa mahdollisuutta veloista vapauttamiseen taikka säätää pidemmästä vapauttamisajasta. Nämä velkatyypit ovat seuraavat: vakuusvelat, rikosoikeudellisista seuraamuksista johtuvat tai niihin liittyvät velat, sopimussuhteen ulkopuolisesta vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat, elatusvelvoitteita koskevat velat, veloista vapauttamista koskevan menettelyn hakemisen tai aloittamisen jälkeen syntyneet velat ja kyseisen menettelyn kustannuksiin liittyvät velat.
27. Komissio esittää huomautuksissaan argumentin, jonka mukaan näiden eri velkatyyppien välillä on yhteys, joka liittyy kyseessä olevan velan luonteeseen ja jonka perusteella jäsenvaltioille, jotka haluavat poiketa täysimittaista veloista vapauttamista koskevasta periaatteesta, ei voida jättää täyttä harkintavaltaa.
28. Kyseinen yhteys perustuu komission mukaan aineelliseen oikeudenmukaisuuteen: velallisen ei ensinnäkään pitäisi voida välttyä sellaisten toimien taloudellisilta seurauksilta, jotka eivät liity tavanomaiseen liike-elämään (perhevelvoitteisiin liittyvät velat taikka rikosoikeudellisista seuraamuksista tai vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat). Toiseksi veloista vapauttaminen ei voi koskea velkoja, jotka ovat syntyneet veloista vapauttamista koskevan menettelyn yhteydessä tai sen jälkeen, jotta voidaan taata kyseisen menettelyn tehokkuus. Kolmanneksi ulkopuolelle voidaan jättää myös vakuusvelat, koska vakuuden nimenomaisena tarkoituksena on maksukyvyttömyydestä aiheutuvien seurausten välttäminen.
29. Monet seikat ovat kuitenkin ristiriidassa tämän argumentin kanssa.
30. Ensinnäkin direktiivin 2019/1023 23 artiklassa itsessään säädetään erilaisista tilanteista, joissa täysimittaista veloista vapauttamista koskevasta periaatteesta voidaan poiketa. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikkien jäsenvaltioiden on otettava käyttöön säännöksiä, joilla evätään mahdollisuus veloista vapauttamiseen epärehellisesti tai vilpillisessä mielessä toimineelta velalliselta. Saman artiklan 3 ja 5 kohdassa sen sijaan todetaan, että jäsenvaltiot voivat pidentää veloista vapauttamiseen kuluvaa aikaa tai säätää pidemmästä elinkeinotoiminnan harjoittamiskiellosta tietyissä tarkoin rajatuissa tilanteissa. Kuten 2 kohdassa, myös 4 kohdassa, jonka tulkintaa on pyydetty, säädetään, että jäsenvaltiot voivat valita, millaisia poikkeuksia täysimittaista veloista vapauttamista koskevasta periaatteesta tehdään, jos ne ovat asianmukaisesti perusteltuja, ja havainnollistetaan tätä mahdollisuutta esimerkkiluettelolla, joka ei ole tyhjentävä. Täysimittaista veloista vapauttamista koskeva menettely voi siis toimia hyvin eri tavoin ja sen soveltamisala voi vaihdella suurestikin sen mukaan, millaisia valintoja kussakin jäsenvaltiossa on tehty. Näin ollen voidaan tuskin väittää, että kyseisen veloista vapauttamista koskevan menettelyn yhdenmukaistamista koskeva tavoite oikeuttaisi kieltämään lähtökohtaisesti tiettyjen velkatyyppien veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämisen.
31. Direktiivin 2019/1023 hyväksymistä edeltävistä keskusteluista ei myöskään käy ilmi mitään, minkä perusteella voitaisiin väittää, ettei vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkoja voida jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle. Direktiiviehdotuksessa nimittäin todetaan selvästi 22 artiklasta (josta tuli hyväksytyn direktiivin 23 artikla), että jäsenvaltioille annetaan ”laaja harkintavalta, kun ne säätävät rajoituksia veloistavapautumismenettelyyn pääsylle ja sen kestolle, edellyttäen että tällaiset rajoitukset on määritelty selkeästi ja että ne ovat tarpeen yleisen edun suojaamiseksi”.(12)
32. Halu antaa jäsenvaltioille riittävästi joustovaraa vahvistettiin neuvostossa käydyissä keskusteluissa.(13) Neuvostossa käydyissä neuvotteluissa todellakin lisättiin veloista vapauttamisen ulkopuolelle jätettävät velkatyypit huomautuksitta(14) ja täsmennettiin, että jäsenvaltiot voivat myös kansallisen lainsäädäntönsä nojalla jättää vapauttamisen ulkopuolelle tiettyjä velkatyyppejä, tarkentamatta niitä.(15) Neuvostossa käytyjen neuvottelujen viime vaiheessa Portugali antoi lausuman, jossa se yhtäältä totesi tekstin olevan riittävän joustava, jotta jäsenvaltiot voivat säilyttää tai ottaa käyttöön säännöksiä, joilla estetään pääsy veroveloista vapauttamismenettelyyn tai rajoitetaan sitä, koska tällaisia toimenpiteitä on pidettävä asianmukaisesti perusteltuina verovelkojen erityisluonteen vuoksi, ja toisaalta totesi, että se haluaa pitäytyä veroveloista vapauttamismenettelyyn pääsyn sääntelemistä koskevassa kannassaan, kun se panee direktiivin täytäntöön.(16)
33. Euroopan parlamentin talous- ja raha-asioiden valiokunta, jolta pyydettiin lausuntoa, esitti asiasta vastaavalle oikeudellisten asioiden valiokunnalle tarkistusta, joka koski yhtä johdanto-osan perustelukappaletta ja yhtä kohtaa ja jossa ehdotettiin nimenomaista mahdollisuutta sulkea pois julkisoikeudelliset velat, jolloin jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon tarvittava tasapaino yleisen edun ja yrittäjyyden edistämisen välillä.(17)
34. Lopuksi on todettava olevan ilmeistä, että direktiivi 2019/1023 on vähimmäistason yhdenmukaistamisdirektiivi, joka koskee täysimittaista veloista vapauttamista ja jonka tavoitteena ei ole yhdenmukaistetun veloista vapauttamista koskevan menettelyn käyttöönotto vaan se, että tämän tyyppinen menettely otetaan käyttöön kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioilla oli nimittäin neuvottelujen aikana tilaisuus muistuttaa, että tämän menettelyn, joka olisi joissakin jäsenvaltioissa uusi ja toisissa ei, olisi oltava riittävän joustava, jotta ei puututtaisi tehokkaasti toimiviin kansallisiin järjestelmiin, koska tällaisella menettelyllä on yhteenliitäntöjä muihin kansallisen lainsäädännön soveltamisaloihin ja koska jäsenvaltioiden taloudelliset tilanteet ja oikeudelliset rakenteet poikkeavat toisistaan.(18)
35. Direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa sen sijaan säädetään tietyn velkatyypin ulkopuolelle jättämisen edellytyksistä, että näin voidaan tehdä ”silloin, kun – – poissulkemiset, rajoitukset tai pidemmät ajanjaksot ovat asianmukaisesti perusteltuja”. Jäsenvaltioiden harkintavaltaa sen osalta, mitä velkatyyppejä ne jättävät vapauttamisen ulkopuolelle, ei näin ollen ole rajattu, mutta sitä rajoittaa kuitenkin se, että ulkopuolelle jättäminen on perusteltava asianmukaisesti.
36. Lisäksi on mainittava, että jäsenvaltiot ovat käyttäneet tätä harkintavaltaa jättämällä tiettyjä muita kuin direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaan sisältyvään luetteloon sisältyviä velkatyyppejä veloista vapauttamisen ulkopuolelle. Ranskassa veloista vapauttamisen ulkopuolelle on jätetty muun muassa työntekijöiden saatavat sekä velat, jotka johtuvat menettelyn aikana perintönä saatua omaisuutta koskevista oikeustoimista.(19) Alankomaissa ulkopuolelle on jätetty muun muassa opintolainat.(20) Espanjassa ulkopuolelle on jätetty muun muassa palkkasaatavat ja julkisoikeudelliset velat.(21)
37. Ilmaisua ”ja siten luokitella ne etuoikeutetuiksi saataviksi” käyttäessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää katsovan, että Portugalin tasavalta vaarantaa velkojien yhdenvertaisuuden, kun se kieltäytyy alistumasta täysimittaisen veloista vapauttamisen kohtelussa samalle kohtelulle kuin muut velkojat, koska se jättää vero- ja sosiaaliturvamaksuvelat kyseisen veloista vapauttamisen ulkopuolelle. Kaikkia velkoja koskevalla menettelyllä, johon täysimittaista veloista vapauttamista koskeva menettely voidaan rinnastaa siitä velkojille aiheutuvien vaikutusten perusteella, ei kuitenkaan tavoitella kaikkien velkojien yhdenvertaisuutta, vaan sillä tavoitellaan samankaltaisessa tilanteessa olevien velkojien yhdenvertaisuutta. Näin ollen direktiivin 2019/1023 10 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetään uudelleenjärjestelyjen osalta, että samaan ryhmään kuuluvia velkojia, joiden edut ovat riittävän yhtenevät, kohdellaan yhdenvertaisesti ja tavalla, joka on niiden saatavien mukaisessa suhteessa. Samoin kyseisen direktiivin johdanto-osan 52 perustelukappaleessa todetaan, että velkojien etua koskevasta testistä seuraa, että jos julkisilla institutionaalisilla velkojilla on kansallisen lainsäädännön mukaan etuoikeutettu asema, jäsenvaltiot voivat säätää, että ohjelmassa ei voida määrätä näiden velkojien saatavien peruuttamisesta kokonaan tai osittain. Mainitun direktiivin johdanto-osan 44 perustelukappaleessa muistutetaan, että on yhtäältä varmistettava, että olennaisilta osin samanlaisia oikeuksia kohdellaan yhdenmukaisesti ja että uudelleenjärjestelyohjelmat voidaan hyväksyä aiheuttamatta asianosaisten osapuolten oikeuksille kohtuutonta haittaa, ja on käsiteltävä eri asianosaisten osapuolten saatavat erillisissä ryhmissä, jotka vastaavat kansallisen lainsäädännön mukaisia ryhmien muodostamiskriteerejä, ja toisaalta mahdollistettava se, että jäsenvaltiot voivat käsitellä eri ryhmissä sen tyyppiset velkojat, joiden edut eivät ole riittävän yhtenevät, kuten vero- tai sosiaaliturvaviranomaiset.
38. Nämä säännöt ovat perusoikeuskirjan 16 artiklassa suojattua elinkeinovapautta koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisia. Unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut, että jos omaisuudensuoja on varmistettu kaikkien jäsenvaltioiden valtiosääntöoikeudessa ja jos vastaavat takeet on myönnetty kaupankäynnin, työn ja muun ammatillisen toiminnan vapaalle harjoittamiselle, edellä mainitulla tavalla taatut oikeudet eivät suinkaan ole ehdottomia määräyksiä, vaan niitä on tarkasteltava ottaen huomioon suojellun omaisuuden ja toiminnan sosiaalinen tehtävä. Se on lisännyt, että tästä syystä edellä mainitun kaltaiset oikeudet taataan säännöllisesti ainoastaan, jollei yleisestä edusta aiheutuvista rajoituksista muuta johdu.(22)
39. Näin ollen Portugalin tasavalta ei vaaranna sellaisenaan velkojien yhdenvertaisuutta, sellaisena kuin sitä on toteutettava tällä alalla, eikä elinkeinovapautta, kun se säätää vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkojen jättämisestä täysimittaista veloista vapauttamista koskevan menettelyn ulkopuolelle.
40. Tätä ulkopuolelle jättämistä koskevien perustelujen yksityiskohtien osalta komissio katsoo, että tässä ulkopuolelle jättämisessä ei voida vedota pelkkään muodolliseen lausumaan ja että Portugalin lainsäätäjä ei ole esittänyt mitään edes muodollisia perusteluja tälle vero- ja sosiaaliturvamaksuvelkojen ulkopuolelle jättämiselle.
41. Kuten olen edellä todennut, Portugali on kuitenkin antanut direktiiviä 2019/1023 koskevissa neuvotteluissa täsmällisen lausuman verovelkojen ulkopuolelle jättämisestä.(23) Lisäksi Portugalin hallitus toteaa huomautuksissaan yhtäältä, että Portugalin tasavallan perustuslain (Constituição da República Portuguesa) 103 §:n 1 momentissa säädetään, että verojärjestelmän tavoitteena on valtion ja muiden julkisten elinten rahoitustarpeiden täyttäminen ja tulojen ja vaurauden oikeudenmukainen jakautuminen, ja toisaalta, että LGT:n 5 ja 30 §:ssä vahvistetaan säännöt ja periaatteet, joissa perustellaan kyseinen ulkopuolelle jättäminen valtion rahoitustarpeiden täyttämisellä ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden, yhtäläisten mahdollisuuksien ja vaurauden ja tulojen epätasaisen jakautumisen takia tarvittavien oikaisujen tekemisen edistämisellä yleisyyden, yhdenvertaisuuden, lakisääteisyyden, aineellisen oikeudenmukaisuuden ja verovelan luovuttamattomuuden periaatteita noudattaen.
42. Direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa ei mainita mitään edellytettyjen perustelujen muodosta, mutta johdanto-osan 81 perustelukappaleessa täsmennetään, että on oltava olemassa kansallisen lainsäädännön mukaisia asianmukaisesti perusteltuja syitä. Mielestäni ei edellytetä sitä, että perustelut esitetään itse kyseisen direktiivin täytäntöönpanemiseksi annetussa säädöksessä, jos kyseiset perustelut ovat jo olemassa kansallisessa lainsäädännössä (perustuslaissa, laissa, asetuksessa) tai jos ne jopa käyvät ilmi mainittua direktiiviä koskevista neuvotteluista, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava ottaen huomioon koko sovellettava lainsäädäntö ja sen johdonmukaisuus.
43. Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa siltä, että direktiivi 2019/1023 on vähimmäistason yhdenmukaistamisdirektiivi, jonka tavoitteena on, että kaikissa jäsenvaltioissa otetaan käyttöön veloista vapauttamista koskeva menettely, jonka yksityiskohdat sen osalta, mitä velkoja voidaan jättää vapauttamisen ulkopuolelle, jätetään pitkälti jäsenvaltioiden harkintavaltaan, kunhan ulkopuolelle jättämiset perustellaan asianmukaisesti, mukaan lukien tapaus, jossa ne perustellaan asianmukaisesti täytäntöönpanotoimen ulkopuolella.
44. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin antaa seuraavan vastauksen: direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että siihen sisältyvä luettelo ei ole tyhjentävä ja että tiettyjä muita kuin kyseiseen luetteloon sisältyviä velkatyyppejä voidaan jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle, voidaan rajoittaa mahdollisuutta niitä koskevaan veloista vapauttamiseen tai voidaan säätää niitä koskevasta pidemmästä vapauttamisajasta sillä edellytyksellä, että tämä on perusteltu asianmukaisesti kansallisessa lainsäädännössä, mukaan lukien tapaus, jossa tämä on perusteltu asianmukaisesti kyseisen direktiivin täytäntöönpanosäännöksen ulkopuolella.
V Ratkaisuehdotus
45. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal da Relação do Porton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Ennaltaehkäiseviä uudelleenjärjestelyjä koskevista puitteista, veloista vapauttamisesta ja elinkeinotoiminnan harjoittamiskiellosta sekä toimenpiteistä uudelleenjärjestelyä, maksukyvyttömyyttä ja veloista vapauttamista koskevien menettelyjen tehostamiseksi ja direktiivin (EU) 2017/1132 muuttamisesta 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1023 (direktiivi uudelleenjärjestelystä ja maksukyvyttömyydestä) 23 artiklan 4 kohtaa
on tulkittava siten, että
siihen sisältyvä luettelo ei ole tyhjentävä ja että tiettyjä muita kuin kyseiseen luetteloon sisältyviä velkatyyppejä voidaan jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle, voidaan rajoittaa mahdollisuutta niitä koskevaan veloista vapauttamiseen tai voidaan säätää niitä koskevasta pidemmästä vapauttamisajasta sillä edellytyksellä, että tämä on perusteltu asianmukaisesti kansallisessa lainsäädännössä, mukaan lukien tapaus, jossa tämä on perusteltu asianmukaisesti kyseisen direktiivin täytäntöönpanosäännöksen ulkopuolella.