ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (prvá komora)
z 12. mája 2015 (*)
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty zohľadnené v rámci finančného auditu týkajúce sa vykonania niektorých zmlúv o výskume uzavretých v rámci šiesteho rámcového programu v oblasti výskumu, technologického rozvoja a demonštračných programov – Zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie dokumentov – Prevažujúci verejný záujem“
Vo veci T‑480/11,
Technion – Israel Institute of Technology, so sídlom v Haife (Izrael),
Technion Research & Development Foundation Ltd, so sídlom v Haife,
v zastúpení: pôvodne D. Grisay a D. Piccininno, neskôr D. Grisay a C. Hartman, advokáti,
žalobcovia,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: pôvodne P. Costa de Oliveira a C. ten Dam, neskôr F. Clotuche‑Duvieusart, splnomocnené zástupkyne,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie z 30. júna 2011 o zamietnutí prístupu Technion – Israel Institute of Technology k dokumentom zohľadneným v rámci finančného auditu týkajúcim sa vykonania niektorých zmlúv o výskume uzavretých v rámci šiesteho rámcového programu Európskeho spoločenstva v oblasti výskumu, technologického rozvoja a demonštračných programov prispievajúceho k realizácii európskeho výskumu a inovácii (2002 – 2006),
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora),
v zložení: predseda komory H. Kanninen, sudcovia I. Pelikánová a E. Buttigieg (spravodajca),
tajomník: S. Spyropoulos, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní 14. mája 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Žalobcovia, Technion – Israel Institute of Technology a Technion Research & Development Foundation Ltd (ďalej len „TRDF“), sú dva subjekty, ktoré pôsobia v oblasti vzdelávania a výskumu. Konkrétnejšie Technion je vyšší vzdelávací inštitút v oblasti technológií, ktorý bol založený v roku 1912, zatiaľ čo TRDF je nadácia založená v roku 1952, ktorá patrí inštitútu Technion, ktorý ju v plnom rozsahu financuje a spravuje finančné a administratívne aspekty projektov, na ktorých sa Technion zúčastňuje.
2 V decembri 2003 a v júli 2006 uzavrel Technion ako člen rôznych konzorcií zmluvných strán s Komisiou Európskych spoločenstiev štyri zmluvy v rámci šiesteho rámcového programu Európskeho spoločenstva v oblasti výskumu, technologického rozvoja a demonštračných programov prispievajúceho k realizácii európskeho výskumu a inovácii (2002 – 2006), konkrétne zmluvu Terregov podpísanú 3. decembra 2003 s číslom 507749, zmluvu Cocoon podpísanú 11. decembra 2003 s číslom 507126, zmluvu Qualeg podpísanú 17. decembra 2003 s číslom 507767 a zmluvu Mosaica podpísanú 24. júla 2006 s číslom 034984.
3 Listom z 29. apríla 2009 Komisia oznámila inštitútu Technion svoje rozhodnutie vykonať finančný audit nákladov uplatňovaných v rámci zmlúv Mosaica, Cocoon a Qualeg podľa článku II.29 všeobecných podmienok uvedených v prílohe II uvedených zmlúv. Audit mala vykonať audítorská spoločnosť (ďalej len „audítor“), ktorá nie je súčasťou Komisie a ktorá konala ako zástupca Komisie.
4 Dňa 10. mája 2010 audítor oznámil inštitútu Technion návrh audítorskej správy. Audítor navrhol vykonať vo vzťahu k zmluvám Terregov, Cocoon a Mosaica, ktoré boli nakoniec predmetom auditu, opravu nákladov uplatnených inštitútom Technion voči Komisii.
5 Pokiaľ ide konkrétne o zmluvy Cocoon, Terregov a Mosaica, navrhnuté opravy sa týkali najmä nákladov na zamestnancov, ktoré si inštitút Technion uplatnil ako plnenia uskutočnené pánom K., ktorého inštitút Technion dočasne zamestnával na účely vykonania uvedených zmlúv. Audítor uviedol, že pán K. pracoval súčasne pre viacero subjektov počas obdobia skúmaného v rámci auditu, a to napriek tomu, že bol zamestnaný na plný pracovný úväzok v inštitúte Technion. Táto okolnosť, ktorú potvrdzovali aj ďalšie skutočnosti, podľa názoru audítora spôsobila, že nebolo možné preukázať skutočný časový rámec a skutočný rozsah nákladov, ktoré Technion uplatnil voči Komisii ako plnenia uskutočnené pánom K. Návrh audítorskej správy teda obsahoval záver, že majú byť zamietnuté všetky náklady na zamestnancov, ktoré Technion uplatnil ako plnenia uskutočnené pánom K. v rámci týchto troch vyššie uvedených zmlúv.
6 Dňa 10. júna 2010 poslal Technion audítorovi list, v ktorom požiadal o dodatočnú lehotu pätnásť dní na predloženie pripomienok k návrhu správy o audite. Technion takisto požiadal audítora, aby mu poskytol všetky informácie týkajúce sa plnení uskutočnených pánom K. pre iné subjekty ako Technion v čase, keď bol v ňom zamestnaný na plný pracovný úväzok.
7 Komisia listom z 19. júla 2010 súhlasila s požadovaným predĺžením lehoty. Spresnila tiež, že nemôže poskytnúť kópie finančných alebo administratívnych dokumentov týkajúcich sa plnení uskutočnených pánom K. pre iné subjekty ako Technion (ďalej len „sporné dokumenty“), keďže tieto dokumenty boli získané v rámci finančných auditov, ktoré boli podľa príslušných zmluvných podmienok uskutočnené na dôvernom základe. Komisia napriek tomu potvrdila, že má k dispozícii dôkazy týkajúce sa plnení, ktoré uskutočnil pán K. pre iné subjekty ako Technion počas obdobia posudzovaného v rámci auditu a v súvislosti s ktorými boli uplatnené finančné sumy v rámci projektov financovaných Európskou úniou.
8 Listom z 13. augusta 2010 Technion napadol rozhodnutie Komisie o zamietnutí prístupu k sporným dokumentom, pričom uviedol, že toto zamietnutie nemôže odôvodniť žiadna z výnimiek podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331). Uviedol, že potvrdzuje svoju žiadosť o prístup k sporným dokumentom. Komisiu tiež požiadal o poskytnutie možnosti získať k sporným dokumentom čiastočný prístup a ďalej spresnil, že skutočnosti uvedené v návrhu auditu a v liste Komisie z 19. júla 2010 nepreukazujú právne dostatočným spôsobom skutočnosti vytýkané pánovi K.
9 Komisia odpovedala listom zo 4. októbra 2010. V tomto liste Komisia uviedla, že pokiaľ ide o projekty financované Úniou, na ktorých sa zúčastnil Technion a pri ktorých boli finančné sumy zodpovedajúce plneniam uskutočneným pánom K. uplatnené inými subjektmi ako Technion, môže tomuto inštitútu poskytnúť kópie správ o riadení projektu (project management reports, ďalej len „PMR“), pretože tieto správy boli vypracované konzorciom, ktorého bol Technion členom, a teda ich obsah mu bol známy. Komisia k listu pripojila kópie PMR týkajúcich sa projektov Qualeg a Mosaica.
10 Komisia naproti tomu uviedla, že na dokumenty získané v rámci auditov vykonaných u členov iných konzorcií týkajúce sa projektov, na ktorých sa Technion nezúčastnil, ako aj na dokumenty získané v rámci vyšetrovania sa vzťahovala výnimka podľa článku 4 nariadenia č. 1049/2001 týkajúca sa ochrany účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly. Komisia sa domnievala, že vzhľadom na to, že vyšetrovanie stále prebiehalo, mohlo sprístupnenie sporných dokumentov narušiť jeho riadny priebeh a mohlo zasiahnuť do záujmov účastníkov konania.
11 Vo svojom liste zo 4. októbra 2010 Komisia okrem iného spomenula, že Technion má možnosť podať opakovanú žiadosť o prístup k sporným dokumentom u jej generálneho tajomníka.
12 Technion podal listom z 18. októbra 2010 opakovanú žiadosť o prístup k sporným dokumentom. V tomto liste predovšetkým tvrdil, že oznámenie sporných dokumentov – ktoré definoval ako „dokumenty, na základe ktorých audítori rozhodli o zamietnutí všetkých nákladov vynaložených na platbu pána K.“ – by neohrozilo riadny priebeh súčasných a budúcich auditov, ale naopak, umožnilo by inštitútu Technion objasniť informácie obsiahnuté v týchto dokumentoch a Komisii lepšie sa informovať o spôsobe, akým boli vykonávané rôzne projekty. Technion sa opätovne Komisie opýtal na možnosť poskytnutia aspoň čiastočného prístupu k sporným dokumentom.
13 V liste z 19. októbra 2010 zaslanom Komisii Technion zdôraznil, že jeho postavenie mu neumožňuje podať pripomienky k obsahu sporných dokumentov, na základe ktorých bol v návrhu audítorskej správy vyvodený záver, že je potrebné zamietnuť všetky finančné sumy týkajúce sa plnení uskutočnených pánom K. Technion dodal, že informácie poskytnuté Komisiou v listoch z 19. júla a zo 4. októbra 2010 nepreukázali právne dostatočným spôsobom skutočnosti vytýkané pánovi K.
14 Listom z 26. októbra 2010 generálny sekretariát Komisie potvrdil prijatie opakovanej žiadosti o prístup k sporným dokumentom a oznámil inštitútu Technion, že odpoveď na jeho žiadosť mu bude odoslaná do pätnástich pracovných dní.
15 V listoch z 18. novembra a 9. decembra 2010 generálny sekretariát Komisie oznámil predĺženie lehoty stanovenej článkom 8 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 na účely odpovede na uvedenú žiadosť o prístup k sporným dokumentom.
16 Rozhodnutím z 30. júna 2011 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) generálny tajomník Komisie potvrdil zamietnutie prístupu k sporným dokumentom.
17 Po prvé generálny tajomník Komisie objasnil rozsah žiadosti o prístup k sporným dokumentom a dospel k záveru, že táto žiadosť sa vzťahovala najmä na dokumenty týkajúce sa iných subjektov ako Technion, ktoré boli získané a zhromaždené v rámci vyšetrovania. Na základe toho uviedol, že Komisia označila 52 dokumentov administratívnej povahy pochádzajúcich od tretích strán obsahujúcich zmluvné a finančné informácie, ktoré potvrdzovali skutočnosti vytýkané pánovi K. Tieto dokumenty, pochádzajúce z auditov týchto tretích subjektov, tvorili súčasť podkladov, ktoré viedli k záveru v rámci auditu týkajúceho sa inštitútu Technion.
18 Po druhé generálny tajomník Komisie spresnil, že príslušné dokumenty nebolo možné opísať tak, aby sa nezverejnil ich obsah.
19 Po tretie generálny tajomník Komisie uviedol, že na všetkých 52 dokumentov sa zjavne vzťahovala výnimka podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 týkajúca sa ochrany účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly. Sprístupnenie uvedených dokumentov by narušilo riadny priebeh auditov a bránilo by Komisii, aby dospela k záverom a v prípade potreby prijala primerané následné opatrenia.
20 Po štvrté generálny tajomník Komisie uviedol, že keďže požadované dokumenty obsahovali osobné údaje pána K. a iných osôb, nemohli byť zverejnené ani podľa výnimky uvedenej v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 týkajúcej sa ochrany súkromia a bezúhonnosti jednotlivca.
21 Po piate generálny tajomník Komisie uviedol, že nie je možné poskytnúť ani čiastočný prístup k dokumentom, keďže sa na ne ako na celok vzťahujú obe výnimky uvedené vyššie.
22 Napokon po šieste generálny tajomník Komisie poznamenal, že záujem inštitútu Technion na sprístupnení sporných dokumentov bol súkromnej povahy, a preto nemohol byť zohľadnený v rámci skúmania vykonaného na základe nariadenia č. 1049/2001. Technion nepreukázal existenciu verejného záujmu, ktorý by prevážil nad ujmou spôsobenou sprístupnením a odôvodnil by tak uvedené sprístupnenie, a Komisia nemala k dispozícii podklady preukazujúce takýto záujem. Generálny tajomník Komisie teda dospel k záveru, že v tomto prípade je prevažujúcim záujmom ochrana auditu a všetkých ďalších administratívnych úkonov.
23 Listom z 2. augusta 2011 Komisia oznámila inštitútu Technion, že potvrdila závery vyplývajúce z auditu a považuje ho za ukončený. Okrem toho uviedla, že vykoná opravu neoprávnene uplatnených nákladov a že táto oprava by mohla zasiahnuť platby, ktoré majú byť inštitútu Technion poskytnuté v budúcnosti, alebo by mohla viesť k vydaniu príkazu na vrátenie týchto neoprávnene uplatnených nákladov.
Konanie a návrhy účastníkov konania
24 Žalobcovia návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 9. septembra 2011 podali žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
25 Návrhmi podanými do kancelárie Všeobecného súdu 22. decembra 2011 a 9. januára 2012 Dánske kráľovstvo a Fínska republika podali návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov žalobcov.
26 Uznesením predsedu prvej komory Všeobecného súdu z 12. marca 2012 sa vyhovelo týmto návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
27 Návrhmi podanými do kancelárie Všeobecného súdu 13. a 30. apríla 2012 Fínska republika a Dánske kráľovstvo informovali Všeobecný súd o späťvzatí svojich návrhov.
28 Uznesením predsedu prvej komory Všeobecného súdu z 21. júna 2012 boli Fínska republika a Dánske kráľovstvo vymazaní z konania ako vedľajší účastníci.
29 Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (prvá komora) rozhodol otvoriť ústnu časť konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 64 svojho rokovacieho poriadku písomne položil otázky účastníkom konania, na ktoré odpovedali v stanovenej lehote.
30 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky Všeobecného súdu boli vypočuté na pojednávaní 14. mája 2014.
31 Ústna časť konania bola ukončená rozhodnutím predsedu prvej komory Všeobecného súdu z 13. júla 2014 po tom, ako Komisia v stanovenej lehote predložila niektoré dokumenty vyžiadané Všeobecným súdom v priebehu pojednávania podľa článku 64 rokovacieho poriadku a po vyjadrení žalobcov k týmto dokumentom.
32 Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
33 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako neprípustnú vo vzťahu k TRDF,
– zamietol žalobu ako nedôvodnú vo vzťahu k inštitútu Technion,
– zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
Právny stav
O prípustnosti žaloby vo vzťahu k TRDF
34 Komisia bez toho, aby formálne vzniesla námietku neprípustnosti podľa článku 114 rokovacieho poriadku, tvrdí, že žaloba je vo vzťahu k TRDF neprípustná, keďže TRDF nie je napadnutým rozhodnutím priamo dotknutý v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
35 V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že posúdenie toho, čo predstavuje v okolnostiach prejednávanej veci riadny výkon spravodlivosti, prislúcha Všeobecnému súdu (rozsudok z 26. februára 2002, Rada/Boehringer, C‑23/00 P, Zb., EU:C:2002:118, body 50 až 52). V prejednávanej veci Všeobecný súd považuje za vhodné vyjadriť sa najskôr o veci samej.
O veci samej
Úvodné pripomienky
36 Na podporu tejto žaloby boli vznesené štyri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je založený na neexistencii konkrétneho a individuálneho preskúmania sporných dokumentov Komisiou. Druhý žalobný dôvod je založený na zjavne nesprávnom posúdení Komisie pri uplatňovaní oboch výnimiek uvádzaných na účely zamietnutia prístupu k sporným dokumentom. Tretí žalobný dôvod je založený na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001, keďže Komisia neposkytla čiastočný prístup k sporným dokumentom. Štvrtý žalobný dôvod je založený na porušení zásady proporcionality spočívajúcom v tom, že Komisia nepreskúmala, či verejný záujem preváži nad uplatňovanými výnimkami.
37 Najskôr je potrebné preskúmať uvádzané žalobné dôvody v rozsahu, v akom sa týkajú uplatňovania výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúcej sa ochrany účelu vyšetrovania, inšpekcií a kontroly.
O uplatňovaní výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001
38 V prvom rade je potrebné spoločne preskúmať prvé tri uvádzané žalobné dôvody smerujúce k zrušeniu. Štvrtý žalobný dôvod bude preskúmaný v druhom rade.
– O prvom, druhom, a treťom žalobnom dôvode založených na neexistencii konkrétneho a individuálneho preskúmania sporných dokumentov Komisiou, na zjavne nesprávnom posúdení Komisie pri uplatňovaní výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 a na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001
39 V rámci prvého a tretieho žalobného dôvodu žalobcovia uplatňujú voči Komisii výhradu, že nevykonala konkrétne a individuálne preskúmanie sporných dokumentov. Podľa ich názoru Komisia tým, že sa odvolávala na skupinu dokumentov, a to dokumenty slúžiace auditu, skôr než na konkrétne informácie obsiahnuté v sporných dokumentoch, nedostatočne odôvodnila napadnuté rozhodnutie. V dôsledku neexistencie konkrétneho a individuálneho preskúmania sporných dokumentov Komisia nemohla posúdiť možnosť poskytnúť inštitútu Technion čiastočný prístup k nim a tým porušila článok 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
40 V rámci druhého žalobného dôvodu žalobcovia v podstate tvrdia, že úvahy uvádzané v napadnutom rozhodnutí na preukázanie toho, že sprístupnenie sporných dokumentov by ohrozilo účel inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, sú poznačené zjavne nesprávnym posúdením.
41 Komisia namieta voči tvrdeniam žalobcov.
42 Je vhodné pripomenúť, že nariadenie č. 1049/2001 definuje pravidlá, podmienky a obmedzenia práva na prístup k dokumentom inštitúcií Európskej únie, ktoré vyplýva z článku 15 ZFEÚ. Podľa článku 4 ods. 2 a článku 6 napadnutého nariadenia:
„2. Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
…
– účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly,
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
…
6. Ak sa ktorákoľvek z výnimiek vzťahuje iba na niektoré časti požadovaného dokumentu, zostávajúce časti sa zverejnia.“
43 Podľa ustálenej judikatúry treba výnimky z prístupu k dokumentom vykladať a uplatňovať reštriktívnym spôsobom, aby nebolo znemožnené uplatnenie všeobecnej zásady spočívajúcej v poskytnutí čo najširšieho prístupu k dokumentom, ktoré majú inštitúcie, verejnosti (rozsudky Súdneho dvora z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, Zb., EU:C:2007:802, bod 66; z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05P, Zb., EU:C:2008:374, bod 36, a zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, Zb., EU:T:2006:190, bod 84).
44 Okrem toho bolo spresnené, že preskúmanie žiadosti o prístup k dokumentom musí mať konkrétnu povahu. Samotná skutočnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou, totiž nemôže stačiť na odôvodnenie jej uplatnenia (pozri rozsudok z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03, Zb., ďalej len „rozsudok VKI“, EU:T:2005:125, bod 69 a citovanú judikatúru). Takéto uplatnenie v zásade môže byť odôvodnené len za predpokladu, že orgán predtým preskúmal po prvé, či prístup k dokumentu konkrétne a skutočne ohrozuje chránený záujem, a po druhé, či za predpokladov uvedených v článku 4 ods. 2 a 3 nariadenia č. 1049/2001 neexistuje prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie dotknutého dokumentu. Okrem toho musí byť nebezpečenstvo porušenia chráneného záujmu primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri rozsudok VKI, už citovaný, EU:T:2005:125, bod 69 a citovanú judikatúru).
45 Toto konkrétne preskúmanie musí vychádzať z dôvodov rozhodnutia (pozri rozsudok VKI, už citovaný v bode 44, EU:T:2005:125, bod 69 a citovanú judikatúru).
46 Okrem toho sa toto konkrétne preskúmanie musí vykonať pre každý dokument uvedený v žiadosti. Z nariadenia č. 1049/2001 totiž vyplýva, že všetky výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 sú upravené tak, že sa musia vzťahovať na „dokument“ (rozsudok VKI, už citovaný v bode 44 vyššie, EU:T:2005:125, bod 70).
47 Konkrétne a individuálne preskúmanie každého dokumentu je potrebné tiež z dôvodu, že aj pokiaľ je jasné, že žiadosť o prístup sa týka dokumentov chránených výnimkou, jedine takéto preskúmanie umožní orgánu posúdiť možnosť poskytnúť žiadateľovi čiastočný prístup v súlade s článkom 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 (rozsudok zo 7. júna 2011, Toland/Parlament, T‑471/08, Zb., EU:T:2011:252, bod 30).
48 Z judikatúry zároveň vyplýva, že z povinnosti dotknutého orgánu konkrétne a individuálne preskúmať dokumenty, ku ktorým je požadovaný prístup, a teda aj z jeho povinnosti tieto dokumenty opísať s dostatočnou presnosťou a poskytnúť podrobné odôvodnenie vo vzťahu k obsahu každého dotknutého dokumentu, existuje niekoľko výnimiek. Všeobecný súd opakovane rozhodol, že z dôvodu, že cieľom konkrétneho a individuálneho preskúmania, ktoré má orgán v zásade vykonať ako odpoveď na žiadosť o prístup podanú na základe nariadenia č. 1049/2001, je umožniť dotknutému orgánu jednak posúdiť, do akej miery je niektorá z výnimiek z práva na prístup uplatniteľná, a jednak posúdiť možnosť čiastočného prístupu, spomínané preskúmanie nemusí byť nevyhnutné, ak je vzhľadom na osobitné okolnosti veci zjavné, že prístup sa má odmietnuť, alebo naopak povoliť. O takýto prípad by mohlo ísť najmä vtedy, ak určité dokumenty boli najprv buď zjavne v plnom rozsahu chránené niektorou výnimkou z práva na prístup, alebo naopak, ak boli zjavne v plnom rozsahu prístupné, alebo ak už boli za podobných okolností konkrétne a individuálne posúdené Komisiou (rozsudky VKI, už citovaný v bode 44 vyššie, EU:T:2005:125, bod 75; z 12. septembra 2007, API/Komisia, T‑36/04, Zb., EU:T:2007:258, bod 58, a z 9. septembra 2011, LPN/Komisia, T‑29/08, Zb., EU:T:2011:448, bod 114).
49 Z uvedeného vyplýva, že v rámci preskúmania žalobných dôvodov založených na porušení ustanovení článku 4 nariadenia č. 1049/2001 je úlohou Všeobecného súdu skúmať, či Komisia vykonala konkrétne a individuálne preskúmanie každého z požadovaných dokumentov alebo preukázala, že zamietnuté dokumenty boli zjavne v plnom rozsahu chránené výnimkou (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. marca 2014, Reagens/Komisia, T‑181/10, EU:T:2014:139, bod 65).
50 V prejednávanej veci je potrebné pripomenúť, že rozsah žiadosti o prístup k sporným dokumentom na základe nariadenia č. 1049/2001, ako bol chápaný v pôvodnej odpovedi (pozri bod 9 vyššie) a ako bol prevzatý do napadnutého rozhodnutia, bez toho, aby ho Technion spochybňoval (pozri bod 17 vyššie), sa vzťahoval na dokumenty iných subjektov ako Technion, pričom tieto dokumenty sa týkali uvedených subjektov a audítor na základe nich dospel k predbežnému záveru obsiahnutému v návrhu audítorskej správy, že náklady, ktoré si uplatnil Technion voči Komisii ako plnenia poskytnuté pánom K., sú neprípustné. Z listu z 19. októbra 2010 konkrétne vyplýva, že Technion tvrdil, že zamietnutie prístupu k uvedeným dokumentom, ktoré bolo voči nemu uplatnené, mu neumožnilo brániť svoje práva v kontradiktórnom audítorskom konaní.
51 V napadnutom rozhodnutí Komisia uviedla:
„Na základe žiadosti o prístup k dokumentom sme identifikovali 52 dokumentov administratívnej povahy, ktoré pochádzajú od tretích osôb a obsahujú zmluvné a/alebo finančné informácie, ktoré potvrdzujú súčasnú účasť [pána K.] na výskumných projektoch uskutočňovaných na účet iných právnických osôb ako Technion v rovnakých obdobiach, keď prispieval k realizácii projektov pre Technion. Tieto dokumenty pochádzajúce z auditu týchto subjektov patria medzi skutočnosti, ktoré prispeli k prijatiu záverov v rámci auditu inštitútu Technion.“
52 Komisia ďalej uviedla, že v prejednávanej veci nebolo možné opísať sporné dokumenty bez toho, aby bol sprístupnený ich obsah. Vysvetlila, že vzhľadom na to, že žiadosť inštitútu Technion sa týkala prístupu k dokumentom, ktoré sú súčasťou auditov, mohla by ich identifikácia a ich podrobný opis v napadnutom rozhodnutí na účely odôvodnenia dôvernosti obsahu ohroziť audity, a teda zbaviť príslušné výnimky ich základného účelu.
53 Komisia ďalej tvrdila, že sporné dokumenty boli v tomto štádiu zjavne v plnom rozsahu chránené výnimkou podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Komisia sa totiž domnievala, že sprístupnenie týchto dokumentov, ktoré boli ako celok súčasťou správneho spisu auditov, by narušilo riadny priebeh týchto auditov a bránilo by Komisii, aby dospela k príslušnému záveru a v prípade potreby prijala primerané následné opatrenia.
54 Komisia konkrétne uviedla, že zverejnenie sporných dokumentov by mohlo dotknutým osobám umožniť konať tak, aby bránili riadnemu priebehu predmetných auditov a prijatiu primeraných následných opatrení. Ďalej uviedla, že toto sprístupnenie by verejnosti, ako aj dotknutým subjektom odhalilo stratégiu Komisie a tým by boli zbavené účinnosti nielen prebiehajúce audity, ale aj iné vyšetrovania a prípadné následné opatrenia. Komisia ďalej zdôraznila, že je potrebné, aby mohli jej oddelenia vykonávať činnosť auditov nezávisle a neboli pritom vystavené vonkajším tlakom.
55 Záver Komisie, podľa ktorého boli sporné dokumenty, ktorých bolo podľa jej skúmania 52, zjavne v plnom rozsahu chránené výnimkou podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, musí byť potvrdený.
56 V prvom rade je potrebné konštatovať, že Technion všeobecne a globálne požiadal podľa nariadenia č. 1049/2001 o prístup k dokumentom, ktoré pochádzajú od iných subjektov ako Technion a týkajú sa týchto subjektov, na základe ktorých audítor dospel v návrhu audítorskej správy k predbežnému záveru o skutočnom rozsahu nákladov, ktoré si Technion uplatnil voči Komisii ako plnenia poskytnuté pánom K. Zo samotnej formulácie žiadosti o prístup tak vyplýva, že táto žiadosť sa zjavne vzťahovala na dokumenty, ktoré boli všetky súčasťou správneho spisu auditu týkajúceho sa inštitútu Technion, a teda ktoré boli chránené výnimkou podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
57 V druhom rade, pokiaľ ide o dôvodnosť uplatnenia výnimky podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, je nutné poznamenať, že audit týkajúci sa inštitútu Technion v čase prijatia napadnutého rozhodnutia stále prebiehal. Táto okolnosť zdôraznila predvídateľné riziko, že sprístupnenie sporných dokumentov verejnosti by ohrozilo ciele auditu, ktoré v prejednávanej veci spočívajú v preskúmaní nevyhnutnosti a oprávnenosti nákladov uplatnených inštitútom Technion a v konečnom dôsledku v ochrane finančných záujmov Únie. Ako totiž Komisia poznamenala v napadnutom rozhodnutí, toto sprístupnenie by audítora a príslušné oddelenia Komisie vystavilo predvídateľnému riziku, že by sa stali predmetom vonkajších tlakov, čo by mohlo ohroziť účinnosť auditu týkajúceho sa inštitútu Technion. Takéto sprístupnenie by tiež mohlo obmedziť priestor na rozhodovanie, ktorým disponuje Komisia pri vykonávaní auditov a doplnkových vyšetrovaní na základe záverov vyplývajúcich z auditu týkajúceho sa inštitútu Technion po jeho ukončení a uzavretí.
58 Okrem toho je potrebné poznamenať, že podľa článku II.29 všeobecných podmienok uvedených v prílohe II zmlúv Mosaica, Cocoon a Qualeg musí byť audit v mene Komisie vykonaný na dôvernom základe, čo znamená, a čo potvrdili aj účastníci konania v odpovediach na písomné otázky položené Všeobecným súdom, že podľa tejto doložky nesmú byť dokumenty a informácie, ktoré sú poskytnuté audítorovi, oznámené a sprístupnené tretím osobám, ktoré nie sú zmluvnými stranami zmluvy. Z uvedeného vyplýva, že sprístupnenie dokumentov na základe nariadenia č. 1049/2001 by narušilo podstatu tohto zmluvného ustanovenia, keďže by umožnilo tretím stranám, ktoré nie sú zmluvnými stranami zmluvy, a teda verejnosti vo všeobecnosti, prístup k vyššie uvedeným dokumentom.
59 Z predchádzajúcich úvah teda vyplýva, že v okolnostiach prejednávanej veci, ktoré súvisia s formuláciou žiadosti o prístup, so skutočnosťou, že táto žiadosť sa týkala dokumentov, ktoré patrili do správneho spisu auditu týkajúceho sa inštitútu Technion, a so skutočnosťou, že tento audit v čase prijatia napadnutého rozhodnutia stále prebiehal, bola Komisia oprávnená domnievať sa, že prístup k uvedeným dokumentom musí byť zjavne zamietnutý na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, pričom nebolo potrebné vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie každého zo sporných dokumentov.
60 Ďalej vzhľadom na to, že Komisia bola oprávnená v prejednávanej veci nevykonať konkrétne a individuálne preskúmanie sporných dokumentov, mohla sa oprávnene domnievať, že uvedené dokumenty sú zjavne v plnom rozsahu chránené výnimkou podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 a nemohol k nim byť poskytnutý ani čiastočný prístup (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok LPN/Komisia, už citovaný v bode 48 vyššie, EU:T:2011:448, bod 127).
61 Tvrdenia, ktoré žalobcovia uplatnili na Všeobecnom súde, nespochybňujú záver Komisie, podľa ktorého sporné dokumenty boli zjavne v plnom rozsahu chránené výnimkou podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
62 Po prvé žalobcovia tvrdili, že sprístupnenie sporných dokumentov by nenarušilo riadny priebeh konania o audite ani ciele, ktoré sleduje, keďže informácie obsiahnuté v uvedených dokumentoch predstavovali len čisto skutkové zistenia. Žiadny nátlak, ovplyvňovanie ani vyjednávanie teda neprichádzali do úvahy.
63 Toto tvrdenie musí byť zamietnuté, pretože skutková povaha sporných dokumentov nevylučuje možnosť nátlaku na audítora a oddelenia Komisie a pokusy ovplyvniť ich konanie. Ako totiž Komisia správne poznamenala, ak by bolo prijaté tvrdenie žalobcov, výnimka týkajúca sa auditu by stratila svoj účel, pretože audity sa svojou povahou týkajú overovania údajov skutkovej povahy. Záujem chránený touto výnimkou spočíva v umožnení, aby sa audity uskutočňovali nezávisle a bez nátlaku, ktorý môže pochádzať od skúmaného subjektu či od iných dotknutých subjektov alebo všeobecne od verejnosti.
64 Po druhé žalobcovia s odkazom na rozsudky Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 43 vyššie (EU:T:2006:190, body 111 a 112), a Toland/Parlament, už citovaný v bode 47 vyššie (EU:T:2011:252, bod 45), tvrdia, že odôvodnenie Komisie, podľa ktorého by sprístupnenie sporných dokumentov mohlo narušiť riadny priebeh budúcich konaní o audite, podmieňuje prístup k uvedeným dokumentom náhodnou, budúcou, prípadne vzdialenou udalosťou závisiacou od rýchlosti a starostlivosti jednotlivých orgánov. Toto riešenie by bolo v rozpore s účelom zaručenia prístupu k dokumentom, ktorého cieľom je umožniť občanom účinne dohliadať na zákonnosť výkonu verejnej moci.
65 Je však potrebné poznamenať, že na rozdiel od vecí, v ktorých boli vydané rozsudky Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 43 (EU:T:2006:190), a Toland/Parlament, už citovaný v bode 47 (EU:T:2011:252), v ktorých boli činnosti vyšetrovania a auditu ukončené v čase vydania rozhodnutia o zamietnutí prístupu k dokumentom, v prejednávanej veci audit týkajúci sa inštitútu Technion v čase prijatia napadnutého rozhodnutia ešte stále prebiehal. Sprístupnenie sporných dokumentov by teda mohlo narušiť nielen prípadné opatrenia nasledujúce po záverečnej správe o ukončení tohto auditu, ale aj prebiehajúci audit týkajúci sa inštitútu Technion.
66 Po tretie nemôže uspieť ani tvrdenie žalobcov, podľa ktorého audit týkajúci sa inštitútu Technion nemohol byť sprístupnením sporných dokumentov ohrozený, pretože sa v čase prijatia napadnutého rozhodnutia blížil ku koncu. Nakoniec sa ukázalo, že audit bol ukončený jeden mesiac a niekoľko dní po prijatí napadnutého rozhodnutia a že samotná Komisia v napadnutom rozhodnutí uvádza, že audit bol v štádiu ukončovania. Napriek tomu stále platí, že v čase prijatia napadnutého rozhodnutia správa o ukončení auditu ešte nebola prijatá a že bolo možné ďalšie vyšetrovanie v súvislosti s týmto auditom. Preto je potrebné vyvodiť záver, že sprístupnenie sporných dokumentov verejnosti podľa nariadenia č. 1049/2001 by vyvolalo predvídateľné a skutočné riziko ohrozenia účinnosti prebiehajúceho auditu týkajúceho sa inštitútu Technion a ďalej by obmedzilo rozhodovací priestor oddelení Komisie, pokiaľ ide o opatrenia nasledujúce po prijatí záverečnej správy.
67 S ohľadom na predchádzajúce úvahy je potrebné zamietnuť prvé tri vznesené žalobné dôvody.
– O štvrtom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality vyplývajúcom z neexistencie zváženia výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 a verejného záujmu
68 Žalobcovia vytýkajú Komisii, že nepreskúmala, či výnimku stanovenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 preváži verejný záujem odôvodňujúci sprístupnenie sporných dokumentov, a tým porušila zásadu proporcionality.
69 Žalobcovia tvrdia, že okrem osobitného záujmu inštitútu Technion na možnosti uplatniť svoje pripomienky v rámci kontradiktórneho konania o audite existuje aj záujem iných subjektov, ktoré sa zúčastnili na dotknutých projektoch, na preskúmaní zákonnosti auditov, ktoré sú voči nim vedené, a zákonnosti prípadných požiadaviek Komisie na vrátenie prostriedkov.
70 Podľa žalobcov existuje aj verejný záujem na sprístupnení sporných dokumentov týkajúci sa transparentnosti auditov. Existuje totiž verejný záujem na preskúmaní spôsobu, akým Komisia vedie audity na účely overenia, či sú opatrenia prijaté na nápravu údajných nedostatkov vhodné a primerané. Transparentnosť je žiaduca aj preto, aby mohli zmluvní partneri Komisie zaviesť postupy potrebné na splnenie požiadaviek stanovených Komisiou.
71 Komisia tvrdí, že tento dôvod nie je dôvodný.
72 Je potrebné pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001 orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho sprístupnením porušila ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, „pokiaľ nepreváži verejný záujem na zverejnení dotknutého dokumentu“.
73 S ohľadom na argumentáciu žalobcov a na obsah článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001 je úlohou Všeobecného súdu preskúmať dôvodnosť napadnutého rozhodnutia, ktoré konštatovalo neexistenciu prevažujúceho verejného záujmu v znení vyššie uvedeného ustanovenia.
74 V zmysle článku 2 ods. 1 nariadenia č. 1049/2001 je totiž adresátom práva na prístup k dokumentom inštitúcií „každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v niektorom členskom štáte“. Z toho vyplýva, že účelom tohto nariadenia je zaručiť prístup k verejným dokumentom každému, a nie iba prístup žiadateľa k dokumentom, ktoré sa ho týkajú (rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 43 vyššie, EU:T:2006:190, bod 136).
75 Preto osobitný záujem, ktorého sa môže dovolávať žiadateľ o prístup k dokumentu, ktorý sa ho osobne týka, nemôže byť zohľadnený v rámci posúdenia existencie prevažujúceho verejného záujmu v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001 (pozri v tomto zmysle rozsudok Franchet a Byk/Komisia, už citovaný v bode 43 vyššie, EU:T:2014:139; pozri tiež v tomto zmysle a analogicky rozsudok Reagens/Komisia, už citovaný v bode 49 vyššie, EU:T:2014:139, bod 144).
76 Žalobcovia v prejednávanej veci opakovane poukazujú na nevyhnutnosť poskytnúť inštitútu Technion prístup k sporným dokumentom, aby sa mohol účinne dovolávať svojich práv v rámci kontradiktórneho konania o audite. Tento záujem uplatňovaný žalobcami však predstavuje súkromný záujem inštitútu Technion, a teda nie je relevantný pri zvážení záujmov podľa článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001 (pozri bod 75 vyššie). Aj keby mal Technion, ako tvrdia žalobcovia, právo na prístup k sporným dokumentom, stačí uviesť, že takéto právo sa nemôže vykonávať špecificky použitím mechanizmov prístupu k dokumentom zavedeným nariadením č. 1049/2001 (pozri analogicky rozsudok z 1. februára 2007, Sison/Rada, C‑266/05 P, Zb., EU:C:2007:75, bod 48). Ďalej je potrebné pripomenúť, že Komisia listom zo 4. októbra 2010 (pozri bod 9 vyššie) inštitútu Technion oznámila individuálne, a nie na základe nariadenia č. 1049/2001, PMR týkajúce sa projektov Qualeg a Mosaica, čím mu podľa jej názoru poskytla dôkazy o existencii skutočností vytýkaných pánovi K.
77 Na základe úvah uvedených v bode 76 vyššie je opodstatnené konštatovať, že záujem iných subjektov, ktoré sa zúčastnili na dotknutých projektoch, ktorého sa dovolávajú žalobcovia (pozri bod 69 vyššie), tiež predstavuje súkromný záujem.
78 Pokiaľ ide napokon o záujem na transparentnosti auditov, ktorý má verejnosť vo všeobecnosti a zmluvní partneri Komisie, ktorý bol na záver uplatnený žalobcami (pozri bod 70 vyššie), tento záujem je určite verejným záujmom v rozsahu, v akom má objektívnu a všeobecnú povahu (pozri v tomto zmysle rozsudok Reagens/Komisia, už citovaný v bode 49 vyššie, EU:T:2014:139, bod 142). V okolnostiach prejednávanej veci však záujem na transparentnosti auditov nie je taký naliehavý, že by mal prevážiť nad záujmom na ochrane účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly.
79 V tejto súvislosti je potrebné predovšetkým pripomenúť, že súd Únie už mal príležitosť konštatovať, že záujem verejnosti na získaní dokumentu na základe zásady transparentnosti, ktorá má umožniť občanom lepšiu účasť na rozhodovacom procese a zaručiť väčšiu legitimitu, účinnosť a zodpovednosť správnych orgánov voči občanom v demokratickom systéme, nemá rovnakú váhu, keď ide o dokument patriaci do správneho postupu, ako v prípade, keď ide o dokument týkajúci sa postupu, v ktorom orgán Únie koná ako normotvorca (pozri v tomto zmysle rozsudky z 29. júna 2010, Komisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Zb., EU:C:2010:376, bod 60, a Reagens/Komisia, už citovaný v bode 49 vyššie, EU:T:2014:139, bod 140).
80 V prejednávanej veci však sporné dokumenty zjavne tvoria súčasť správneho postupu, a teda auditu.
81 Ďalej relevantnosť argumentácie žalobcov týkajúca sa záujmu verejnosti na preskúmaní spôsobu, akým Komisia vedie konania o audite (pozri bod 70 vyššie), predpokladá, že sporné dokumenty reflektujú politiku a všeobecnú metódu Komisie v oblasti auditov a netýkajú sa osobitne konkrétneho podniku. To však nie je prípad prejednávanej veci, v ktorej sú sporné dokumenty podľa samotnej žiadosti o prístup práve tie, ktoré potvrdzujú, že náklady na zamestnancov uplatnené inštitútom Technion ako plnenia uskutočnené pánom K. nespĺňajú požiadavky prípustnosti stanovené v zmluve.
82 Nakoniec, pokiaľ ide o záujem zmluvných partnerov Komisie na transparentnosti auditov (pozri bod 70 vyššie), je potrebné poznamenať, ako správne uvádza Komisia, že uvedení zmluvní partneri majú na základe zmluvného vzťahu s Komisiou prostriedky, aby od nej získali nevyhnutné informácie, ktoré im umožnia splniť ňou stanovené požiadavky.
83 S ohľadom na všetky tri vyššie uvedené úvahy je potrebné dospieť k záveru, že v prejednávanej veci záujem na transparentnosti auditov uplatňovaný žalobcami nepredstavuje „prevažujúci verejný záujem“ v zmysle článku 4 ods. 2 poslednej časti vety nariadenia č. 1049/2001.
84 S prihliadnutím na predchádzajúce úvahy musí byť štvrtý žalobný dôvod smerujúci k zrušeniu zamietnutý.
85 Je teda potrebné dospieť k záveru, že Komisia sa uplatňovaním výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 týkajúcej sa ochrany účelu vyšetrovania, inšpekcií a kontroly nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia. Z uvedeného vyplýva, že prípadné nesprávne právne posúdenie alebo nesprávne skutkové posúdenie Komisie, pokiaľ ide o uplatňovanie výnimky uvedenej v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001, ktorá sa týka ochrany súkromia a bezúhonnosti jednotlivca, nemajú v žiadnom prípade vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia a uvádzané žalobné dôvody musia byť zamietnuté ako neúčinné v rozsahu, v akom smerujú k uplatneniu tejto druhej výnimky.
86 V dôsledku toho je potrebné zamietnuť žalobu v plnom rozsahu, pričom nie je potrebné preskúmať námietku neprípustnosti vznesenú Komisiou v rámci svojej obrany.
O trovách
87 Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobcovia nemali vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ich na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (prvá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Technion – Israel Institute of Technology a Technion Research & Development Foundation Ltd sú povinné nahradiť trovy konania.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. mája 2015.
Podpisy