C‑644/18. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Olaszország
A Bíróság ítélete (nagytanács), 2020. november 10.
„Tagállami kötelezettségszegés – Környezet – 2008/50/EK irányelv – A környezeti levegő minősége – A 13. cikk (1) bekezdése és a XI. melléklet – A PM10 mikrorészecskékre vonatkozó határtértékeknek egyes olasz zónákban és agglomerációkban történő rendszeres és tartós túllépése – A 23. cikk (1) bekezdése – XV. melléklet – A túllépés »lehető legrövidebb« időtartama – Megfelelő intézkedések”
1. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A jogvita tárgya – A pert megelőző eljárás során történő meghatározás – Az indokolással ellátott vélemény után bekövetkezett tények figyelembevétele – Feltételek – Ugyanolyan jellegű és ugyanazt a magatartást megvalósító tények, mint amelyekre korábban hivatkoztak
(EUMSZ 258. cikk)
(lásd: 66. pont)
2. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A jogvita tárgya – A pert megelőző eljárás során történő meghatározás – A kifogások részletesebb ismertetése a válaszban, anélkül hogy módosítanák vagy kiterjesztenék a jogvita tárgyát – Megengedhetőség
(EUMSZ 258. cikk)
(lásd: 67., 68. pont)
3. Környezet – Levegőszennyezés – A környezeti levegő minősége – 2008/50 irányelv – Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek – Rendszeres és tartós túllépés – Kötelezettségszegés
(2008/50 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 13. cikk, (1) bekezdés és XI. melléklet)
(lásd: 70–81. pont)
4. Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – Objektív jelleg – A kötelezettségszegés eredete – Hatás hiánya
(EUMSZ 258. cikk)
(lásd: 82–90. pont)
5. Környezet – Levegőszennyezés – A környezeti levegő minősége – 2008/50 irányelv – Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek – PM10 szálló por – A határértéknek egyetlen zónában való rendszeres és tartós túllépése – Megengedhetetlenség – Rendszeres és tartós kötelezettségszegés
(2008/50 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 13. cikk, (1) bekezdés és XI. melléklet)
(lásd: 95–97. pont)
6. Környezet – Levegőszennyezés – A környezeti levegő minősége – 2008/50 irányelv – Az emberi egészség védelme érdekében meghatározott határértékek – PM10 szálló por – Túllépés – Következmények – Ennek helyrehozatala érdekében a tagállam terv készítésére vonatkozó kötelezettsége – Határidő – Az azt biztosító, megfelelő és hatékony intézkedések meghozatalának elmulasztása, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen – Kötelezettségszegés
(2008/50 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 13. cikk, (1) bekezdés, és 23. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 132–147. pont)
7. Környezet – Levegőszennyezés – A környezeti levegő minősége – 2008/50 irányelv – A levegőminőségi határértékek túllépése – Ennek helyrehozatala érdekében terv készítésére vonatkozó kötelezettség – Határidő – Rendkívül hosszú időszak megállapítása – Megengedhetetlenség – Kötelezettségszegés
(2008/50 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 23. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 148–152. pont)
Összefoglalás
Olaszország megsértette a környezeti levegő minőségére vonatkozó uniós jogot
A PM10 szálló por koncentrációjára vonatkozó határértékeket 2008 és 2017 között rendszeresen és tartósan túllépték
Az Európai Bizottság 2014‑ben kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indított az Olasz Köztársasággal szemben, mivel Olaszország számos zónájában túllépték a PM10 szálló por tekintetében a „levegőminőségi” irányelv(1) által meghatározott határértékeket.
A Bizottság úgy ítélte meg ugyanis egyrészt, hogy 2008 óta az Olasz Köztársaság az érintett zónákban rendszeresen és tartósan túllépte a PM10 szálló por koncentrációi tekintetében a „levegőminőségi” irányelv 13. cikkének ugyanezen irányelv XV. mellékletével összefüggésben értelmezett (1) bekezdése értelmében alkalmazandó napi és éves határértékeket. Másrészt a Bizottság felrótta az Olasz Köztársaságnak, hogy nem teljesítette az irányelv 23. cikkének az ugyanezen irányelv XV. mellékletével összefüggésben értelmezett (1) bekezdéséből eredő azon kötelezettségét, hogy elfogadja a PM10 szálló porra vonatkozó határértékek valamennyi érintett zónában történő tiszteletben tartását biztosító megfelelő intézkedéseket.
A Bizottság, miután az Olasz Köztársaság által a pert megelőző eljárás során e tárgyra vonatkozóan nyújtott magyarázatokat nem találta kielégítőnek, 2018. október 13‑án kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet indított.
A Bíróság, amely az Olasz Köztársaság kérelmére nagytanácsban járt el, 2020. november 10‑én helyt adott e keresetnek.
Először is, ami a „levegőminőségi” irányelv 13. cikkének (1) bekezdése és XI. cikke egymással összefüggő rendelkezéseinek rendszeres és tartós megsértésére alapított kifogást illeti, a Bíróság az említett kifogást a Bizottság által az eljárás tárgyát képező időszakok és zónák tekintetében előterjesztett elemek fényében megalapozottnak találta. A Bíróság e tekintetben emlékeztet mindenekelőtt arra, hogy a PM10 szálló porra vonatkozó határértékek túllépése önmagában elegendő ahhoz, hogy a „levegőminőségi” irányelv fent említett rendelkezéseinek megsértése megállapítható legyen. Márpedig a jelen ügyben a Bíróság megállapítja, hogy 2008‑től kezdve 2017‑ig bezárólag a PM10 szálló porra vonatkozó napi és éves határértékeket igen rendszeresen túllépték az érintett zónákban. A Bíróság szerint az, hogy a szóban forgó határértékeket a figyelembe vett időszak bizonyos éveiben nem lépték túl, nem akadályozza, hogy ilyen helyzetben megállapítható legyen a szóban forgó rendelkezések rendszeres és tartós megsértése. Maga a „határérték” „levegőminőségi” irányelvben foglalt meghatározása szerint ugyanis azt az emberi egészségre és/vagy a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése érdekében adott időtartamon belül kell elérni, elérése után pedig nem szabad túllépni. A Bíróság ezenfelül kiemeli, hogy amennyiben – mint a jelen esetben – ez megállapítást nyert, csekély jelentősége van annak, hogy a kötelezettségszegés azon tagállam szándékából vagy gondatlanságából ered, amelynek az betudható, vagy pedig olyan technikai vagy strukturális nehézségekből, amelyekkel e tagállam szembesült, kivéve ha megállapítható olyan rendkívüli körülmények fennállása, amelyek következményei kellő gondosság mellett sem lettek volna elkerülhetőek. A jelen ügyben az Olasz Köztársaság, mivel ilyen bizonyítékot nem nyújtott be, hiába hivatkozott tehát a levegőszennyezési források diverzitására annak alátámasztása céljából, hogy közülük bizonyos források nem neki tudhatók be, például azok, amelyeket befolyásolják az európai ágazati politikák vagy az egyes érintett zónák földrajzi és éghajlati jellegzetességei. Végül a Bíróság egyáltalán nem tulajdonít jelentőséget az Olasz Köztársaság által hivatkozott azon körülménynek, hogy az ország egész területéhez képest korlátozott azon zónák kiterjedése, amelyekre a Bizottság által hivatkozott kifogások vonatkoznak. A Bíróság kifejti e tekintetben, hogy a PM10 szálló porra vonatkozó határértékek már egyetlen zónában történő túllépése önmagában elegendő ahhoz, hogy a „levegőminőségi” irányelv fent említett rendelkezéseinek megsértése megállapítható legyen.
Másodszor, a Bíróság megalapozottnak találja azt a kifogást is, amely szerint a tagállam elmulasztott a PM10 szálló porra vonatkozó határértékek túllépése időtartamának korlátozására alkalmas intézkedéseket hozni a „levegőminőségi” irányelv 23. cikkének önmagában, illetve az ugyanezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett (1) bekezdésében foglalt követelményeknek megfelelően. E tekintetben a Bíróság emlékeztet arra, hogy e rendelkezések értelmében, amennyiben az említett határértékek túllépésére az alkalmazásukra előírt határidő lejártát követően kerül sor, az érintett tagállamnak az ezen irányelv követelményeinek és különösen azon követelménynek megfelelő „levegőminőségi” tervet kell kidolgoznia, hogy megfelelő intézkedéseket állapítson meg annak érdekében, hogy e határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen. A Bíróság ezzel összefüggésben kiemeli, hogy jóllehet egy ilyen túllépés önmagában nem elegendő annak megállapításához, hogy a tagállam nem teljesítette a „levegőminőségi” irányelv említett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit, és noha a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az elfogadandó intézkedések tekintetében, ezen intézkedéseknek mindenképpen lehetővé kell tenniük, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen.
Márpedig a jelen ügyben a Bíróság megállapítja, hogy az Olasz Köztársaság nyilvánvalóan nem fogadta el megfelelő időben az ekként megkövetelt intézkedéseket. Megállapítása alátámasztásául a Bíróság az ügyiratokban foglalt azon tényezőkre hivatkozik, amelyekből kitűnik különösen, hogy a PM10 szálló porra vonatkozó napi és éves határtértékek túllépése legalább nyolc éven keresztül rendszeresen és tartósan fennállt az érintett zónákban, és hogy, az Olasz Köztársaságban folyamatban lévő, e határértékek elérését célzó eljárás ellenére, a Bíróság előtt benyújtott levegőminőségi tervekben megállapított intézkedéseket, különösen azokat, amelyek kifejezetten a szennyezés főbb tényezőit illetően szándékoznak strukturális változásokat megvalósítani, nagy többségükben csak a közelmúltban állapították meg, és több ilyen terv olyan időszakot irányoz elő a levegőminőségi célok megvalósításához, amely több évig vagy akár két évtizedig is tarthat az említett határértékek hatályosulását követően. A Bíróság szerint egy ilyen helyzet önmagában azt bizonyítja, hogy az Olasz Köztársaság nem léptetett hatályba megfelelő és hatékony intézkedéseket annak érdekében, hogy a PM10 szálló porra vonatkozó határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen. Egyébiránt, noha az Olasz Köztársaság úgy vélte, hogy különösen az arányosság, a szubszidiaritás, valamint a közérdekek és magánérdekek egyensúlyának elvére tekintettel hosszú határidőkre van szükség ahhoz, hogy az egyes levegőminőségi tervekben megállapított intézkedések kifejthessék hatásaikat, a Bíróság ezzel szemben megjegyzi, hogy ez a megközelítés ellentétes mind a „levegőminőségi” irányelvben az ugyanezen irányelvből eredő kötelezettségek teljesítéséhez előírt időreferenciákkal, mind az emberi egészség és a környezet védelmére irányuló, ezen irányelv által követett célok jelentőségével. A Bíróság ugyanis, elismerve, hogy a „levegőminőségi” irányelv 23. cikkének (1) bekezdése nem követelheti meg, hogy a tagállam által elfogadott intézkedések biztosítsák e határértékek azonnali tiszteletben tartását, hogy így azokat megfelelőnek lehessen tekinteni, hangsúlyozza, hogy az Olasz Köztársaság megközelítése az ezen értékek tiszteletben tartása érdekében előírt határidők általános, adott esetben határozatlan ideig történő meghosszabbításához vezetne, miközben e határértékeket pontosan e célok elérése érdekében írták elő.