FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 17. januar 2013 (1)
Sag C-118/10
Europa-Kommissionen
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Statsstøtte – Rådets kompetence – artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF – eksisterende støtteordninger – forslag om passende foranstaltninger – virkninger – forordning (EF) nr. 659/1999 – støtte til investeringer i køb af landbrugsjord i Letland«
1. Kommissionen har i den foreliggende sag nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse 2009/991/EU af 16. december 2009 om Republikken Letlands myndigheders ydelse af statsstøtte til køb af landbrugsjord mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013 (herefter »den anfægtede afgørelse«) (2).
2. Kommissionen har i tre parallelle sager anfægtet tre andre afgørelser fra Rådet vedrørende samme type støtte ydet af Republikken Litauen (sag C-111/10), Republikken Polen (sag C-117/10) og Republikken Ungarn (sag C-121/10).
3. Alle disse sager rejser det samme vanskelige spørgsmål: Skal Kommissionen, når den har fremsat et forslag om passende foranstaltninger som led i den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger i medlemsstaterne i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF (eller artikel 88, stk. 1, EF for så vidt angår sag C-117/10), anses for at have taget endelig stilling til, om den pågældende ordning er forenelig med det indre marked, hvilket kan være til hinder for, at Rådet udøver den kompetence, som det er tillagt ved artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF (eller ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF) til at godkende støtte, uanset artikel 107 TEUF (eller artikel 87 EF) og de øvrige bestemmelser, der finder anvendelse, hvis det er berettiget af ganske særlige omstændigheder?
I – Retsforskrifter
4. Artikel 108, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som det indre markeds funktion eller gradvise udvikling kræver.«
5. Artikel 108, stk. 2, tredje og fjerde afsnit, TEUF foreskriver følgende:
»På begæring af en medlemsstat kan Rådet med enstemmighed beslutte, at en af denne stat ydet eller planlagt støtte, uanset bestemmelserne i artikel 107 eller de i artikel 109 nævnte forordninger, skal betragtes som forenelig med det indre marked, hvis ganske særlige omstændigheder berettiger en sådan beslutning. Har Kommissionen indledt den i dette stykkes første afsnit fastsatte fremgangsmåde med hensyn til denne støtteforanstaltning, bevirker den pågældende stats begæring til Rådet, at sagens behandling udsættes, indtil Rådet har taget stilling til spørgsmålet.
Dog træffer Kommissionen beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden tre måneder efter, at begæringen er fremsat.«
6. Med hensyn til de relevante bestemmelser i kapitel 4 i bilag IV til akten vedrørende Letlands tiltrædelse af EU (herefter »tiltrædelsesakten fra 2003«) (3), Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (4), EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i landbrugssektoren (herefter »landbrugsrammebestemmelserne fra 2000«) (5) og EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (herefter »landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013«) (6) henvises til punkt 5-16 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10, eftersom den retlige ramme i den foreliggende sag stort set svarer til den, der er genstand for denne sag.
7. I en meddelelse i EU-Tidende af 15. marts 2008 (7) noterede Kommissionen sig i medfør af artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 Letlands »udtrykkelige og ubetingede samtykke« til forslagene om passende foranstaltninger i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, som de lettiske myndigheder meddelte Kommissionen ved brev af 20. februar 2007.
II – Sagens baggrund og den anfægtede afgørelse
8. Kommissionen offentliggjorde i 2005 en meddelelse i EU-Tidende om støtte, der var anmeldt efter proceduren i punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003, og som de medlemsstater, der trådte ind i EU i 2004, ønskede skulle anses for at være eksisterende støtte som omhandlet i artikel 88, stk. 1, EF indtil udgangen af det tredje år efter tiltrædelsen. En af de foranstaltninger, Letland havde anmeldt, var en støtteordning med titlen »Program for ydelse af lån til køb af landbrugsjord« (8).
9. Letland indførte den nævnte ordning i 2002, men satte den i bero den 1. januar 2006, fordi den kreditlinje, der var oprettet til formålet, blev opbrugt i slutningen af 2005. Støtten blev ydet til landmænd (fysiske eller juridiske personer) i form af langfristede lån (op til 20 år) med rentegodtgørelse til finansiering af investeringer. Tilskuddet var underlagt en række betingelser vedrørende rentesatsen, det maksimale lånebeløb, låntagerens procentvise indkomst fra landbrugsproduktion, låntagerens skatteforhold og dennes egenkapital (der primært skal tilhøre lettiske statsborgere eller fastboende udlændinge).
10. Kommissionen opfordrede ved skrivelse af 30. maj 2005 medlemsstaterne til at indsende forslag til forenkling af støttereglerne for landbrugssektoren. En række medlemsstater anmodede Kommissionen om at videreføre muligheden for at yde støtte til investeringer i køb af landbrugsjord ved at lade artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 1857/2006 udgå og tilføje køb af landbrugsjord blandt de støtteberettigede udgifter til investeringsstøtte, således som det skete i landbrugsrammebestemmelserne fra 2000. Letland fremlagde ikke noget forslag herom.
11. Ved skrivelse af 17. november 2009 til Rådet (landbrug og fiskeri) anmodede de lettiske myndigheder om, at der undtagelsesvist blev givet tilladelse til at yde støtte til køb af landbrugsjord i Letland i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Den 3. december 2009 fremsendte medlemsstaten supplerende oplysninger til Rådet. Den 16. december 2009 vedtog Rådet enstemmigt (otte delegationer undlod at stemme) den anfægtede afgørelse. Artikel 1 i denne afgørelse lyder således:
»De lettiske myndigheders undtagelsesvise statsstøtte til lån til køb af landbrugsjord på maksimalt 8 mio. LVL, der ydes mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013, betragtes som forenelig med det indre marked.«
12. Den støtte, der blev erklæret forenelig, beskrives således i niende og tiende betragtning til den anfægtede afgørelse:
»(9) Den planlagte statsstøtte beløber sig til maksimalt 8 mio. lettiske lats (LVL) og skulle gøre det muligt for ca. 1 000 landmænd at købe i alt 70 000 hektar landbrugsjord i perioden 2010-2013. Både statsejet og kommunalt ejet jord og jord, der ejes af fysiske personer, vil være støtteberettiget.
(10) Statsstøtten vil tage form af kreditter med rentegodtgørelse til dækning af 4 procentpoint af bankens årlige rentesats. Hvis denne årlige rentesats imidlertid er under 4 procentpoint, vil hele den faktiske rentesats, som låntageren betaler, blive refunderet.«
III – Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
13. Kommissionen anlagde den foreliggende sag ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. februar 2010. Republikken Litauen fik ved kendelse af 16. september 2010 tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
14. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer den anfægtede afgørelse og tilpligter Rådet at betale sagens omkostninger. Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. Litauen har nedlagt påstand om, at Domstolen frifinder Rådet.
IV – Søgsmålet
15. Kommissionen har til støtte for søgsmålet fremført fire anbringender vedrørende Rådets manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, magtfordrejning, tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde mellem institutionerne og et åbenbart fejlskøn.
A – Det første anbringende om Rådets manglende kompetence
16. Med det første anbringende, der er baseret på Rådets manglende kompetence, har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at det forslag om passende foranstaltninger, der er fremsat i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, sammen med Letlands accept af dette forslag udgør en »beslutning«, hvorved Kommissionen har fastslået, at den støtteordning, der godkendes i den anfægtede afgørelse for hele anvendelsesperioden for disse rammebestemmelser, dvs. indtil den 31. december 2013, er uforenelig med fællesmarkedet. Kommissionen har med henvisning til Domstolens dom af 29. juni 2004 (9) og af 22. juni 2006 (10), som jeg har gennemgået i punkt 27-31 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10, gjort gældende, at det følger af princippet om foregribelse, som kriteriet for fordelingen af Kommissionens og Rådets kompetencer i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF ifølge denne retspraksis bygger på, at Rådet ikke havde beføjelse til at vedtage den anfægtede afgørelse i det foreliggende tilfælde.
17. Parternes drøftelser under sagen ved Domstolen har især været rettet mod fire spørgsmål. Det første spørgsmål er, om den støtteordning for køb af landbrugsjord, som Letland anmeldte i 2004, kunne kvalificeres som »eksisterende støtte« indtil den 31. december 2009 og derfor kunne være genstand for forslaget om passende foranstaltninger i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, hvilket Kommissionen har gjort gældende og Rådet har bestridt (jf. punkt 1 nedenfor). Det andet spørgsmål vedrører kvalificeringen af den støtteordning, der godkendes i den anfægtede afgørelse, og kræver bl.a., at det vurderes, om denne ordning som hævdet af Kommissionen er identisk med den ordning, der var genstand for forslaget om passende foranstaltninger i punkt 196 i de nævnte rammebestemmelser, eller om ordningen, som Rådet har anført, udgør en ny særskilt støtteforanstaltning (jf. punkt 2 nedenfor). Det tredje spørgsmål vedrører virkningerne af et forslag om passende foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat har accepteret (jf. punkt 3 nedenfor). Det fjerde spørgsmål drejer sig endelig om rækkevidden af det forslag om passende foranstaltninger, der er fremsat i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, og af Letlands accept af dette forslag (jf. punkt 4 nedenfor).
1. Kvalificeringen af den støtteordning for køb af landbrugsjord, der fandtes i Letland indtil den 31. december 2009
18. Kommissionens synspunkt bygger på en antagelse om, at den støtteordning for investeringer i køb af landbrugsjord, der blev indført i Letland forud for tiltrædelsen af EU, ikke ophørte med at være eksisterende støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 1, TEUF fra tidspunktet for dens anmeldelse til Kommissionen i 2004 frem til den 31. december 2009.
19. Rådet mener, at dette synspunkt er forkert. Rådet har for det første gjort gældende, at den støtteordning, Letland anmeldte i 2004, ifølge punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2004 kun kunne anses for eksisterende støtte indtil udgangen af det tredje år efter tiltrædelsesdatoen, og at Kommissionen ikke havde ret til at forlænge anvendelsen af denne ordning ved at fremsætte et forslag om passende foranstaltninger i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF, således som den gjorde i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013. Et sådant forslag kan endvidere ikke medføre ændringer af bestemmelser i den primære ret, hvilket i dette tilfælde vil sige den regel, der er fastsat i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003. Jeg henviser herved til punkt 44-47 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10, hvori jeg har afvist en tilsvarende argumentation fra Rådets side.
20. Rådet mener for det andet, at den kreditlinje, der var oprettet for den pågældende støtteordning, ikke var gældende efter den 31. december 2005, eftersom den blev opbrugt i slutningen af dette år, og de lettiske myndigheder ikke ydede nye lån fra og med 2006. Det skal i den forbindelse påpeges, at det fremgår af de dokumenter, som Kommissionen har fremlagt og Rådet ikke har anfægtet, at den ordning, som Letland underrettede Kommissionen om i 2004 efter proceduren i punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV, skulle gælde indtil 2023, at der blev foretaget en række tekniske ændringer af ordningen i 2007, og at der fandtes en udtrykkelig bestemmelse om muligheden for ordningens fortsatte finansiering. Jeg mener under disse omstændigheder, at den sagsøgende institution med rette har konkluderet, at ordningen til enhver tid kunne indføres igen, uden at det krævede en lovændring, og uden at den ophørte med at være en eksisterende støtteordning, selv om den ikke havde været gældende siden 2006.
21. Det må derfor konkluderes, at den støtteordning for køb af landbrugsjord, som Letland anmeldte i 2004, således som hævdet af Kommissionen, kunne kvalificeres som eksisterende støtteordning i overensstemmelse med punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003 indtil den 31. december 2009, som var det tidspunkt, hvor den ifølge punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 skulle bringes i overensstemmelse med disse rammebestemmelser. Ordningen kunne som følge heraf gøres til genstand for passende foranstaltninger som omhandlet i artikel 108, stk. 1, TEUF og artikel 18 i forordning nr. 659/1999.
2. Den støtteordning, der godkendes i den anfægtede afgørelse
22. Det er ubestridt mellem parterne, at både den støtteordning, som Rådet godkendte, og den støtteordning, som Letland anmeldte i 2004, består i lån med rentegodtgørelse til dækning af 4 procentpoint af bankens årlige rentesats. Hertil kommer, at de lettiske myndigheder flere steder i skrivelsen af 17. november 2009 til Rådet udtrykkeligt beskriver den ordning, der blev indført i Letland i 2002 og meddelt Kommissionen i 2004, som den ordning, der var genstand for deres begæring. Det fremgår også af denne skrivelse, at medlemsstaten i det væsentlige bad Rådet om tilladelse til at »genindføre« denne ordning for perioden 2010-2013. De argumenter, som Rådet har fremført for at vise, at de to ordninger er forskellige, og som i det væsentlige skal godtgøre, at den ordning, der godkendes i den anfægtede afgørelse, har en anden gyldighedsperiode, ydes til andre personer og er baseret på nye faktiske og retlige omstændigheder, må efter min opfattelse afvises af de årsager, jeg har angivet i punkt 53, 54 og 56 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10, som jeg tillader mig at henvise til. Hvad angår Rådets påstand om, at gennemførelsen af den ordning, der godkendes i den anfægtede afgørelse, kræver, at der vedtages nye lovbestemmelser, vil jeg bemærke, at det fremgår klart af skrivelsen til Rådet af 17. november 2009, at den lettiske regering udelukkende havde til hensigt at refinansiere den eksisterende ordning og ikke at foretage væsentlige ændringer i den.
23. I det foreliggende tilfælde er det desuden ubestridt, at den kreditlinje, som de lettiske myndigheder åbnede i 2002 for at finansiere den støtteordning, der blev anmeldt til Kommissionen i 2004, blev opbrugt i slutningen af 2005, og at ordningen ikke fik tilført flere midler frem til tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Det fremgår imidlertid af retspraksis, at refinansieringen af en støtteordning, hvorved medlemsstaten har afsat en særlig bevilling, og som Kommissionen har godkendt på grundlag af en anmeldelse, der omfatter denne bevilling, udgør ny støtte (11). Denne retspraksis finder efter min opfattelse anvendelse mutatis mutandis i den foreliggende sag.
24. Jeg mener derfor, at den støtteordning, der erklæres forenelig med det indre marked i den anfægtede afgørelse, udgør »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, eftersom der er tale om en »[ændring] i eksisterende støtte« (12). Konsekvenserne af en sådan kvalificering undersøges i det følgende (punkt 4 nedenfor).
3. Virkningerne af et forslag om passende foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat har accepteret
25. Jeg mener af de grunde, jeg har angivet i punkt 62-72 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10, at et forslag om passende foranstaltninger, der er blevet accepteret af den medlemsstat, som det er rettet til, udgør Kommissionens endelige stillingtagen til den omhandlede støtteordnings forenelighed og har tilsvarende bindende retsvirkninger som en beslutning. Jeg mener derfor, at en sådan retsakt ifølge Domstolens praksis, jf. punkt 16 i dette forslag til afgørelse, kan være til hinder for, at der træffes afgørelser efter artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF, som er i modstrid med denne retsakt.
26. På dette grundlag skal rækkevidden dels af den stillingtagen til foreneligheden af støtte til køb af landbrugsjord, som Kommissionen gav udtryk for i forbindelse med forslaget om passende foranstaltninger i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, dels af de forpligtelser, som Letland påtog sig ved at acceptere dette forslag, fastlægges. Spørgsmålet om, hvorvidt Rådet savnede kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse, afhænger således af, hvad undersøgelsen af disse to aspekter viser. I det foreliggende tilfælde er det også nødvendigt at se på virkningen af den konklusion, jeg har draget i punkt 23 ovenfor, nemlig at den ordning, Rådet godkendte, udgør en ændring af en eksisterende støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999.
4. Rækkevidden af de passende foranstaltninger, der er indeholdt i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, og af Letlands accept
27. Jeg har i punkt 74 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10 understreget, at det ganske vist fastslås i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, at støtte til investeringer i køb af landbrugsjord, der ikke er forenelig med artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 1857/2006, principielt er uforenelig med det indre marked, men at denne stillingtagen ikke i sig selv kan anses for endelig, eftersom Kommissionen ifølge punkt 183 i disse rammebestemmelser stadig har pligt til at fastslå og erklære, at planlagte støtteordninger eller planlagte individuelle støtteforanstaltninger er uforenelige, ved den kontrolprocedure, der er fastsat i artikel 108 TEUF. Jeg har derfor afvist den antagelse, som Kommissionen også har fremført i den foreliggende sag, nemlig at landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 fra den 31. december 2007 til den 31. december 2013 »erklærer« enhver – dvs. også planlagt – støtte til investeringer i køb af landbrugsjord, der ikke er forenelig med disse bestemmelser, uforenelig med det indre marked. Rådet og den litauiske regering, der har interveneret i sagen, har efter min opfattelse med rette påpeget, at en sådan tilgang vil medføre, at Kommissionen tillægges en reguleringsbeføjelse, der ikke er i overensstemmelse med procedurerne i artikel 108 TEUF.
28. I det ovenfor nævnte forslag til afgørelse har jeg herved under hensyn til den samlede virkning af det forslag om passende foranstaltninger, der fremsættes i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, og den forpligtelse, som den pågældende medlemsstat har påtaget sig, fastslået, at Kommissionens stillingtagen til de støtteordninger for køb af landbrugsjord, der eksisterer i denne medlemsstat, må anses for endelig og kan være til hinder for den kompetence, som Rådet er tillagt ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (jf. punkt 75 og 76).
29. I det foreliggende tilfælde gav Letland skriftligt sit »udtrykkelige og ubetingede« samtykke (13) til de foranstaltninger, som Kommissionen foreslog i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, og forpligtede sig derfor til at ændre den støtteordning for køb af landbrugsjord, der blev anmeldt til Kommissionen i 2004, inden den 31. december 2009. Letland har tilsidesat denne forpligtelse ved at opretholde denne ordning uden at ændre den.
5. Konklusion om Rådets kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse
30. Det skal i det foreliggende tilfælde også undersøges, hvilke konsekvenser det har, at den støtte, der er omhandlet i den anfægtede afgørelse, udgør »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999.
31. Ifølge den retspraksis, der er nævnt i punkt 16 i dette forslag til afgørelse, er denne omstændighed ikke tilstrækkelig til, at Rådet mister sin kompetence i medfør af artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF. Som jeg allerede har præciseret i punkt 50 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10, afviste Domstolen i dommen af 29. juni 2004 i sagen Kommissionen mod Rådet et tilsvarende argument fra Rådet (14) og forklarede ud fra en vurdering af de pågældende foranstaltningers virkninger, at denne institutions kompetence i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF både kan bortfalde, når Kommissionen har erklæret en støtteforanstaltning uforenelig med fællesmarkedet, og når der er tale om en anden foranstaltning, der kan kvalificeres som »ny støtte«, såfremt de to foranstaltninger er så forbundne, at det synes kunstigt at ville sondre mellem dem.
32. I den foreliggende sag findes der efter min opfattelse en sådan forbindelse mellem den ordning, som de lettiske myndigheder underrettede Kommissionen om i 2004, og dens refinansiering. Ved at godkende denne refinansiering fritog Rådet faktisk Letland for den forpligtelse til at ændre denne ordning, som medlemsstaten havde påtaget sig over for Kommissionen, og legitimerede dermed tilsidesættelsen af en aftale, der var indgået i henhold til artikel 88, stk. 1, EF. Den anfægtede afgørelse udlignede virkningerne af den endelige stillingtagen, som Kommissionen foretog i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, vedrørende den nævnte ordnings forenelighed med fællesmarkedet.
33. Jeg foreslår under disse omstændigheder, at Domstolen tager det første anbringende til følge og i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 16 i dette forslag til afgørelse, fastslår, at Rådet ikke havde kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse. Jeg mener således, at Kommissionen bør gives medhold, og at den anfægtede afgørelse bør annulleres. Jeg vil nu kort gennemgå de øvrige anbringender, som Kommissionen har fremført, for det tilfælde, at Domstolen ikke kan tilslutte sig den løsning, jeg foreslår.
B – Det andet og tredje anbringende om henholdsvis magtfordrejning og tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde
34. Det andet og tredje anbringende er identiske med det andet og tredje anbringende i sag C-117/10, som jeg har foretaget en kort gennemgang af i punkt 80-84 i mit forslag til afgørelse af dags dato i den sag. Da jeg i begge sager foreslår Domstolen at tage det første anbringende til følge, henviser jeg til vurderingen i punkt 80-84 i forslaget til afgørelse i sag C-117/10, som efter min opfattelse kan overføres på den foreliggende sag.
C – Det fjerde anbringende om et åbenbart fejlskøn vedrørende forekomsten af ganske særlige omstændigheder samt en tilsidesættelse af traktaten og de almindelige EU-retlige principper
35. Kommissionen har i det væsentlige støttet sit fjerde anbringende på to klagepunkter, som jeg vil behandle hver for sig i det følgende. Kommissionen har for det første gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med et åbenbart fejlskøn, fordi de omstændigheder, der påberåbes som begrundelse for de godkendte støtteforanstaltninger, ikke har en ganske særlig karakter. Den har for det andet anført, at disse foranstaltninger ikke står i rimeligt forhold til de tilstræbte mål, navnlig hvad angår godkendelsens varighed.
36. Hvad angår begrebet »ganske særlige omstændigheder« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF, arten og omfanget af det skøn, som Rådet har ved udøvelsen af sin kompetence i medfør af denne bestemmelse, og grænserne for Domstolens prøvelse af de beslutninger, der vedtages i henhold til denne bestemmelse, tillader jeg mig at henvise til betragtningerne i punkt 86 og 87 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10.
1. Det første klagepunkt om et åbenbart fejlskøn med hensyn til forekomsten af ganske særlige omstændigheder som omhandlet i artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF
37. I forbindelse med dette klagepunkt har Kommissionen for det første gjort gældende, at den anfægtede afgørelse fejlagtigt fremstiller visse strukturproblemer i den lettiske landbrugssektor som ganske særlige omstændigheder. Jeg deler i den forbindelse Kommissionens holdning om, at de forhold, som Rådet angiver i anden betragtning til den anfægtede afgørelse, vedrørende den »ugunstige arealstruktur for de lettiske landbrug«, den kendsgerning, at »Letland modtager de laveste direkte betalinger blandt medlemsstaterne i kraft af indfasningsmekanismen i [tiltrædelsesakten] af 2003«, de »lave landbrugsindkomster« (15) og den omstændighed, at en vis andel af landbrugsjorden ifølge tredje betragtning til denne afgørelse ejes og drives af ikke-landmænd, ikke som sådan udgør ganske særlige omstændigheder som omhandlet i artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF. Der er tale om forhold, som kun beskriver strukturen i den lettiske landbrugsøkonomi (små landbrugsbedrifter og lavt indkomstniveau) og vedrører anvendelsen af de direkte støtteinstrumenter (16), som er fastsat i de retsakter, der blev vedtaget på tidspunktet for den pågældende medlemsstats tiltrædelse af EU. Da disse forhold ikke er konjunkturbetingede, kan de ikke anses for at være af ganske særlig karakter.
38. I modsætning til hvad den sagsøgende institution har anført, følger det dog ikke af den anfægtede afgørelses opbygning, at disse forhold anses for ganske særlige omstændigheder. De beskrives snarere som forhold, der kendetegner den lettiske landbrugsøkonomis struktur, og hensigten med at henvise til dem er frem for alt at vurdere de økonomiske og sociale konsekvenser af recessionen, som er det vigtigste forhold, der ifølge indholdet af tredje og fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse ligger til grund for de godkendte foranstaltninger. Det samme kan siges om landmændenes mangel på egenkapital, der er nævnt i syvende betragtning til den anfægtede afgørelse, og som Kommissionen blot har betegnet som et strukturelt forhold uden at underbygge det nærmere. Det fremgår desuden klart af dom af 29. februar 1996, Kommissionen mod Rådet, at Rådet ved udøvelsen af sin kompetence i medfør af artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF kan støtte sig på den omstændighed, at strukturproblemerne i en bestemt økonomisk sektor fortsat består eller er blevet værre, med henblik på at vurdere, hvilke virkninger en ugunstig konjunktur har for denne sektor (17).
39. Hvad angår Kommissionens argument om, at nedgangen i indkomstniveauet i 2009 (anden betragtning til den anfægtede afgørelse), den »stadig dybere verdensøkonomiske recession« i 2009 (fjerde betragtning til denne afgørelse) og de højere priser på landbrugsinput i 2008 (femte betragtning), berørte samtlige medlemsstater, vil jeg understrege, at den omstændighed, at en vis situation kan berøre flere medlemsstater på samme tid eller i givet fald kan berøre forskellige økonomiske sektorer, ifølge retspraksis ikke forhindrer, at denne situation alligevel kan være en omstændighed, der er relevant for anvendelsen af artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF (18), når der også tages hensyn til de særlige konsekvenser, som denne situation har kunnet have i en given medlemsstat. Kommissionen har i den forbindelse understreget i sine indlæg, at Letland blev hårdt ramt af den økonomiske krise, der som tidligere nævnt er den vigtigste faktor, som Rådet baserede den anfægtede afgørelse på. Kommissionen udelukker i øvrigt ikke, at en situation med generel økonomisk krise i princippet kan udgøre en ganske særlig omstændighed.
40. Hvad endelig angår Kommissionens påstand om, at oplysningerne om recessionens betydning for markedet for landbrugsjord i ottende betragtning til den anfægtede afgørelse ikke er pålidelige, fordi de tager udgangspunkt i antallet af transaktioner i 2007, hvor »ejendomsboblen« var på sit højeste, er denne påstand, selv om den var velunderbygget (19), ikke tilstrækkelig til at rejse tvivl om recessionens ganske særlige karakter, som Kommissionen i øvrigt ikke har bestridt, og dens konsekvenser for lettisk landbrug.
41. Jeg mener som følge heraf ikke, at Kommissionen har godtgjort, at Rådet har anlagt et åbenbart fejlskøn ved at fastslå, at der forelå omstændigheder, som kunne begrunde vedtagelsen af en afgørelse i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF.
2. Spørgsmålet om, hvorvidt de foranstaltninger, der godkendes i den anfægtede afgørelse, var utilstrækkelige og uforholdsmæssige
42. Kommissionen har for det første gjort gældende, at støtteordningerne for køb af jord ikke gør det muligt at løse eller mindske de strukturproblemer, der er nævnt i anden betragtning til den anfægtede afgørelse, herunder de lettiske landbrugsbedrifters ringe størrelse. Kommissionen har på grundlag af oplysninger fra Eurostat påpeget, at de lettiske landbrugsbedrifters gennemsnitlige størrelse er vokset gennem årene stort set uafhængigt af den støtte, der er ydet til køb af landbrugsjord. Hertil vil jeg sige, at det fremgår af de oplysninger, Kommissionen har fremlagt, at der skete en større udvikling i de lettiske landbrugsbedrifters struktur mellem 2003 og 2005, hvor støtteordningen for køb af landbrugsjord var gældende (den gennemsnitlige landbrugsbedrift voksede med 5,2 hektar), end mellem 2005 og 2007 (3,2 hektar), og at det derfor ikke kan udelukkes, at den omhandlede ordning bidrog direkte til den øgede vækst i de år, hvor den var i brug. Selv om det ud fra disse oplysninger vurderes, at anvendelsen af denne ordning kun var årsag til en beskeden forøgelse af de lettiske landbrugsbedrifters størrelse, mener jeg under alle omstændigheder ikke, at det i sig selv er tilstrækkeligt til at godtgøre, at Rådet åbenbart har overskredet grænserne for sit skøn ved at fastslå, at de foranstaltninger, der godkendes i den anfægtede afgørelse, var tilstrækkelige til at forfølge navnlig de mål, der er nævnt i sjette betragtning til den anfægtede afgørelse, dvs. at tilskynde ledige til at gå ind i landbruget, hjælpe landmænd, der ernærer sig ved semisubsistenslandbrug, men ikke længere er beskæftiget i ikke-landbrugssektorer, med at forbedre deres bedrifters arealstruktur og lette salget af landbrugsjord, der ejes af ledige, som har brug for kapital til at blive selvstændige.
43. Kommissionen har for det andet påpeget, at den for at imødegå følgerne af krisen udarbejdede en særlig meddelelse i 2009 om midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (20) (herefter »de midlertidige rammebestemmelser«), som efter en række ændringer (21) gjorde det muligt for medlemsstaterne at hjælpe landbrugsbedrifter på forskellige måder, bl.a. ved at yde midlertidig støtte på op til 15 000 EUR frem til udgangen af 2010. Kommissionen mener, at Rådet har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved ikke at tage hensyn til denne støtte, som er specifikt rettet mod de problemer, krisen har ført med sig, og navnlig ved ikke at have undersøgt, om denne støtte gjorde det muligt at afhjælpe disse problemer. Kommissionen mener desuden, at Rådet burde have taget hensyn til andre instrumenter, som Kommissionen og Rådet selv har vedtaget for at afhjælpe de problemer, der er nævnt i den anfægtede afgørelse, eller som Letland kan anvende til dette formål.
44. De argumenter, som Kommissionen har fremsat, gør det nødvendigt at undersøge, om og i hvilket omfang det påhviler Rådet at tage hensyn til foranstaltninger, der allerede er truffet på EU-plan for at rette op på de forhold, som den anmodende medlemsstat betragter som ganske særlige omstændigheder. Med henvisning til de betragtninger, jeg har anlagt i punkt 96 i mit forslag til afgørelse af dags dato i sag C-117/10, mener jeg, at Rådet i forbindelse med sin vurdering i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF har pligt til i det mindste at tage hensyn til allerede eksisterende foranstaltninger, der specifikt har til formål at imødegå de forhold, der kan begrunde en godkendelse af den omhandlede støtte (22), uden at det betyder, at denne institution skal gennemgå eller angive alle de retsregler, der gælder på det pågældende område, i sin afgørelse.
45. Det fremgår i det foreliggende tilfælde ikke af den anfægtede afgørelse, at Rådet har undersøgt, hvorvidt Letland udnyttede de muligheder, der fandtes i de midlertidige rammebestemmelser, og hvilke virkninger de initiativer, der måtte være taget på dette grundlag, havde (23). Det skal imidlertid påpeges, at det beløbsmæssigt begrænsede direkte tilskud, som Kommissionen har henvist til, skulle afbøde de økonomiske konsekvenser af krisen og ikke specifikt havde til formål at stimulere investeringer i forbedring af landbrugsbedrifternes struktur, og at det kun var muligt at yde tilskud til og med den 31. december 2010. Jeg mener under disse omstændigheder, at Rådet med rette fastslog, at en mere målrettet indsats, der strakte sig over længere tid, eventuelt i kombination med andre instrumenter ville tilgodese målet om at afbøde finanskrisens konsekvenser, herunder landmændenes problemer med at få adgang til lån, og gøre det muligt at håndtere strukturproblemerne i den lettiske landbrugsøkonomi på en mere hensigtsmæssig måde. Det er rigtigt, at Rådet i den anfægtede afgørelse skulle tage hensyn til de foranstaltninger, der er iværksat som led i EU’s politik for udvikling af landdistrikter med henblik på at bekæmpe arbejdsløsheden i landdistrikterne, jf. forordning nr. 1698/2005 (24). Den omstændighed, at Rådet undlod at gøre dette, er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at anfægte denne afgørelses lovlighed, eftersom den er baseret på en lang række forhold og på en helhedsvurdering af situationen i den pågældende sektor i et bestemt tidsrum. Det skal desuden påpeges, at de lettiske myndigheder i skrivelsen af 3. december 2009 til Rådet kom med en del af forklaringen på, at disse foranstaltninger efter deres opfattelse ikke kan træde i stedet for en ordning, der har til formål at tilskynde landmænd til at købe landbrugsjord. Jeg mener derimod ikke, at Rådet som anført af Kommissionen havde en særlig forpligtelse til at tage hensyn til forordning nr. 1535/2007 (25), som ikke specifikt er rettet mod at nå de mål, der angives i afgørelsen. Formålet med den ordning, der godkendes i den anfægtede afgørelse, er under alle omstændigheder at stimulere investeringer i køb af landbrugsjord, og den indgår derfor i en anden sammenhæng end denne forordning.
46. Kommissionen har endelig gjort gældende, at de godkendte foranstaltningers tidsmæssige gyldighed og varigheden af deres virkninger (da der er tale om finansiering i form af langfristede lån) i sig selv gør disse foranstaltninger uforholdsmæssige.
47. Det forhold, at Rådets kompetence i medfør af artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF har karakter af en undtagelse, bevirker efter min opfattelse, at den undtagelse, der indrømmes i henhold til denne bestemmelse, skal begrænses tidsmæssigt og kun gælde, så længe det er strengt nødvendigt for at afhjælpe de omstændigheder, der er påberåbt til støtte for afgørelsen (26). Når en afgørelse, der træffes i henhold til artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, EF, vedrører en støtteordning som denne, der skal gælde i en forholdsvis lang periode, har Rådet pligt til at forklare, hvorfor det anser dette for påkrævet, ud fra de omstændigheder, der påberåbes med henblik på at erklære ordningen forenelig med det indre marked. Det præciseres ikke nærmere i de lettiske myndigheders skrivelse af 27. november 2009 til Rådet og den anfægtede afgørelse, af hvilke årsager det ansås for nødvendigt at godkende den pågældende ordning for en periode på fire år. Disse årsager kan imidlertid udledes af den sammenhæng, hvori den anfægtede afgørelse blev vedtaget, samt af de godkendte foranstaltningers karakter, de problemer, som de skulle medvirke til at løse, og de tilstræbte mål. Rådet er desuden fremkommet med yderligere oplysninger i sine indlæg.
48. Materielt set er Kommissionens klagepunkt i det væsentlige baseret på den omstændighed, at varigheden af den undtagelse, der indrømmes i den anfægtede afgørelse, og gyldighedsperioden for landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 er sammenfaldende, hvilket ifølge den sagsøgende institution viser, at Rådet i højere grad forsøgte at blokere for anvendelsen af disse rammebestemmelser end at begrænse undtagelsen til, hvad der var strengt nødvendigt for at afhjælpe den konstaterede uligevægt. Hvad angår dette sammenfald mener jeg under hensyntagen til de langsigtede mål, som afgørelsen forfølger, og de forventeligt langsigtede konsekvenser af den finansielle og økonomiske krise, der er påberåbt som ganske særlige omstændigheder til støtte for denne afgørelse, ikke, at Kommissionen har formået at godtgøre, at Rådet med godkendelsen af den pågældende ordning for perioden fra den 1. januar 2010 til den 31. december 2013 åbenbart har overskredet grænserne for det skøn, som det har ved udøvelsen af sin kompetence i medfør af artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF.
V – Forslag til afgørelse
49. Jeg foreslår af de grunde, der er angivet i punkt 15-31 ovenfor, Domstolen at træffe følgende afgørelse:
– »Det første anbringende om Rådets manglende kompetence tages til følge.
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
– Den intervenerende medlemsstat bærer sine egne omkostninger.«