CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PAOLO MENGOZZI
apresentadas em 17 de janeiro de 2013 (1)
Processo C‑118/10
Comissão Europeia
contra
Conselho da União Europeia
«Auxílios de Estado — Competência do Conselho — Artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE — Regimes de auxílios existentes — Proposta de medidas adequadas — Efeitos — Regulamento n.° 659/1999 — Auxílios aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas na Letónia»
1. Com o presente recurso, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça a anulação da Decisão 2009/991/UE do Conselho, de 16 de dezembro de 2009, relativa à concessão de um auxílio de estado pelas autoridades da República da Letónia para a aquisição de terras agrícolas entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2013 (a seguir «decisão recorrida») (2).
2. Através de três outros recursos interpostos paralelamente, a Comissão impugnou outras tantas decisões do Conselho, relativas a ajudas do mesmo tipo concedidas pela República da Lituânia (processo C‑111/10), pela República da Polónia (processo C‑117/10) e pela República da Hungria (processo C‑121/10).
3. Todos os recursos suscitam a mesma questão sensível: constitui uma proposta de medidas adequadas, apresentada pela Comissão no quadro do exame permanente dos regimes de auxílios existentes nos Estados‑Membros, efetuado nos termos do artigo 108.°, n.° 1, TFUE (ou do artigo 88.°, n.° 1, CE, no que respeita ao processo C‑117/10), uma tomada de posição definitiva da referida instituição sobre a compatibilidade do regime em questão com o mercado comum, suscetível de impedir o Conselho de exercer a competência que lhe é atribuída pelo artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE (ou do artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE) para autorizar auxílios em derrogação do disposto no artigo 107.° TFUE (ou do artigo 87.° CE) e das outras disposições aplicáveis, se circunstâncias excecionais o justificarem?
I — Quadro jurídico
4. Nos termos do artigo 108.°, n.° 1, TFUE:
«A Comissão procederá, em cooperação com os Estados‑Membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados. A Comissão proporá também aos Estados‑Membros as medidas adequadas, que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado interno.»
5. O n.° 2 do mesmo artigo, no terceiro e quarto parágrafos, dispõe:
«A pedido de qualquer Estado‑Membro, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, deve considerar‑se compatível com o mercado interno, em derrogação do disposto no artigo 107.° ou nos regulamentos previstos no artigo 109.°, se circunstâncias excecionais justificarem tal decisão. Se, em relação a este auxílio, a Comissão tiver dado início ao procedimento previsto no primeiro parágrafo deste número, o pedido do Estado interessado dirigido ao Conselho terá por efeito suspender o referido procedimento até que o Conselho se pronuncie sobre a questão.
Todavia, se o Conselho não se pronunciar no prazo de três meses a contar da data do pedido, a Comissão decidirá.»
6. No que respeita à apresentação das disposições pertinentes do anexo IV, capítulo 4, do Ato de Adesão da Letónia à União Europeia (a seguir «Ato de Adesão de 2003») (3), do Regulamento (CE) n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93° do Tratado CE (4), das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola (a seguir «Orientações agrícolas de 2000») (5), e das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no setor agrícola e florestal no período 2007‑2013 (a seguir «Orientações agrícolas de 2007‑2013») (6), atendendo a que o quadro jurídico do presente processo corresponde, no essencial, ao do processo C‑117/10, remeto para os n.os 5 a 16 das conclusões que hoje apresento no referido processo.
7. Numa comunicação publicada no Jornal Oficial da União Europeia, em 15 de março de 2008 (7), a Comissão registou, em conformidade com o n.° 1 do artigo 19.° do Regulamento n.° 659/1999, o «acordo incondicional e expresso» da Letónia relativamente às propostas de medidas adequadas constantes do ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, transmitido por escrito pelas autoridades letãs à Comissão, em 20 de fevereiro de 2007.
II — Antecedentes do litígio e decisão recorrida
8. Numa comunicação publicada pela Comissão em 2005, relativa aos auxílios notificados nos termos previstos no anexo IV, capítulo 4, n.° 4, do Ato de Adesão de 2003, que os Estados‑Membros que aderiram em 2004 pretendiam fossem considerados auxílios existentes, na aceção do n.° 1 do artigo 88.° do Tratado CE, até final do terceiro ano seguinte ao da adesão, figura, entre as medidas comunicadas pela Letónia, um regime de auxílios intitulado «Programa de concessão de crédito para a aquisição de terrenos agrícolas» (8).
9. A Letónia instituiu o referido regime em 2002. A sua aplicação foi, porém, suspensa em 1 de janeiro de 2006, dado que a linha de crédito prevista para o efeito se tinha esgotado no final de 2005. A subvenção era concedida a agricultores (pessoas singulares ou coletivas) sob a forma de bonificação de juros sobre empréstimos a longo prazo (até vinte anos) destinados a financiar investimentos. A subvenção estava subordinada a determinadas condições, relativas à taxa de juro, ao montante máximo do empréstimo, à percentagem de rendimento que o mutuário retira da produção agrícola, à situação fiscal do mutuário e dos seus fundos próprios (que devem pertencer maioritariamente a cidadãos letões ou a residentes permanentes).
10. Por carta de 30 de maio de 2005, a Comissão convidou os Estados‑Membros a apresentarem‑lhe propostas destinadas a simplificar as regras em matéria de auxílios no setor agrícola. Vários Estados‑Membros pediram à Comissão para manter a possibilidade de atribuir auxílios aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas, tendo proposto a supressão do artigo 4.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1857/2006 e a inclusão da aquisição de terrenos agrícolas entre as despesas elegíveis para efeitos de auxílios ao investimento, tal como já estava previsto nas Orientações agrícolas de 2000. A Letónia não apresentou nenhuma proposta neste sentido.
11. Por carta de 17 de novembro de 2009, enviada ao Conselho «Agricultura e Pescas», as autoridades letãs solicitaram que as ajudas à aquisição de terrenos agrícolas na Letónia fossem autorizadas a título excecional, nos termos do artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE. Em 3 de dezembro de 2009, o referido Estado‑Membro transmitiu algumas informações complementares ao Conselho. Em 16 de dezembro de 2009, o Conselho adotou a decisão recorrida, por unanimidade (com a abstenção de oito delegações). O artigo 1.° da referida decisão dispõe:
«É considerada compatível com o mercado interno a concessão de um auxílio de Estado excecional pelas autoridades da Letónia para empréstimos destinados à aquisição de terras agrícolas, num montante máximo de 8 milhões LVL e concedida entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2013.»
12. O auxílio declarado compatível é descrito nos considerandos 9 e 10 da decisão recorrida nos seguintes termos:
«(9) O auxílio de Estado a conceder ascende a um máximo de 8 milhões de Lats letões (LVL) e deverá permitir a aquisição de um total de 70 000 hectares de terras agrícolas por cerca de 1 000 agricultores, durante o período compreendido entre 2010 e 2013. São elegíveis as terras que são propriedade do Estado e propriedade dos municípios, bem como as terras que são propriedade das pessoas singulares.
(10) O auxílio de Estado assumirá a forma de bonificações de juros sobre empréstimos cobrindo 4% da taxa de juro anual aplicada pelo banco. Todavia, nos casos em que esta taxa de juro anual for inferior a 4%, a taxa de juro efetiva paga pelo mutuário será inteiramente reembolsada.»
III — Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
13. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de fevereiro de 2010, a Comissão interpôs o presente recurso. Por despacho de 16 de setembro de 2010, foi admitida a intervenção da República da Lituânia em apoio dos pedidos do Conselho.
14. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne anular a decisão recorrida e condenar o Conselho nas despesas. O Conselho conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar a Comissão nas despesas. A Letónia conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso.
IV — Quanto ao recurso
15. A Comissão invoca quatro fundamentos de recurso, relativos, respetivamente, à incompetência do Conselho para adotar a decisão recorrida, a um desvio de poder, à violação do princípio da cooperação leal entre instituições e a um erro manifesto de apreciação.
A — Quanto ao primeiro fundamento de recurso, relativo à incompetência do Conselho
16. Com o seu primeiro fundamento de recurso, baseado na falta de competência do Conselho, a Comissão alega, no essencial, que a proposta de medidas adequadas formulada no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, juntamente com a aceitação dessa proposta pela Letónia, constitui uma «decisão» através da qual a Comissão declarou incompatível com o mercado comum o regime de auxílios autorizado pela decisão recorrida relativamente a todo o período de aplicação das referidas orientações, ou seja, até 31 de dezembro de 2013. Invocando os acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 2004 (9) e de 22 de junho de 2006 (10), para cuja análise remeto para os n.os 27 a 31 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, a Comissão considera que, por força do princípio da preempção, que, de acordo com os referidos acórdãos, constitui a base do critério da repartição das competências conferidas à Comissão e ao Conselho nos termos do artigo 108.°, n.° 2, TFUE, este último não era competente, no caso em apreço, para adotar a decisão recorrida.
17. O debate entre as partes no Tribunal de Justiça coloca, no essencial, quatro questões. A primeira consiste em determinar se, como defende a Comissão, contestada pelo Conselho, o regime de auxílios à aquisição de terrenos agrícolas notificado pela Letónia em 2004 manteve o estatuto de «auxílio existente» até 31 de dezembro de 2009, podendo portanto ser objeto da proposta de medidas adequadas constante do ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 (v. ponto 2, infra). A segunda diz respeito ao estatuto do regime de auxílios autorizado pela decisão recorrida e pergunta, especificamente, se, como afirma a Comissão, esse regime coincide com o que é objeto da proposta de medidas adequadas apresentada no ponto 196 das referidas Orientações ou se, como alega o Conselho, constitui um auxílio novo e distinto (v. ponto 2, infra). A terceira questão diz respeito aos efeitos de uma proposta de medidas adequadas aceite pelo Estado‑Membro interessado (v. ponto 3, infra). Por último, a quarta questão impõe a definição do alcance da proposta de medidas adequadas apresentada no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e da respetiva aceitação por parte da Letónia (v. ponto 4, infra).
1. Quanto ao estatuto do regime de auxílios à aquisição de terrenos agrícolas, concedido pela Letónia até 31 de dezembro de 2009
18. A tese da Comissão baseia‑se no pressuposto de que o regime de auxílio aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas instituído na Letónia antes da adesão à Comunidade nunca deixou de constituir um auxílio existente, na aceção do artigo 108.°, n.° 1, TFUE, desde a data da sua notificação à Comissão, em 2004, até 31 de dezembro de 2009.
19. O Conselho considera esse pressuposto errado. Defende, em primeiro lugar, que, na aceção do anexo 4, capítulo 4, n.° 4, do Ato de Adesão de 2003, o regime de auxílios notificados pela Letónia em 2004 só podia ser considerado auxílio existente até final do terceiro ano seguinte ao da adesão e que a Comissão não tinha legitimidade para prorrogar a aplicação desse regime através de uma proposta de medidas adequadas nos termos do artigo 108.°, n.° 1, TFUE, como fez no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013. Além disso, uma proposta desse tipo não poderia ter por efeito alterar as disposições do direito primário, neste caso, a regra constante do anexo IV do Ato de Adesão de 2003. Quanto a este aspeto, remeto para os n.os 44 a 47 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, nos quais rejeitei argumentos de idêntico teor aduzidos pelo Conselho.
20. Em segundo lugar, o Conselho considera que, visto a linha de crédito estabelecida para o regime de auxílios se ter esgotado no final de 2005, de modo que, a partir de 2006, nenhum novo empréstimo foi atribuído pelas autoridades letãs, esse regime deixou de estar em vigor a partir de 31 de dezembro de 2005. A este respeito, saliente‑se que resulta dos documentos apresentados pela Comissão e não contestados pelo Conselho que o regime comunicado pela Letónia à Comissão em 2004, nos termos do procedimento previsto no anexo IV, capítulo 4, n.° 4, se destinava a ser aplicado até 2023, que não foram efetuadas nenhumas modificações de ordem técnica a esse regime em 2007 e que a possibilidade de continuar a financiar o regime está expressamente prevista. Em tais circunstâncias, considero correta a conclusão da instituição recorrente segundo a qual, embora já não estivesse em vigor a partir de 2006, esse regime podia ser reativado em qualquer momento, sem que isso exigisse uma alteração do quadro legislativo e sem perder a sua qualificação de regime de auxílios existente.
21. Devo, pois, concluir, como sustenta a Comissão, que o regime de auxílio à aquisição de terrenos agrícolas comunicado pela Letónia em 2004 manteve o status quo de regime existente na aceção do anexo IV, capítulo 4, n.° 4, do Ato de Adesão de 2003, até 31 de dezembro de 2009, data prevista no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 para a sua adequação a estas últimas. Resulta daí que esse regime podia ter sido objeto de medidas adequadas na aceção do artigo 108.°, n.° 1, TFUE e do artigo 18.° do Regulamento n.° 659/1999.
2. Quanto ao regime de auxílios autorizado pela decisão recorrida
22. É dado assente entre as partes que tanto o regime de auxílios aprovado pelo Conselho como o regime comunicado pela Letónia em 2004 consistem em subvenções aos pagamentos de juros de empréstimos, destinadas a compensar quatro pontos percentuais da taxa de juro anual aplicada pela banca. Observe‑se, além disso, que em várias passagens da carta de 17 de novembro de 2009 dirigida ao Conselho as autoridades letãs remetem expressamente para o regime instituído na Letónia em 2002 e comunicado à Comissão em 2004 como quadro de referência para o seu pedido, e que também resulta do teor dessa carta que o referido Estado pedia ao Conselho, no essencial, autorização para «reativar» tal regime no período de 2010 a 2013. Os argumentos aduzidos pelo Conselho com o objetivo de demonstrar a diferença entre os dois regimes, que, no essencial, visam defender que o regime aprovado na decisão recorrida tem um alcance temporal distinto, beneficia sujeitos diferentes e se baseia em novos elementos de facto e de direito, devem, em minha opinião, ser rejeitados, pelas razões apresentadas nos n.os 53, 54 e 56 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, para as quais remeto. Quanto à afirmação do Conselho segundo a qual a execução do regime autorizado na decisão recorrida carece da adoção de um novo quadro jurídico, saliente‑se que a carta de 17 de novembro de 2009 dirigida ao Conselho revela claramente a intenção do Governo letão de não proceder a alterações substanciais do regime existente para além do seu refinanciamento.
23. Por outro lado, no caso em apreço, é dado assente que a linha de crédito estabelecida em 2002 pelas autoridades letãs com o objetivo de financiar o regime de auxílios comunicado à Comissão em 2004 se esgotou no final de 2005 e que o regime não foi financiado posteriormente, pelo menos até à decisão recorrida. Ora, resulta da jurisprudência que o refinanciamento de um regime de auxílios para o qual um Estado‑Membro previu uma dotação específica e que foi aprovado pela Comissão com base numa notificação que inclui essa dotação, constitui um auxílio novo (11). Esta jurisprudência é, em minha opinião, aplicável mutatis mutandis ao caso em apreço.
24. Considero, portanto, que o regime de ajudas declarado compatível com o mercado interno na decisão recorrida constitui um «novo […] auxílio […]» na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento n.° 659/1999, enquanto «alteraç[ão] a um auxílio existente» (12). As consequências desta qualificação são analisadas em seguida (v. ponto 4, infra).
3. Quanto aos efeitos de uma proposta de medidas adequadas aceite pelo Estado‑Membro interessado
25. Com base nas razões expostas nos n.os 62 a 72 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, para as quais remeto, considero que uma proposta de medidas adequadas aceite pelo Estado‑Membro a que se destina constitui uma tomada de posição definitiva da Comissão sobre a compatibilidade do regime de auxílios em análise e produz efeitos obrigatórios análogos aos de uma decisão. Portanto, em minha opinião, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça invocada no n.° 16 das presentes conclusões, um ato dessa natureza pode impedir a adoção de decisões em sentido contrário com base no artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE.
26. Dito isto, há que definir o alcance, por um lado, da tomada de posição sobre a compatibilidade das ajudas à aquisição de terrenos agrícolas, adotada pela Comissão no âmbito da proposta de medidas adequadas prevista no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e, por outro, das obrigações assumidas pela Letónia com a aceitação dessa proposta. Com efeito, a eventual declaração da incompetência do Conselho para adotar a decisão recorrida depende do resultado desta dupla análise. No caso em apreço, cumpre ainda verificar os efeitos da conclusão a que cheguei no n.° 23, supra, segundo a qual o regime aprovado pelo Conselho constitui uma alteração de um regime de auxílios existente, na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento n.° 659/1999.
4. Quanto ao alcance das medidas adequadas previstas no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e da aceitação da Letónia
27. No n.° 74 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, observei que, embora seja verdade que as Orientações agrícolas de 2007‑2013 tomam posição no sentido da incompatibilidade de princípio das ajudas aos investimentos na aquisição de terrenos agrícolas não conformes com o artigo 4.°, n.° 8, do Regulamento n.° 1857/2006, no entanto, essa tomada de posição não pode ser considerada, em si mesma, como definitiva, dado que, de acordo com o disposto no ponto 183 das referidas orientações, em caso de novos auxílios individuais e de novos regimes de auxílios, a Comissão tem o dever de verificar e declarar tal incompatibilidade através do procedimento previsto pelo artigo 108.° TFUE. Por essa razão, rejeitei a tese da Comissão, reiterada no âmbito do recurso objeto do presente processo, segundo a qual as Orientações agrícolas de 2007‑2013 «declaram» incompatíveis com o mercado interno, a partir de 31 de dezembro de 2007 e até 31 de dezembro de 2013, todos os auxílios aos investimentos para compra de terrenos agrícolas — incluindo, portanto, os auxílios ainda não instituídos — que não são conformes com as mesmas. Como observaram, em minha opinião corretamente, o Conselho e o Governo lituano, parte interveniente no presente processo, seguir essa tese significaria, de facto, reconhecer à Comissão um poder regulamentar derrogatório do procedimento previsto pelo artigo 108.° TFUE.
28. Neste contexto, por força do efeito conjugado da proposta de medidas adequadas apresentada no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 e da obrigação assumida pelo Estado‑Membro interessado, considerei, nas referidas conclusões, que a tomada de posição da Comissão relativamente aos regimes de auxílios à aquisição de terrenos agrícolas existentes nesse Estado‑Membro tinha caráter definitivo e era suscetível de obstar à competência do Conselho, a título do artigo 88.°, n.° 2, terceiro parágrafo, CE (v. n.os 75 e 76).
29. No caso em apreço, a Letónia transmitiu por escrito o seu acordo «incondicional e expresso» (13) relativamente às medidas propostas pela Comissão no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013, assumindo, portanto, a obrigação de alterar o regime de ajuda à aquisição de terrenos agrícolas comunicado à Comissão em 2004, até 31 de dezembro de 2009. Ao manter em vigor esse regime e ao abster‑se de proceder à sua alteração, a Letónia violou essa obrigação.
5. Conclusões relativas à competência do Conselho para adotar a decisão recorrida
30. No caso em apreço, importa ainda verificar quais as consequências que resultam da circunstância de o auxílio objeto da decisão recorrida constituir um «novo auxílio», na aceção do artigo 1.°, alínea c), do Regulamento n.° 659/1999.
31. Resulta da jurisprudência referida no n.° 16 das presentes conclusões que a referida circunstância não é, em si mesma, decisiva para excluir a competência do Conselho a título do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE. Com efeito, como já tive oportunidade de especificar no n.° 50 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, no acórdão de 29 de junho de 2004, Comissão/Conselho, já referido, o Tribunal de Justiça julgou improcedente um argumento análogo do Conselho (14) e declarou, privilegiando uma abordagem baseada na análise dos efeitos das medidas em causa, que a competência daquela instituição a título do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE pode ser excluída não só relativamente a uma medida de auxílio já declarada incompatível com o mercado comum pela Comissão mas também relativamente a uma medida distinta, qualificável como «novo auxílio», quando entre estas duas medidas exista uma conexão tal que seja artificial distingui‑las.
32. No presente caso, em minha opinião, existe essa conexão entre o regime comunicado à Comissão pelas autoridades letãs em 2004 e o seu refinanciamento. Ao aprovar esse refinanciamento, o Conselho dispensou, de facto, a Letónia da obrigação que esta tinha assumido perante a Comissão de modificar o referido regime, legitimando desse modo a violação de um acordo celebrado em aplicação do artigo 88.°, n.° 1, CE. A decisão recorrida teve por consequência a neutralização dos efeitos da tomada de posição definitiva assumida pela Comissão no ponto 196 das Orientações agrícolas de 2007‑2013 no que respeita à compatibilidade do referido regime com o mercado comum.
33. Em tais circunstâncias, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente o primeiro fundamento de recurso e declare, em aplicação da jurisprudência invocada no n.° 16 das presentes conclusões, que o Conselho não era competente para adotar a decisão recorrida. Em minha opinião, deve portanto ser dado provimento ao recurso da Comissão e anulada a decisão recorrida. Procederei a uma breve análise dos outros fundamentos de recurso invocados pela Comissão para o caso de o Tribunal de Justiça não concordar com a solução que proponho.
B — Quanto aos segundo e terceiro fundamentos de recurso, relativos, respetivamente a um desvio de poder e a uma violação do dever de cooperação leal
34. O segundo e terceiro fundamentos de recurso são idênticos ao segundo e terceiro fundamentos de recurso no processo C‑117/10, objeto de uma breve análise nos n.os 80 a 84 das conclusões que apresento hoje no referido processo. Dado que, em ambos os processos, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente o primeiro fundamento de recurso, considero que a análise efetuada nos referidos n.os 80 a 84 das conclusões no processo C‑117/10, para as quais remeto, pode ser transposta para o presente caso.
C — Quanto ao quarto fundamento de recurso, relativo a um erro manifesto de apreciação no que diz respeito à existência de circunstâncias excecionais e a uma violação do Tratado e dos princípios gerais do direito da União
35. No âmbito do seu quarto fundamento de recurso, a Comissão suscita, no essencial, duas críticas, que examinarei em seguida separadamente. Em primeiro lugar, alega que a decisão recorrida está afetada por um erro manifesto de apreciação, dado que as circunstâncias invocadas para justificar as medidas de auxílio autorizadas não têm caráter excecional. Em segundo lugar, alega que essas medidas são desproporcionadas em relação aos objetivos prosseguidos, especialmente devido à duração da autorização concedida.
36. No que respeita, em geral, ao conceito de «circunstâncias excecionais», na aceção do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE, à natureza e ao âmbito do poder discricionário do Conselho no exercício das competências que lhe são conferidas por esse artigo e aos limites do controlo do Tribunal de Justiça sobre as decisões adotadas nos termos deste último, remeto para as considerações que teci nos n.os 86 e 87 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10.
1. Quanto à primeira crítica, relativa a um erro manifesto de apreciação no que diz respeito à existência de circunstâncias excecionais, na aceção do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE
37. No âmbito da crítica em análise, a Comissão alega, em primeiro lugar, que a decisão recorrida apresenta, erradamente, como circunstâncias excecionais certos problemas estruturais do setor agrícola na Letónia. A este respeito, concordo, antes de mais, com a Comissão ao considerar que os elementos a que o Conselho se refere no segundo considerando da decisão recorrida, relativos à «estrutura fundiária desfavorável na Letónia», ao facto de «a Letónia ser o Estado‑Membro que recebe menos pagamentos diretos, em razão do mecanismo de introdução progressiva previsto no seu Ato de Adesão de 2003» e aos «baixos rendimentos agrícolas» (15), bem como a circunstância de certa parte dos terrenos agrícolas ser detida e gerida por pessoas que não se dedicam à agricultura, referida no terceiro considerando daquela decisão, não constituem, enquanto tais, circunstâncias excecionais na aceção do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE. Com efeito, trata‑se de elementos que, por um lado, se limitam a descrever a estrutura da economia agrária letã (reduzida dimensão das explorações agrícolas, baixo nível de rendimentos) e, por outro, dizem respeito à aplicação de instrumentos de apoio direto (16) contemplados em atos instituídos quando da adesão do Estado‑Membro interessado à União. A natureza não conjuntural de tais elementos implica que os mesmos sejam desprovidos do necessário caráter excecional.
38. Todavia, contrariamente ao que alega a instituição recorrente, na economia da decisão recorrida, tais elementos não são apresentados como circunstâncias excecionais mas antes, precisamente, como fatores que caracterizam a estrutura da economia agrícola letã, sendo a referência a estes elementos, antes de mais, necessária à avaliação das repercussões de ordem económica e social resultantes da recessão, principal fator que, de acordo com os terceiro e quarto considerandos dessa decisão, justificam as medidas autorizadas. O mesmo se pode dizer da falta de capitais próprios dos agricultores, referida no sétimo considerando da decisão recorrida, cujo caráter estrutural a Comissão se limita a invocar, sem no entanto apresentar elementos de prova. Por outro lado, resulta claramente do acórdão de 29 de fevereiro de 1996, Comissão/Conselho, que, no exercício da competência prevista no artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE, o Conselho se pode basear na persistência ou no agravamento de problemas estruturais em determinado setor da economia com o objetivo de avaliar os efeitos que uma conjuntura desfavorável tem sobre esse setor (17).
39. No que respeita ao argumento da Comissão segundo o qual a redução do nível dos rendimentos em 2009, referida no segundo considerando da decisão recorrida, a «profunda recessão da economia mundial causada pela crise global» em 2009, que figura no quarto considerando dessa decisão, bem como o aumento dos preços dos fatores de produção agrícolas em 2008, referidos no quinto considerando da mesma decisão, abrangeram a totalidade dos Estados‑Membros, recorde‑se que, segundo a jurisprudência, o facto de uma determinada situação poder abranger simultaneamente vários Estados‑Membros, ou eventualmente afetar diversos setores da economia, não impede que possa constituir uma circunstância relevante para efeitos da aplicação do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE (18), tendo em conta, nomeadamente, as consequências específicas que essa situação possa ter produzido num determinado Estado‑Membro. A este propósito, a própria Comissão salienta nos seus articulados que a Letónia foi gravemente afetada pela crise económica, que, como referi anteriormente, constitui o fator principal em que o Conselho se baseou na decisão recorrida. Aliás, a Comissão não exclui que uma situação de crise económica generalizada possa constituir uma circunstância excecional.
40. Por último, no que respeita à alegação da Comissão segundo a qual os dados constantes do oitavo considerando da decisão recorrida sobre a importância da recessão no mercado dos terrenos agrícolas não são atendíveis, dado que assumem como nível de referência o volume das transações em 2007, ano em que a denominada «bolha imobiliária» atingiu o seu nível máximo, embora fosse suficientemente sufragada por elementos de prova (19), não é bastante para pôr em causa o caráter excecional da recessão, aliás não contestado pela Comissão, e das suas consequências sobre o setor agrícola letão.
41. Por todas as razões expostas, considero que a Comissão não demonstrou a existência de um erro manifesto de apreciação quanto à existência de circunstâncias suscetíveis de justificar a adoção de uma decisão nos termos do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE.
2. Quanto ao caráter inadequado e desproporcionado das medidas autorizadas na decisão recorrida
42. Em primeiro lugar, a Comissão alega que os regimes de auxílio à aquisição de terrenos não permitem resolver, nem melhorar, os problemas estruturais evocados no segundo considerando da decisão recorrida, em particular a reduzida dimensão das explorações agrícolas letãs. Baseando‑se em dados elaborados pelo Eurostat, observa que a dimensão média das explorações agrícolas na Letónia aumentou ao longo dos anos de modo substancialmente independente da concessão de auxílios à aquisição de terrenos agrícolas. A este respeito, saliente‑se que os dados estatísticos apresentados pela Comissão mostram uma evolução mais significativa da estrutura das explorações agrícolas na Letónia entre 2003 e 2005, período de vigência do regime de apoio à aquisição de terrenos agrícolas (aumento da dimensão média de uma exploração agrícola em 5,2 hectares), do que entre 2005 e 2007 (3,2 hectares), o que não permite excluir que o regime em questão tenha contribuído diretamente para esse maior incremento nos anos em que se encontrava em vigor. Em qualquer caso, mesmo que se devesse deduzir desses dados que à ação desse regime apenas pode ser atribuído um pequeno aumento da dimensão média das explorações agrícolas letãs, em minha opinião, isso não é, por si só, suficiente para demonstrar que o Conselho excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação ao considerar que as medidas aprovadas na decisão recorrida eram adequadas para prosseguir, nomeadamente, os objetivos indicados no sexto considerando daquela decisão, ou seja, incentivar o ingresso dos desempregados na agricultura, ajudar aqueles que praticam uma agricultura de semissubsistência e que já não trabalham como empregados em setores diferentes da agricultura a melhorarem a estrutura fundiária das suas explorações, e facilitar a venda de terrenos agrícolas pertencentes a desempregados que necessitem de capital para iniciar uma atividade por conta própria.
43. Em segundo lugar, a Comissão salienta que, para fazer face às consequências da crise, adotou, em 2009, uma comunicação específica que estabelece um quadro de referência comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (20) (a seguir «quadro temporário»), com base no qual, graças a algumas alterações posteriores (21), foram autorizadas várias formas de intervenção dos Estados‑Membros em benefício das explorações agrícolas, entre as quais, em particular, um auxílio temporário no montante máximo de 15 000 euros até final de 2010. A Comissão considera que, ao não ter tomado em consideração esse auxílio, especificamente destinado a resolver os mesmos problemas gerados pela crise, e, em especial, ao não ter analisado se o referido auxílio teria permitido resolver esses problemas, o Conselho violou o princípio de proporcionalidade. Além disso, a Comissão refere que o Conselho devia ter tido em conta outros instrumentos adotados pela Comissão ou pelo próprio Conselho a fim de resolver os problemas indicados na decisão recorrida ou suscetíveis de serem utilizados pela Letónia com esse objetivo.
44. Os argumentos da Comissão impõem que se analise se, e em que medida, cabe ao Conselho tomar em consideração as medidas já adotadas ao nível da União com o objetivo de resolver as situações invocadas pelo Estado‑Membro requerente, a título de circunstâncias excecionais. A este propósito, baseando‑me nas considerações apresentadas no n.° 96 das conclusões que apresento hoje no processo C‑117/10, para as quais remeto, considero que o Conselho tem, pelo menos, uma obrigação de tomar em consideração, na apreciação efetuada nos termos do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE, as medidas preexistentes, que visem especificamente obviar as situações suscetíveis de justificar a autorização dos auxílios em causa (22), sem que tal se traduza na obrigação dessas instituições de apreciar nem de indicar na sua decisão, todas as regras jurídicas que disciplinam a matéria em questão.
45. No presente caso, não decorre da decisão recorrida que o Conselho tenha verificado se a Letónia fez uso das possibilidades proporcionadas pelo quadro temporário e quais os efeitos produzidos pelas eventuais intervenções realizadas nessa base (23). Sublinho, no entanto, que a subvenção direta de um montante limitado a que a Comissão se refere, por um lado, embora tivesse a função de atenuar as repercussões económicas da crise, não se destinava especificamente a incentivar investimentos com o fim de melhorar a estrutura das explorações agrícolas e, por outro, só podia ser concedida até 31 de dezembro de 2010. Nestas circunstâncias, o Conselho pôde considerar, em minha opinião corretamente, que uma intervenção mais orientada e com um âmbito temporal mais vasto podia não só prosseguir, eventualmente em conjunto com outros instrumentos, o objetivo de atenuar as consequências da crise financeira, em particular as dificuldades de acesso ao crédito por parte dos agricultores, como também responder de forma mais adequada aos problemas estruturais da economia agrária letã. Do mesmo modo, em minha opinião, embora, na decisão recorrida, o Conselho estivesse obrigado a tomar em consideração as ações de combate ao desemprego rural previstas no âmbito da política comunitária de desenvolvimento rural, em conformidade com o Regulamento n.° 1698/2005 (24), tal omissão não é, em meu entender, em si mesma, suficiente para questionar a legitimidade da referida decisão, tendo em conta que esta se baseia numa multiplicidade de fundamentos e numa avaliação global da situação do setor em causa numa determinada conjuntura temporal. Saliente‑se ainda que, na carta de 3 de dezembro de 2009 enviada pelas autoridades letãs ao Conselho, estas últimas indicaram, em parte, as razões pelas quais consideram que tais ações não podem substituir‑se a um regime destinado a incentivar a aquisição de terrenos agrícolas por parte dos agricultores. Em contrapartida, não me parece que o Conselho tivesse uma obrigação específica de, como afirma a Comissão, ter em conta o Regulamento n.° 1535/2007 (25), dado tratar‑se de um instrumento que não visa especificamente prosseguir os objetivos indicados na decisão. Em qualquer caso, o regime aprovado na decisão recorrida tem por objetivo incentivar o investimento para aquisição de terrenos agrícolas e, portanto, intervém a um nível distinto do referido regulamento.
46. Por último, a Comissão alega que o alargamento temporal das medidas aprovadas, bem como o prolongamento dos efeitos por elas produzidos (no caso de financiamentos através de empréstimos a longo prazo), tornam estas medidas, em si mesmas, desproporcionadas.
47. Em minha opinião, decorre do caráter excecional da competência do Conselho a título do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE, que a derrogação autorizada pela referida disposição deve ser limitada no tempo e concedida apenas durante o prazo estritamente necessário para sanar as circunstâncias invocadas como fundamento da decisão (26). Isto implica que, se uma decisão na aceção do artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE disser respeito a regimes de auxílios destinados a serem aplicados durante um período relativamente longo, como no caso em apreço, incumbe ao Conselho indicar as razões pelas quais a considera necessária, à luz das circunstâncias invocadas em apoio da declaração de compatibilidade. No caso em apreço, embora seja verdade que a carta de 27 de novembro de 2009 das autoridades letãs ao Conselho e a decisão recorrida apenas facultarem escassas indicações sobre as razões pelas quais foi considerado necessário autorizar o regime em questão durante um período de quatro anos, essas razões podem ser deduzidas do contexto em que se insere a decisão recorrida, bem como da natureza das medidas autorizadas, dos problemas para cuja resolução devia ter contribuído e dos objetivos prosseguidos. Além disso, o Conselho facultou indicações suplementares nos seus articulados.
48. No que respeita ao mérito da crítica da Comissão, saliente‑se que, no essencial, a mesma se baseia na constatação da coincidência entre o prazo da derrogação atribuído na decisão recorrida e o âmbito de aplicação temporal das Orientações agrícolas de 2007‑2013, que, segundo a instituição recorrente, mostra como a escolha do Conselho corresponde mais à vontade de paralisar a aplicação dessas orientações do que à de limitar a derrogação na medida estritamente necessária à correção dos desequilíbrios observados. Ora, embora registando essa coincidência, considero que, tendo em conta os objetivos a longo prazo que a decisão visa prosseguir e os efeitos, também eles suscetíveis de se prolongaram durante um longo período de tempo, das repercussões da crise económica e financeira, invocados como circunstâncias excecionais em apoio da referida decisão, a Comissão não conseguiu demonstrar que, ao autorizar o regime em questão, no período compreendido entre 1 de janeiro de 2010 e 31 de dezembro de 2013, o Conselho excedeu manifestamente os limites do poder discricionário de que dispõe no exercício da competência prevista no artigo 108.°, n.° 2, terceiro parágrafo, TFUE.
V — Conclusão
49. Pelas razões expostas nos n.os 15 a 31, supra, proponho que o Tribunal de Justiça:
— julgue procedente o primeiro fundamento de recurso, relativo a uma falta de competência do Conselho;
— anule a decisão recorrida;
— condene o Conselho nas despesas; e
— declare que o Estado‑Membro interveniente suportará as suas próprias despesas.