SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 17. januarja 2013(1)
Zadeva C‑118/10
Evropska komisija
proti
Svetu Evropske unije
„Državne pomoči – Pristojnost Sveta – Člen 108(2), tretji pododstavek, PDEU – Obstoječe sheme pomoči – Predlog za ustrezne ukrepe – Učinki – Uredba št. 659/1999 – Pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč v Latviji“
1. Komisija s tožbo, ki je predmet tega postopka, Sodišču predlaga, naj razveljavi Sklep Sveta 2009/991/EU z dne 16. decembra 2009 o dodelitvi državne pomoči s strani oblasti Republike Latvije za nakup kmetijskih zemljišč v državni lasti med 1. januarjem 2010 in 31. decembrom 2013 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).(2)
2. V preostalih treh vzporedno vloženih tožbah je Komisija izpodbijala več drugih sklepov Sveta o istovrstnih pomočeh, ki so jih dodelile Republika Litva (zadeva C‑111/10), Republika Poljske (zadeva C‑117/10), Republika Latvija (zadeva C‑118/10) in Republika Madžarska (zadeva C‑121/10).
3. V vseh tožbah se postavlja isto občutljivo vprašanje: ali predlog za ustrezne ukrepe, ki ga je dala Komisija v okviru rednega preverjanja shem obstoječih pomoči v državah članicah, ki se opravi v skladu s členom 108(1) PDEU (ali členom 88(1) ES v zadevi C‑117/10), pomeni dokončno stališče te institucije o združljivosti zadevnih shem z notranjim trgom, ki lahko prepreči izvajanje pristojnosti Sveta, ki jo ima na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU (ali člena 88(2), tretji pododstavek, ES), da z odstopanjem od člena 107 PDEU (ali člena 87 ES) in drugih upoštevnih določb odobri pomoči, kadar to upravičujejo izjemne okoliščine?
I – Pravni okvir
4. Člen 108(1) PDEU določa:
„Komisija v sodelovanju z državami članicami redno preverja vse sheme pomoči, ki obstajajo v teh državah. Slednjim predlaga ustrezne ukrepe, ki so potrebni za postopen razvoj ali delovanje notranjega trga.“
5. Odstavek 2 tega člena v tretjem in četrtem pododstavku določa:
„Na predlog države članice lahko Svet soglasno sklene, da se državna pomoč, ki jo ta država dodeli ali jo ima namen dodeliti, šteje za združljivo s skupnim trgom, z odstopanjem od določb člena 107 ali uredb po členu 109, če tako odločitev upravičujejo izjemne okoliščine. Če je Komisija glede takšne pomoči že sprožila postopek iz prvega pododstavka tega odstavka, je posledica vložitve predloga zadevne države pri Svetu začasna prekinitev postopka do razglasitve stališča Sveta.
Če v treh mesecih po vložitvi omenjenega predloga Svet svojega stališča ne razglasi, odloča o primeru Komisija.“
6. Glede navedbe upoštevnih določb Priloge IV, poglavje 4, k Aktu o pristopu Latvije k Evropski uniji (v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 2003),(3) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES,(4) Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem sektorju (v nadaljevanju: kmetijske smernice za leto 2000)(5) in Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju 2007–2013 (v nadaljevanju: kmetijske smernice 2007–2013)(6) se zaradi bistvenega ujemanja pravnega okvira v tej zadevi in zadevi C‑117/10 sklicujem na točke od 5 do 16 svojih sklepnih predlogov, predstavljenih danes v tisti zadevi.
7. V obvestilu, objavljenem v Uradnem listu z dne 15. marca 2008,(7) je Komisija v skladu s členom 19(1) Uredbe št. 659/1999 upoštevala „izrecno brezpogojno soglasje“ Latvije s predlogi za ustrezne ukrepe, vsebovanimi v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013, ki so ga latvijski organi pisno dali Komisiji 20. februarja 2007.
II – Dejansko stanje spora in izpodbijani sklep
8. V obvestilu, ki ga je Komisija objavila leta 2005 o pomočeh, priglašenih v skladu s postopkom, določenim v Prilogi IV, poglavje 4, točka 4, k Aktu o pristopu iz leta 2003, glede katerih so države članice, ki so pristopile leta 2004, želele, da se štejejo za obstoječe pomoči v smislu člena 88(1) ES vse do konca tretjega leta po pridružitvi, je med ukrepi, ki jih je priglasila Latvija, navedena shema pomoči z naslovom „Program odobritve posojil za nakup kmetijskih zemljišč“.(8)
9. Latvija je to shemo uvedla leta 2002. Vendar je bila njena uporaba 1. januarja 2006 prekinjena, ker se je za to predvidena kreditna linija konec leta 2005 izčrpala. Pomoči so bile kmetom (fizičnim ali pravim osebam) dodeljene v obliki subvencioniranja obresti dolgoročnih posojil (do dvajset let), namenjenih za financiranje naložb. Za subvencijo so veljali določeni pogoji v zvezi z obrestno mero, kopičenjem najvišjega posojila, odstotkom dohodka posojilojemalca iz kmetijske proizvodnje, finančnim položajem posojilojemalca in položajem njegovih lastnih sredstev (ki morajo večinoma pripadati latvijskim državljanom ali osebam s stalnim prebivališčem).
10. Z dopisom z dne 30. maja 2005 je Komisija države članice pozvala, naj ji predložijo predloge, usmerjene k poenostavitvi pravil na področju pomoči v kmetijskem sektorju. Več držav članic je Komisijo prosilo, naj ohrani možnost dodelitve pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč, in predlagalo, naj razveljavi člen 4(8) Uredbe št. 1857/2006 in vključi nakup kmetijskih zemljišč med dopustne stroške pomoči za naložbe, kot je že določeno v kmetijskih smernicah iz leta 2000. Latvija ni vložila nobenega predloga v tem smislu.
11. Z dopisom z dne 17. novembra 2009, naslovljenim na Svet za kmetijstvo in ribištvo, so latvijski organi prosili, naj se pomoči za nakup kmetijskih zemljišč v Latviji izjemoma dovolijo v skladu s členom 88(2) ES. Ta država članica je 3. decembra 2009 Svetu poslala nekatere dopolnilne informacije. Svet je 16. decembra 2009 (ob vzdržanju sedmih delegacij) soglasno sprejel izpodbijani sklep. Člen 1 tega sklepa določa:
„Izredna državna pomoč latvijskih oblasti za posojila za nakup kmetijskih zemljišč, ki znaša največ 8 milijonov [latvijskih latsov (LVL)] in se dodeli med 1. januarjem 2010 in 31. decembrom 2013, se šteje za združljivo z notranjim trgom.“
12. Pomoč, ugotovljena kot združljiva, je v točkah 9 in 10 obrazložitve izpodbijanega sklepa opisana tako:
„(9) Dodelila naj bi se državna pomoč v višini največ 8 milijonov latvijskih latsov (LVL), ki naj bi v obdobju od 2010 do 2013 približno 1000 kmetom omogočila nakup skupno 70.000 hektarjev kmetijskih površin. V to je zajeta zemlja, ki je v lasti občin in fizičnih oseb.
(10) Državna pomoč se bo dodelila v obliki subvencioniranja plačil obresti na posojila in znaša 4 odstotne točke letne obrestne mere banke. Če pa letna obrestna mera znaša manj kot 4 odstotne točke, bo dejanska obrestna mera, ki jo plača posojilojemalec, povrnjena v celoti.“
III – Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
13. Komisija je 26. februarja 2010 v sodnem tajništvu Sodišča vložila tožbo, ki je predmet tega postopka. S sklepom z dne 16. septembra 2010 je bila Republiki Litvi dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
14. Komisija Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen in Svetu naloži plačilo stroškov. Svet Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno in Komisiji naloži plačilo stroškov. Litva Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.
IV – Tožba
15. Komisija v utemeljitev tožbe navaja štiri razloge, ki temeljijo na nepristojnosti Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa, zlorabi pooblastil, kršitvi načela lojalnega sodelovanje med institucijami in očitni napaki pri presoji.
A – Prvi tožbeni razlog: nepristojnost Sveta
16. Komisija s prvim tožbenim razlogom, ki temelji na nepristojnosti Sveta, v bistvu trdi, da predlog za ustrezne ukrepe, izražen v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013, skupaj s sprejetjem tega predloga s strani Latvije, pomeni „odločitev“, s katero je Komisija to shemo pomoči, odobreno v izpodbijanem sklepu, za celotno obdobje uporabe navedenih smernic, to je do 31. decembra 2013, razglasila za nezdružljivo s skupnim trgom. Sklicujoč se na sodbi Sodišča z dne 29. junija 2004(9) in z dne 22. junija 2006,(10) za analizo katerih napotujem na točke od 27 do 31 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, Komisija meni, da po načelu prekluzije, na katerem na podlagi teh sodb temelji merilo delitve pristojnosti, dodeljenih Komisiji in Svetu na podlagi člena 108(2) PDEU, Svet v tem primeru ni bil pristojen za izdajo izpodbijanega sklepa.
17. V razpravi strank pred Sodiščem, so se v bistvu postavila štiri vprašanja. Pri prvem gre za odločitev, ali je, kot zatrjuje Komisija, Svet pa ji ugovarja, shema pomoči za nakup kmetijskih zemljišč, ki jo je priglasila Latvija leta 2004, ohranila status „obstoječe pomoči“ do 31. decembra 2009 in ali je torej lahko predmet predloga za ustrezne ukrepe, vsebovanega v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013 (glej oddelek 1 spodaj). Drugo vprašanje se nanaša na status sheme pomoči, odobrene v izpodbijani odločbi, in zahteva predvsem, da se presodi, ali se ta shema, kot zatrjuje Komisija, ujema s tisto, ki je predmet predloga za ustrezne ukrepe, izraženega v točki 196 navedenih smernic, ali pa pomeni novo in povsem drugo pomoč, kot zatrjuje Svet (glej oddelek 2 spodaj). Tretje vprašanje se nanaša na učinke predloga za ustrezne ukrepe, ki ga je sprejela zadevna država članica (glej oddelek 3 spodaj). Četrto vprašanje nazadnje zahteva še opredelitev obsega predloga za ustrezne ukrepe, izraženega v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013, in njegovega sprejetja s strani Latvije (glej oddelek 4 spodaj).
1. Status sheme pomoči za nakup kmetijskih zemljišč, ki jo je dodelila Latvija do 31. decembra 2009
18. Trditev Komisije temelji na premisi, da je shema podpore za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč v Latviji pred pridružitvijo Skupnosti vedno pomenila obstoječo pomoč v smislu člena 108(1) PDEU od dneva njene priglasitve Komisiji leta 2004 do 31. decembra 2009.
19. Svet meni, da je ta premisa napačna. Prvič, navaja, da je bilo v smislu Priloge IV, poglavje 4, točka 4, k Aktu o pristopu iz leta 2003 shemo pomoči, ki jo je priglasila Latvija leta 2004, mogoče šteti za obstoječo pomoč samo do konca tretjega zaporednega leta od pristopa in da Komisija ni bila upravičena do podaljšanja uporabe te sheme s predlogom za ustrezne ukrepe v smislu člena 108(1) PDEU, kot je sicer storila v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013. Poleg tega takšen predlog ne bi mogel učinkovati kot sprememba določb primarnega prava, v tem primeru pravila, določenega v Prilogi IV k Aktu o pristopu iz leta 2003. Na tem mestu napotujem na točke od 44 do 47 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, v katerih sem utemeljitve z enako vsebino zavrnil.
20. Drugič, Svet meni, da ker se je kreditna linija, določena za zadevno shemo pomoči, konec leta 2005 izčrpala, tako da latvijski organi od leta 2006 niso odobrili nobenega novega posojila, ta shema od 31. decembra 2005 ni bila več veljavna. V zvezi s tem poudarjam, da iz dokumentov, ki jih je predložila Komisija in ki jih Svet ni izpodbijal, izhaja, da je bila shema, ki jo je Latvija priglasila Komisiji v skladu s postopkom, določenim v Prilogi IV, poglavje 4, točka 4, leta 2004, namenjena za uporabo do leta 2023, da je bilo leta 2007 v to shemo vnesenih nekaj tehničnih sprememb in da je možnost nadaljnjega financiranja sheme izrecno predvidena. V teh okoliščinah menim, da je ugotovitev tožeče institucije, ki trdi, da je bilo mogoče to shemo vedno ponovno aktivirati, čeprav od leta 2006 ne velja več, ne da bi bila za to potrebna sprememba pravnega okvira in ne da bi izgubila status sheme obstoječe pomoči.
21. Zato je treba ugotoviti, da je, kot trdi Komisija, shema pomoči za nakup kmetijskih zemljišč, ki jo je Latvija priglasila leta 2004, ohranila status obstoječe sheme v smislu Priloge IV, poglavje 4, točka 4, k Aktu o pristopu iz leta 2003 do 31. decembra 2009, dneva, ki je v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013 določen za uskladitev navedene sheme s temi smernicami. Iz tega izhaja, da je ta shema lahko bila predmet ustreznih ukrepov v smislu člena 108(1) PDEU in člena 18 Uredbe št. 659/1999.
2. Shema pomoči, ki je bila odobrena z izpodbijanim sklepom
22. Med strankama ni sporno, da sta tako shema, ki jo je odobril Svet, kot shema, ki jo je Latvija priglasila leta 2004, sestavljeni iz subvencioniranja plačil obresti na posojila, namenjenega kritju štirih odstotnih točk letne obrestne mere, ki jo uporablja banka. Poleg tega opozarjam, da latvijski organi v dopisu Svetu z dne 17. novembra 2009 na prošnjo institucij na več mestih izrecno napotujejo na shemo, vzpostavljeno v Latviji leta 2002 in priglašeno Komisiji leta 2004, kot referenčni okvir in da je iz vsebine tega dopisa celo razvidno, da je ta država članica Svet v bistvu prosila, naj ji dovoli „ponovno aktiviranje“ te sheme za obdobje 2010–2013. Argumente, ki jih je Svet navedel, zato da prikaže razliko med shemama, in katerih namen je pretežno v zatrjevanju, da ima shema, odobrena v izpodbijanem sklepu, drugačno časovno veljavnost, da bodo njeni upravičenci različni subjekti in da temelji na novih dejanskih in pravnih elementih, je treba po mojem mnenju zavrniti iz enakih razlogov, kot so navedeni v točkah 53, 54 in 56 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, na katere napotujem. V zvezi s trditvijo Sveta, da bo za izvajanje sheme, odobrene z izpodbijanim sklepom, potrebno sprejetje novega pravnega okvira, poudarjam, da je iz dopisa Svetu z dne 17. novembra 2009 jasno razviden namen latvijske vlade, da v obstoječo shemo ne vnese bistvenih sprememb, razen glede njegovega refinanciranja.
23. Po drugi strani v tem primeru ni sporno, da se je kreditna linija, ki so jo latvijski organi določili v letu 2002 za financiranje shem pomoči, priglašenih Komisiji leta 2004, izčrpala na koncu leta 2005 in da shema nato ni bila financirana, vsaj do sprejetja izpodbijanega sklepa ne. Iz sodne prakse izhaja, da refinanciranje sheme pomoči, za katero je država članica predvidela posebna sredstva in jo je Komisija odobrila na podlagi priglasitve, ki vsebuje ta sredstva, pomeni novo pomoč.(11) Ta sodna praksa se lahko po mojem mnenju mutatis mutandis uporabi v tem primeru.
24. Menim torej, da shema pomoči, ki je v izpodbijanem sklepu razglašena za združljivo z notranjim trgom, kot „sprememba obstoječe pomoči“ pomeni „novo pomoč“ v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999.(12) Posledice te opredelitve bodo preučene v nadaljevanju (oddelek 4 spodaj).
3. Učinki predloga za ustrezne ukrepe, ki ga je zadevna država članica sprejela
25. Iz razlogov, navedenih v točkah od 62 do 72 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, na katere napotujem, menim, da predlog za ustrezne ukrepe, ki ga je država članica, ki ji je namenjen, sprejela, pomeni dokončno stališče Komisije glede združljivosti obravnavane sheme pomoči in ima zavezujoče prave učinke, podobne tistim, ki jih ima odločba. Ta akt lahko torej po mojem mnenju na podlagi sodne prakse, navedene v točki 16 teh sklepnih predlogov, prepreči sprejetje sklepov na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU, ki z njim niso skladni.
26. Tako je treba po eni strani opredeliti obseg uporabe stališča o združljivosti pomoči za nakup kmetijskih zemljišč, ki ga je sprejela Komisija v okviru predloga ustreznih ukrepov iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013, po drugi pa obveznosti, ki jih je prevzela Latvija s sprejetjem takega predloga. Morebitno ugotavljanje nepristojnosti Sveta za sprejetje izpodbijane odločbe je namreč odvisno od rezultata tega dvojnega pregleda. V tem primeru je treba še preveriti učinek ugotovitve, do katere sem prišel v točki 23 zgoraj, namreč, da shema, ki jo je odobril Svet, pomeni spremembo sheme obstoječih pomoči v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999.
4. Obseg uporabe ustreznih ukrepov iz točke 196 kmetijskih smernic 2007–2013 in sprejetje s strani Latvije
27. V točki 74 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, sem opozoril, da čeprav kmetijske smernice 2007–2013 določajo, da pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč, ki niso skladne s členom 4(8) Uredbe št. 1857/2006, niso združljive, pa se v primeru novih shem pomoči in novih posameznih pomoči, to stališče ne more samo po sebi šteti za dokončno, saj mora Komisija na podlagi točke 183 navedenih smernic ugotoviti in razglasiti nezdružljivost takih pomoči v skladu s postopkom nadzora iz člena 108 PDEU. Iz tega razloga sem zavrnil trditev Komisije, ponovljeno v tožbi, ki se obravnava v tej zadevi in v skladu s katero kmetijske smernice 2007–2013 „razglašajo“ za nezdružljive z notranjim trgom od 31. decembra 2007 do 31. decembra 2013 vse – torej tudi tiste, ki še niso uvedene – pomoči za naložbe v nakup kmetijskih zemljišč, ki z njimi niso skladne. Kot sta po mojem mnenju pravilno opozorila Svet in litovska vlada, intervenientka v tej zadevi, bi upoštevanje takšne trditve pomenilo, da so Komisiji priznana zakonodajna pooblastila, kar je v nasprotju s postopkom, določenim v členu 108 PDEU.
28. V tem okviru se mnenje iz zgoraj navedenih sklepnih predlogov, da je stališče Komisije glede obstoječih shem pomoči za nakup kmetijskih zemljišč v tej državi članici dokončno in da lahko prepreči izvajanje pristojnosti Sveta na podlagi člena 88(2), tretji pododstavek, ES (glej točki 75 in 76), ujema s skupnim učinkom predloga za ustrezne ukrepe, izraženega v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013 in obveznosti, ki jo je prevzela zadevna država članica.
29. V tem primeru je Latvija pisno sporočila svoje „izrecno in brezpogojno“(13) soglasje za ukrepe, ki jih je predlagala Komisija v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013, in zato prevzela obveznost, da do 31. decembra 2009 spremeni shemo podpore za nakup kmetijskih zemljišč, ki je bila Komisiji priglašena leta 2004. Ker je ta shemo obdržala v veljavi in opustila spremembo, je kršila to obveznost.
5. Predlog glede pristojnosti Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa
30. V tem primeru je treba še preveriti, katere posledice izhajajo iz okoliščine, da pomoč, ki je predmet izpodbijanega sklepa, pomeni „novo pomoč“ v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999.
31. Iz sodne prakse, navedene v točki 16 teh sklepnih predlogov, je razvidno, da ta okoliščina sama po sebi ne more biti odločilna za izključitev pristojnosti Sveta v smislu člena 108(2), tretji pododstavek PDEU. Kot sem že pojasnil v točki 50 sklepnih predlogov, ki sem jih danes predstavil v zadevi C‑117/10, je Sodišče v zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Svetu z dne 29. junija 2004 zavrnilo podoben argument Sveta(14) in z naklonjenostjo pristopu, ki temelji na presoji učinkov zadevnih ukrepov, pojasnilo, da je pristojnost te institucije v skladu s členom 108(2), tretji pododstavek, PDEU mogoče izključiti ne samo glede na ukrep pomoči, ki ga je Komisija že razglasila za nezdružljivega s skupnim trgom, temveč tudi glede na drugi ukrep, označen za „novo pomoč“, če med tema ukrepoma obstaja takšna vez, da bi ju bilo težko ločiti.
32. V tem primeru obstaja takšna vez med shemo, ki so jo latvijski organi priglasili Komisiji leta 2004, in njenim refinanciranjem. Svet je z odobritvijo tega refinanciranja Latvijo dejansko razbremenil obveznosti, ki jih je ta prevzela do Komisije, in sicer spremeniti to shemo, ter tako upravičil kršitev dogovora, sklenjenega ob uporabi člena 88(1) ES. Izpodbijani sklep je izničil učinke dokončnega stališča, ki ga je Komisija izrazila v točki 196 kmetijskih smernic 2007–2013 o združljivosti te sheme s skupnim trgom.
33. V teh okoliščinah Sodišču predlagam, naj sprejme prvi tožbeni razlog in ob uporabi sodne prakse, navedene v točki 16 teh sklepnih predlogov, ugotovi, da Svet ni bil pristojen za sprejetje izpodbijanega sklepa. Tožbo Komisije je torej treba po mojem mnenju sprejeti, izpodbijani sklep pa razveljaviti. V nadaljevanju bom preučil druge tožbene razloge, ki jih navaja Komisija, za primer, da se Sodišče ne strinja z rešitvijo, ki jo predlagam.
B – Drugi in tretji tožbeni razlog: zloraba pooblastil in kršitev obveznosti lojalnega sodelovanja
34. Drugi in tretji tožbeni razlog sta enaka drugemu in tretjemu tožbenemu razlogu v zadevi C‑117/10, na kratko obravnavanima v točkah od 80 do 84 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v tisti zadevi. Ker v obeh zadevah Sodišču predlagam, naj sprejme prvi tožbeni razlog, menim, da je v tem primeru mogoče uporabiti presojo iz točk od 80 do 84 sklepnih predlogov v zadevi C‑117/10, na katere zato napotujem.
C – Četrti tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji obstoja izjemnih okoliščin ter kršitev Pogodbe in splošnih načel prava Skupnosti
35. V okviru četrtega tožbenega razloga Komisija v bistvu navaja dva očitka, ki ju bom v nadaljevanju preučil ločeno. Prvič, trdi, da je v izpodbijanem sklepu očitna napaka pri presoji, saj okoliščine, ki se navajajo v utemeljitev dovoljenih ukrepov pomoči, niso izjemne. Drugič, trdi, da ti ukrepi niso sorazmerni z zastavljenimi cilji, zlasti glede na trajanje dodeljene odobritve.
36. Na splošno v zvezi s pojmom „izjemne okoliščine“ v smislu člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU, naravo in razširitvijo diskrecijske pravice Sveta pri izvajanju pristojnosti, ki mu je podeljena s tem členom, in omejitvijo nadzora Sodišča nad odločbami, sprejetimi na podlagi njega, napotujem na preudarke iz točk od 86 do 87 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10.
1. Prvi očitek: očitna napaka pri presoji obstoja izjemnih okoliščin v smislu člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU
37. V okviru obravnavanih očitkov Komisija trdi, da so, prvič, v izpodbijanem sklepu nekateri strukturni problemi kmetijskega sektorja v Latviji napačno predstavljeni kot izjemne okoliščine. V zvezi s tem se s Komisijo strinjam predvsem glede mnenja, da elementi, na katere se v točki 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa sklicuje Svet in ki se nanašajo na „neugodno strukturo kmetij v Latviji“, na dejstvo, da „Latvija prejema najnižjo raven neposrednih plačil med državami članicami v okviru mehanizma postopnega uvajanja, določenega v Aktu o pristopu iz leta 2003“ in na „nizke kmetijske prihodke“,(15) pa tudi v točki 3 obrazložitve tega sklepa navedena okoliščina, da imajo določeni del kmetijskih zemljišč v lasti in jih upravljajo osebe, ki niso kmetje, kot taki ne pomenijo izjemnih okoliščin v smislu člena 108(2), tretji pododstavek PDEU. Po eni strani gre namreč za elementa, ki zgolj opisujeta strukturo latvijskega kmetijskega gospodarstva (majhnost kmetijskih gospodarstev in nizka raven dohodkov), po drugi pa se nanašajo uporabo instrumentov neposredne podpore(16) iz aktov, ki so bili sprejeti ob pristopu zadevne države članice k Uniji. Cikličnost takih elementov pomeni, da niso izjemni.
38. Vendar v nasprotju s tem, kar zatrjuje tožeča institucija, ti elementi v izpodbijanem sklepu niso predstavljeni kot izjemne okoliščine, temveč kot dejavniki, ki označujejo strukturo litovskega kmetijskega gospodarstva, pri čemer je sklicevanje nanje uporabno predvsem pri presoji gospodarskih in socialnih učinkov, nastalih zaradi recesije, glavnega dejavnika, s katerim se na podlagi vsebine točk 3 in 4 obrazložitve tega sklepa odobreni ukrepi upravičujejo. Enako bi bilo mogoče reči za pomanjkanje lastnega kapitala kmetov, glede česar Komisija samo navaja strukturno naravo, ne da bi predložila dokaze. Po drugi strani pa iz zgoraj navedene sodbe Komisija proti Svetu z dne 29. februarja 1996 jasno izhaja, da je pri izvajanju pristojnosti iz člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU Svetu omogočeno, da se opira na trajanje ali poslabšanje strukturnih težav nekega gospodarskega sektorja, zato da se preučijo učinki neugodnih gospodarskih razmer na ta sektor.(17)
39. Glede trditve Komisije, da so zmanjšanje ravni dohodkov v letu 2009, navedeno v točki 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, „svetovna gospodarska kriza, [ki je] povzročila globoko recesijo svetovnega gospodarstva“ leta 2009, kar je navedeno v točki 4 obrazložitve tega sklepa, in rast cen kmetijskih vložkov leta 2008, navedena v točki 5 obrazložitve, vplivali na vse države članice, bi spomnil, da v skladu s sodno prakso dejstvo, da lahko kak položaj prizadene več držav članic hkrati ali morda več gospodarskih sektorjev, ne izključuje, da lahko ta položaj pomeni okoliščino, ki je upoštevna za uporabo člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU,(18) zlasti ob upoštevanju posebnih posledic, ki jih je utegnil imeti v neki državi članici. V zvezi s tem je prav Komisija v svojih pisanjih poudarila, da je Latvijo gospodarska kriza hudo prizadela, kar je, kot že rečeno, glavni dejavnik, na katerega se je oprl Svet v izpodbijanem sklepu. Komisija sicer ne izključuje, da lahko položaj gospodarske krize v abstraktnem smislu pomeni izjemno okoliščino.
40. Nazadnje glede navedbe Komisije, da podatki iz točke 8 obrazložitve izpodbijanega sklepa o pomenu recesije na trgu kmetijskih zemljišč niso verodostojni, saj je za izhodišče vzet obseg trgovanja leta 2007, ko je tako imenovani nepremičninski balon dosegel vrhunec, ne zadostuje za dvom o izjemnosti recesije, ki je Komisija sicer ne izpodbija, in o njenih posledicah za latvijsko kmetijsko gospodarstvo, tudi če bi bila dovolj podkrepljena z dokazi.(19)
41. Glede na navedeno menim, da Komisija ni dokazala očitne napake pri presoji obstoja okoliščin, ki lahko upravičijo sprejetje sklepa v skladu s členom 108(2), tretji pododstavek, PDEU.
2. Neprimernost in nesorazmernost ukrepov, odobrenih z izpodbijanim sklepom
42. Komisija predvsem trdi, da sheme podpore za nakup zemljišč ne omogočajo odprave ali zmanjšanja strukturnih težav, navedenih v točki 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, zlasti majhnosti latvijskih kmetijskih gospodarstev. Na podlagi podatkov, ki jih je pripravil Eurostat, navaja, da se je povprečna površina kmetijskih gospodarstev v Latviji z leti povečala povsem neodvisno od dodelitve pomoči za nakup kmetijskih zemljišč. V zvezi s tem poudarjam, da statistični podatki, ki jih je predložila Komisija, kažejo na razvoj strukture latvijskih kmetijskih gospodarstev, ki je bil večji med letoma 2003 in 2005, med izvajanjem sheme podpore za nakup kmetijskih zemljišč (povečanje povprečne površine kmetijskega gospodarstva za 5,2 hektarja) kot med letoma 2005 in 2007 (3,2 hektarja), in torej ne pomenijo, da zadevna shema ni neposredno prispevala k tej večji rasti v letih, ko se je izvajala. Vsekakor pa, tudi če bi se štelo, da je izvajanju te sheme mogoče pripisati le majhno rast povprečne površine latvijskih kmetijskih gospodarstev, to po mojem mnenju samo po sebi ne bi bilo dovolj za dokaz, da je Svet očitno prekoračil svoja pooblastila za presojo, ko je odločil, da so z izpodbijanim sklepom odobreni ukrepi primerni zlasti za uresničitev ciljev, navedenih v točki 6 obrazložitve, to je spodbujati preusmerjanje brezposelnih v kmetovanje, pomagati delno samooskrbnim kmetom, ki niso več zaposleni v nekmetijskih sektorjih, da izboljšajo površinsko strukturo svojih gospodarstev, in olajšati prodajo kmetijskih zemljišč v lasti brezposelnih, ki za prevzetje statusa samozaposlene osebe potrebujejo kapital.
43. Komisija poudarja, da je, zato da bi se spopadla s posledicami krize, leta 2009 sprejela posebno sporočilo o vzpostavitvi začasnega okvira Skupnosti za ukrepe državne pomoči v podporo dostopu do financiranja ob trenutni finančni in gospodarski krizi(20) (v nadaljevanju: začasni okvir), na podlagi katerega so se zaradi nekaterih sprememb, ki so sledile,(21) dovoljevale različne oblike posegov držav članic v korist kmetijskih gospodarstev, med katerimi je zlasti začasna pomoč v višini največ 15.000 EUR do konca leta 2010. Po mnenju Komisije naj bi Svet s tem, da ni upošteval te pomoči, posebej namenjene odpravljanju iste problematike, povezane s krizo, in predvsem s tem, da ni preučil, ali bi takšna pomoč omogočala odpravo teh težav, kršil načelo sorazmernosti. Komisija poleg tega meni, da bi moral Svet upoštevati tudi druge instrumente pomoči, ki jih je sprejela Komisija ali sam Svet za reševanje težav, navedenih v izpodbijanem sklepu, in jih torej Latvija lahko uporablja za to.
44. Komisija s svojimi trditvami zahteva presojo, ali in koliko mora Svet upoštevati ukrepe, že sprejete na ravni Unije, zato da se popravijo položaji, na katere se na podlagi izjemnih okoliščin sklicuje država članica prosilka. V zvezi s tem, opirajoč se na preudarke v točki 96 sklepnih predlogov, predstavljenih danes v zadevi C‑117/10, na katere napotujem, menim, da je Svet pri presoji, opravljeni v skladu s členom 108(2), tretji pododstavek, PDEU, dolžan vsaj upoštevati obstoječe ukrepe, posebej namenjene odpravljanju položajev, ki lahko upravičujejo odobritev obravnavanih pomoči,(22) ne da bi bilo s tem Svetu naloženo, da preuči ali v svoji odločbi navede skupek pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje.
45. V tem primeru iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, da bi Svet preveril, ali je Latvija izkoristila možnosti, ki jih daje začasni okvir, in kakšne učinke naj bi imeli morebitni posegi, opravljeni na takšni podlagi.(23) Vendar poudarjam, da neposredna subvencija z omejenim zneskom, na katero se sklicuje Komisija, po eni strani ni bila posebej namenjena spodbujanju naložb, katerih cilj bi bil izboljšati strukturo kmetijskih gospodarstev, čeprav je ublažila posledice krize v gospodarstvu, po drugi pa se je lahko dodelila le do 31. decembra 2010. V teh okoliščinah je po mojem mnenju Svet lahko pravilno štel, da lahko bolje usmerjeni poseg z daljšo časovno veljavo po potrebi skupaj z drugimi instrumenti sledi cilju ublažitve posledic finančne krize in predvsem cilju zmanjšanja težav kmetov pri dostopu do kreditov ter da se je z njim hkrati mogoče ustrezneje odzvati na strukturne probleme latvijskega kmetijskega gospodarstva. Prav tako menim, da če je torej Svet moral v izpodbijanem sklepu upoštevati ukrepe za boj proti brezposelnosti na podeželju, ki so predvideni v okviru politike Skupnosti za razvoj podeželja v skladu z Uredbo št. 1698/2005,(24) ta opustitev po mojem mnenju sama po sebi ne more omajati upravičenosti navedenega sklepa, ob upoštevanju dejstva, da ta sklep temelji na raznovrstnih razlogih in celoviti presoji položaja v obravnavanem sektorju v določenem trenutku. Poudarjam še, da so latvijski organi v dopisu z dne 3. decembra 2009, naslovljenem na Svet, deloma navedli razloge, iz katerih menijo, da ta dejanja ne morejo nadomestiti sheme, katere cilj je spodbujanje kmetov h kupovanju kmetijskih zemljišč. Vendar se mi ne zdi, da bi Svet moral posebej upoštevati Uredbo št. 1535/2007,(25) kot zatrjuje Komisija, saj gre za instrument, ki ni posebej namenjen sledenju ciljev, ki so navedeni v sklepu. Vsekakor je shema, odobrena z izpodbijanim sklepom, namenjena spodbujanju naložb v nakup kmetijskih zemljišč in torej v primerjavi z uredbo deluje na drugačni ravni.
46. Nazadnje Komisija trdi, da začasnost odobrenih ukrepov in trajanje učinkov, ki jih bodo povzročili (glede financiranja dolgoročnih posojil) že sama po sebi kažeta na nesorazmernost teh ukrepov.
47. Po mojem mnenju iz izjemnosti pristojnosti Sveta na podlagi člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU izhaja, da je treba odstopanje, ki je odobreno v skladu s to določbo, časovno omejiti in dodeliti samo za obdobje, ki je nujno potrebno za ublažitev okoliščin, navedenih v utemeljitev sklepa.(26) To kaže, da kadar se sklep iz člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU kot v tem primeru nanaša na sheme pomoči, namenjene uporabi za razmeroma dolgo obdobje, mora Svet natančno navesti razloge, iz katerih meni, da je to potrebno glede na okoliščine, navedene v utemeljitev razglasitve združljivosti. Čeprav je res, da v tem primeru dopis latvijskih organov z dne 27. novembra 2009 Svetu in izpodbijani sklep ponujata le bežne navedbe glede razlogov, iz katerih se je štelo, da je treba zadevno shemo nujno dovoliti za obdobje štirih let, je mogoče te razloge razbrati iz okvira, v katerega je vpet izpodbijani sklep, ter narave odobrenih ukrepov, težav, ki naj bi se z njimi rešile, in zastavljenih ciljev. Poleg tega je dodatne navedbe v svojih pisanjih predložil Svet.
48. Glede vsebine očitka, ki ga je izrazila Komisija, poudarjam, da ta temelji predvsem na ugotovitvi, da trajanje odstopanja, odobrenega v izpodbijanem sklepu, sovpada s trajanjem uporabe kmetijskih smernic 2007–2013, kar po mnenju tožeče institucije kaže na to, da izbira Sveta ustreza prej želji po preprečitvi uporabe teh smernic kakor omejitvi odstopanja ukrepa od tistega, kar je nujno potrebno za popravo ugotovljenih neravnovesij. Torej, tudi ob upoštevanju tega sovpadanja menim, da glede na dolgoročne cilje, ki se jim skuša slediti s sklepom, ter učinke posledic finančne in gospodarske krize, ki se prav tako lahko zelo zavlečejo, kar je navedeno kot izjemna okoliščina v utemeljitev tega sklepa, Komisiji ni uspelo dokazati, da je Svet z odobritvijo zadevne sheme za obdobje od 1. januarja 2010 do 31. decembra 2013 očitno prekoračil meje diskrecijske pravice, ki jo ima pri izvajanju pristojnosti iz člena 108(2), tretji pododstavek, PDEU.
V – Predlog
49. Na podlagi razlogov, navedenih v točkah od 15 do 31, Sodišču predlagam, naj:
– ugodi prvemu tožbenemu razlogu, ki se nanaša na nepristojnost Sveta;
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Svetu naloži plačilo stroškov in
– odloči, da država članica intervenientka nosi svoje stroške.