NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA

PEDRO CRUZ VILLALÓN

prednesené 14. januára 2015 (1)

Vec C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber a i.,

Johann Heinrich von Stein a i.

a

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

proti

Deutscher Bundestag

[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Bundesverfassungsgericht (Nemecko)]

„Hospodárska a menová politika – Platnosť rozhodnutia Rady guvernérov Európskej centrálnej banky zo 6. septembra 2012 – Technické charakteristiky operácií spočívajúcich v nákupe štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu [,Outright Monetary Transactions‘ (OMT)] – Preskúmanie súladu aktov Únie s vnútroštátnou ústavou – Akty ultra vires – Ústavná identita – Lojálna spolupráca – Prípustnosť – Povaha aktu napadnuteľného v rámci prejudiciálneho konania – Politika Európskej centrálnej banky v oblasti komunikácie s verejnosťou – Právomoci Európskej centrálnej banky – Cenová stabilita – Obnovenie transmisných kanálov menovej politiky – Článok 119 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ – Mimoriadne okolnosti – Neštandardné opatrenia menovej politiky – Zásada proporcionality – Článok 5 ods. 4 ZEÚ – Článok 123 ZFEÚ – Zákaz menového financovania členských štátov eurozóny“

Obsah

I –   Právny rámec

A –   Právny rámec Únie

B –   Vnútroštátny právny rámec

II – Skutkový stav a konanie na vnútroštátnom súde

III – Prejudiciálne otázky položené Súdnemu dvoru

IV – Úvodná úvaha: O „funkčnom“ probléme návrhu na začatie prejudiciálneho konania v kontexte relevantnej judikatúry BVerfG

V –   Prípustnosť

VI – Prejudiciálne otázky

A –   Prvá prejudiciálna otázka: článok 119 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ a obmedzenia menovej politiky ECB

1.     Stanovisko účastníkov konania

2.     Analýza

a)     Úvodné poznámky

i)     O štatúte a mandáte ECB

ii)   Neštandardné opatrenia menovej politiky a začlenenie programu OMT medzi tieto opatrenia

–       Neštandardné opatrenia menovej politiky z pohľadu ECB

–       Program OMT ako neštandardné opatrenie menovej politiky

b)     Právomoci ECB a program OMT

i)     Program OMT a hospodárska politika Únie a členských štátov ako obmedzenie právomocí ECB

–       Hospodárska a menová politika Únie

–       Program OMT z hľadiska kritérií definujúcich hospodársku a menovú politiku Únie

–       Ciele programu OMT

–       Podmienenosť a paralelnosť

–       Selektívnosť

–       Obchádzanie

–       Predbežný záver

ii)   Preskúmanie proporcionality programu OMT (článok 5 ods. 4 ZEÚ)

–       Odôvodnenie okolností, na ktorých bol program OMT založený, ako predpoklad proporcionality

–       Kritérium vhodnosti

–       Kritérium nevyhnutnosti

–       Kritérium proporcionality v úzkom zmysle slova

–       Predbežný záver

c)     Odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku

B –   Druhá prejudiciálna otázka: zlučiteľnosť programu OMT s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ (zákaz menového financovania štátov eurozóny)

1.     Stanovisko účastníkov konania

2.     Analýza

a)     Zákaz menového financovania členských štátov (článok 123 ods. 1 ZFEÚ) a nadobudnutie štátnych dlhopisov zo strany ECB

b)     Program OMT a jeho zlučiteľnosť so zákazom stanoveným v článku 123 ods. 1 ZFEÚ

i)     Vzdanie sa práv a postavenie pari passu

ii)   Riziko neplnenia

iii) Držba dlhopisov až do ich splatnosti

iv)   Časový okamih nadobudnutia dlhopisov

v)     Podnecovanie na nadobudnutie na primárnom trhu

3.     Odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku

VII – Návrh

1.        Európska centrálna banka prostredníctvom tlačovej správy vydanej po zasadnutí Rady guvernérov z 5. a 6. septembra 2012 oznámila, že sa rozhodlo o vytvorení programu nákupu štátnych dlhopisov vydaných štátmi eurozóny s názvom „Outright Monetary Transactions“ (priame menové operácie, ďalej len „OMT“). V tejto tlačovej správe boli uvedené základné charakteristiky spomenutého programu nákupu dlhopisov. Nedošlo však k schváleniu právnych nástrojov upravujúcich tento program a tento stav trvá dodnes.

2.        V uvedenej tlačovej správe Európska centrálna banka (ďalej len „ECB“) oznámila, že je pripravená nakupovať za určitých podmienok štátne dlhopisy štátov eurozóny na sekundárnych trhoch. Stručne povedané, ECB podmienila uplatnenie programu tým, aby sa na dotknutý štát alebo dotknuté štáty vzťahoval program finančnej pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu, za predpokladu, že taký program zahŕňa možnosť nákupov na primárnom trhu. Operácie vykonávané v rámci programu OMT sa mali navyše zameriavať na kratšiu časť výnosovej krivky bez toho, aby boli stanovené kvantitatívne obmedzenia ex ante, pričom ECB súhlasila s tým, aby sa s ňou zaobchádzalo rovnako (pari passu) ako so súkromnými veriteľmi, a bol prijatý záväzok, že vytvorená likvidita bude v celom rozsahu sterilizovaná.

3.        Program OMT teda vznikol v kontexte situácie, ktorá bola považovaná za mimoriadnu z hľadiska udržateľnosti menovej politiky zverenej ECB, a mal reagovať na túto situáciu. Medzinárodná hospodárska kríza, ktorá sa začala v roku 2008, sa v roku 2010 zmenila na krízu štátneho dlhu viacerých štátov eurozóny. V lete 2012 sa vzhľadom na pochybnosti investorov o udržateľnosti eura viaceré členské štáty eurozóny približovali k neudržateľnému finančnému scenáru v dôsledku zdanlivo nezastaviteľného rastu rizikových prirážok vzťahujúcich sa na ich štátne dlhopisy. Zdalo sa, že „zrušenie“ eura a následný návrat k národným menám sa stanú proroctvom, ktoré sa naplnilo. Práve v tomto kontexte ECB oznámila program OMT, ktorý bol všeobecne vnímaný ako naplnenie prísľubu jej predsedu, M. Draghiho, ktorý niekoľko týždňov predtým oznámil, že v rámci svojich právomocí urobí „všetko, čo bude potrebné“ na obnovenie dôvery v jednotnú menu.

4.        Nemecký Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd, ďalej len „BVerfG“) sa po prvý raz vo svojej histórii obracia na Súdny dvor na základe článku 267 ZFEÚ, a to s pochybnosťami o legalite uvedeného programu OMT. Ako vysvetlím ďalej, otázky, ktoré položil BVerfG, vyvolávajú zásadné výkladové ťažkosti, ktoré bude musieť Súdny dvor vyriešiť.

5.        Prvým bodom, ktorý si v tejto veci zasluhuje pozornosť, je skutočnosť, že BVerfG podáva návrh na začatie prejudiciálneho konania v rámci postupu, ktorý označuje ako preskúmanie ultra vires týkajúce sa aktov Únie s dôsledkami pre „ústavnú identitu“ Spolkovej republiky Nemecko. BVerfG vychádza z predbežného záveru, že sporný akt ECB je protiprávny podľa vnútroštátneho ústavného práva a aj podľa práva Únie, ale pred pokračovaním svojho skúmania predkladá vec Súdnemu dvoru, aby ju posúdil z hľadiska práva Únie.

6.        Súdny dvor sa musí zaoberať aj otázkou prípustnosti, ktorá sa zameriava na napadnuteľnosť rozhodnutia, ktoré bolo zverejnené prostredníctvom tlačovej správy, len pokiaľ ide o jeho základné črty. Odhliadnuc od toho, že sa zdá, že ide len o tlačovú správu, ktorá ťažko môže byť spôsobilým predmetom preskúmania platnosti, okolnosti prejednávaného prípadu, ku ktorým sa pripája osobitná úloha, ktorú pri činnosti centrálnych bánk plní komunikácia s verejnosťou, by mohli odôvodniť odlišnú odpoveď.

7.        Čo sa týka merita prejednávanej veci, Súdny dvor musí vyriešiť ťažkosti, ktoré vo verejnom práve tradične boli spojené s mimoriadnymi situáciami. Vzhľadom na možnosť, že dôjde k rozpadu eurozóny, sa vnútroštátny súd pýta, akými právomocami disponuje ECB, inštitúcia, ktorá sa – na rozdiel od iných centrálnych bánk – riadi mimoriadne obmedzeným mandátom. ECB uviedla, že program OMT je primeraným nástrojom na riešenie mimoriadnych situácií, keďže napriek jeho „neštandardnej“ povahe a rizikám, ktoré vyvoláva, jeho cieľom je len to, čo je nevyhnutné na obnovenie schopnosti ECB účinne využívať svoje nástroje menovej politiky. Naopak sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej, ako aj samotný vnútroštátny súd pochybujú o tom, či je to skutočným cieľom programu, lebo sa domnievajú, že konečným cieľom uvedeného programu je zmeniť ECB na „poskytovateľa úverov posledného stupňa“ pre štáty eurozóny.

8.        Táto situácia viedla BVerfG k tomu, aby Súdnemu dvoru predložil svoje pochybnosti o zlučiteľnosti programu OMT so Zmluvami. Po prvé sa pýta, či uvedený program nepredstavuje opatrenie menovej politiky, ale skôr opatrenie hospodárskej politiky, a preto vybočuje z rozsahu mandátu ECB. Po druhé má pochybnosti o tom, či uvedené opatrenie rešpektuje zákaz menového financovania stanovený v článku 123 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.

I –    Právny rámec

A –    Právny rámec Únie

9.        Hlava VIII tretej časti ZFEÚ, nazvaná „Hospodárska a menová politika“, sa začína týmto úvodným ustanovením:

„Článok 119

1.      Činnosti členských štátov a Únie, zamerané na splnenie cieľov vymedzených v článku 3 Zmluvy o Európskej únii, zahŕňajú, ako to vyplýva z ustanovení zmlúv, prijatie hospodárskej politiky, ktorá je založená na úzkej koordinácii hospodárskych politík členských štátov na vnútornom trhu a na stanovení spoločných cieľov a ktorá sa uskutočňuje v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou.

2.      Súbežne s tým, ako to vyplýva z podmienok a postupov ustanovených v zmluvách, zahŕňajú tieto činnosti jednotnú menu euro, stanovenie a vykonávanie jednotnej menovej a devízovej politiky, základným cieľom ktorých je udržať cenovú stabilitu a podporovať všeobecné hospodárske politiky Únie bez poškodzovania tohto cieľa v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou.

3.      Tieto činnosti členských štátov Únie si vyžadujú dodržiavanie nasledujúcich hlavných zásad: stabilné ceny, zdravé verejné financie a menové podmienky a trvalo udržateľnú platobnú bilanciu.“

10.      ZFEÚ ďalej obsahuje ustanovenie o zákaze menového financovania členských štátov, ktoré znie takto:

„Článok 123

1.      Prečerpávanie účtov či získavanie iného druhu úveru v Európskej centrálnej banke alebo v centrálnych bankách členských štátov (ďalej len ,národné centrálne banky‘) v prospech inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie, ústredných vlád, regionálnych, miestnych alebo iných verejných orgánov, iných subjektov spravovaných verejným právom alebo verejnoprávnym podnikom členských štátov je rovnako zakázané ako priame odkúpenie ich pohľadávok alebo dlhov národnými centrálnymi bankami alebo Európskou centrálnou bankou.

2.      Odsek 1 sa nevzťahuje na úverové inštitúcie vo verejnom vlastníctve, s ktorými národné centrálne banky a Európska centrálna banka v oblasti ponuky finančných zdrojov z centrálnych bánk zaobchádzajú rovnako ako so súkromnými úverovými inštitúciami.“

11.      Ciele a základné úlohy ECB sú v ZFEÚ vymedzené takto:

„Článok 127

1.      Hlavným cieľom Európskeho systému centrálnych bánk, ďalej len ,ESCB‘ je udržať cenovú stabilitu. Bez toho, aby bola dotknutá cenová stabilita, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii so zámerom prispieť k dosiahnutiu cieľov Únie, ako sú vymedzené v článku 3 Zmluvy o Európskej únii. ESCB koná v súlade so zásadami uvedenými v článku 119 a so zásadou otvoreného trhového hospodárstva s voľnou súťažou, čím sa podporuje efektívne rozdeľovanie zdrojov.

2.      Základné úlohy uskutočňované prostredníctvom ESCB sú:

–      definovať a uskutočňovať menovú politiku Únie,

–      riadiť devízové operácie v súlade s ustanoveniami článku 219,

–      udržiavať a spravovať oficiálne devízové rezervy členských štátov,

–      podporovať plynulé fungovanie platobných systémov.

…“

12.      Nezávislosť ECB je zakotvená a zaručená v článku 130 ZFEÚ, ktorý znie takto:

„Pri uplatňovaní právomoci a plnení úloh a funkcií, ktoré vyplývajú zo zmlúv a štatútu ESCB a ECB, nesmie Európska centrálna banka, národná centrálna banka ani žiaden člen ich orgánov s rozhodovacími právomocami žiadať alebo prijímať pokyny tak od inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie ako ani od žiadnej vlády členského štátu alebo od iného orgánu. Inštitúcie, orgány, úrady alebo agentúry Únie a vlády členských štátov sa zaväzujú rešpektovať túto zásadu a neovplyvňovať členov orgánov Európskej centrálnej banky s rozhodovacími právomocami či národných centrálnych bánk pri plnení ich úloh.“

13.      V Protokole č. 4 o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a ECB sú vymenované nástroje menovej politiky, ktoré má ECB k dispozícii, spomedzi ktorých treba na účely prejednávanej veci poukázať na tieto:

„Článok 18

Operácie na voľnom trhu a úverové operácie

18.1. Na dosiahnutie cieľov a úloh ESCB môžu ECB a národné centrálne banky:

–      obchodovať na finančných trhoch s pohľadávkami, obchodovateľnými cennými papiermi a drahými kovmi v rámci priamych voľných alebo termínovaných nákupov a predajov alebo dohodou o spätnej kúpe, uskutočňovať výpožičné alebo pôžičkové obchody, a to v eurách alebo v iných menách,

–      uskutočňovať úverové operácie s úverovými inštitúciami a inými účastníkmi trhu, pričom sa požičiavanie zabezpečuje na základe dostatočnej zábezpeky.

18.2. ECB stanoví všeobecné zásady operácií na voľnom trhu a úverových operácií, ktoré uskutočňuje sama alebo národné centrálne banky, vrátane zásad oznamovania podmienok, na základe ktorých sú pripravené uzatvárať takéto operácie.“

14.      V roku 1993, teda pred zriadením ECB, keď prebiehal prechod k hospodárskej a menovej únii, Rada prijala nariadenie (ES) č. 3603/93 z 13. decembra 1993, ktorým sa stanovujú definície na uplatňovanie zákazov uvedené v článkoch 104 a 104b ods. 1 zmluvy [článku 123 ZFEÚ] (Ú. v. ES L 332, s. 1; Mim. vyd. 10/001, s. 27). Na účely tohto konania treba poukázať na nasledujúce odôvodnenia a ustanovenia tohto nariadenia:

„…

keďže členské štáty musia prijať primerané opatrenia, aby sa zákazy ustanovené v článku 104 zmluvy uplatňovali účinne a v plnej miere; keďže najmä nákupy uskutočňované na sekundárnom trhu sa nesmú používať na obchádzanie cieľov uvedeného článku

…

Článok 1

1.      Na účel článku 104 zmluvy:

a)      ,prečerpávanie účtov‘ znamená každé poskytnutie finančných prostriedkov verejnému sektoru, ktoré vedie alebo by mohlo viesť k debetnému zostatku,

b)      ,iné druhy úverov‘ znamená:

i)      každú pohľadávku voči verejnému sektoru, ktorá existuje k 1. januáru 1994, okrem pohľadávok s pevnou splatnosťou, ktoré boli nadobudnuté pred týmto dátumom;

ii)      každé financovanie záväzkov verejného sektora voči tretím stranám;

iii)      bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia článku 104 ods. 2 zmluvy, každú transakciu s verejným sektorom, ktorá vedie alebo by mohla viesť k pohľadávke voči tomuto sektoru.

…“

B –    Vnútroštátny právny rámec

15.      Na účely tohto konania je potrebné poukázať na nasledujúce ustanovenia základného zákona Spolkovej republiky Nemecko (Grundgesetz):

„Článok 1

1.      Ľudská dôstojnosť je nedotknuteľná. Všetka štátna moc je povinná rešpektovať a chrániť ju.

2.      Nemecký národ sa preto hlási k neporušiteľným a nescudziteľným ľudským právam ako základu každého ľudského spoločenstva, mieru a spravodlivosti vo svete.

3.      Zákonodarná moc, výkonná moc a súdna moc sú viazané nasledujúcimi základnými právami ako priamo uplatniteľným právom.

…

Článok 20

1.      Spolková republika Nemecko je demokratický a sociálny spolkový štát.

2.      Všetka štátna moc pochádza od ľudu. Vykonáva ju ľud vo voľbách a hlasovaniach a osobitné orgány zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci.

3.      Zákonodarná moc je viazaná ústavným poriadkom, výkonná moc a súdna moc sú viazané zákonom a právom.

…

Článok 23

1.      Na účely vytvorenia zjednotenej Európy sa Spolková republika Nemecko zúčastňuje pri vytváraní Európskej únie, ktorá je viazaná demokratickými zásadami, zásadami právneho štátu, sociálnymi a federatívnymi zásadami a zásadou subsidiarity a ktorá zaručuje takú ochranu základných práv, ktorá je v podstate porovnateľná s ochranou podľa tohto základného zákona. Spolok môže na tento účel so súhlasom Spolkovej rady zákonom preniesť zvrchované práva. Na založenie Európskej únie, ako aj na zmeny jej zmluvných základov a porovnateľných právnych úprav, ktorými sa mení alebo dopĺňa obsah tohto základného zákona alebo ktoré takéto zmeny alebo doplnenia umožňujú, sa vzťahuje článok 79 ods. 2 a 3.

Článok 79

…

3.      Zmena tohto základného zákona, ktorá by zasiahla do rozdelenia spolku na spolkové krajiny, zásadnej účasti spolkových krajín v zákonodarnom procese alebo zásad zakotvených v článkoch 1 a 20, je neprípustná.

…

Článok 88

Spolok zriadi menovú a emisnú banku ako spolkovú banku. Jej úlohy a právomoci môžu byť v rámci Európskej únie prenesené na Európsku centrálnu banku, ktorá je nezávislá a ktorá je viazaná prvoradým cieľom ochrany cenovej stability.“

16.      BVerfG vytvoril judikatúru, podľa ktorej tento súd skúma ústavnosť aktov inštitúcií a orgánov Únie, ak ide o akty založené na zjavnom prekročení právomocí alebo ak sa tieto akty dotýkajú „ústavnej identity“, ktorá vyplýva z „doložky nemennosti“ obsiahnutej v článku 79 ods. 3 bonnského základného zákona.

17.      Pokiaľ ide o skúmanie zjavných prekročení právomocí, ktoré sa označuje ako „skúmanie ultra vires“, BVerfG v rozsudku zo 6. júla 2010 uviedol, že toto skúmanie možno vykonávať len spôsobom, ktorý najviac zodpovedá uplatňovaniu práva Únie. BVerfG tiež zdôraznil, že táto skúmanie si vyžaduje, aby sa rozhodnutia Súdneho dvora týkajúce sa výkladu práva Únie považovali za záväzné.

18.      Podľa BVerfG prichádza skúmanie ultra vires týkajúce sa aktu Únie do úvahy len vtedy, ak je zrejmé, že akty európskych inštitúcií a orgánov boli prijaté mimo právomocí, ktoré na ne boli prenesené, za predpokladu, že ide o „dostatočne závažné“ porušenia, s prihliadnutím na zásadu zverených právomocí a zásadu legality, ktorá platí v právnom štáte.(2)

II – Skutkový stav a konanie na vnútroštátnom súde

19.      V období medzi začiatkom roka 2010 a začiatkom roka 2012 prijali hlavy štátov a vlád krajín EÚ a eurozóny viaceré opatrenia zamerané na zmiernenie závažných následkov finančnej krízy, ktorá sužovala svetové hospodárstvo. Keď sa finančná kríza zmenila na krízu štátneho dlhu niekoľkých členských štátov, rozhodlo sa, že okrem iných opatrení dôjde aj k vytvoreniu stáleho Európskeho mechanizmu stability, ktorého cieľom je udržiavať finančnú stabilitu eurozóny poskytovaním finančnej pomoci ktorémukoľvek zo štátov zapojených do tohto mechanizmu.

20.      Napriek úsiliu Únie a členských štátov došlo v lete 2012 k veľmi výraznému zvýšeniu rizikových prirážok za štátne dlhopisy viacerých štátov eurozóny. Vzhľadom na pochybnosti investorov o udržateľnosti menovej únie zástupcovia Únie a štátov eurozóny opakovane zdôraznili nezvratnosť jednotnej meny. V tom čase predseda ECB, ktorého slová boli neskôr mnohokrát zopakované, vyhlásil, že v rámci svojich právomocí urobí všetko, čo bude potrebné na udržanie eura.(3)

21.      Ako sa uvádza v zápisnici zo zasadnutia č. 340 v dňoch 5. a 6. septembra 2012, Rada guvernérov ECB o niekoľko týždňov neskôr schválila základné aspekty programu priamych menových operácií na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, oficiálne nazvaného „Outright Monetary Transactions“. Ako vyplýva z písomných pripomienok, ktoré v tomto konaní predložila ECB, na uvedenom zasadnutí bol schválený aj návrh rozhodnutia o priamych menových operáciách a o zrušení rozhodnutia ECB/2010/5, ako aj návrh usmernenia o uskutočňovaní priamych menových operácií. Obidva návrhy boli neskôr zmenené a doplnené na zasadnutiach Rady guvernérov zo 4. októbra 2012 a 7. a 8. novembra 2012.

22.      Dňa 6. septembra 2012 predseda ECB na tlačovej konferencii konanej po zasadnutí Rady guvernérov oznámil hlavné aspekty programu OMT, ktoré boli uvedené aj v tlačovej správe z toho istého dňa dostupnej v anglickom jazyku na internetovej stránke ECB. Túto správu tvorí text, v ktorom sú uvedené technické charakteristiky programu OMT, ktoré sú opísané takto:

„Ako bolo oznámené 2. augusta 2012, Rada guvernérov Európskej centrálnej banky (ECB) dnes prijala rozhodnutia o niektorých technických charakteristikách priamych operácií Eurosystému na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, ktorých cieľom je zabezpečiť riadnu transmisiu menovej politiky a jednotnosť menovej politiky. Tieto operácie, ktoré sa nazývajú priame menové operácie (skrátene OMT podľa anglického názvu), sa budú vykonávať v súlade s nasledujúcim rámcom:

Podmienenosť

Nevyhnutnou podmienkou priamych menových operácií je prísna a účinná podmienenosť spojená s príslušným programom Európskeho nástroja finančnej stability/Európskeho mechanizmu pre stabilitu (skrátene EFSF/ESM podľa anglického názvu). Tieto programy môžu mať podobu úplného programu makroekonomickej konsolidácie EFSF/ESM alebo preventívneho programu (úverový rámec so sprísnenými podmienkami) za predpokladu, že zahŕňajú možnosť nákupov EFSF/ESM na primárnom trhu. Okrem toho sa dohodne účasť MMF na tvorbe podmienenosti pre konkrétnu krajinu a monitorovaní takého programu.

Rada guvernérov posúdi priame menové operácie v rozsahu, v akom sú odôvodnené z hľadiska menovej politiky, pokiaľ je plne dodržaná podmienenosť programu, a ukončí ich, keď sa dosiahnu ich ciele, alebo v prípade nedodržania programu makroekonomickej konsolidácie alebo preventívneho programu.

Po dôkladnom posúdení Rada guvernérov rozhodne o začatí, pokračovaní a pozastavení priamych menových operácií podľa vlastnej úvahy a v súlade so svojím mandátom v oblasti menovej politiky.

Pôsobnosť

S priamymi menovými operáciami sa uvažuje pre budúce prípady programov makroekonomickej konsolidácie alebo preventívnych programov EFSF/ESM, ako bolo uvedené vyššie. Prichádzajú do úvahy aj v prípade členských štátov, ktoré v súčasnosti uplatňujú program makroekonomickej konsolidácie, keď budú opäť získavať prístup na dlhopisový trh.

Operácie sa zamerajú na kratšiu časť výnosovej krivky a najmä na štátne dlhopisy s lehotou splatnosti od jedného do troch rokov.

Pokiaľ ide o objem priamych menových operácií, nie sú stanovené kvantitatívne obmedzenia ex ante.

Zaobchádzanie s veriteľmi

Eurosystém má v úmysle objasniť v právnom akte týkajúcom sa priamych menových operácií, že prijíma rovnaké zaobchádzanie (pari passu), aké majú súkromní alebo iní veritelia, pokiaľ ide o dlhopisy vydané krajinami eurozóny a nakúpené Eurosystémom prostredníctvom priamych menových operácií v súlade s podmienkami týchto dlhopisov.

Sterilizácia

Likvidita vytvorená prostredníctvom priamych menových operácií bude plne sterilizovaná.

Transparentnosť

Súhrn účastí na priamych menových operáciách a ich trhové ceny sa budú zverejňovať týždenne. Priemerná doba trvania účasti na priamych menových operáciách a rozpis podľa krajín sa budú zverejňovať mesačne.

Program pre trhy s cennými papiermi

Po dnešnom rozhodnutí o priamych menových operáciách je program pre trhy s cennými papiermi (skrátene SMP podľa anglického názvu) ukončený. Likvidita poskytnutá prostredníctvom SMP sa bude naďalej čerpať ako v minulosti a jestvujúce cenné papiere v portfóliu SMP sa budú držať až do splatnosti.“

23.      Viacerí nemeckí individuálni sťažovatelia podali na BVerfG ústavné sťažnosti z dôvodu, že nemecká spolková vláda nepodala proti oznámeniu o programe OMT zo 6. septembra 2012 žalobu o neplatnosť na Súdny dvor.

24.      Fraktion Die Linke im Deutschen Bundestag (ďalej len „Die Linke“), politická skupina s parlamentným zastúpením v Spolkovom sneme (Bundestag), v konaní vo veci sporu ústavných orgánov na BVerfG navrhla, aby Bundestag presadil zrušenie programu OMT, ktorý ECB oznámila 6. septembra 2012.

III – Prejudiciálne otázky položené Súdnemu dvoru

25.      Dňa 10. februára 2014 bol do kancelárie Súdneho dvora doručený návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal BVerfG v rámci konaní o sťažnostiach vyššie uvedených individuálnych sťažovateľov a návrhu parlamentnej skupiny Die Linke.

26.      Vnútroštátny súd položil nasledujúce otázky:

„1.      a)      Je rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 o [technických charakteristikách priamych menových operácií (Technical Features of Outright Monetary Transactions)] nezlučiteľné s článkom 119 a článkom 127 ods. 1 a 2 [ZFEÚ], ako aj s článkami 17 až 24 Protokolu o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a [ECB], pretože prekračuje mandát [ECB] v oblasti menovej politiky, ktorý je upravený v uvedených ustanoveniach, a zasahuje do právomocí členských štátov?

Vyplýva prekročenie mandátu [ECB] najmä z toho, že rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012

i)      nadväzuje na hospodársko‑politické programy pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (podmienenosť);

ii)      stanovuje nákup štátnych dlhopisov len určitých členských štátov (selektívnosť);

iii)      stanovuje nákup štátnych dlhopisov určitých členských štátov dodatočne k programom pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (paralelnosť);

iv)      by mohlo spôsobiť neúčinnosť limitov a podmienok programov pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (obchádzanie)?

b)      Je rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 o [technických charakteristikách priamych menových operácií] nezlučiteľné so zákazom menového financovania rozpočtov, ktorý je zakotvený v článku 123 [ZFEÚ]?

Bráni zlučiteľnosti s článkom 123 [ZFEÚ] najmä to, že rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012

i)      nestanovuje žiadne kvantitatívne obmedzenie nákupu štátnych dlhopisov (objem);

ii)      nestanovuje žiaden časový odstup medzi emisiou štátnych dlhopisov na primárnom trhu a ich nákupom Európskym systémom centrálnych bánk na sekundárnom trhu (tvorba trhových cien);

iii)      umožňuje, aby sa všetky odkúpené štátne dlhopisy držali až do ich splatnosti (zásah do trhovej logiky);

iv)      neobsahuje žiadne špecifické požiadavky týkajúce sa bonity štátnych dlhopisov, ktoré sa majú odkupovať (riziko neplnenia);

v)      stanovuje, že s Európskym systémom centrálnych bánk sa bude zaobchádzať rovnako ako so súkromnými a inými vlastníkmi štátnych dlhopisov (odpustenie dlhov)?

2.      Subsidiárne, v prípade, že Súdny dvor nebude považovať rozhodnutie Rady guvernérov zo 6. septembra 2012 o [technických charakteristikách priamych menových operácií] za akt inštitúcie Európskej únie, a teda za spôsobilý predmet návrhu podľa článku 267 prvého odseku písm. b) [ZFEÚ]:

a)      Majú sa články 119 a 127 [ZFEÚ], ako aj články 17 až 24 Protokolu o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a [ECB] vykladať v tom zmysle, že umožňujú Eurosystému, alternatívne alebo kumulatívne,

i)      podmieniť nákup štátnych dlhopisov existenciou a dodržiavaním hospodársko‑politických programov pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (podmienenosť);

ii)      nakupovať štátne dlhopisy len určitých členských štátov (selektívnosť);

iii)      nakupovať štátne dlhopisy určitých členských štátov dodatočne k programom pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (paralelnosť);

iv)      spôsobiť neúčinnosť limitov a podmienok programov pomoci Európskeho nástroja finančnej stability alebo Európskeho mechanizmu pre stabilitu (obchádzanie)?

b)      Má sa článok 123 [ZFEÚ] vykladať, vzhľadom na zákaz menového financovania rozpočtov, v tom zmysle, že umožňuje Eurosystému, alternatívne alebo kumulatívne,

i)      nakupovať štátne dlhopisy bez kvantitatívneho obmedzenia (objem);

ii)      nakupovať štátne dlhopisy bez povinného minimálneho časového odstupu od ich emisie na primárnom trhu (tvorba trhových cien);

iii)      držať všetky odkúpené štátne dlhopisy až do ich splatnosti (zásah do trhovej logiky);

iv)      odkupovať štátne dlhopisy bez minimálnych požiadaviek týkajúcich sa ich bonity (riziko neplnenia);

v)      akceptovať rovnaké zaobchádzanie s Európskym systémom centrálnych bánk ako so súkromnými a inými vlastníkmi štátnych dlhopisov (odpustenie dlhov);

vi)      ovplyvňovať tvorbu cien vyjadrením zámeru kúpy alebo iným spôsobom, ktorý sa uskutoční v časovej súvislosti s emisiou štátnych dlhopisov členských štátov eurozóny (podnet na nadobúdanie dlhopisov na primárnom trhu)?“

27.      Písomné pripomienky predložili individuálni sťažovatelia v konaní vo veci samej o ústavnej sťažnosti, Die Linke, Spolková republika Nemecko, Grécka republika, Cyperská republika, Portugalská republika, Poľská republika, Francúzska republika, Talianska republika, Holandské kráľovstvo, Španielske kráľovstvo, Írska republika a Fínska republika, ako aj ECB, Európsky parlament a Európska komisia.

28.      Hneď na úvod musím zdôrazniť, že hoci Európsky parlament predložil písomné a ústne pripomienky, nie je oprávnený urobiť to v konaní, akým je toto konanie. Keďže ide o prejudiciálne konanie týkajúce sa platnosti, v ktorom sporný akt neprijala uvedená inštitúcia, článok 23 Štatútu Súdneho dvora ju neoprávňuje vystupovať v tomto konaní v postavení účastníka konania. Preto sa domnievam, že Súdny dvor by nemal prihliadať na písomné a ústne pripomienky predložené Európskym parlamentom.

29.      Pojednávanie sa konalo 14. októbra 2014. Zúčastnili sa na ňom účastníci konania, ktorí predtým predložili písomné pripomienky, s výnimkou Cyperskej republiky a Fínskej republiky.

IV – Úvodná úvaha: O „funkčnom“ probléme návrhu na začatie prejudiciálneho konania v kontexte relevantnej judikatúry BVerfG

30.      Rozhodnutie vnútroštátneho súdu (o podaní prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania) je osobité tým, že jeho rozsiahly úvodný oddiel je venovaný vnútroštátnym predpisom a judikatúre, ktoré sa považujú za relevantné. Táto osobitosť samozrejme nespočíva v citovaní vnútroštátnych predpisov, v tomto prípade niekoľkých ústavných ustanovení (článkov 20, 23, 38, 79 a 88 základného zákona Spolkovej republiky Nemecko, Grundgesetz; ďalej len „GG“), ale v podrobnom opise judikatúry BVerfG týkajúcej sa ústavného základu a obmedzení začlenenia Spolkovej republiky Nemecko do Európskej únie. V oddiele rozhodnutia vnútroštátneho súdu venovanom „judikatúre BVerfG“(4) tento súd vykladá pôsobnosť svojej predchádzajúcej judikatúry tvorenej v zásade jeho rozsudkami z 12. októbra 1993 (Maastricht)(5), z 30. júna 2009 (Lisabon)(6) a zo 6. júla 2010 (Honeywell)(7), pričom posledný uvedený rozsudok priamo predchádzal rozhodnutiu v prejednávanom prípade.

31.      Bolo by možné domnievať sa, že – tak ako v mnohých iných prípadoch – tento úvodný oddiel rozhodnutia vnútroštátneho súdu nemá iný účel než pomôcť Súdnemu dvoru oboznámiť sa s kontextom položených otázok. Tento oddiel určite slúži uvedenému účelu, aj keď nemožno povedať, že je v ňom len zhrnutá uvedená vnútroštátna judikatúra. Zároveň obsahuje konštatovania, ktoré nemožno považovať za vedľajšie.(8)

32.      Taký opis uvedenej vnútroštátnej judikatúry, ktorej pôsobnosť je vopred vysvetlená Súdnemu dvoru, má podľa môjho názoru priame dôsledky pre funkčnosť prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Už teraz uvádzam, že celá táto judikatúra je taká zložitá, že pri jej výklade budem postopovať opatrne. Už odlišné stanoviská pripojené k rozhodnutiu vnútroštátneho súdu svedčia o rôznych názoroch na uplatnenie bodov rozsudku Honeywell na prejednávaný prípad.(9)

33.      Čo najjednoduchšie povedané, z obsahu uvedeného oddielu venovaného vnútroštátnej judikatúre vyplýva toto. V určitých prípadoch, ktorými sa zatiaľ netreba zaoberať, odpoveď Súdneho dvora na otázku položenú v súvislosti s určitým aktom Únie, o aký ide v prejednávanom prípade, nevyhnutne nemusí byť rozhodujúca pre vyriešenie sporov vo veci samej. Naopak po uplatnení kritéria, ktorým je právo Únie, možno prípadne uplatniť na ten istý sporný akt iné kritérium platnosti, o ktorom má rozhodnúť BVerfG, a to samotnú vnútroštátnu ústavu.

34.      Presnejšie povedané, také ústavné kritérium následného posúdenia zo strany BVerfG tvorí tak nemenný obsah vnútroštátnej ústavy („ústavná identita“ uznaná v článku 79 ods. 3 GG), ako aj zásada zverených právomocí (s logickými následkami pre akty Únie prijaté „ultra vires“, ktoré vyplývajú z článku 23 ods. 1 GG). Obidve ústavné kritériá, ktoré sa navzájom vôbec nevylučujú, sa môžu vzájomne posilňovať(10), ako je to zrejme v posudzovanom prípade. Také kritériá platnosti (takzvané „skúmanie identity“ a „skúmanie ultra vires“) logicky môže uplatniť len samotný BVerfG.(11)

35.      Za týchto podmienok nie je prekvapujúce, že viaceré štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania (Holandské kráľovstvo, Talianska republika a Španielske kráľovstvo), s rôznou mierou rozhodnosti spochybnili, či dokonca popreli prípustnosť prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Aby som to opäť jednoducho vyjadril, tieto štáty tvrdia, že prejudiciálne konanie nie je procesným mechanizmom, ktorý má uľahčiť vnútroštátnym súdnym orgánom skúmanie platnosti aktov Únie, ktoré samy vykonávajú, ako je to v prejednávanom prípade, ale má zaručiť, aby uvedené skúmanie vykonal súdny orgán, ktorý má výlučnú právomoc, teda Súdny dvor. V tom istom zmysle tvrdia, že ak by si vnútroštátny súdny orgán ponechal posledné slovo v súvislosti s platnosťou aktu Únie, prejudiciálne konanie by v takom prípade malo len poradný charakter, čím by došlo k skresleniu jeho funkcie v systéme prostriedkov nápravy upravenom Zmluvami.(12)

36.      V konečnom dôsledku by vnútroštátny súd nemal byť oprávnený obrátiť sa na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, ak tento návrh z vecného alebo koncepčného hľadiska už zahŕňa možnosť, že tento súd sa v skutočnosti nebude riadiť poskytnutou odpoveďou. Nemôže to urobiť, lebo to nie je prípad, ktorý možno zahrnúť do pôsobnosti článku 267 ZFEÚ.(13)

37.      Po tomto opise problému prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý si dovoľujem označiť za „funkčný“, hneď dodávam, že podľa môjho názoru sa ním Súdny dvor musí zaoberať v rámci svojej odpovede na položené otázky. Tiež však uvádzam, že to musí urobiť len v rozsahu, v akom to je nevyhnutné pre prejednávaný prípad, teda v súvislosti s jeho dôsledkami pre prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Význam, ako aj možné dôsledky uvedenej judikatúry BVerfG sú totiž nespochybniteľné, čo už dlho potvrdzujú rôzne názory, ktoré sa objavujú v právnej náuke.(14) Ako príklad stačí uviesť zmienku uvedenú v bode 30 rozhodnutia vnútroštátneho súdu, podľa ktorej sú pojmy „ústavná identita“ a „skúmanie ultra vires“ súčasťou ústavného dedičstva mnohých členských štátov.

38.      V tejto poslednej uvedenej súvislosti treba uviesť, že viaceré vnútroštátne ústavné a najvyššie súdy považovali za vhodné dosť odlišným spôsobom, ale v zásade na preventívne účely vyjadriť myšlienku, ktorá sa spravidla chápe ako extrémna(15) a ktorú možno najvšeobecnejšie opísať ako rozpad európskej „ústavnej štruktúry“, na ktorej je založený integračný proces, konkrétne v dôsledku konania niektorého z orgánov Únie.

39.      Tak ako v prípade iných otázok podobného významu však podľa môjho názoru na účely tohto konania nie je nevyhnutné, aby Súdny dvor posudzoval dôvod existencie týchto rôznych vyjadrení, ktoré sú – opakujem – spravidla uvedené ako extrémne, ako aj to, či sú na úrovni členských štátov viac alebo menej rozšírené, alebo či sa viac alebo menej zhodujú s tvrdeniami, ktoré uvádza BVerfG. „One case at a time“(16) – toto obozretné heslo by malo platiť aj v tomto konkrétnom prípade. Pokúsim sa vysvetliť, prečo si to myslím.

40.      V prvom rade uvádzam, že skutočnosť, že BVerfG sa po prvý raz počas svojej dlhej histórie obracia na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, si nevyžaduje osobitný komentár z mojej strany okrem konštatovania, že to potvrdzuje určitú tendenciu. Zhustenie – ak ho možno tak nazvať – právneho poriadku Únie nabáda osobitne ústavné súdy členských štátov, aby v čoraz väčšej miere postupovali ako súdne orgány v zmysle článku 267 ZFEÚ.(17) Osobitné postavenie ústavného súdu, ktorý existuje vo väčšine členských štátov, v minulosti mohlo poskytovať dostatočné vysvetlenie skutočnosti, že prípady, v ktorých sa tieto súdy obrátili na Súdny dvor so žiadosťou o súdnu pomoc alebo o spoluprácu pri zabezpečovaní jednotného výkladu práva Únie, boli výnimočné. Celková situácia sa začína meniť a prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania to možno potvrdzuje.

41.      Spomenutý úvodný oddiel rozhodnutia vnútroštátneho súdu však zároveň svedčí o „výnimočnosti“ kroku BVerfG. Vôbec nie je jasné, či sa má podanie prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania považovať za prejav určitej tendencie v tom zmysle, ako som to uviedol vyššie.

42.      Z uvedenej judikatúry totiž vyplýva, že prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania je nevyhnutným dôsledkom situácie považovanej za „mimoriadnu“, ktorú zatiaľ možno zjednodušene označiť za situáciu ultra vires – ide o konštatovanie, že určitý orgán alebo útvar Únie závažným spôsobom prekročil právomoci vyplývajúce zo Zmlúv, ale na základe vnútroštátnej ústavy a predpokladov stanovených touto ústavou. V tomto okamihu sa obmedzím na aspekt tejto judikatúry, ktorý sa týka pojmu ultra vires, pričom aspektom „ústavnej identity“ sa zatiaľ nebudem zaoberať.

43.      V prejednávanej veci ide o ten prípad, ktorý som práve opísal. Vnútroštátny súd vychádza zo zásadného konštatovania konania ultra vires zo strany orgánu Únie.(18) Podľa vnútroštátneho práva konkrétne ide o „zjavný a štrukturálne významný akt ultra vires“(19), v tomto prípade aj s dôsledkami pre základný obsah vnútroštátneho ústavného poriadku.(20)

44.      Čo sa týka funkčnosti prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, v rozsudku Honeywell sa konštatovalo, že v podobnej situácii sa v rámci skúmania ultra vires, ktoré sa už určitým spôsobom začalo, má „poskytnúť“ Súdnemu dvoru „príležitosť“ vyjadriť sa k platnosti sporného aktu, pričom BVerfG bude považovať toto rozhodnutie „v zásade za záväzný výklad práva Únie“(21).

45.      V tomto okamihu nie je potrebné zaoberať sa pochybnosťou, či táto formulácia použitá vnútroštátnym súdom dostatočne zodpovedá povinnosti, ktorá prináleží vnútroštátnym súdom posledného stupňa v zmysle článku 267 ZFEÚ. Rozhodujúce je, že takto dochádza k „vloženiu“ konania na Súdnom dvore týkajúceho sa platnosti sporného aktu do konania vo veci samej, ktorého predmetom je od začiatku skúmanie tohto aktu z hľadiska ultra vires. Vychádza sa samozrejme zo zásadného predpokladu, že Súdnemu dvoru prináleží, aby podal v súvislosti so skúmaním sporného aktu výklad práva Únie, ktorý bude pre vnútroštátny súd záväzný. Vec je však trochu zložitejšia.

46.      Nevylučuje to totiž, ako rozsudok vzápätí dodáva – pokiaľ to chápem správne – následné („okrem toho“) preskúmanie zo strany BVerfG, ak je „zjavné“, že sporným aktom bola porušená zásada zverených právomocí, pričom sa to má chápať tak, že uvedený prípad je „zjavný“, ak dôjde k porušeniu tejto zásady „spôsobom“, ktorý vyvoláva jej „špecifické porušenie“, a ak porušenie navyše možno označiť za „dostatočne závažné“(22). Ak je môj výklad uvedenej pasáže správny, je jasné, že ak sa prejudiciálne konanie takpovediac „vloží“ do postupu konečného posudzovania konania ultra vires vnútroštátnym súdom, vyvolá to problémy, ktoré označím ako funkčné.

47.      Dochádza totiž k tomu, že táto žiadosť, ktorá sa považuje za nevyhnutnú, adresovaná Súdnemu dvoru, aby sa v prejudiciálnom konaní vyjadril k spornému aktu, aj keď len z pohľadu práva Únie, sa podáva ako vyjadrenie „vzťahu spolupráce“, ktorý má existovať medzi oboma súdmi, pričom tento pojem vytvoril samotný vnútroštátny súd.

48.      Tento „vzťah spolupráce“ nemá ani zďaleka presný obsah, ale je jasné, že má ísť o viac než len neurčitý „dialóg“ medzi súdmi. V konečnom dôsledku je tento vzťah založený na myšlienke, že povinnosť spolkového ústavného súdu zabezpečiť základný poriadok vychádzajúci z vnútroštátnej ústavy sa musí vždy plniť v zmysle otvorenosti alebo prístupnosti právu Únie („europarechtsfreundlich“), pričom táto myšlienka by zrejme vyplynula aj zo zásady lojálnej spolupráce (článok 4 ods. 3 ZEÚ).

49.      V celom rozsahu to vyjadruje nejednoznačnosť, na ktorú Súdny dvor naráža v tomto prejudiciálnom konaní – na jednej strane je tu vnútroštátny ústavný súd, ktorý s konečnou platnosťou koná ako vnútroštátny súd posledného stupňa v zmysle článku 267 ZFEÚ, čo je vyjadrením osobitného vzťahu spolupráce a všeobecnej povinnosti konať spôsobom, ktorý je v súlade s tzv. „integračným programom“. Na druhej strane však ide o vnútroštátny súd, ktorý dáva najavo, že sa chce obrátiť na Súdny dvor bez toho, aby sa vzdal svojej najvyššej zodpovednosti rozhodovať o ústavných podmienkach a obmedzeniach európskej integrácie zo strany svojho štátu. Táto nejednoznačnosť sa prejavuje v celom prejednávanom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, a preto je mimoriadne ťažké vôbec na ňu neprihliadať pri rozbore tohto prípadu.

50.      Ak sa obmedzím na problém, ktorý som označil ako problém funkčnosti prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, domnievam sa, že je potrebné najprv preskúmať, či prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania vychádza zo základných predpokladov, na ktorých bolo vybudované toto konanie na Súdnom dvore, nazývané prejudiciálne konanie, v jednotlivých Zmluvách a na ktorých bola strategicky vybudovaná súdna ochrana v práve Únie.(23)

51.      Pokiaľ by bolo možné vykladať prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania jedine spôsobom, aký dôrazne navrhuje Talianska republika(24), samozrejme by nezostávalo nič iné ako konštatovať, že napriek zdaniu v skutočnosti nejde o návrh na začatie prejudiciálneho konania „podľa článku 267“, ale o iný prípad, ktorý je v každom prípade ťažké nájsť v Zmluve.

52.      Prejudiciálne konanie – a v tom majú niektorí z účastníkov tohto konania pravdu – totiž nikdy nebolo upravené len ako „príležitosť“ pre Súdny dvor „zhodnúť sa“ s vnútroštátnym súdom, či už ide o posúdenie ultra vires, alebo o iné posúdenie, s možným dôsledkom, že prípadná „chýbajúca zhoda“ na strane Súdneho dvora by mohla spôsobiť, že jeho odpoveď by stratila význam. Je pritom jasné, že na tomto konštatovaní nič nemení postoj, ktorý je v zásade otvorený určitému konformnému výkladu sporného aktu. Za týchto okolností by napokon návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdnom dvore mohol spôsobiť aj nežiaduci následok spočívajúci v tom, že samotný Súdny dvor by sa jednoducho stal súčasťou príčinného procesu vedúceho k rozpadu ústavného usporiadania, na ktorom je založená európska integrácia.(25)

53.      Odhliadnuc od tohto chápania prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania, vnútroštátny súd podľa všetkého – stále v oblasti skúmania ultra vires – vychádza z toho, že jeho kritérium alebo štandard posudzovania sporného aktu by mohol byť odlišný od toho, ktorý prináleží Súdnemu dvoru („mohlo by sa stať, že by nedošlo k úplnej zhode“)(26). To by malo za následok, že by došlo k určitej odlišnosti medzi sporom na BVerfG a predchádzajúcim konaním na Súdnom dvore. Tak opatrnosť, s ktorou sa BVerfG vyjadruje, ako aj charakter tvrdení, ktoré uvádza(27), ma však privádzajú k záveru, že z vecného hľadiska by kritérium skúmania ultra vires bolo do veľkej miery rovnaké.

54.      V tomto zmysle môže byť prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania vhodným dôkazom vyššie uvedeného tvrdenia. Ak totiž posúdenie platnosti sporného rozhodnutia ECB závisí do veľkej miery od výkladu rozsahu právomoci tejto banky, najmä základného cieľa „cenovej stability“, uvedený pojem je neoddeliteľnou súčasťou tak Zmluvy (článok 127 ods. 1 ZFEÚ), ako aj vnútroštátnej ústavy (článok 88 GG in fine). V obidvoch prípadoch by išlo o výklad pôsobnosti toho istého pojmu „cenová stabilita“ ako základnej úlohy ECB bez ohľadu na to, či je tento pojem zakotvený v jednom alebo druhom základnom predpise alebo v obidvoch.

55.      Podľa rozhodnutia vnútroštátneho súdu však v konaní vo veci samej nejde len o zásadu zverených právomocí (ultra vires), ale aj o „ústavnú identitu“ Spolkovej republiky Nemecko, a to z dôvodu následkov, ktoré by sporný akt spôsobil pre vnútroštátny ústavný orgán, ktorého hlavnou úlohou je vyjadrovať vôľu občanov. Ako uvádza BVerfG, v tomto prípade v konaní vo veci samej dochádza k súbežnému „preskúmaniu ultra vires“ a „preskúmaniu identity“.

56.      V tejto časti rozhodnutia vnútroštátneho súdu sa však opäť vynára otázka týkajúca sa odlišného kritéria skúmania, ktoré má uplatniť každý zo súdov. Pokiaľ ide konkrétne o „preskúmanie identity“, BVerfG doslovne uvádza, že „v rámci súčasného vzťahu spolupráce je výklad opatrenia v právomoci Súdneho dvora. Do právomoci [BVerfG] naopak patrí, aby zistil, čo tvorí nedotknuteľnú podstatu ústavnej identity, a posúdil, či opatrenie (v interpretácii stanovenej Súdnym dvorom) zasahuje do tejto podstaty“(28).

57.      Tu by bolo opäť vhodné uviesť niekoľko úvah, ktoré majú určitý význam. Bez toho, aby bolo potrebné rozoberať iné prípady, sa však obmedzím na konštatovanie, že v prejednávanom prípade, v ktorom všetko nasvedčuje tomu, že „preskúmanie ultra vires“ a „preskúmanie identity“ sú nerozlučne spojené, naďalej pretrvávajú problémy, ktoré som už spomenul, súvisiace s uznaním rozdielnych kritérií skúmania v rámci úloh Súdneho dvora a BVerfG.

58.      V každom prípade si dovolím uviesť v tejto fáze svojich úvah niekoľko všeobecných poznámok.

59.      Po prvé zastávam názor, že úloha udržať takúto Úniu, ako ju dnes poznáme, je takmer nesplniteľná, ak má podliehať absolútnej výhrade, ktorá je sotva vymedzená a prakticky ponechaná na voľnú úvahu každého z členských štátov, vyjadrenej kategóriou takzvanej „ústavnej identity“, a to tým skôr, ak sa táto identita považuje za odlišnú od „národnej identity“ uvedenej v článku 4 ods. 2 ZEÚ.

60.      Taká „výhrada identity“, ktorú by samostatne upravovali a vykladali príslušné – často súdne – orgány členských štátov, ktorých počet – ako sotva treba pripomínať – je v súčasnosti 28, by veľmi pravdepodobne spôsobila, že právny poriadok Únie by mal okrajové miesto, aspoň z kvalitatívneho hľadiska. Nebudem sa zaoberať podrobnosťami a nemám v úmysle uvádzať nijaké hodnotenie, ale domnievam sa, že znaky prejednávaného prípadu môžu slúžiť ako vhodný príklad scenára, ktorý som práve načrtol.

61.      Po druhé podľa môjho názoru je užitočné pripomenúť, že Súdny dvor pri hľadaní inšpirácie na budovanie systému hodnôt, z ktorých Únia vychádza, už veľmi dlho používa kategóriu „ústavných tradícií spoločných“ členským štátom.(29) Najmä v týchto spoločných ústavných tradíciách Súdny dvor hľadal základ samostatnej právnej kultúry, a to právnej kultúry Únie. Únia sa tak stala nielen právnym spoločenstvom, ale aj „spoločenstvom ústavnej kultúry“(30). Táto spoločná ústavná kultúra je súčasťou spoločnej identity Únie, z čoho vyplýva podľa môjho názoru dôležitý následok, že ústavná identita každého členského štátu, ktorá je samozrejme v rámci možností špecifická, nemôže byť vnímaná ako niečo, čo je – veľmi opatrne povedané – na míle vzdialené od tejto spoločnej ústavnej kultúry. Naopak správne chápaný otvorený prístup k právu Únie by mal v strednodobom a dlhodobom horizonte viesť k naplneniu zásady podstatného zblíženia ústavnej identity Únie s ústavnou identitou každého z členských štátov.

62.      Pokiaľ sa vrátim späť k funkčnému problému návrhu na začatie prejudiciálneho konania, domnievam sa, že riziko účelového použitia prejudiciálneho konania v kontexte vnútroštátneho posudzovania prípadu, v ktorom je „preskúmanie ultra vires“ spojené s „preskúmaním identity“, je dostatočne reálne na to, aby prichádzala do úvahy otázka, či by mohol existovať alternatívny výklad, ktorý by umožnil prekonať uvedený problém. Podľa môjho názoru by taký alternatívny výklad bol možný, ak by sme vychádzali zo spôsobu, akým tento smer judikatúry zrejme vznikal, a súčasne využili možnosti, ktoré poskytuje zásada lojálnej spolupráce (článok 4 ods. 3 ZEÚ). V konečnom dôsledku by sa mali využiť výhody už spomenutej nejednoznačnosti, ktorá sa spája s návrhom na začatie prejudiciálneho konania.

63.      Nemožno zabúdať na to, že záväzok – ak ho možno tak nazvať – podať návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor je podľa všetkého spomenutý v rozsudku BVerfG zo 6. júla 2010 (Honeywell) ako niečo nové, pričom – ako bolo všeobecne uznané – cieľom bolo zachovať dialóg medzi súdmi takým spôsobom, aby tento dialóg trval tak dlho, ako si to význam veci vyžaduje.(31) Z tohto hľadiska sa zavedenie prejudiciálneho konania javí ako prejav úprimného úsilia, aby výklad práva Únie, ktorý podá Súdny dvor, umožnil náležite rozhodnúť o nárokoch uplatnených v konaniach vo veci samej. Výsledný žiaduci stav by spočíval v tom, že prípadné postupné preskúmanie uskutočnené na základe ústavných kritérií a so zreteľom na okolnosti danej veci by neviedlo k záverom, ktoré by zjavne odporovali odpovedi Súdneho dvora.

64.      Okrem toho je jasné, že zásada lojálnej spolupráce sa vzťahuje aj na súdy, vrátane oboch súdov, o ktoré ide v tomto dôležitom konaní.(32) Táto vzájomná lojalita je tým naliehavejšia v tých prípadoch, v ktorých najvyšší súd členského štátu v rámci zodpovedného výkonu svojich ústavných právomocí bez toho, aby sa zaoberal inými úvahami, vyjadrí lojálnym spôsobom svoje obavy týkajúce sa určitého rozhodnutia orgánu Únie. Táto zásada lojálnej spolupráce je prirodzene záväzná pre vnútroštátne súdy, ktoré sú povinné v rámci svojej zodpovednosti formálne a prakticky uplatňovať túto zásadu. Pokiaľ ide o Súdny dvor, domnievam sa, že uvedená zásada je preň za okolností tohto prípadu záväzná v dvoch smeroch.

65.      V prvom rade, čo sa týka vecnej stránky, je potrebné poukázať na to, že vôbec nemožno pochybovať o tom, že Súdny dvor je vzhľadom na uvedenú zásadu povinný odpovedať na úplne lojálne podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania s čo najväčšou mierou lojality. Ide najmä o to, že veľmi explicitný spôsob, akým vnútroštátny súd vyjadril svoje veľmi vážne pochybnosti o platnosti alebo výklade sporného aktu, treba chápať ako vyjadrenie miery znepokojenia, ktorú v tejto súvislosti pociťuje. Domnievam sa, že taký je aj zmysel výzvy nemeckej vlády, aby sa k prejednávanej veci pristupovalo „konštruktívne“.(33)

66.      V druhom rade – a predovšetkým o to teraz ide – zásada lojálnej spolupráce vyžaduje od Súdneho dvora, aby vynaložil osobitné úsilie s cieľom poskytnúť vecnú odpoveď na položené otázky, a to napriek všetkým ťažkostiam, ku ktorým som sa už dosť podrobne vyjadril. To by znamenalo, že Súdny dvor by mal postupovať na základe určitého predpokladu, pokiaľ ide o konečný význam jeho odpovede.

67.      Tento predpoklad by konkrétne spočíval v tom, že Súdny dvor by nemal vopred vylúčiť možnosť, že keď bude vnútroštátny súd zvažovať a posudzovať odpoveď na položenú otázku, ktorú dostane od Súdneho dvora, bez toho, aby bol dotknutý výkon jeho vlastnej právomoci, bude považovať odpoveď Súdneho dvora na položenú otázku za rozhodujúcu v konaniach vo veci samej – ba dokonca by mal dôverovať tomu, že vnútroštátny súd to urobí. Lojálna spolupráca zahŕňa prvok dôvery a táto dôvera môže mať v prejednávanom prípade osobitný význam. Treba vziať do úvahy, že BVerfG sformuloval prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania spôsobom, ktorý umožňuje Súdnemu dvoru dôverovať v rámci možností tomu, že vnútroštátny súd bude považovať poskytnutú odpoveď na dostatočnú a konečnú, pričom táto odpoveď by mohla sama osebe stačiť na to, aby tento súd mal k dispozícii dostatočné kritériá na účely rozhodnutia o nárokoch uplatnených v konaniach vo veci samej.(34) Dôkazom tohto tvrdenia by mohol byť aj smer, ktorým sa vydal samotný BVerfG v rozsudku Honeywell(35).

68.      Pokiaľ by bol takýto rozbor situácie prijateľný, domnievam sa, že Súdny dvor by pri posudzovaní „funkčného“ problému, ktorý tento návrh na začatie prejudiciálneho konania vyvoláva, nemal brať do úvahy predpoklady odlišné od toho, ktorý som práve navrhol, lebo ich možno považovať za extrémne a ťažko predstaviteľné predpoklady, ktoré v konečnom dôsledku nepostačujú na to, aby bolo možné odmietnuť poskytnúť vecnú odpoveď na otázky položené v prejednávanom návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

69.      Preto ako predbežný záver navrhujem, aby Súdny dvor určil, že na prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania možno poskytnúť vecnú odpoveď.

V –    Prípustnosť

70.      Mnohé členské štáty, ako aj inštitúcie, ktoré predložili pripomienky v tomto konaní, poukázali na problém prípustnosti súvisiaci s hlavnými položenými otázkami, keďže tieto sa týkajú problému platnosti programu OMT ako aktu, ktorý nemá právne účinky voči tretím osobám.

71.      Veľmi stručne povedané, uvedení účastníci konania zdôrazňujú, že akt prijatý 6. septembra 2012, ktorým Rada guvernérov rozhodla o prijatí základných kritérií, ktorými sa bude spravovať uvedený program, ktorého schválenie ešte nie je konečné, nemá definitívnu povahu a že dokonca by bolo možné povedať, že ide o „prípravný“ akt. Ako potvrdila ECB, na uvedenom zasadnutí boli schválené určité kritériá, ale nie program OMT ako taký. Preskúmanie platnosti uvedeného programu bude možné vykonať až vtedy, keď Rada guvernérov v súlade so systémom aktov upraveným v štatúte Európskej centrálnej banky formálne schváli program a zverejní ho.

72.      Judikatúra Súdneho dvora by mohla v zásade potvrdiť tento výklad. Judikatúra vydaná v konaniach o žalobách o neplatnosť neumožňuje napadnúť akty, ktoré nemajú právne účinky.(36) Konkrétne v súvislosti s prejudiciálnym konaním Súdny dvor v minulosti už konštatoval neprípustnosť návrhov na začatie prejudiciálneho konania, ktoré smerujú k spochybneniu atypického aktu, ktorý nebol uverejnený a nemá záväzné účinky.(37) Viacerí účastníci tohto konania sa domnievajú, že je to tak v prípade programu OMT, oznámeného 6. septembra 2012 na tlačovej konferencii predsedom ECB, po ktorom nasledovala tlačová správa so spresnením hlavných technických aspektov tohto programu.

73.      Z dôvodov, ktoré uvediem ďalej, sa však domnievam, že program OMT predstavuje akt, ktorého platnosť možno posúdiť v prejudiciálnom konaní týkajúcom sa platnosti. Tento záver je založený na dvoch rôznych dôvodoch. V prvom rade zastávam názor, že rozhodujúcou skutočnosťou je, že ide o akt, ktorý stanovuje všeobecné črty všeobecného programu postupu inštitúcie Únie. V druhom rade považujem za nevyhnutné venovať pozornosť osobitnému významu, ktorý má pre ECB pri vykonávaní súčasnej menovej politiky komunikácia s verejnosťou.

74.      Už od začiatku svojej činnosti Súdny dvor vyžadoval ako podmienku napadnuteľnosti aktov, aby akt mal záväzný charakter a aby bol spôsobilý vyvolávať právne účinky.(38) Tieto podmienky musia byť splnené súčasne, aj keď v niektorých prípadoch, ako napríklad pri súdnom preskúmaní platnosti odporúčaní, sú stanovené alternatívne.(39)

75.      Domnievam sa však, že obidve podmienky sa posudzujú odlišne podľa toho, kto je priamym adresátom napadnutého aktu. Ako ďalej vysvetlím, judikatúra stanovuje flexibilnejšie požiadavky pri uplatňovaní týchto dvoch podmienok, ak napadnutý akt predstavuje opatrenie, ktoré vymedzuje všeobecný politický program záväzný pre samotný orgán, ktorý prijal rozhodnutie, ako vtedy, keď akt obsahuje opatrenie s konštitutívnymi účinkami v právnych vzťahoch s tretími osobami. Dôvod spočíva v tom, že všeobecné politické programy orgánu verejnej moci môžu mať atypickú formu a pritom stále môžu veľmi bezprostredne ovplyvniť právnu situáciu jednotlivcov. Naopak opatrenia, ktorých priamymi adresátmi sú jednotlivci, musia spĺňať určité formálne a vecné náležitosti, a ak ich nespĺňajú, považujú sa za ničotné.

76.      Všeobecný politický program, o aký ide v prejednávanej veci, možno vyjadriť atypickými spôsobmi, jeho adresátom môže byť samotný orgán, ktorý prijal daný akt, tento program navonok formálne nemusí existovať, ale skutočnosť, že môže rozhodujúcim spôsobom ovplyvniť právne postavenie tretích osôb, je dôvodom na to, aby sa považoval za „akt“ na základe prístupu, ktorý nie je formalistický. V opačnom prípade hrozí, že inštitúcia naruší systém aktov a ich príslušných súdnych záruk tým, že bude vydávať akty, ktoré majú mať vonkajšie účinky, za všeobecné programy.

77.      Súdny dvor vo svojej judikatúre pristupoval pri posudzovaní tohto druhu všeobecných politických programov spôsobilých vyvolávať vonkajšie účinky mimoriadne flexibilne.

78.      Rozsudok Komisia/Rada (AETR)(40) z roku 1971 predstavuje dôležité východisko, lebo v ňom išlo okrem iného o to, či uznesenie Rady o dojednaní a uzavretí medzinárodnej zmluvy členskými štátmi predstavuje akt. Podľa názoru Rady uvedené uznesenie vzhľadom na svoju formu, predmet ani obsah nepredstavovalo napadnuteľný akt, ale politickú dohodu medzi členskými štátmi uzavretú v rámci Rady, ktorá nemala zakladať nijaké práva, ukladať povinnosti ani meniť právne postavenie.

79.      Súdny dvor pri rozbore tvrdení Rady konštatoval, že súdnemu preskúmaniu musia podliehať „všetky opatrenia prijaté inštitúciami, bez ohľadu na ich povahu alebo formu, ktoré majú vyvolávať právne účinky“(41). Po preskúmaní napadnutého rozhodnutia Súdny dvor zdôraznil predovšetkým dva znaky – po prvé rozhodnutie nebolo vyjadrením dobrovoľnej dohody, ale odrážalo záväzný spôsob konania(42), a po druhé obsah uvedeného rozhodnutia mohol predstavovať prípad „výnimky z postupu stanoveného Zmluvou“(43).

80.      V nadväznosti na svoje zásadné rozhodnutie vo veci AETR (EU:C:1971:32) Súdny dvor tiež venoval osobitnú pozornosť okolnostiam prijatia sporného aktu. Okrem vyššie uvedenej objektívnej stránky môže kontext schválenia aktu poukazovať na doplňujúce okolnosti, ktoré potvrdzujú buď zámer autora aktu založiť účinky voči tretím osobám, alebo to, či bol autorovi známy potenciálny vonkajší vplyv opatrenia. Súdny dvor zdôraznil význam týchto okolností vo veci Francúzsko/Komisia(44), kde pripustil napadnuteľnosť interného pokynu Komisie z dôvodu, že ho bolo možné odlíšiť od samotného služobného pokynu „tak okolnosťami, za ktorých bol prijatý, ako aj spôsobom jeho vypracovania, vydania a zverejnenia“(45).

81.      Na základe uvedenej judikatúry teraz rozoberiem napadnuteľnosť aktu, o platnosti ktorého má vnútroštátny súd pochybnosti.

82.      Program OMT je opatrením, ktoré má atypické črty, aspoň pokiaľ ide o jeho formálnu stránku. Bol navrhnutý v Rade guvernérov ECB 5. a 6. septembra 2012, je spomenutý v príslušnej zápisnici z tohto zasadnutia, v ktorom sa uvádza, že opis jeho technických charakteristík bude obsiahnutý v budúcej tlačovej správe. Technické charakteristiky programu teda boli spresnené na tlačovej konferencii zvolanej predsedom tejto inštitúcie a neskôr boli zverejnené v angličtine v tlačovej správe uverejnenej na internetovej stránke ECB, kde sú opísané technické charakteristiky programu. Zverejnenie a rozšírenie programu na internete je teda jediným „úradným“ písaným textom, ktorý je v prípade programu OMT k dispozícii, ak neberieme do úvahy návrhy rozhodnutia a usmernenia, ktoré predložila ECB v tomto konaní a ktoré sú napriek tomu internými dokumentmi tejto inštitúcie, ktoré čakajú na definitívne schválenie a následné uverejnenie v Úradnom vestníku. Uvedené návrhy podrobne opisujú to, čo je uvedené v tlačovej správe všeobecne, ale tiež s veľkou mierou presnosti.

83.      Je nesporné, že program OMT je rozhodnutím s presným obsahom, o ktorom sa rokovalo dva dni a ktorého hlavné črty boli schválené v Rade guvernérov. Zverejnenie základných charakteristík programu tak na tlačovej konferencii, ako aj písomnou formou prostredníctvom internetovej stránky ECB tiež potvrdzujú zjavnú vôľu tejto inštitúcie oznámiť to, čo bolo predtým schválené v Rade guvernérov. Ide o všeobecný politický program, keďže sú v ňom stanovené podmienky, za ktorých bude ECB konať, ak dôjde k zablokovaniu transmisných kanálov menovej politiky, ale je to tiež opatrenie, ktoré má mať bezprostredné vonkajšie účinky. V opačnom prípade by nebolo oznámené s čo najväčšou publicitou na tlačovej konferencii a jeho technické aspekty by neboli zverejnené na internetovej stránke ECB.

84.      Okrem toho okolnosti spojené s programom OMT podľa všetkého potvrdzujú, že cieľom ECB bolo – možno neštandardne – „zasiahnuť“ na trhoch samotným oznámením programu. Vyššie uvedený prejav predsedu ECB z 26. júla 2012 v Londýne, na ktorom bolo oznámené prijatie všetkých opatrení potrebných na „záchranu spoločnej meny“, tlačová konferencia z 2. augusta, ktorá sa konala po zasadnutí Rady guvernérov v tento deň, ako aj situácia, ktorej v tom čase čelili viaceré členské štáty na trhoch so štátnymi dlhopismi, potvrdzujú, že zámerom ECB pri oznámení programu OMT nebolo len informovať o interných činnostiach týkajúcich sa opatrenia, o ktorom sa ešte len rokuje, ale tiež vyvolať určitý účinok prostredníctvom oznámenia o vytvorení potenciálne ambiciózneho programu, ktorého účelom je – ako bude uvedené – zmierniť niektoré z ťažkostí, ktorým v tom čase čelili transmisné kanály menovej politiky. Svedčí o tom významný vplyv, ktorý podľa všetkého malo oznámenie programu na finančných trhoch, pričom tento vplyv podľa ECB a Komisie pretrváva aj po viac ako dvoch rokoch.

85.      Tiež je dôležité poukázať na to, že program OMT nevyjadruje oznámenie samotného individuálneho aktu, ale oznámenie uceleného normatívneho programu pro futuro s pomerne presne stanovenými podmienkami a regulačným poslaním. Vzhľadom na jeho obsah možno dodať, že ECB 6. septembra 2012 neoznámila rozhodnutie, ktorého význam je druhoradý. Naopak v tento deň boli oznámené podrobnosti opatrenia s jednoznačným vplyvom na eurozónu, ktoré napriek tomu, že ešte nebolo dokončené, malo byť dlhodobé.

86.      Na tomto mieste je vhodné poukázať na druhú z okolností, ktoré považujem za dôležité na účely zamietnutia námietok proti prípustnosti. Je nevyhnutné vziať do úvahy, že v prejednávanej veci ide o akt komunikácie centrálnej banky s verejnosťou, ktorým sa schvaľuje program menovej politiky. Akty komunikácie centrálnych bánk s verejnosťou nemožno porovnávať s aktmi iných inštitúcií, či už politických alebo odborných. Počas posledných tridsiatich rokov centrálne banky prešli zásadným vývojom, ktorý ovplyvnil ich nástroje menovej politiky, pričom jedným z nich sa stala – ako jednomyseľne uvádzajú odborníci – komunikácia s verejnosťou.

87.      Faktom je, že politika komunikácie centrálnych bánk s verejnosťou sa stala jedným z hlavných prvkov súčasnej menovej politiky. Vzhľadom na to, že racionálne správanie na trhoch nemožno predpovedať, účinným spôsobom, ako nezmariť určité očakávania, a tým zabezpečiť účinnosť menovej politiky, je využiť všetky možnosti, ktoré poskytuje komunikácia centrálnych bánk s verejnosťou (komunikačné stratégie).(46) Vzhľadom na prestíž týchto inštitúcií a informácie, ktoré majú k dispozícii, ako aj právomoci, ktoré vykonávajú prostredníctvom štandardných nástrojov menovej politiky, možno povedať, že oznámenia, stanoviská alebo vyhlásenia zástupcov centrálnych bánk zohrávajú v súčasnej menovej politike vo všeobecnosti zásadnú úlohu.(47)

88.      Je nesporné, že aj ECB zaradila komunikáciu medzi svoje hlavné nástroje menovej politiky. Táto inštitúcia to v minulosti sama uznala a nikto určite nepochybuje o tom, že komunikácia s verejnosťou, ktorú pravidelne vykonáva ECB, pričom oznamuje hlavné smery svojej činnosti alebo poskytuje určité stanoviská, ktoré môžu vyjadrovať budúce konanie tejto inštitúcie, je ústredným pilierom jej činnosti.(48) Domnievam sa, že táto okolnosť, ktorá je veľmi výstižná a charakteristická pre ECB, má veľký význam pri posudzovaní povahy aktu, akým je program OMT oznámený 6. septembra 2012.

89.      Napokon vzhľadom na uvedený význam komunikačných politík ECB treba mať na zreteli, že alternatívna možnosť, spočívajúca vo vyhlásení aktu, akým je program OMT, za nenapadnuteľný, by mohla viesť k tomu, že veľký počet rozhodnutí ECB by bol vyňatý z akéhokoľvek súdneho preskúmania len na základe toho, že tieto rozhodnutia ešte neboli formálne schválené a uverejnené v Úradnom vestníku. V konečnom dôsledku, ak nie je potrebné, aby sa určité opatrenie úradne uverejnilo obvyklou formou na to, aby vyvolávalo účinky – lebo na to, aby vyvolávalo všetky vonkajšie účinky, stačí, aby bolo oznámené na tlačovej konferencii alebo prostredníctvom tlačovej správy –, systém aktov a súdneho preskúmania stanovený v Zmluvách by bol vážne ohrozený, ak by nebolo možné preskúmať legalitu tohto opatrenia.

90.      Vzhľadom na vyššie uvedené sa v konkrétnom prípade tohto druhu konaní ECB, v ktorom získavajú akty komunikácie s verejnosťou osobitný význam pre účinnosť menovej politiky, domnievam, že akt, aký spochybňuje vnútroštátny súd, v podobe, v akej bol oznámený 6. septembra 2012, so zreteľom na jeho obsah, objektívne účinky, ktoré môže vyvolať, ale aj okolnosti, za ktorých bolo toto opatrenie prijaté, predstavuje akt inštitúcie, ktorého platnosť možno spochybniť v prejudiciálnom konaní podľa článku 267 ZFEÚ.

91.      Preto zastávam názor, že námietky proti prípustnosti prejudiciálnych otázok týkajúcich sa platnosti treba zamietnuť, čo znamená, že nebude potrebné vyjadriť sa k prejudiciálnej otázke týkajúcej sa výkladu, ktorú vnútroštátny súd položil subsidiárne.

VI – Prejudiciálne otázky

A –    Prvá prejudiciálna otázka: článok 119 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ a obmedzenia menovej politiky ECB

92.      Prostredníctvom prvej otázky BVerfG spochybňuje platnosť programu OMT, ktorý ECB oznámila 6. septembra 2012, pričom sa konkrétne pýta Súdneho dvora, či ide o opatrenie nezlučiteľné s článkom 119 ZFEÚ a článkom 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ a či zasahuje do právomocí členských štátov.

93.      BVerfG vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania po rozsiahlom a podrobnom odôvodnení dospieva k záveru, že existujú dostatočné dôvody domnievať sa, že ECB prijala opatrenie hospodárskej politiky, a nie opatrenie menovej politiky, a zároveň konštatuje porušenie zásady zverených právomocí, ktorou sa musí riadiť správanie ECB. BVerfG zdôrazňuje štyri aspekty programu OMT, ktoré podľa jeho názoru potvrdzujú uvedené porušenie: podmienenosť, selektívnosť, paralelnosť a obchádzanie. Obavy vnútroštátneho súdu zo všeobecnejšieho hľadiska poukazujú na otázku obmedzení právomocí ECB pri riešení mimoriadnych situácií, k akým došlo počas letných mesiacov roka 2012.

1.      Stanovisko účastníkov konania

94.      Všetci sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej sa v podstate zhodujú na výklade Zmlúv, podľa ktorého program, aký 6. septembra 2012 oznámila ECB, predstavuje opatrenie hospodárskej politiky. Podľa ich názoru program OMT nerešpektuje mandát, na základe ktorého je ECB povinná sledovať predovšetkým cieľ spočívajúci v udržaní cenovej stability, keďže ide o opatrenie, ktoré má priamy vplyv na zdroje financovania dotknutých členských štátov, v dôsledku čoho napadnuté opatrenie spadá do oblasti hospodárskej politiky. Vo svojich vyjadreniach sa opakovane odvolávajú na rozsudok Pringle(49), v ktorom sa konštatuje, že vytvorenie ESM predstavuje opatrenie hospodárskej politiky, pričom sa odmieta jeho kvalifikácia ako opatrenia menovej politiky. Sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej sa domnievajú, že vzhľadom na spoločné črty ESM a programu, akým je OMT, tento program treba tiež považovať za opatrenie hospodárskej politiky.

95.      Tak P. Gauweiler, ako aj R. Huber osobitne zdôrazňujú, že skutočným cieľom programu OMT nie je obnovenie transmisných kanálov menovej politiky, ale „záchrana eura“ prostredníctvom prevodu dlhov uvedených štátov na úroveň Spoločenstva, ktorý je nezlučiteľný so Zmluvami, keďže vedie k tomu, že niektoré členské štáty preberú dlhy iných členských štátov. Obdobné opatrenie jednoznačne ide nad rámec „podpory“ hospodárskych politík Únie a členských štátov, ktorej poskytovanie Zmluvy dovoľujú ECB.

96.      Pán J. H. von Stein odmieta, že by sa v mesiacoch pred oznámením programu OMT na trhoch so štátnymi dlhopismi uplatňovali umelé úrokové sadzby. Domnieva sa, že uvedené sadzby sú len vyjadrením skutočnej trhovej ceny, ktorú ECB umelo ovplyvnila tým, že oznámila, že je pripravená nakúpiť dlhopisy určitých členských štátov. Takéto ovplyvňovanie trhu nezodpovedá mandátu, ktorý Zmluvy priznávajú ECB, spočívajúcemu v udržiavaní cenovej stability.

97.      Pán B. Bandulet zdôrazňuje, že program OMT nemôže vyriešiť štrukturálne nedostatky v usporiadaní menovej únie. Zastáva názor, že to vôbec nepatrí medzi právomoci priznané ECB, lebo v opačnom prípade by došlo k porušeniu zásady demokracie a zvrchovanosti ľudu.

98.      Parlamentná skupina Die Linke tiež spochybňuje právomoc ECB na prijatie programu OMT, aj keď používa iné argumenty. Die Linke poukazuje na hospodárske následky, ktoré so sebou priniesli jednotlivé programy finančnej pomoci vo viacerých členských štátoch. Tento vplyv potvrdzuje, že ECB tým, že podporila tieto záchranné opatrenia vykonaním programu OMT, zasiahla do hospodárskej politiky členských štátov. Poukazuje tiež na viaceré ustanovenia Charty základných práv Európskej únie, na základe ktorých spochybňuje zásahy Únie a ECB v štátoch, na ktoré sa vzťahuje program finančnej pomoci.

99.      Všetky štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania, ako aj ECB a Komisia sa s určitými odchýlkami domnievajú, že program OMT v tej podobe, v akej bol oznámený prostredníctvom tlačovej správy, predstavuje opatrenie menovej politiky, ktoré je zlučiteľné s právomocami, ktoré Zmluvy priznávajú ECB.

100. Uvedené štáty a inštitúcie sa tiež zhodujú na tom, že ECB disponuje pri definovaní a vykonávaní menovej politiky širokou mierou voľnej úvahy. Súdny dvor by mal uznať túto mieru voľnej úvahy a akceptovať ciele, ktoré stanovila ECB pri oznámení svojho programu OMT. Tieto štáty a inštitúcie uznávajú, že v rámci týchto cieľov môže ECB prijímať neštandardné opatrenia menovej politiky, pokiaľ je to úplne nevyhnutné na dosiahnutie stanovených cieľov. Tak Poľská republika, ako aj Španielske kráľovstvo sa konkrétne domnievajú, že program OMT zodpovedá kritériám zásady proporcionality.

101. Uvedené štáty a inštitúcie tiež zhodne popierajú – na rozdiel od toho, čo uvádza vnútroštátny súd –, že z rozsudku Pringle (EU:C:2012:756) vyplýva záver, že program OMT je opatrením hospodárskej politiky. Podľa ich názoru sa v uvedenom rozsudku Pringle uznáva, že hospodárska politika a menová politika sú úzko prepojené, takže opatrenie hospodárskej politiky môže mať vplyv na menovú politiku a naopak, bez toho, aby to malo vplyv na povahu opatrenia. V prejednávanom prípade skutočnosť, že program OMT môže mať vplyv na hospodársku politiku, neznamená, že tento program je ako taký opatrením hospodárskej politiky.

102. V súvislosti so skutočnosťou, že program OMT vyvoláva umelé ovplyvnenie cien na trhu so štátnymi dlhopismi, vláda Poľskej republiky, Komisia a ECB zdôrazňujú, že každá menová politika má za cieľ ovplyvnenie cien, keďže neoddeliteľnou úlohou tejto politiky je ovplyvňovať trhy prostredníctvom opatrení, ktoré menia určité konanie, ale vždy s cieľom splniť mandát zverený ECB, ktorým je v tomto prípade udržanie cenovej stability.

103. Spolková republika Nemecko zásadne obhajuje legalitu programu OMT v podobe, v akej ho poznáme, aj keď zdôraznila, že v súčasnosti existuje len oznámenie o tomto programe, pričom až na základe jeho konkrétneho uplatňovania bude možné posúdiť, či skutočne ide o opatrenie hospodárskej politiky alebo menovej politiky. V každom prípade sa Spolková republika Nemecko domnieva, že ECB disponuje širokou mierou voľnej úvahy a že len v prípade, ak zjavne ide o opatrenie hospodárskej politiky, dochádza k porušeniu Zmlúv. Tiež považuje za vhodné, aby Súdny dvor poskytol kritériá, ktoré umožnia uplatňovať program OMT v súlade so Zmluvami a v rámci možností aj so základnými ústavnými štruktúrami Spolkovej republiky Nemecko.

104. ECB obhajuje legalitu programu OMT na základe okolností, ktoré nastali v lete 2012. V tom čase zavládli medzi investormi obavy týkajúce sa zrušiteľnosti eura, čo viedlo k výraznému zvýšeniu úrokových sadzieb, ktoré sa vzťahujú na štátne dlhopisy viacerých členských štátov. ECB uvádza, že za týchto okolností stratila svoju schopnosť vykonávať menovú politiku prostredníctvom obvyklých transmisných kanálov tejto politiky a že z dôvodu následnej fragmentácie trhov so štátnymi dlhopismi a problémov s financovaním v niektorých štátoch (ktoré sa preniesli aj na finančné inštitúcie týchto štátov) nemohla riadne prenášať impulzy, ktoré ECB štandardne vydáva. Podľa názoru ECB táto okolnosť odôvodnila prijatie neštandardného opatrenia menovej politiky, akým je program OMT. ECB sa v konečnom dôsledku domnieva, že cieľom tohto programu nie je uľahčiť podmienky financovania určitých členských štátov alebo riadiť ich hospodársku politiku, ale uvoľniť uvedené transmisné kanály menovej politiky ECB.

105. ECB popiera, že by sa za technickými znakmi programu OMT skrývalo opatrenie hospodárskej politiky. Podľa jej názoru je „podmienenosť“, na ktorú sa odkazuje, nevyhnutným prostriedkom na zabránenie tomu, aby vykonávanie programu OMT podnecovalo dotknuté štáty, aby upustili od uskutočňovania štrukturálnych reforiem potrebných na zlepšenie ich hospodárskej základne. ECB rovnako tvrdí, že „selektívnosť“ opatrení je neoddeliteľnou súčasťou programu OMT, lebo k narušeniu transmisných kanálov došlo v dôsledku zvýšenia úrokových sadzieb týkajúcich sa štátnych dlhopisov určitých štátov. V konečnom dôsledku sa ECB domnieva, že program OMT obsahuje ochranné mechanizmy, ktoré zabezpečujú jeho prepojenie s menovou politikou a jeho začlenenie do rámca právomocí, ktoré tejto inštitúcii priznávajú Zmluvy.

2.      Analýza

a)      Úvodné poznámky

106. Skôr než pristúpim ku konkrétnej analýze otázky položenej BVerfG, by som sa chcel venovať dvom rozhodujúcom aspektom v prejednávanej veci, ktorými sú štatút a mandát ECB, ako sú vymedzené v Zmluvách, a pojem „neštandardné opatrenia menovej politiky“. Obidva aspekty nám poskytnú základné prvky na posúdenie legality programu, akým je OMT, ktorý podľa ECB patrí medzi uvedené neštandardné opatrenia menovej politiky.

i)      O štatúte a mandáte ECB

107. ECB je inštitúciou, ktorej Zmluvy zverujú výkon výlučných právomocí Únie v oblasti menovej politiky. ECB a národné centrálne banky tvoria ESCB, ktorého hlavnou úlohou je zabezpečovať „cenovú stabilitu“ bez toho, aby boli dotknuté opatrenia, ktoré môže ECB prijať na „podporu hospodárskej politiky“.(50) Preto sa ECB – na rozdiel od iných centrálnych bánk – vyznačuje tým, že je viazaná jasným mandátom, ktorý úzko súvisí s bojom proti inflácii. Prípravné práce, ktoré viedli k uzavretiu Maastrichtskej zmluvy(51), ako aj dejepisecké diela venované menovej politike(52) potvrdzujú význam tohto mandátu pri rokovaniach, ktoré vyústili do zriadenia ECB.

108. ECB sa okrem toho, že je prísne viazaná cieľom zabezpečovať cenovú stabilitu, vyznačuje značným stupňom nezávislosti, a to tak z hľadiska jej úloh, ako aj usporiadania.(53) V Zmluvách sa viackrát spomína nezávislosť všetkých úkonov ECB, k čomu sa pripája veľmi striktná povaha postupov, ktorými možno vykonať zmeny štatútu ESCB a ECB, čo je okolnosť, ktorá odlišuje túto inštitúciu od ostatných centrálnych bánk, ktorých regulačné predpisy môže zmeniť príslušný vnútroštátny parlament.(54) V prípade ECB to neplatí, lebo akákoľvek zmena jej štatútu si vyžaduje zmenu Zmlúv.(55)

109. Tak ako v prípade národných centrálnych bánk je účelom nezávislosti ECB tiež chrániť túto inštitúciu od politických diskusií, pričom je kategoricky zakázané, aby jej iné inštitúcie alebo členské štáty udeľovali akékoľvek príkazy.(56) Toto oddelenie od politického života je nevyhnutné aj vzhľadom na veľmi odbornú povahu a vysokú mieru špecializácie, ktorou sa vyznačuje menová politika.(57)

110. Zmluvy totiž výslovne poverujú ECB vymedzovaním a vykonávaním menovej politiky a na tento účel jej priznávajú významné nástroje na plnenie jej úloh. Vďaka týmto nástrojom má ECB k dispozícii znalosti a zároveň mimoriadne cenné informácie, ktoré jej umožňujú efektívnejšie plniť jej poslanie, a tým postupom času rastú odborné znalosti a prestíž tejto inštitúcie. Tieto charakteristiky majú zásadný význam na zabezpečenie toho, aby impulzy menovej politiky skutočne prenikli do oblasti hospodárstva, lebo – ako už bolo uvedené – jedna z úloh súčasných centrálnych bánk spočíva v ovplyvňovaní očakávaní, pričom hlavnými nástrojmi, ktoré sa na tento účel používajú, sú odborné znalosti, prestíž a komunikácia s verejnosťou.

111. Z vyššie uvedeného nevyhnutne vyplýva, že ECB treba pri definovaní a vykonávaní menovej politiky Únie priznať širokú mieru voľnej úvahy.(58) Súdy musia pri skúmaní činnosti ECB preto zabrániť riziku, že budú preberať úlohu tejto inštitúcie a púšťať sa do veľmi odbornej oblasti, v ktorej sa vyžadujú odborné znalosti a skúsenosti, ktoré podľa Zmlúv má len ECB. Preto sa musí intenzita súdneho preskúmania činnosti ECB bez ohľadu jeho záväznú povahu vyznačovať značnou mierou zdržanlivosti.(59)

112. Napokon je dôležité poukázať na to, že menová politika ECB sa vykonáva – ako som už uviedol – prostredníctvom viacerých „transmisných kanálov či mechanizmov“, pomocou ktorých táto inštitúcia ovplyvňuje trh a plní svoj mandát spočívajúci v zabezpečovaní cenovej stability.(60) Na účely vykonávania svojej menovej politiky ECB kontroluje menovú bázu hospodárstva eurozóny, čo vykonáva vydávaním príslušných „impulzov“, najmä stanovovaním úrokových sadzieb, pričom tieto impulzy sa následne prenášajú z finančného sektora až k podnikom a domácnostiam.(61)

113. Na účely zabezpečenia riadneho fungovania týchto transmisných kanálov štatút ESCB a ECB v tomto zmysle priznáva ESCB výslovnú právomoc na prijatie súboru „menových funkcií a operácií“. Spomedzi týchto operácií treba na účely prejednávanej veci poukázať na tie, ktoré sú uvedené v článku 18 ods. 1 štatútu, ktorý umožňuje ECB a národným centrálnym bankám „obchodovať na finančných trhoch s pohľadávkami, obchodovateľnými cennými papiermi a drahými kovmi v rámci priamych voľných alebo termínovaných nákupov a predajov alebo dohodou o spätnej kúpe, uskutočňovať výpožičné alebo pôžičkové obchody, a to v eurách alebo v iných menách“.

114. Ako však ďalej uvediem, o programe, akým je OMT, nemožno povedať, že patrí medzi bežné nástroje menovej politiky ECB. Program OMT používa formálne jednu z vyššie uvedených menových operácií, ale používa ju spôsobom, ktorý je natoľko neobvyklý, že je opodstatnené považovať ho za „neštandardné opatrenie menovej politiky“. Ďalej vysvetlím, čo konkrétnejšie znamená tento pojem, ako ho odôvodnila ECB, a do akej miery ide o nástroj riadne upravený v Zmluvách.

ii)    Neštandardné opatrenia menovej politiky a začlenenie programu OMT medzi tieto opatrenia

–       Neštandardné opatrenia menovej politiky z pohľadu ECB

115. ECB obhajuje legalitu programu OMT ako zásahu zameraného na uvoľnenie transmisných kanálov menovej politiky Únie. Ako som práve vysvetlil, tieto transmisné kanály menovej politiky nefungujú ako mechanizmy s okamžitými účinkami, ale ako rámec, v ktorom ECB vysiela určité „impulzy“, ktoré majú preniknúť do reálneho hospodárstva. Podľa ECB môže byť menová politika ovplyvnená faktormi, ktoré nesúvisia s transmisnými kanálmi a môžu narušiť riadny tok impulzov vyslaných ECB. Medzi faktory, ktoré môžu vážne poškodiť „impulzy“, ktoré ECB vysiela prostredníctvom transmisných kanálov menovej politiky, patrí napríklad medzinárodná politická či hospodárska kríza alebo výrazná mena cien ropy.

116. ECB sa domnieva, že ak nastane takáto situácia, má právomoc zasiahnuť svojimi vlastnými nástrojmi s cieľom uvoľniť uvedené kanály. V takom prípade ide o iný typ zásahu, než aký ECB spravidla uplatňuje vo svojej praxi, lebo nejde o „bežnú“ operáciu, ale o operáciu zameranú na uvoľnenie a následné obnovenie nástrojov menovej politiky v pravom zmysle slova.(62)

117. Tak ECB, ako aj členské štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania, obhajujú legitimitu využitia tohto typu neštandardných opatrení v rámci menovej politiky. Ako sa uvádza v spise, ide skutočne o typ zásahu, ktorý použila väčšina centrálnych bánk počas medzinárodnej finančnej krízy, ktorá sa začala v roku 2008(63), a to vrátane – ako potvrdzuje toto konanie – samotnej ECB.(64) Podľa názoru ECB a členských štátov, ktoré sú účastníkmi konania, Zmluvy nebránia tomu, aby ECB disponovala právomocami na obnovenie svojich nástrojov menovej politiky, ak nastanú okolnosti, ktoré podstatne narušia riadne fungovanie transmisných kanálov. Podľa názoru Komisia je táto právomoc zlučiteľná so Zmluvami, pokiaľ sa vykonáva obozretne a je spojená so zárukami.

118. Na základe týchto východísk je potrebné posúdiť konkrétnu povahu programu OMT v podobe, v akej bol oznámený prostredníctvom tlačovej správy zo 6. septembra 2012.

–       Program OMT ako neštandardné opatrenie menovej politiky

119. Program OMT formálne patrí medzi operácie, ktoré štatút ESCB a ECB stanovuje v už citovanom článku 18 ods. 1. Je jasné, že pokiaľ uvedené ustanovenie priznáva ESCB právomoc nadobúdať cenné papiere a iné obchodovateľné nástroje, sleduje tým predovšetkým cieľ, aby ECB mala k dispozícii nástroje, ktorými môže kontrolovať menovú bázu, čo je štandardný spôsob udržiavania cenovej stability.

120. Súčasne však treba dodať, že program OMT uplatňuje právomoci podľa článku 18 ods. 1 štatútu spôsobom, ktorý sa odlišuje od bežného postupu vykonávania operácií ECB. Je nesporné, že selektívne opatrenie, zamerané na jeden alebo viaceré štáty eurozóny, spočívajúce v nadobudnutí ich dlhopisov bez predchádzajúceho kvantitatívneho obmedzenia s dôverou, že tieto štáty zlepšia podmienky svojho financovania na trhoch, je v bežnej praxi ECB úplne neobvyklé.

121. Ako sa uvádza v tlačovej správe zo 6. septembra 2012, v rámci programu OMT sa predpokladá zásah ECB na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, ktorý jej umožní nadobúdať dlhopisy štátov eurozóny, na ktoré sa vzťahuje program finančnej pomoci a v prípade ktorých sa predpokladajú ťažkosti s umiestnením dlhopisov. Východiskom, z ktorého vychádza program OMT, je výskyt vonkajšieho faktora, ktorý narúša transmisné kanály menovej politiky. Týmto rušivým prvkom je podľa tvrdení ECB pomerne náhly a prakticky nezvládnuteľný nárast rizikových prirážok niektorých štátov eurozóny, ktorý v zásade nie je v súlade s makroekonomickou situáciou týchto štátov a ktorý svojimi dôsledkami bráni ECB v tom, aby efektívne prenášala svoje impulzy a plnila tak svoj mandát spočívajúci v zabezpečení cenovej stability.

122. Vzhľadom na vyššie uvedené sa teda domnievam, že program OMT možno považovať za neštandardné opatrenie menovej politiky s dôsledkami, ktoré z toho plynú, pokiaľ ide o preskúmanie tohto opatrenia.

b)      Právomoci ECB a program OMT

123. So zreteľom na vyššie uvedené poznámky sa zameriam na dva aspekty, na ktorých musí byť založená úplná odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku položenú BVerfG.

124. V prvom rade je potrebné posúdiť, či program, akým je OMT, možno považovať za opatrenie menovej politiky, alebo či ide skôr o opatrenie hospodárskej politiky, ktoré je teda vyňaté z právomoci ECB, pričom treba individuálne zohľadniť technické znaky, ktoré BVerfG zdôrazňuje. V prípade, že program OMT bude možné považovať za opatrenie menovej politiky, ako to navrhnem, bude následne potrebné preskúmať program OMT z hľadiska zásady proporcionality v zmysle článku 5 ods. 4 ZEÚ.

i)      Program OMT a hospodárska politika Únie a členských štátov ako obmedzenie právomocí ECB

–       Hospodárska a menová politika Únie

125. Ako som práve uviedol, BVerfG sa pýta, či ECB schválením programu OMT prijala opatrenie hospodárskej politiky, a nie menovej politiky, a tak porušila právomoc Rady a členských štátov, ktorú im priznáva článok 119 ods. 1 ZFEÚ.

126. Ak vychádzame z primárneho práva Únie, článok 119 ZFEÚ ods. 1 stručne opisuje základné prvky hospodárskej politiky Únie, pričom stanovuje, že táto politika je založená „na úzkej koordinácii hospodárskych politík členských štátov na vnútornom trhu a na stanovení spoločných cieľov a ktorá sa uskutočňuje v súlade s princípmi otvoreného trhového hospodárstva s voľnou hospodárskou súťažou“. Hoci je toto ustanovenie všeobecné, a teda aj nejednoznačné, poskytuje základné prvky na vymedzenie tých aspektov hospodárskej politiky, ktoré patria do právomoci Únie.

127. Zmluvy naopak nijako nevymedzujú výlučnú právomoc Únie v oblasti menovej politiky. Súdny dvor poukázal na toto konštatovanie v rozsudku Pringle, v ktorom bol nútený použiť ako jediné referenčné kritérium ciele menovej politiky, ktoré vymedzuje ZFEÚ.(65) Hlavným definičným kritériom menovej politiky Únie je jej základný cieľ, ktorým je cenová stabilita, a podpora všeobecných hospodárskych politík Únie (článok 127 ods. 1 ZFEÚ a článok 282 ods. 2 ZFEÚ). Súdny dvor to potvrdil v uvedenom rozsudku Pringle, v ktorom bolo jediným kritériom, ktoré použil pri posudzovaní otázky, či daná zmena Zmluvy spadá alebo nespadá do oblasti menovej politiky, kritérium cieľov, ktorí má táto politika plniť.

128. Hoci Zmluvy na prvý pohľad poskytujú len málo kritérií, právo Únie má k dispozícii výkladové nástroje, ktoré možno použiť pri rozhodovaní o tom, či dané rozhodnutie spadá do oblasti hospodárskej, alebo menovej politiky Únie.

129. Aj keď sa to môže zdať samozrejmé, treba poukázať na to, že menová politika je súčasťou všeobecnej hospodárskej politiky. Rozlíšenie obidvoch politík v práve Únie je požiadavkou, ktorá vyplýva zo štruktúry Zmlúv a z horizontálneho a vertikálneho rozdelenia právomocí v Únii, ale z ekonomického hľadiska možno tvrdiť, že každé opatrenie menovej politiky v konečnom dôsledku patrí do širšej kategórie všeobecnej hospodárskej politiky. Na túto súvislosť medzi obidvoma politikami poukázal Súdny dvor, ako aj generálna advokátka Kokott v návrhoch prednesených vo veci Pringle, pričom obaja konštatovali, že opatrenie hospodárskej politiky si nemožno zamieňať s opatrením menovej politiky len na základe skutočnosti, že by mohlo mať nepriame účinky na stabilitu eura.(66) Ako uviedli ECB, Komisia a väčšina členských štátov, ktoré sú účastníkmi tohto konania, toto konštatovanie platí v celom rozsahu aj naopak, lebo z opatrenia menovej politiky sa nestáva opatrenie hospodárskej politiky len na základe skutočnosti, že by mohlo mať nepriame účinky na hospodársku politiku Únie a členských štátov.

130. Skutočnosť, že Zmluva presne nevymedzuje menovú politiku Únie, je v súlade s funkčným poňatím úlohy menovej politiky, podľa ktorého do oblasti menovej politiky patrí každé opatrenie prijaté prostredníctvom nástrojov menovej politiky. Ak teda určité opatrenie patrí medzi nástroje, ktoré sú podľa právnej úpravy určené na výkon menovej politiky, možno vychádzať z prvotného predpokladu, že také opatrenie je výsledkom výkonu menovej politiky Únie. Ide samozrejme o domnienku, ktorú možno vyvrátiť napríklad vtedy, ak dané opatrenie sleduje iné ciele, než aké sú taxatívne vymenované v článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ.

131. Ďalšie ustanovenia Zmluvy týkajúce sa menovej politiky tiež poskytujú dôležité prvky, ktoré obohacujú definičný obsah tejto politiky. Články 123 ZFEÚ a 125 ZFEÚ, ktorými sa budem podrobnejšie zaoberať pri posudzovaní druhej prejudiciálnej otázky, zavádzajú prísne zákazy financovania štátov, či už prostredníctvom opatrení menového financovania, alebo prostredníctvom prevodov medzi štátmi. Tieto zákazy potvrdzujú, že aj keď je menová únia súčasťou Únie založenej na hodnote solidarity (článok 2 ZEÚ)(67), sleduje aj cieľ spočívajúci v udržaní finančnej stability a na tento účel vychádza zo zásady fiškálnej disciplíny a klauzuly „no‑bail‑out“.(68)

132. Na to, aby dané opatrenie ECB skutočne patrilo do oblasti menovej politiky, teda toto opatrenie musí byť konkrétne určené na dosiahnutie hlavného cieľa spočívajúceho v udržaní cenovej stability, za predpokladu, že sa vykonáva prostredníctvom jedného z nástrojov menovej politiky výslovne uvedených v Zmluvách a nespochybňuje požiadavky fiškálnej disciplíny a klauzuly „no‑bail‑out“. Ak má sporné opatrenie určité znaky opatrenia hospodárskej politiky, bude to zlučiteľné s mandátom ECB len za predpokladu, že sporné opatrenie slúži ako „podpora“ opatrení hospodárskej politiky a je podriadené hlavnému cieľu ECB.

–       Program OMT z hľadiska kritérií definujúcich hospodársku a menovú politiku Únie

133. Teraz sa zameriam na kritériá, ktoré som práve uviedol, a posúdim, či má program OMT charakter opatrenia menovej politiky alebo opatrenia hospodárskej politiky. Vnútroštátny súd poukázal na viaceré prvky, ktoré by mohli preukázať, že ide o opatrenie hospodárskej politiky, a ktoré preskúmam jednotlivo. Najprv je však potrebné venovať pozornosť cieľom, ktoré uviedla ECB na odôvodnenie programu OMT a ktoré BVerfG spochybnil, pričom sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej ich odmietli. Po preskúmaní uvedených dôvodov a po ich právnej kvalifikácii posúdim prvky, ktoré jednotlivo uviedol vnútroštátny súd: podmienenosť, paralelnosť, selektívnosť a obchádzanie.

–       Ciele programu OMT

134. Ako ECB podrobne uviedla vo svojich písomných pripomienkach, počas letných mesiacov roka 2012 nastal v hospodárstve eurozóny súbeh určitých mimoriadnych okolností: príliš vysoké rizikové prirážky uplatňované na viaceré členské štáty, vysoká miera volatility na trhoch so štátnymi dlhopismi, fragmentácia úveru na medzibankovom trhu a v dôsledku toho, čo bolo uvedené, aj nárast nákladov podnikov na financovanie. Tieto udalosti tiež značne ovplyvnili vzrastajúce obavy na trhoch súvisiace s prípadným rozpadom jednotnej meny, a to buď z dôvodu selektívneho odchodu niektorého alebo niektorých zúčastnených štátov, alebo z dôvodu jej priameho zrušenia a návratu k národným menám. Tieto skutočnosti žiadny z účastníkov tohto prejudiciálneho konania v zásade nespochybnil.

135. Podľa názoru ECB vyššie uvedené okolnosti mali vplyv na štandardné nástroje menovej politiky. Úrokové sadzby štátnych dlhopisov sa neurčovali na základe kvality emitovaného dlhopisu, ale na základe miesta, kde sa nachádzal dlžník. Územné roztrieštenie úrokových sadzieb uplatňovaných na dlhopisy vydávané štátmi eurozóny, ktorých výška v niektorých prípadoch nezodpovedala makroekonomickej situácii dotknutých štátov, podľa názoru ECB predstavovalo vážnu prekážku pre menovú politiku tejto inštitúcie, založenú na využívaní rôznych nástrojov či transmisných kanálov. V čase, keď na trhu so štátnymi dlhopismi, ktorý je jedným z hlavných transmisných kanálov menovej politiky, došlo k takému závažnému narušeniu, stratila ECB väčšinu priestoru, ktorý má k dispozícii na plnenie poslania, ktoré jej zverujú Zmluvy.

136. ECB sa domnieva, že vzhľadom na uvedené skutkové okolnosti má program OMT dva ciele, jeden krátkodobý a jeden strednodobý – v prvom rade má dosiahnuť zníženie úrokových sadzieb požadovaných v súvislosti s dlhopismi niektorého členského štátu a následne „normalizovať“ rozpätie úrokových sadzieb, a tak obnoviť nástroje menovej politiky dECB.

137. Niektorí zo sťažovateľov v konaní vo veci samej tvrdia, že ECB nesledovala vyššie uvedený cieľ, ale že jej cieľom bolo „zachrániť jednotnú menu“ prostredníctvom transformácie ECB na poskytovateľa úverov posledného stupňa pre členské štáty, a tak napraviť niektoré zo štrukturálnych nedostatkov menovej únie. Podľa môjho názoru neexistujú presvedčivé argumenty, ktoré by podporovali tento záver. Skutočnosť, že v mesačnom bulletine ECB z augusta 2012 sa v súvislosti s opatreniami, ktoré viedli k oznámeniu zo 6. septembra toho istého roka, poukazuje na vzťah medzi programom a „nezvratnosťou eura“, nepovažujem za dostatočnú na spochybnenie nepretržitej a opakovanej obhajoby cieľov programu OMT, ktorú ECB uvádza od oznámenia tohto programu až do tohto konania.(69)

138. V dôsledku toho sa vzhľadom na skutkové okolnosti a na účel, ktorý uvádza ECB, domnievam, že existuje dostatok okolností na to, aby bolo možné konštatovať, že ciele vymedzené programom OMT môžu byť v zásade uznané za legitímne. Skutkové okolnosti, ktoré nastali v lete 2012, podľa všetkého nie sú sporné, tak ako postavenie viacerých štátov na trhoch so štátnymi dlhopismi, pričom zároveň treba priznať ECB značnú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o posudzovanie jej konštatovaní o skutkovom stave.

139. V konečnom dôsledku zastávam názor, že ciele, ktoré sleduje program OMT, možno uznať v tej podobe, v akej ich uvádza ECB, pričom treba uznať, že ECB mala pri oznámení programu OMT v úmysle sledovať cieľ menovej politiky. Odlišnou otázkou je, či z rozboru obsahu programu OMT nevyplynie opačný záver. V tejto súvislosti vnútroštátny súd poukazuje na viaceré aspekty, ktoré podľa jeho názoru menia program OMT na opatrenie hospodárskej politiky, a na tieto aspekty sa teraz zameriam.

–       Podmienenosť a paralelnosť

140. BVerfG uvádza dva aspekty, ktoré možno rozobrať súčasne. Skutočnosť, že program OMT je podmienený existenciou programu finančnej pomoci, ktorej príjemcom je jeden alebo viaceré štáty, ktorých dlhopisy budú predmetom nákupu na sekundárnom trhu, pričom ECB viaže ciele programu OMT na ciele programu finančnej pomoci, podľa názoru BVerfG potvrdzuje, že ECB nekoná v oblasti menovej politiky, ale v oblasti hospodárskej politiky.(70) Takto sa vyjadrili aj všetci sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej, pričom síce uviedli rôzne dôvody, ale zhodli sa na výsledku.

141. ECB tvrdí, že program OMT sa uplatní len pod podmienkou, že niektorý štát eurozóny sa stane príjemcom programu finančnej pomoci ESM alebo EFSF, takže podmienenosť vyžadovaná v rámci tohto programu zaručuje, aby vykonávanie programu OMT neviedlo dotknuté štáty k tomu, aby poľavili v prijímaní potrebných štrukturálnych reforiem, čo sa spravidla označuje ako „morálne riziko“.(71) Podľa ECB nákup štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu nemožno vykladať ako bezpodmienečné podporné opatrenie, lebo k zásahu ECB dôjde len počas obdobia realizácie štrukturálnych reforiem predpísaných príslušným programom finančnej pomoci. ECB sa domnieva, že riziko zásahu do hospodárskej politiky je kompenzované neutralizačným účinkom na „morálne riziko“, ktorý by mohol vyvolať rozsiahly zásah ECB na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi.

142. Tvrdenie sťažovateľov a navrhovateľky v konaní vo veci samej nie je úplne nedôvodné. Hoci ECB uviedla, že viazanosť programu OMT na plnenie programov finančnej pomoci je podmienkou, ktorú si ukladá sama a od ktorej možno kedykoľvek upustiť, sťažovatelia a najmä Die Linke zdôraznili, že ECB sa neobmedzuje na odkaz na plnenie programu pomoci, na ktorom sa vôbec nepodieľa. Naopak ECB sa na uvedených programoch finančnej pomoci aktívne zúčastňuje. Táto „dvojaká úloha“ ECB ako držiteľa pohľadávky založenej na štátnom dlhopise vydanom určitým štátom a ako subjektu, ktorý dohliada na program finančnej pomoci, ktorý sa vzťahuje na ten istý štát, a dojednáva ho, vrátane makroekonomickej podmienenosti, vážne spochybňuje tvrdenia ECB.

143. S týmto názorom v podstate súhlasím. Napriek tomu, že v tlačovej správe zo 6. septembra 2012 ECB je vykonanie programu OMT viazané na skutočné splnenie záväzkov prijatých v rámci programu finančnej pomoci, je nesporné, že úloha uvedenej inštitúcie v rámci programov finančnej pomoci prekračuje rámec samotnej jednostrannej účasti. Z právneho predpisu upravujúceho ESM(72), ale aj zo skúseností s programami finančnej pomoci, ktoré už boli zrealizované a ktoré sa stále realizujú, možno dostatočne vyvodiť, že úloha, ktorú plní ECB pri vymedzovaní, schvaľovaní a pravidelnom monitorovaní týchto programov, je významná, ak nie rozhodujúca.(73) Okrem toho, ako Die Linke zdôraznila vo svojich písomných a ústnych pripomienkach, podmienenosť vyžadovaná v rámci doteraz schválených programov finančnej pomoci, na ktorých sa ECB aktívne podieľala, mala značný makroekonomický vplyv na hospodárstva dotknutých štátov, ako aj na celú eurozónu. Toto konštatovanie potvrdzuje, že ECB tým, že sa podieľala na uvedených programoch pomoci, aktívne zasahovala v rámci opatrení, ktoré za určitých okolností možno chápať tak, že idú nad rámec „podpory“ hospodárskej politiky.

144. Zmluva o ESM totiž priznáva ECB mnohé právomoci pri plnení programu finančnej pomoci, vrátane účasti na rokovaniach a kontrolných misiách.(74) ECB sa preto podieľa na vytváraní podmienok uložených štátu, ktorý žiada o poskytnutie pomoci, a zároveň sa následne tiež zúčastňuje na misiách týkajúcich sa kontroly plnenia podmienok, čo má zásadný význam pre účinné pokračovanie a prípadné ukončenie programu. Túto úlohu plní ECB spolu s Komisiou, hoci tejto druhej inštitúcii priznáva zmluva o ESM ešte významnejšie funkcie.

145. Ako už bolo uvedené vyššie, na to, aby sa program OMT považoval za opatrenie menovej politiky, je nevyhnutné, aby jeho ciele spadali do rámca tejto politiky a aby použité nástroje boli nástrojmi menovej politiky. Viazanosť programu OMT na plnenie programov finančnej pomoci možno odôvodniť – nepochybne oprávneným – záujmom na odstránení akéhokoľvek podozrenia týkajúceho sa „morálneho rizika“, ktoré by mohlo vyplynúť z rozsiahleho zásahu ECB na trhu so štátnymi dlhopismi. Skutočnosť, že tá istá inštitúcia sa aktívne podieľa na realizácii programov finančnej pomoci, však môže zmeniť program OMT na niečo viac ako opatrenie menovej politiky, pokiaľ je jednostranne viazaný na tieto programy. Ak sa totiž nákup štátnych dlhopisov jednostranne podmieni splnením určitých podmienok stanovených treťou osobou, nie je to to isté ako urobiť to v prípade, ak táto tretia osoba v skutočnosti nie je treťou osobou. Za týchto okolností sa podmienený nákup dlhopisov môže zmeniť na ďalší nástroj tejto podmienenosti. Už samotná skutočnosť, že ho možno chápať takto, teda ako nástroj na zabezpečenie makroekonomickej podmienenosti, pritom môže mať dostatočný vplyv na to, aby oslabila, či dokonca vylúčila ciele menovej politiky, ktoré sleduje program OMT.

146. Je pravda, že ECB vždy môže vyvíjať tlak na štát, na ktorý sa vzťahuje program finančnej pomoci, tým, že – hoci aj jednostranne – podmieni program OMT splnením podmienok dohodnutých v rámci ESM. Je však potrebné odlíšiť opatrenie zamerané na vylúčenie „morálneho rizika“, akým môže byť jednostranné uloženie podmienok vyplývajúcich z programu finančnej pomoci, od opatrenia, v rámci ktorého – pri komplexnom posúdení – ECB vystupuje ako inštitúcia, ktorá tieto podmienky dojednáva a najmä tiež priamo dohliada na ich dodržiavanie.(75)

147. V konečnom dôsledku sa domnievam, že ECB pri vymedzovaní a oznámení programu OMT ako súčasti širšieho rámca zásahov ECB do programov finančnej pomoci dojednaných v rámci ESM náležite nezohľadnila vplyv svojich zásahov do uvedených programov finančnej pomoci na menovú povahu programu OMT.

148. Za týchto okolností je potrebné preskúmať, aké bezprostredné dôsledky vyplývajú z tohto konštatovania pre zaradenie programu OMT do oblasti menovej politiky Únie.

149. Zastávam názor, že vyššie uvedený záver nebráni tomu, aby sa ECB pravidelne zapájala do programov finančnej pomoci vymedzených zmluvou o ESM. Skutočnosť, že dôjde k schváleniu programu finančnej pomoci, nemá nijaký vplyv na to, či nastanú okolnosti potrebné na to, aby ECB spustila program OMT.

150. Ak by však nastali mimoriadne okolnosti, ktoré by odôvodňovali spustenie programu OMT, na to, aby si tento program zachoval svoju povahu opatrenia, ktoré je súčasťou menovej politiky, je nevyhnutné, aby ECB následne upustila od akejkoľvek priamej účasti na monitorovaní programu finančnej pomoci uplatňovaného na dotknutý štát. Nič by nebránilo ECB v tom, aby bola informovaná alebo aby sa dokonca vyjadrila(76), ale v nijakom prípade by nebolo možné pripustiť, aby sa ECB v prípade realizácie programu, akým je OMT, naďalej podieľala na monitorovaní programu finančnej pomoci, ktorý sa vzťahuje na členský štát, ktorého sa zároveň týka významný zásah ECB na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi. V konečnom dôsledku sa domnievam, že na to, aby si program OMT zachoval svoju povahu opatrenia menovej politiky, zameraného výlučne na obnovenie transmisných kanálov menovej politiky, je potrebné zachovať tento funkčný odstup medzi oboma programami.

151. Ak to mám zhrnúť, z hľadiska, ktoré som práve rozobral, zastávam názor, že program OMT treba považovať za opatrenie menovej politiky za predpokladu, že ECB sa v prípade uplatnenia uvedeného programu zdrží akýchkoľvek priamych zásahov do programov finančnej pomoci ESM alebo EFSF.

–       Selektívnosť

152. Druhou charakteristikou, na ktorú poukazuje vnútroštátny súd, spochybňujúcou menový charakter programu OMT je takzvaná „selektívnosť“, ktorá sa chápe skutočnosť, že ide o opatrenie uplatniteľné na jeden alebo viaceré štáty, v každom prípade nie na všetky štáty eurozóny. Tento znak odporuje obvyklej praxi ECB, ktorej opatrenia sú zamerané na celú eurozónu a nie na určité územné celky hospodárstva. Okrem toho podľa BVerfG selektívnosť spôsobuje narušenie podmienok financovania na trhu, ktoré by mohlo spôsobiť ujmu štátnym dlhopisom ostatných členských štátov.

153. Túto námietku nepovažujem za presvedčivú, lebo nepreukazuje, že selektívnosť sama osebe mení program OMT na opatrenie hospodárskej politiky. Po prvé ECB presvedčivo tvrdila, že rozpätie úrokových sadzieb, ktoré by mohlo zablokovať transmisné kanály menovej politiky, je obmedzené na dlhopisy určitej skupiny štátov. Táto okolnosť tvorí základ programu OMT, lebo v opačnom prípade by nebolo potrebné viazať vykonanie tohto programu na program finančnej pomoci. Selektívnosť je preto len logickým dôsledkom programu zameraného na nápravu stavu blokácie, ktorý nastal vo viacerých členských štátoch. To, či táto okolnosť spôsobuje narušenie trhu alebo ujmu štátnym dlhopisom iných členských štátov, nemá vplyv na kvalifikáciu programu OMT ako opatrenia menovej politiky, lebo účinnosť tohto programu možno zabezpečiť len jeho zameraním na dlhopisy dotknutých štátov.

154. Preto zastávam názor, že skutočnosť, že program OMT sa uplatňuje selektívne na jeden alebo viaceré štáty eurozóny, nespochybňuje jeho povahu opatrenia menovej politiky v zmysle článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ZFEÚ ods. 2.

–       Obchádzanie

155. BVerfG napokon zdôrazňuje, že program OMT môže obchádzať povinnosti a podmienky stanovené v programoch finančnej pomoci, lebo požiadavky kladené na nákup dlhopisov na sekundárnom trhu zo strany ESM, stanovené v článkoch 18 a 14 zmluvy o ESM, sú prísnejšie než tie, ktoré ukladá program OMT. To umožňuje ECB realizovať operácie spočívajúce v nákupe štátnych dlhopisov za trhových podmienok výhodnejších pre dotknutý štát, a tak obchádzať podmienky, ktoré sa vzťahujú na ESM.

156. Po preskúmaní námietok týkajúcich sa podmienenosti a paralelnosti uvedených v predchádzajúcom bode je ťažké uznať toto tvrdenie. Ak sa totiž konštatuje – ako som to urobil vyššie –, že autonómnosť programu OMT vo vzťahu k programom finančnej pomoci za uvedených podmienok pôsobí ako prvok, ktorý zaručuje, že dotknuté opatrenie má povahu opatrenia menovej politiky, je logické, aby samotná ECB v dôsledku tejto záruky stanovila svoje vlastné požiadavky týkajúce sa nadobúdania štátnych dlhopisov.

157. Podľa môjho názoru môžu byť zdrojom problémov skôr konkrétne požiadavky, ktoré stanoví ECB, než abstraktná skutočnosť, že pre rôzne inštitúcie platia rôzne požiadavky. Výlučne z pohľadu, aký uvádza vnútroštátny súd, sa však domnievam, že skutočnosť, že pre ECB neplatia tie isté požiadavky, aké sa vzťahujú na ESM, v zásade nemení program OMT na opatrenie hospodárskej politiky.

–       Predbežný záver

158. Vzhľadom na vyššie uvedené argumenty sa domnievam, že program OMT – tak ako bol opísaný v tlačovej správe zo 6. septembra 2012 – je súčasťou menovej politiky, ktorá podľa Zmluvy spadá do právomoci ECB, a nepredstavuje opatrenie hospodárskej politiky, za predpokladu, že počas celej doby vykonávania prípadného program OMT sa ECB zdrží akýchkoľvek priamych zásahov do programov finančnej pomoci, na ktoré je uvedený program viazaný.

ii)    Preskúmanie proporcionality programu OMT (článok 5 ods. 4 ZEÚ)

159. Vyššie uvedený záver, podľa ktorého program OMT v podobe, v akej bol oznámený, spadá do oblasti menovej politiky ECB, nehovorí ešte nič o proporcionalite tohto opatrenia. V tejto súvislosti viacerí účastníci konania obhajovali program, a to na základe kritérií preskúmania proporcionality.

160. Výkon právomoci, ktorá sa považuje za neštandardnú, musí spĺňať aspoň dve podmienky. V prvom rade sa musí vyžadovať, aby jej výkon predovšetkým neporušoval iné ustanovenia primárneho práva, čomu sa budem venovať v rámci odpovede na druhú z položených otázok, týkajúcu sa zákazu menového financovania členských štátov.

161. V druhom rade v prípade opatrenia, ktoré sa charakterizuje ako neštandardné a odôvodnené mimoriadnymi okolnosťami, je nevyhnutné preskúmať dodržanie zásady zverených právomocí z hľadiska zásady proporcionality (článok 5 ods. 4 ZEÚ). Hoci Únia musí vždy vykonávať svoje právomoci založené na zásade zverených právomocí v súlade so zásadou proporcionality (článok 5 ods. 4 ZEÚ), dodržanie tejto zásady je osobitne naliehavé v prípade, ak ide o výkon právomocí založených na mimoriadnych okolnostiach.

162. Vzhľadom na vyššie uvedené treba už teraz uviesť, že prejednávaná vec vyvoláva osobitné ťažkosti pri posudzovaní proporcionality napadnutého opatrenia. Ako už bolo vysvetlené vyššie, program OMT je nedokončeným opatrením, a to nielen preto, lebo jeho formálne schválenie bolo odložené na neskôr, a to na neurčito, ale aj preto, lebo okrem toho, čo už bolo uvedené, v každom prípade ešte nedošlo k jeho konkrétnemu vykonaniu. Máme síce k dispozícii základné charakteristiky programu, ale je jasné, že tieto charakteristiky ani zďaleka nie sú také komplexné ako v prípade, ak by bol tento program upravený právnym aktom. Úplné preskúmanie proporcionality pritom bude možné vykonať len s ohľadom na túto prípadnú právnu úpravu.

163. Preskúmanie, ktoré má Súdny dvor v tomto smere vykonať, sa teda bude musieť zamerať predovšetkým na opatrenie v podobe, v akej bolo oznámené v septembri 2012, pričom v súvislosti s technickými znakmi, ktoré uviedla ECB, bude potrebné príležitostne uviesť určité poznámky pre prípad, ak by skutočne došlo k uplatneniu programu OMT.

164. Na základe vyššie uvedeného posúdenia začnem svoju analýzu tým, že poukážem na kritérium, ktoré má podľa môjho názoru zásadný význam a ktoré predchádza preskúmaniu proporcionality, a to nevyhnutné odôvodnenie programu OMT. Následne podrobne rozoberiem technické charakteristiky programu OMT z hľadiska všetkých troch zložiek zásady proporcionality, ktorými sú vhodnosť, nevyhnutnosť a proporcionalita v užšom zmysle slova.

–       Odôvodnenie okolností, na ktorých bol program OMT založený, ako predpoklad proporcionality

165. Všetky inštitúcie Únie majú povinnosť odôvodniť svoje právne akty (článok 296 ods. 2 ZFEÚ). Táto povinnosť je založená na požiadavke transparentnosti, ale aj súdneho preskúmania – účinné súdne preskúmanie je možné vykonať len na základe vysvetlenia dôvodov, z ktorých dané verejné rozhodnutie vychádza. Súdny dvor už viackrát poukázal na tento dvojaký rozmer povinnosti odôvodnenia(77), ktorá je uplatniteľná aj na opatrenie, aké je spochybnené v tomto prejudiciálnom konaní.

166. Na to, aby ECB uplatnila program, akým je OMT, v súlade so zásadou proporcionality, totiž bude musieť uviesť všetky nevyhnutné okolnosti, ktoré odôvodňujú zásah tejto inštitúcie na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi. Inak povedané, je nevyhnutné, aby ECB najprv určila výnimočnú a mimoriadnu okolnosť, na základe ktorej prijme také neštandardné opatrenie, o aké ide v prejednávanej veci.

167. V tomto zmysle bude musieť v prvom rade poskytnúť presné údaje, ktoré potvrdzujú významné narušenie trhových pomerov, ktoré spôsobilo vonkajšie pôsobenie na transmisné kanály menovej politiky. ECB bude tiež musieť preukázať, do akej miery došlo k zablokovaniu jej transmisných kanálov, pričom samotné vyhlásenie na tento účel nie je postačujúce. ECB musí uviesť okolnosti potvrdzujúce existenciu takého zablokovania. Napokon tieto dôvody musia byť oznámené verejne, pričom sa musí zabezpečiť dôvernosť úplne nevyhnutných aspektov, ktorých prezradenie by mohlo narušiť účinnosť programu, ale zároveň treba vychádzať zo všeobecného pravidla, že odôvodnenie musí byť úplne transparentné.

168. ECB musí dôsledne dodržať tieto kritériá, čo je nevyhnutným predpokladom následného súdneho preskúmania.

169. Na základe týchto úvah je jasné, že v tlačovej správe zo 6. septembra 2012, ktoré malo predovšetkým opísať znaky programu OMT, nie je v podstate nijaká zmienka o konkrétnych okolnostiach, ktoré by odôvodňovali prijatie programu, akým je OMT. Až úvodné slová predsedu ECB M. Draghiho na jeho tlačovej konferencii z toho istého dňa umožňujú dozvedieť sa, aký druh núdzovej situácie by mohol odôvodniť prijatie tohto programu.(78) Z hľadiska odôvodnenia opatrenia v podobe, v akej bolo oznámené, teda musíme pracovať s údajmi, ktoré boli vtedy oznámené. Okrem toho ECB poskytla v tomto konaní množstvo doplňujúcich informácií o núdzovom stave, ktorému údajne čelila, ako bolo uvedené v bodoch 115, 116, 117, 134, 135 a 136 týchto návrhov.

170. Pri skúmaní proporcionality programu OMT teda budem pracovať s informáciami poskytnutými v tomto konaní, pričom však musím osobitne zdôrazniť, že v prípade vykonania programu je potrebné, aby tak právny akt, ktorým bude tento program upravený, ako aj jeho uplatňovanie zodpovedali požiadavkám odôvodnenia, ktoré boli opísané v bodoch 166 a 167 týchto návrhov.

–       Kritérium vhodnosti

171. Keď teraz prejdem k jednotlivým zložkám zásady proporcionality, v prvom rade treba posúdiť, či je neštandardné opatrenie, akým je program OMT, objektívne vhodným prostriedkom na dosiahnutie cieľov menovej politiky, ktoré sleduje. Je teda potrebné zistiť, či je toto opatrenie koherentné s ohľadom na príčinný vzťah, ktorý existuje medzi prostriedkami a cieľmi.(79)

172. Žiaden z účastníkov tohto konania nepoprel, že oznámenie programu OMT malo za následok výrazné zníženie úrokových sadzieb vyžadovaných v súvislosti s dlhopismi niektorých členských štátov. Už tento dôsledok potvrdzuje vhodnosť programu, lebo ak samotné oznámenie jeho existencie spôsobilo takmer okamžitý účinok na trhoch, dalo by sa očakávať, že vykonanie programu OMT by malo aspoň podobný vplyv na jeden alebo viaceré členské štáty. Je zrejmé, že toto tvrdenie závisí od mnohých okolností, ktoré v tomto okamihu nemožno predvídať, ale možno vychádzať z toho, že účinok oznámenia programu OMT je ukazovateľom účinnosti tohto opatrenia.

173. Účinky oznámenia programu OMT však samozrejme nemôžu byť jediným referenčným kritériom pri analýze vhodnosti opatrenia, lebo sú to len ukazovatele, aj keď majú určitý význam. Preto je potrebné podrobnejšie preskúmať, či sú prvky tvoriace program OMT objektívne vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov, pričom však treba priznať ECB širokú mieru voľnej úvahy.

174. Ak je bezprostredným cieľom programu OMT zníženie úrokových sadzieb uplatňovaných na štátne dlhopisy určitých členských štátov, použitým prostriedkom je nákup štátnych dlhopisov určitých štátov eurozóny za podmienok uvedených v tlačovej správe zo 6. septembra 2012. Ide o nákup, ktorý je podmienený predchádzajúcou existenciou programu finančnej pomoci, či už komplexného, alebo preventívneho, pričom ECB nakúpi len dlhopisy v rámci kratšej časti výnosovej krivky, najmä dlhopisy s dobou splatnosti od jedného do troch rokov.

175. Z objektívneho hľadiska sa domnievam, že program, akým je OMT, zameraný na nákup štátnych dlhopisov, je vhodný na dosiahnutie zníženia úrokových sadzieb štátnych dlhopisov dotknutých štátov. Žiaden z účastníkov tohto konania nepoprel toto konštatovanie. Uvedené zníženie sa prejaví v tom, že dotknuté štáty znovu dosiahnu v istom zmysle normálne finančné podmienky, v dôsledku čoho bude môcť ECB vykonávať svoju menovú politiku za istejších a stabilnejších podmienok. Toto konštatovanie neznamená, že takéto normálne finančné podmienky nespôsobujú riziká, čo uvediem ďalej. Pri posudzovaní vhodnosti je však potrebné preskúmať logickú súvislosť medzi prostriedkom a cieľom, ktorá podľa môjho názoru v prejednávanom prípade existuje.

176. Preto zastávam názor, že program OMT v podobe, v akej bol oznámený 6. septembra 2012, je vhodným opatrením na dosiahnutie cieľov, ktoré sleduje ECB.

–       Kritérium nevyhnutnosti

177. Hoci opatrenie posudzované v prejednávanej veci môže byť vhodné, môže sa tiež stať, že použitý prostriedok bude neprimeraný v porovnaní s inými možnosťami, ktoré mala inštitúcia, ktorá prijala akt, k dispozícii.(80) Z tohto hľadiska treba posúdiť, či ECB prijala opatrenie, ktoré bolo úplne nevyhnutné na dosiahnutie cieľov vymedzených programom OMT.

178. V prvom rade skutočnosť, že program OMT je obmedzený len na tie prípady, v ktorých sa členský štát zúčastňuje na programe finančnej pomoci, nasvedčuje tomu, že ide o opatrenie, ktoré je obmedzené a zamerané na konkrétne prípady. Program OMT nie je prostriedkom na všeobecné zasahovanie na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi za akýchkoľvek okolností. Aj keby došlo k zablokovaniu transmisných kanálov menovej politiky, spustenie programu OMT je možné len vtedy, ak sa na daný členský štát vzťahuje program makroekonomickej konsolidácie alebo preventívny program EFSF alebo ESM. Táto okolnosť sama osebe značne obmedzuje počet prípadov, v ktorých bude ECB pôsobiť na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, čo je v súlade s konštatovaním, že ide o neštandardné opatrenie menovej politiky, ktoré je ako také mimoriadne a obmedzené len na určité prípady. Skutočnosť, že ECB podmienila spustenie programu OMT predchádzajúcim schválením programu finančnej pomoci, potvrdzuje mimoriadnosť tohto opatrenia, ale zároveň ho podľa môjho názoru správne obmedzuje na prípad, ktorý je tiež mimoriadny.

179. Zo spisu tiež vyplýva, že vykonávanie programu OMT bude – vzhľadom na jeho povahu – časovo obmedzené. Ako Francúzska republika správne uviedla, program, akým je OMT, môže byť len dočasný.(81) Tak z tlačovej správy, ako aj z pripomienok ECB vyplýva, že tento program sa prípadne bude uplatňovať počas obdobia, ktoré bude nevyhnutné na to, aby sa úrokové sadzby v dotknutom štáte alebo dotknutých štátoch opäť vrátili na úroveň, ktorá sa na trhu považuje za bežnú.(82) Účelom programu OMT nie je len zlepšiť podmienky financovania daného štátu, ale vrátiť tieto podmienky na úroveň, ktorá zodpovedá makroekonomickej realite tohto štátu. Po dosiahnutí tohto cieľa a uvoľnení transmisných kanálov sa vykonávanie programu OMT ukončí, čo zodpovedá úplne nevyhnutnej povahe tohto opatrenia.

180. Okrem toho v takej citlivej situácii, o akú ide v prejednávanej veci, má na posúdenie nevyhnutnosti vplyv akákoľvek zmena okolností, a teda aj ich mimoriadneho charakteru. V tomto zmysle sa domnievam, že správanie ECB v septembri 2012, keď ECB len oznámila technické charakteristiky programu, vyplýva z posúdenia vývoja situácie na finančných trhoch, ktoré je v súlade s požiadavkami kritéria nevyhnutnosti.

181. Napokon treba spomenúť možnosť, ktorú uvádza BVerfG, že program OMT, vykladaný konformným spôsobom, by mohol mať iné technické charakteristiky, než aké boli uvedené v tlačovej správe zo 6. septembra 2012, ktoré by mohli odstrániť jeho pochybnosti o platnosti tohto opatrenia. Túto možnosť treba posúdiť teraz v súvislosti s posúdením nevyhnutnosti, lebo v prípade, ak by existovali iné, menej obmedzujúce opatrenia ako tie, ktoré navrhuje vnútroštátny súd v bode 100 svojho návrhu na začatie prejudiciálneho konania, potvrdilo by sa, že program OMT pri uvedenom posúdení nemôže obstáť.

182. Napriek tomu sa domnievam, že alternatívy, na ktoré poukazuje vnútroštátny súd, by mohli viesť k vážnemu spochybneniu účinnosti programu OMT. Ako ECB a Komisia uviedli, treba pripustiť, že kvantitatívne obmedzenie ex ante týkajúce sa nákupu štátnych dlhopisov by narušilo účinnosť, ktorá je zmyslom daného zásahu na sekundárnom trhu, a mohlo by vyvolať špekulatívne operácie.

183. Tiež možno pripustiť, že priznanie postavenia prednostného veriteľa ECB by spochybnilo postavenie ostatných veriteľov a nepriamo by narušilo konečný vplyv na hodnotu dlhopisov na sekundárnom trhu. Ako Komisia zdôraznila, skutočnosť, že dlhopisy dotknutého štátu pritiahnu investorov, a nie naopak, tiež prispieva k zvýšeniu dopytu po dlhopisoch, čo následne vedie k zníženiu úrokovej sadzby. Rozhodnutie, že ECB nebude mať postavenie prednostného veriteľa, pomáha účinnejšie zabezpečiť dosiahnutie obvyklých trhových cien dlhopisov, čo zase posilní strednodobú a dlhodobú platobnú schopnosť, a tým dôjde k zníženiu súvisiacich rizík.

184. Preto zastávam názor, že preventívne opatrenia, ktoré zaviedla ECB, sú dostatočné na to, aby bolo možné dospieť k záveru, že program OMT v podobe, v akej bol opísaný v uvedenej tlačovej správe, zodpovedá kritériu nevyhnutnosti, a to bez ohľadu na to, či sa toto konštatovanie potvrdí v právnom akte, ktorým bude tento program prípadne schválený.

–       Kritérium proporcionality v úzkom zmysle slova

185. Napokon treba preskúmať, či sporné opatrenie vychádza z náležitého vyváženia všetkých prvkov, ktoré ho tvoria, a to tak, aby nebolo neprimerané.

186. Tento tretí stupeň, ktorým je posúdenie proporcionality v úzkom zmysle slova, si vyžaduje posúdenie, či „výhody“ sporného opatrenia za okolností daného prípadu prevyšujú „náklady“(83). Je zjavné, že ide o skúmanie, ktoré si vyžaduje posúdenie všetkých výhod a nákladov, ktoré možno zhrnúť takto – na jednej strane program OMT umožňuje ECB zasiahnuť za mimoriadnych okolností s cieľom obnoviť jej nástroje menovej politiky, a tak zabezpečiť účinnosť jej mandátu, a na druhej strane ide o opatrenie, ktoré vystavuje ECB finančnému riziku, ku ktorému treba pripočítať morálne riziko, ktoré vyvoláva umelá zmena hodnoty dlhopisov dotknutého štátu.

187. Dovoľte mi opäť pripomenúť, že v rámci preskúmania proporcionality, ktoré treba vykonať v tomto prípade, je potrebné priznať ECB širokú mieru voľnej úvahy. To znamená – osobitne v súvislosti s tretím stupňom preskúmania proporcionality –, že pri zvážení, ktoré musí ECB vykonať v prípade, aký sa týka programu OMT, jej treba priznať širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ nevznikne zjavne neprimeraná nerovnováha.

188. Tiež treba poznamenať, že proporcionalitu v úzkom zmysle slova v prípade programu, akým je OMT, možno ucelene posúdiť len s prihliadnutím na prípadné spustenie tohto programu a najmä na jeho možný rozsah. Ďalej uvedené závery vychádzajú z informácií o programe, ktoré sú uvedené v tlačovej správe.

189. Sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej, ako aj BVerfG zdôraznili, že uplatnenie programu OMT vystavuje ECB a v konečnom dôsledku aj daňovníkov členských štátov neprimeranému riziku, ktoré by prípadne mohlo viesť dokonca až k platobnej neschopnosti tejto inštitúcie. Je zjavné, že je to vysoká a nezanedbateľná cena, ktorá by mohla oslabiť výhody, ktoré prináša program OMT.

190. Ako podrobne uviedol právny zástupca P. Gauweilera, uplatnenie programu OMT by znamenalo, že ECB by zaradila do svojej súvahy veľmi veľký počet cenných papierov pochybnej solventnosti, ktoré by v prípade ich nesplatenia vyústili do platobnej neschopnosti ECB. Preto skutočnosť, že program OMT neobsahuje nijaké obmedzenie týkajúce sa nákupu dlhopisov, mení túto hypotézu na reálny scenár, čo potvrdzuje neprimeranosť tohto opatrenia.

191. V tejto súvislosti ECB vo svojich písomných aj ústnych pripomienkach zdôraznila, že jej zásahy na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi budú podliehať kvantitatívnym obmedzeniam, ktoré však nie sú stanovené vopred ani upravené právnym aktom. Podľa ECB program OMT nemožno označiť za prostriedok obmedzeného nákupu, lebo v opačnom prípade by program podporil zvýšenie záujmu špekulantov a jeho cieľ by stratil zmysel. Ak by ECB ex ante oznámila presný objem nákupu, opatrenie by tiež stratilo zmysel. Preto riešenie, ktoré presadzuje ECB, spočíva v oznámení, že nebudú stanovené kvantitatívne obmedzenia ex ante, pokiaľ ide o objem nákupu, pričom však táto inštitúcia bude mať k dispozícii vlastné interné kvantitatívne obmedzenia, ktoré však nemožno zverejniť zo strategických dôvodov, ktorých cieľom je v podstate zabezpečiť účinnosť programu OMT.

192. Z hľadiska proporcionality v úzkom zmysle slova zastávam názor, že neexistencia kvantitatívneho obmedzenia ex ante nepredstavuje sama osebe dostatočnú okolnosť na to, aby bolo možné konštatovať, že ide o neprimerané opatrenie.

193. Každá operácia na finančnom trhu totiž spôsobuje riziko, ktoré preberajú všetci aktéri, ktorí pôsobia na tomto trhu. Výnosy, ktoré finančné trhy ponúkajú investorom, sú úmerné prevzatým rizikám, ktoré sú vo všeobecnosti spojené s tým, aký úspech alebo neúspech môže investícia priniesť. Trh so štátnymi dlhopismi sa riadi touto logikou tak ako ktorýkoľvek iný finančný trh. Všetci investori, ktorí vstupujú na tento trh, to robia s vedomím, že úspešnosť ich investície môže závisieť od náhodných a nepredvídateľných faktorov.

194. Ako je známe, centrálne banky vstupujú na trh so štátnymi dlhopismi, lebo nákupy a dohody o spätnej kúpe štátnych dlhopisov patria medzi nástroje menovej politiky, pomocou ktorých tieto banky kontrolujú menovú bázu. Centrálne banky pri vstupe na tento trh vždy berú na seba určité riziko, ktoré prevzali aj členské štáty, keď sa rozhodli zriadiť ECB.

195. Z toho vyplýva, že námietky týkajúce sa neprimeraného rizika, ktoré na seba vzala ECB, by boli dôvodné len vtedy, ak by táto inštitúcia uskutočnila nákup v takom objeme, ktorý by nevyhnutne viedol k jej platobnej neschopnosti. Z dôvodov, ktoré ďalej uvediem, sa však domnievam, že program OMT nebude viesť k takému výsledku.

196. Vzhľadom na to, ako je program OMT koncipovaný, je jasné, že ECB je vystavená určitému riziku, ale nie nevyhnutne riziku platobnej neschopnosti. Riziko bezpochyby existuje, lebo dôjde k nákupu dlhopisov vydaných štátom, ktorý sa nachádza vo finančných ťažkostiach a ktorého schopnosť splniť jeho dlhové záväzky je ohrozená. Je zrejmé, že ECB pri nákupe dlhopisov vydaných štátom, ktorý sa nachádza v takej situácii, berie na seba určité riziko, ale zastávam názor, že nejde o riziká, ktoré by boli kvalitatívne odlišné od iných rizík, ktoré by ECB mohla podstúpiť pri iných príležitostiach v rámci svojej bežnej činnosti.

197. Všeobecne sa uznáva, že ak určitý štát má ťažkosti v oblasti likvidity, nevyhnutne to neznamená, že tento štát nebude môcť splatiť svoj dlh. Môže sa stať, že určitý štát čelí dočasným problémom v oblasti likvidity a zároveň je naďalej solventný. Túto skutočnosť potvrdzujú po sebe nasledujúce krízy, ku ktorým došlo v osemdesiatych a deväťdesiatych rokoch.(84) Okolnosť, že program OMT sa zameriava na dlhopisy vydané štátom alebo štátmi, na ktoré sa vzťahuje program finančnej pomoci, teda automaticky neznamená, že tieto štáty úplne alebo čiastočne nesplatia svoj dlh. Skutočnosť, že tento štát alebo tieto štáty sú viazané podmienkami zameranými na zlepšenie ich makroekonomických základov, spolu s okolnosťou, že ide o štáty, ktoré sú súčasťou vnútorného trhu v rámci Únie založenej na spolupráci a lojalite medzi jej členmi, môže skôr potvrdiť, že program finančnej pomoci poskytuje dotknutému štátu dostatočnú pomoc na to, aby mohol v budúcnosti splniť svoje záväzky.

198. Strednodobý cieľ programu OMT, ktorým je uvoľnenie transmisných mechanizmov menovej politiky, sa navyše dosahuje prostredníctvom znižovania úrokových sadzieb dlhopisov, kým sa nedosiahne úroveň, ktorá sa považuje za zodpovedajúcu trhovým pomerom a makroekonomickej situácii dotknutého štátu. ECB viackrát vyhlásila, že cieľom programu OMT nie je znižovať úrokové sadzby dlhopisov, kým sa nevyrovnajú úrokovým sadzbám iných členských štátov, ale znížiť ich na úroveň, ktorá sa považuje za zodpovedajúcu trhovým pomerom a makroekonomickej situácii, ktoré zasa tejto inštitúcii umožnia účinne využívať jej nástroje menovej politiky. To znamená, že práve vďaka spusteniu programu OMT možno predpokladať, že dotknutý štát bude môcť vydať dlhopisy za podmienok, ktoré sú prijateľnejšie pre jeho finančnú situáciu a ktoré následne zvýšia jeho možnosti splniť svoje záväzky. Inak povedané, zásah ECB by mal objektívne prispieť k tomu, aby štát mohol v budúcnosti splniť svoje finančné záväzky, čím sa znižuje riziko, ktoré na seba berie táto inštitúcia pri spustení programu OMT.

199. Obmedzený rozsah rizika napokon potvrdzuje aj existencia objektívnych kvantitatívnych obmedzení objemov nákupu. Ako ECB sama uznala, tieto obmedzenia budú existovať, zo strategických dôvodov nie sú verejné, ale slúžia na obmedzenie rizika, ktorému čelí táto inštitúcia. ECB tiež uznala, že ak zistí nadmerný nárast objemu dlhopisov vydaných členským štátom, na ktorý sa vzťahuje program OMT, preruší vykonávanie tohto programu. To znamená, že ak sa určitý štát rozhodne využiť príležitosť, ktorú mu poskytujú nákupy dlhopisov zo strany ECB na sekundárnom trhu, na to, aby sa nadmerne zadlžil, hoci aj za výhodnejších podmienok, než aké existovali pred zásahom ECB, táto inštitúcia nepodstúpi toto riziko. Vyššie uvedené potvrdzuje, že v prípade platobnej neschopnosti samotnej ECB by sa uplatňovanie programu OMT pozastavilo. Inak povedané, ECB by nevzala na seba riziká, ktoré by viedli k jej platobnej neschopnosti.

200. Samozrejme ide o posúdenie, ktoré sa vzťahuje na prípad vykonania programu OMT, ale – ak sa má potvrdiť proporcionalita programu OMT v užšom zmysle slova – považujem za nevyhnutné, aby sa obmedzenie rizík, ktoré uviedla ECB, skutočne zrealizovalo v čase, keď sa uvedený program uplatní.

201. Na základe vyššie uvedeného a s prihliadnutím na práve uvedené argumenty sa domnievam, že ECB pri oznámení programu OMT náležite zvážila výhody a náklady.

–       Predbežný záver

202. Vzhľadom na to, čo bolo uvedené v predchádzajúcich bodoch, konštatujem, že program OMT, ktorý prijala ECB, v podobe, aká vyplýva z technických znakov uvedených v tlačovej správe, neporušuje zásadu proporcionality. Za týchto podmienok možno program OMT považovať za prípustný pod podmienkou, že pokiaľ sa vykoná, budú dôsledne dodržané požiadavky odôvodnenia a proporcionality.

c)      Odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku

203. Pokiaľ ide o odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku BVerfG, v konečnom dôsledku sa domnievam, že program OMT je zlučiteľný s článkom 119 ZFEÚ a článkom 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ za predpokladu, že ECB sa v prípade uplatnenia tohto programu

–        zdrží akýchkoľvek priamych zásahov do programov finančnej pomoci, na ktoré je program OMT viazaný,

–        a dôsledne dodrží povinnosť odôvodnenia a požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality.

B –    Druhá prejudiciálna otázka: zlučiteľnosť programu OMT s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ (zákaz menového financovania štátov eurozóny)

204. Druhou zo svojich otázok sa BVerfG pýta, či program OMT tým, že oprávňuje ECB, aby nakupovala dlhopisy členských štátov eurozóny na sekundárnom trhu, porušuje zákaz stanovený v článku 123 ods. 1 ZFEÚ, podľa ktorého je priame odkúpenie pohľadávok alebo dlhov od členských štátov zo strany ECB alebo národných centrálnych bánk zakázané.

205. BVerfG sa domnieva, že aj keď program OMT formálne spĺňa podmienku výslovne uvedenú v citovanom článku 123 ods. 1 ZFEÚ, ktorá sa týka len nákupu dlhopisov na primárnom trhu, uvedeným programom možno obísť predmetný zákaz, keďže zásahy ECB na sekundárnom trhu, tak ako nákupy na primárnom trhu, v skutočnosti predstavujú opatrenie finančnej pomoci uplatňované prostredníctvom menovej politiky. Na podporu tohto stanoviska BVerfG poukazuje na rôzne technické charakteristiky programu OMT, akými sú vzdanie sa práv, riziko neplnenia, držba dlhopisov až do ich splatnosti, možný okamih nadobudnutia a podnecovanie na nadobudnutie dlhopisov na primárnom trhu. Všetky z nich sú jasnými indíciami obchádzania zákazu stanoveného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

1.      Stanovisko účastníkov konania

206. Sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej sa – na základe tvrdení, ktoré sú do veľkej miery zhodné – domnievajú, že program OMT porušuje článok 123 ods. 1 ZFEÚ. V tomto zmysle majú rovnaké pochybnosti, aké uvádza vnútroštátny súd, pokiaľ ide o konkrétne aspekty programu, ktoré potvrdzujú, že uvedený program obchádza zákaz stanovený v článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

207. Pán R. Huber osobitne zdôrazňuje, že nákupmi štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu dochádza k obchádzaniu zákazu podľa článku 123 ods. 1 ZFEÚ, konkrétne zákazu uvedeného v záverečnej časti tohto ustanovenia. Pán Bandulet poukazuje na neprimerané riziko, ktoré ECB na seba berie pri uskutočňovaní nákupov, aké sú stanovené v rámci programu OMT, a zároveň kritizuje kolektivizáciu strát, ktoré z toho vyplynú, ktorej výsledok je v rozpore so Zmluvami a s klauzulou „no bail‑out“.

208. Pán J. H. von Stein tiež poukazuje na uvedený dôsledok obchádzania zákazu, pričom zároveň zdôrazňuje vplyv opatrenia, akým je program OMT, na trh Únie. Podľa jeho názoru hromadný nákup štátnych dlhopisov narúša hospodársku súťaž na vnútornom trhu a navyše porušuje aj článok 51 ZFEÚ a protokol č. 27 o vnútornom trhu a hospodárskej súťaži.

209. Všetky štáty, ktoré sú účastníkmi tohto konania, ako aj Komisia a ECB obhajujú zlučiteľnosť programu OMT s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ, pričom sa domnievajú, že nákupy štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu sú výslovne upravené v Zmluvách. Poukazujú na to, že článok 123 ods. 1 ZFEÚ zakazuje len priame nákupy štátnych dlhopisov niektorého členského štátu, zatiaľ čo článok 18 ods. 1 protokolu č. 4 o štatúte ESCB a ECB výslovne oprávňuje ECB a centrálne banky členských štátov na vykonávanie tohto druhu operácií.

210. Francúzska republika, Talianska republika, Holandské kráľovstvo, Poľská republika, Portugalská republika, ako aj Komisia a ECB však súčasne uznávajú, že záverečná časť článku 123 ods. 1 ZFEÚ obsahuje aj zákaz obchádzania, teda zákaz vykonávania operácií, ktoré majú rovnaký účinok ako priamy nákup štátnych dlhopisov. Tento výklad potvrdzuje nariadenie č. 3603/93, konkrétne jeho siedme odôvodnenie.

211. V tejto súvislosti viaceré štáty, ako napríklad Poľská republika, Francúzska republika alebo Holandské kráľovstvo, ako aj Komisia zastávajú názor, že ECB by sa nedopustila takého obchádzania zákazu uvedeného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ, ak by sa zaručilo, že za dlhopis vydaný dotknutým štátom sa zaplatí cena zodpovedajúca trhovým podmienkam. Za týchto okolností – pokiaľ opatrenie sleduje cieľ menovej politiky – by nedošlo k porušeniu článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

212. V tomto zmysle štáty, ktoré sú účastníkmi konania, Komisia a ECB popierajú, že by uvedené charakteristiky spôsobovali nezlučiteľnosť programu OMT s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ. Spôsob, akým sú tieto technické charakteristiky uvedené v tlačovej správe, ako aj návrhy rozhodnutia týkajúce sa programu OMT vypracované ECB, ktoré však ešte neboli schválené, potvrdzujú osobitný záujem ECB na tom, aby sa zabránilo narušeniu trhu, ktoré by odporovalo článku 123 ods. 1 ZFEÚ. Ako dôkaz preventívnych opatrení prijatých ECB konkrétne uvádzajú skutočnosť, že nákup dlhopisov je podmienený požiadavkami menovej politiky, neexistenciu predchádzajúceho oznámenia s uvedením okamihu alebo objemu nákupu, možnosť pozastaviť alebo obmedziť nákupy na základe objemu dlhopisov vydaných dotknutým štátom, nesúhlas ECB s prijatím reštrukturalizácie dlhu, ako aj existenciu „obdobia zákazu obchodovania“ odo dňa vydania dlhopisu do dňa nákupu zo strany ECB na sekundárnom trhu.

213. Spolková republika Nemecko napokon žiada Súdny dvor, aby podal výklad článku 123 ods. 1 ZFEÚ, ktorý bude zlučiteľný s ústavnou identitou členských štátov. Vzhľadom na okolnosti podania prejednávaného návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa Spolková republika Nemecko domnieva, že výklad uvedeného ustanovenia musí zodpovedať aj ústavným požiadavkám členských štátov.

2.      Analýza

214. Podobne ako v odpovedi na predchádzajúcu otázku najprv vymedzím zákaz stanovený v článku 123 ods. 1 ZFEÚ v širšom kontexte jeho postavenia v štruktúre hospodárskej a menovej únie. Následne sa budem venovať otázke zlučiteľnosti programu OMT s uvedeným ustanovením, pričom sa však budem jednotlivo zaoberať každou z technických charakteristík, ktoré uvádza vnútroštátny súd.

a)      Zákaz menového financovania členských štátov (článok 123 ods. 1 ZFEÚ) a nadobudnutie štátnych dlhopisov zo strany ECB

215. Hospodárska a menová únia, ktorá predstavuje súčasnú Úniu, sa riadi viacerými zásadami týkajúcimi sa tak jej cieľov, ako aj jej obmedzení, ktoré sa spoločne označujú ako „ústavný rámec“ Únie. Tieto zásady vzhľadom na ich význam výslovne vymedzujú Zmluvy, takže predstavujú záväzné prvky, ktoré inštitúcie a členské štáty nemôžu ovplyvniť a možno ich meniť iba riadnym postupom zmeny Zmlúv. Spomedzi cieľov treba poukázať na mandát týkajúci sa udržania cenovej stability a dosiahnutia finančnej stability (článok 127 ods. 1 ZFEÚ a článok 282 ZFEÚ) a najvýznamnejšími obmedzeniami sú zákaz preberania záväzkov členských štátov (článok 125 ZFEÚ) a zákaz menového financovania členských štátov (článok 123 ZFEÚ).

216. Teraz sa zaoberáme druhým z týchto zákazov, ale je zrejmé, že ho možno presne pochopiť len na základe jeho základov, systému, do ktorého patrí, a cieľov, z ktorých tento zákaz vychádza. Tomu sa budem stručne venovať v nasledujúcich bodoch, hoci sa budem opierať o konštatovania, ktoré Súdny dvor, ako aj jeho generálna advokátka už uviedli v súvislosti s článkom 123 ZFEÚ vo veci Pringle (EU:C:2012:756, resp. EU:C:2012:675).

217. Prípravné práce, ktoré vyústili do prijatia Maastrichtskej zmluvy, v ktorej sa po prvý raz objavil súčasný článok 123 ZFEÚ (vtedajší článok 104 Zmluvy o Európskom spoločenstve), svedčia o tom, že jedným zo základných cieľov vyjednávačov poverených ústavným vymedzením hospodárskej a menovej únie bolo zachovať zdravú rozpočtovú disciplínu, ktorá by nenarušila riadne fungovanie jednotnej meny.(85) Možnosť, že dôjde k ohrozeniu štátnych financií členských štátov, bola ťažko zlučiteľná tak so stabilným rastom v eurozóne, ako aj s obmedzenými nástrojmi menovej politiky, ktoré mala ECB k dispozícii. Keď štáty eurozóny previedli svoje právomoci v oblasti menovej politiky na spoločnú inštitúciu, ale zároveň si zachovali svoje právomoci v hospodárskej oblasti, bolo nevyhnutné zaviesť potrebné prostriedky, ktoré by zaručili prísnu finančnú disciplínu štátov eurozóny.(86) Výsledkom tohto úsilia sú normy týkajúce sa rozpočtovej disciplíny uvedené v článku 126 ZFEÚ, na základe ktorých sa členské štáty zaväzujú dosiahnuť určité ciele týkajúce sa schodku verejných financií, ako aj dodržiavať zákazy stanovené v článkoch 123 ZFEÚ a 125 ZFEÚ, ktoré zakazujú financovanie členských štátov na úkor iných štátov alebo na úkor ECB či centrálnych bánk členských štátov.

218. Článok 123 ZFEÚ je teda vyjadrením veľmi reálnej obavy tvorcov inštitucionálnej štruktúry hospodárskej a menovej únie, pre ktoré sa rozhodli začleniť do primárneho práva kategorický zákaz všetkých foriem financovania členských štátov vedúcich k ohrozeniu cieľov fiškálnej disciplíny stanovených v Zmluvách. Jednou z týchto zakázaných foriem je takzvané „menové financovanie“, prostredníctvom ktorého centrálna banka ako inštitúcia, ktorá má právomoc vydávať peniaze, nadobúda štátne dlhopisy. Je jasné, že táto forma financovania môže ohroziť schopnosť tohto štátu plniť svoje strednodobé a dlhodobé finančné záväzky, pričom môže byť zároveň významným zdrojom cenovej inflácie. Keďže spoločná hospodárska a menová politika predpokladá existenciu štátov s konsolidovanými verejnými financiami a politikou, ktorej prioritou je udržanie cenovej stability, je zrejmé, že za takýchto okolností mechanizmus menového financovania vážne ohrozuje uvedené ciele.

219. Na základe vyššie uvedeného som dospel k záveru, že – ako Súdny dvor už zdôraznil v rozsudku Pringle v súvislosti s článkom 125 ZFEÚ – zákaz menového financovania prispieva na úrovni Únie „k realizácii vyššieho cieľa, ktorým je udržanie finančnej stability menovej únie“(87). Predmetný zákaz nadobúda v konečnom dôsledku postavenie základného pravidla „ústavného rámca“, ktorým sa spravuje hospodárska a menová únia, pričom výnimky z tohto pravidla treba vykladať reštriktívne.

220. Systematický výklad článku 123 ZFEÚ tiež potvrdzuje nielen význam zásady, na ktorej je tento zákaz založený, ale aj jej reštriktívnu povahu. Na rozdiel od článku 125 ZFEÚ, ktorý zakazuje členským štátom „prebrať“ alebo „zodpovedať“ za záväzky iného členského štátu, článok 123 ZFEÚ je sformulovaný prísnejšie. Súdny dvor poukázal na tento rozdiel medzi dvoma uvedenými ustanoveniami v rozsudku Pringle(88), kde potvrdil zlučiteľnosť opatrení vedúcich k poskytovaniu úverov medzi členskými štátmi s článkom 125 ZFEÚ, čo článok 123 ZFEÚ naopak výslovne zakazuje, lebo vylučuje „prečerpávanie účtov či získavanie iného druhu úveru“.

221. Zo systematického výkladu článku 123 ZFEÚ však vyplýva aj dôležité spresnenie pôsobnosti zákazu. Ako uvediem ďalej, ide o osobitné zaobchádzanie, ktoré je stanovené pre operácie spočívajúce v nákupe štátnych dlhopisov členských štátov zo strany ECB a centrálnych bánk členských štátov.

222. Vydávanie štátnych dlhopisov je jedným z hlavných zdrojov financovania, ktorými štát disponuje. Ten, kto nadobudne od štátu, ktorý je emitentom, jeho štátne dlhopisy, ho logicky priamo či nepriamo financuje, a to za protiplnenie, v dôsledku ktorého sa tento právny úkon mení na určitú formu úveru. Držiteľ štátneho dlhopisu má pohľadávku voči členskému štátu, ktorý je emitentom, a stáva sa tak jeho veriteľom. Štát vydá dlhopis s úrokovou sadzbou, ktorá sa určí v okamihu vydania s prihliadnutím na ponuku a dopyt. Operácia, ktorú uskutočňujú títo dvaja účastníci – štát, ktorý je emitentom, a nadobúdateľ štátnych dlhopisov – má teda rovnakú štruktúru ako poskytnutie úveru. Z toho vyplýva dostatočné vysvetlenie, prečo článok 123 ods. 1 ZFEÚ obsahuje záverečnú časť, v ktorej sa zakazuje aj „priame odkúpenie… pohľadávok alebo dlhov [členských štátov] národnými centrálnymi bankami alebo Európskou centrálnou bankou“.

223. Táto záverečná časť bola pôvodne doplnená v konečnej fáze prípravy Maastrichtskej zmluvy(89) a dôvod jej vloženia možno pochopiť len na základe článku 18 ods. 1 štatútu ESCB a ECB. Ako už bolo uvedené vyššie, toto ustanovenie štatútu oprávňuje ECB a centrálne banky obchodovať na finančných trhoch s pohľadávkami a obchodovateľnými cennými papiermi v rámci priamych voľných alebo termínovaných nákupov a predajov alebo dohodou o spätnej kúpe a uskutočňovať výpožičné alebo pôžičkové obchody. Operácie tohto druhu majú zásadný význam a ich hlavným cieľom je umožniť ESCB, aby mala pod kontrolou menovú bázu eurozóny, pričom medzi ne patria aj operácie týkajúce sa nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu.(90)

224. Tak ECB ako potvrdila v reakcii na otázky položené na pojednávaní, záverečná časť článku 123 ods. 1 ZFEÚ sa preto musí vykladať v spojení s článkom 18 ods. 1 štatútu ESCB a ECB, lebo len takto možno dať tradičnému opatreniu menovej politiky, spočívajúcemu v nadobudnutí štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, právny základ. Ak by neexistovala záverečná časť článku 123 ods. 1 ZFEÚ, článok 18 ods. 1 štatútu ESCB a ECB by sa musel vykladať v tom zmysle, že vylučuje operácie týkajúce sa štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, v dôsledku čoho by bol Eurosystém zbavený zásadného nástroja na riadne vedenie menovej politiky.

225. Napriek tomu sa však vzhľadom na význam článku 123 ZFEÚ zdá jasné, že na to, aby sa zabránilo porušeniu uvedeného ustanovenia, by nestačilo, aby sa ECB obmedzila na nadobúdanie štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu. Naopak domnievam sa, že pri výklade článku 123 ZFEÚ treba uplatniť prístup, ktorý osobitne zohľadňuje vecný obsah daného opatrenia. Tento prístup, ktorý Súdny dvor často používa pri výklade ustanovení Zmlúv, treba uplatniť aj na článok 123 ZFEÚ, čo navyše uznali všetky členské štáty, ktoré sú účastníkmi konania, ako aj Komisia a samotná ECB.

226. Tento zámer je vyjadrený aj v sekundárnom práve, konkrétne v nariadení č. 3603/93, prijatom pred zriadením ECB, ktoré obsahuje výslovný odkaz na zákaz obchádzania účelu uvedeného ustanovenia. V siedmom odôvodnení nariadenia č. 3603/93 sa zdôrazňuje, že členské štáty musia prijať primerané opatrenia, aby sa „najmä nákupy uskutočňované na sekundárnom trhu… ne[používali]… na obchádzanie cieľov uvedeného článku“(91).

227. V konečnom dôsledku zastávam názor, že článok 123 ods. 1 ZFEÚ nezakazuje len priame nákupy na primárnom trhu, ale tiež bráni ECB a národným centrálnym bankám v uskutočňovaní operácií na sekundárnom trhu, ktorých následkom je obídenie uvedeného zákazu. Inak povedané, Zmluva nezakazuje operácie na sekundárnom trhu, ale vyžaduje, aby v prípade, ak ECB na tento trh vstúpi, urobila to s dostatočnými zárukami, ktoré umožnia zosúladiť jej zásah so zákazom menového financovania.

228. Na základe vyššie uvedeného teraz treba posúdiť, či program OMT, prostredníctvom ktorého ECB vstupuje na sekundárny trh so štátnymi dlhopismi, napriek tomu, že je v súlade so znením poslednej časti článku 123 ods. 1 ZFEÚ, môže predstavovať opatrenie zamerané na obchádzanie zákazu stanoveného v uvedenom ustanovení.

b)      Program OMT a jeho zlučiteľnosť so zákazom stanoveným v článku 123 ods. 1 ZFEÚ

229. Skôr než sa budem zaoberať skúmaním programu OMT zo špecifického hľadiska zákazu menového financovania štátov stanoveného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ, považujem za potrebné poukázať na to, že táto odpoveď už vychádza z predpokladu, že prípadné vykonanie programu OMT sa uskutoční v úplnom súlade so zásadou proporcionality, o ktorej som sa už zmienil v rámci svojho návrhu odpovede na prvú otázku. Na tomto základe treba chápať viaceré z úvah, ktoré uvediem nižšie.

230. Ako som už spomenul, BVerfG sa – tak ako sťažovatelia a navrhovateľka v konaní vo veci samej – domnieva, že program OMT porušuje článok 123 ods. 1 ZFEÚ, keďže obchádza zákaz stanovený v uvedenom ustanovení. Na tento účel vnútroštátny súd poukazuje na viaceré technické charakteristiky, ktoré podľa jeho názoru potvrdzujú taký záver. Štáty, ktoré sú účastníkmi konania, Komisia a ECB s týmto konštatovaním BVerfG nesúhlasia, pričom sa odvolávajú na tie isté technické charakteristiky.

231. Ako bude uvedené ďalej, pochybnosti BVerfG vychádzajú z určitého výkladu tlačovej správy zo 6. septembra 2012. ECB spochybnila tento výklad a na podporu svojich tvrdení predložila dôkazy. Podľa jej názoru majú technické charakteristiky dokonca fungovať ako súbor záruk, ktorých cieľom je zabrániť obchádzaniu článku 123 ZFEÚ.

232. Vzhľadom na vyššie uvedené teraz jednotlivo preskúmam charakteristiky, ktoré uvádza vnútroštátny súd.

i)      Vzdanie sa práv a postavenie pari passu

233. Prvou charakteristikou, ktorá by podľa BVerfG mohla zmeniť program OMT na opatrenie odporujúce článku 123 ods. 1 ZFEÚ, je úplné alebo čiastočné vzdanie sa práva požadovať splatenie pohľadávok vyplývajúcich zo štátnych dlhopisov štátu, na ktorý sa vzťahuje program OMT. Podľa názoru vnútroštátneho súdu, ako aj viacerých sťažovateľov v konaní vo veci samej skutočnosť, že ECB a centrálne banky nemajú postavenie prednostného veriteľa (pari passu) a môžu byť v rámci reštrukturalizačnej dohody nútené súhlasiť s úplným alebo čiastočným vzdaním sa práv(92), znamená, že predmetné opatrenie je formou nepriameho financovania štátu, ktorý je dlžníkom.

234. Toto tvrdenie vôbec nepovažujem za presvedčivé. V prvom rade netreba zabúdať na to, že riziko úplného alebo čiastočného vzdania sa práv sa týka len budúcej a hypotetickej možnosti reštrukturalizácie dlhu štátu, ktorý je dlžníkom, a že toto riziko nepatrí takpovediac k zásadným prvkom programu OMT. Ako som už uviedol v bodoch 193 a 194 týchto návrhov, prevzatie rizík je neoddeliteľnou súčasťou činnosti centrálnej banky, takže samotnú možnosť, že dôjde k takej udalosti, akú uvádza vnútroštátny súd, nemožno považovať za nevyhnutný následok vykonávania programu.

235. ECB navyše vo svojich písomných pripomienkach uviedla, že sa vždy vysloví v neprospech úplného alebo čiastočného vzdania sa práv v rámci reštrukturalizácie podľa CAC. To znamená, že ECB nebude aktívne prispievať k tomu, aby došlo k reštrukturalizácii, ale bude sa usilovať o úplné splatenie pohľadávky vyplývajúcej z dlhopisu. Skutočnosť, že ECB bude postupovať tak, aby zabezpečila úplné splatenie pohľadávok, potvrdzuje, že cieľom jej konania nie je poskytnúť finančnú výhodu štátu, ktorý je dlžníkom, ale zaručiť, aby si tento štát splnil svoje záväzky.

236. Napokon sa domnievam, že treba zdôrazniť aj skutočnosť, že nadobudnutie dlhopisov niektorého členského štátu zo strany ECB v postavení veriteľa, ktorý nemá prednostné postavenie, nevyhnutne spôsobuje určité narušenie trhu, ktoré však považujem za zlučiteľné so zákazom stanoveným v článku 123 ods. 1 ZFEÚ. Naopak, ako bolo uvedené v bode 183 týchto návrhov, nadobudnutie dlhopisov v postavení prednostného veriteľa odrádza iných investorov, lebo z tohto nadobudnutia vyplýva záver, že významný veriteľ, v tomto prípade centrálna banka, má prednosť pri uspokojení svojich pohľadávok pred ostatnými veriteľmi, čo má následne vplyv na dopyt po dlhopisoch. V konečnom dôsledku zastávam názor, že doložky pari passu možno považovať za prostriedok, ktorý má zabezpečiť, aby ECB čo najmenej ovplyvňovala bežné fungovanie trhu, čo je napokon ďalšou zárukou dodržania článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

237. Preto sa domnievam, že skutočnosť, že ECB môže byť v hypotetickom prípade, že dôjde k reštrukturalizácii dlhu niektorého členského štátu, v dôsledku prípadného spustenia programu OMT nútená úplne alebo čiastočne sa vzdať pohľadávok vyplývajúcich zo štátnych dlhopisov, neznamená, že tento program predstavuje opatrenie menového financovania odporujúce článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

ii)    Riziko neplnenia

238. BVerfG tiež poukazuje na to, že nákup štátnych dlhopisov, v prípade ktorých možno do určitej miery predpokladať nízku úverovú kvalitu, vystavuje ECB nadmernému riziku neplnenia, a preto je nezlučiteľný s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ. Hoci samotný vnútroštátny súd uznáva, že preberanie rizík je neoddeliteľnou súčasťou činnosti centrálnej banky, domnieva sa, že Zmluvy nedovoľujú podstúpenie rizika vzniku vysokých strát.

239. Opäť odkazujem na argumenty, ktoré som už uviedol v bodoch 193 až 199 týchto návrhov, kde som sa podrobnejšie zaoberal prevzatím rizík zo strany ECB. Domnievam sa, že tieto úvahy možno v celom rozsahu uplatniť aj na tento aspekt, lebo – ako som už uviedol –, možnosť, že dôjde k platobnej neschopnosti ECB alebo nesplateniu dlhu niektorým členským štátom, ktorú nemožno zásadne vylúčiť, sama osebe nemení toto riziko na istotu. Okolnosť, že program nákupu štátnych dlhopisov vystaví ECB určitému riziku, nepochybne vyplýva z podstaty tohto druhu operácií, takže pochybnosti týkajúce sa legality môžu vzniknúť len v prípade, ak technické podmienky programu alebo jeho neskoršie konkrétne uplatňovanie potvrdia, že ECB jednoznačne hrozí nesplatenie pohľadávok.

240. Technické charakteristiky programu OMT totiž nenasvedčujú tomu, že možno aspoň do určitej miery predpokladať, že by sa ECB ocitla v situácii, akú uvádza BVerfG. Treba pripomenúť, že základným cieľom programu OMT je stabilizovať úrokové sadzby vzťahujúce sa na určité štátne dlhopisy a v konečnom dôsledku obnoviť nástroje menovej politiky. Bezprostredný cieľ, ktorým je zníženie ceny financovania dotknutého štátu, však prispieva práve k tomu, aby tento štát opäť získal schopnosť plniť svoje záväzky zo strednodobého a dlhodobého hľadiska. Podmienky, za ktorých by bol program OMT prijatý, majú vylúčiť alebo aspoň podstatne znížiť také riziko. Ako som už uviedol v bode 198 týchto návrhov, skutočnosť, že operácie oznámené v programe OMT, posudzované ako celok, umožňujú potvrdiť zámer ECB predísť alebo zabrániť viac či menej iracionálnym procesom, ktoré by mohli spôsobiť alebo podstatne zvýšiť riziká, potvrdzuje, že opatrenie, o aké ide v prejednávanej veci, nepredstavuje obchádzanie zákazu stanoveného v článku 123 ZFEÚ.

241. V konečnom dôsledku sa domnievam, že uvedený zámer ECB bol dostatočne preukázaný na to, aby bolo možné dospieť k záveru, že nákup štátnych dlhopisov, hoci aj nízkej úverovej kvality, ktorý môže vystaviť ECB určitému riziku neplnenia, za uvedených okolností sám osebe neodporuje zákazu menového financovania stanoveného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

iii) Držba dlhopisov až do ich splatnosti

242. BVerfG tiež tvrdí, že držba dlhopisov až do ich splatnosti môže byť v rozpore s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ, lebo prispieva k zníženiu ponuky dlhopisov, ktoré sú dostupné na sekundárnom trhu, čím dochádza k narušeniu bežného procesu stanovovania cien.

243. Je pravda – ako tvrdí BVerfG –, že v prípade, ak by ECB nadobudla štátne dlhopisy so záväzkom, že si ich ponechá až do ich splatnosti, došlo by k závažnému narušeniu sekundárneho trhu s dlhopismi. Na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi by pôsobil investor, konkrétne ECB, s významným portfóliom štátnych dlhopisov, ktoré by na tomto trhu neobiehali, bez ohľadu na to, ako by sa vyvíjali ich ceny.

244. ECB vo svojej odpovedi zdôraznila, že nikde v tlačovej správe zo 6. septembra 2012 sa nehovorí, že štátne dlhopisy nadobudnuté v rámci programu OMT si ponechá až do ich splatnosti.(93)

245. Tvrdenia, ktoré uvádza ECB, považujem za presvedčivé. Nie je to len preto, lebo táto inštitúcia vyhlásila, že jej zámerom nie je ponechať si dlhopisy, ktoré nadobudne, až do ich splatnosti, ale preto, lebo tak to bolo v predchádzajúcich programoch, prostredníctvom ktorých ECB pôsobila na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi.(94) Považujem to za rozumné, keďže ECB vysvetlila, že zásahy na sekundárnom trhu sa musia vyznačovať značným stupňom flexibility, ktorá umožní tejto inštitúcii vykonať program OMT a zároveň uskutočňovať operácie, ktoré jej nespôsobia straty a ktoré nebudú príliš narúšať trh. Domnievam sa, že flexibilita, ktorú chce ECB dosiahnuť, ako to vyplýva z návrhu rozhodnutia, je v súlade s vyššie uvedenými potrebami. Skutočnosť, že program OMT sa zameriava výlučne na operácie týkajúce sa dlhopisov s dobou splatnosti od jedného do troch rokov, tiež potvrdzuje, že ECB prijala preventívne opatrenia s cieľom zabrániť tak riziku strát, ako aj narušeniu trhu.

246. Napokon sa zdá jasné, že program OMT v podobe, v akej je známy, či už podľa tlačovej správy zo 6. septembra 2012, alebo v rámci prípadného vykonania programu, neobsahuje nič, z čoho by bolo možné vyvodiť výslovný záväzok ponechať si štátne dlhopisy až do ich splatnosti. Pochybnosti, ktoré uvádza BVerfG v tomto zmysle, teda možno zamietnuť.

iv)    Časový okamih nadobudnutia dlhopisov

247. Vnútroštátny súd tiež poukazuje na to, že skutočnosť, že ECB nadobudne štátne dlhopisy na sekundárnom trhu v značnej výške a bez stanovenia časového odstupu od okamihu vydania, má podobný účinok ako priamy nákup na primárnom trhu, čo odporuje článku 123 ods. 1 ZFEÚ.

248. Zrejme treba pripustiť, že nákup na sekundárnom trhu uskutočnený o niekoľko sekúnd po vydaní dlhopisov na primárnom trhu by mohol spôsobiť zánik rozdielu medzi týmito dvoma trhmi, aj keď by k tomuto nákupu formálne došlo už na sekundárnom trhu. Taký prípad skutočne nemožno vôbec vylúčiť, lebo – ako bolo uvedené vo viacerých písomných a ústnych pripomienkach predložených v tomto konaní – k operácii na sekundárnom trhu môže dôjsť o niekoľko okamihov po uskutočnení priameho nadobudnutia od štátu, ktorý je emitentom.

249. ECB zdôraznila, že táto obava BVerfG je nedôvodná, keďže na operácie uskutočňované v rámci programu OMT sa bude vzťahovať takzvané „obdobie zákazu obchodovania“, na základe ktorého Eurosystém neuskutoční nijakú operáciu od okamihu emisie, kým neuplynie určitý počet dní, aj keď tento počet nebude oznámený vopred. Toto časové obdobie umožní vytvorenie trhovej ceny príslušných dlhopisov. ECB teda nezasiahne v okamihu emisie, ale o niekoľko dní neskôr, keď sa už vytvorí trhová cena.

250. Domnievam sa, že námietka, ktorú uvádza BVerfG, nie je nedôvodná, ak ju posúdime z hľadiska možnosti, ktorú B. Bandulet označuje ako kvázisúbežnosť. Taký postup by prakticky obchádzal zákaz stanovený v článku 123 ods. 1 ZFEÚ, s čím podľa všetkého súhlasí aj samotná ECB, ktorá opakovane tvrdí, že v minulosti neuskutočnila nákupy tohto druhu a že ich nebude uskutočňovať ani v rámci programu OMT.(95)

251. Z tlačovej správy však vôbec nemožno vyvodiť záver, že bude dodržané určité „obdobie zákazu obchodovania“.

252. Zastávam názor, že ak má byť prípadný program OMT vecne v súlade s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ, musí poskytnúť reálnu príležitosť na vytvorenie trhovej ceny dotknutých štátnych dlhopisov, aj keď za špecifických okolností prejednávanej veci, aby do určitej miery zostal zachovaný rozdiel medzi nadobudnutím dlhopisov na primárnom trhu a na sekundárnom trhu.

253. Nakoniec však treba poznamenať, že nie je nevyhnutné, aby predmetné „obdobie zákazu obchodovania“ bolo vopred konkrétne a verejne známe. Ako navyše správne vysvetlila ECB, je nevyhnutné zabrániť príliš krátkemu obdobiu, ktoré by odporovalo článok 123 ods. 1 ZFEÚ, ale aj príliš dlhému obdobiu, ktoré by viedlo k prekrývaniu s inými prebiehajúcimi operáciami, ktoré by napokon znížili účinnosť programu OMT. Zrejme možno pripustiť, že ECB by mala mať širokú mieru voľnej úvahy pri presnom určovaní lehôt, za predpokladu, že tieto lehoty poskytnú reálnu príležitosť uviesť cenu dlhopisov v zásade do súladu s trhovými cenami.

254. Preto sa domnievam, že na to, aby program OMT bol v súlade s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ, musí sa prípadne vykonávať takým spôsobom, aby bolo možné vytvoriť trhovú cenu dotknutých štátnych dlhopisov.

v)      Podnecovanie na nadobudnutie na primárnom trhu

255. BVerfG napokon poukazuje na to, že oznámenie o uplatnení programu OMT v konkrétnom prípade bude predstavovať podnet na nadobudnutie dlhopisov na primárnom trhu, a tak bude priťahovať investorov, čo by mohlo viesť k tomu, že ECB sa stane „poskytovateľom úverov posledného stupňa“ a následne vezme na seba riziká, ktoré sú s tým spojené.

256. ECB, ako aj Komisia poukazujú na to, že tento záver vychádza z nesprávneho predpokladu, lebo predpokladá existenciu verejného oznámenia pred spustením nákupných operácií zo strany ECB. Z tlačovej správy zo 6. septembra 2012 nevyplýva, že ECB bude takto postupovať, ale vyplýva z nej skôr opak, lebo predchádzajúce podrobné oznámenie, ktoré stanoví presný okamih uskutočnenia takých nákupov, by ohrozilo ciele programu OMT.

257. Stotožňujem sa s názorom ECB a Komisie. Nič v tlačovej správe zo 6. septembra 2012 nenasvedčuje tomu, že ECB vopred poskytne podrobné informácie o charakteristikách konkrétneho programu, ktorý má uplatniť, ani o presnom okamihu začatia svojich operácií. Naopak predchádzajúca prax ECB v rámci podobných programov, ako aj návrh rozhodnutia o programe OMT, pokiaľ ide o otázku období zákazu obchodovania, svedčia o tom, že táto inštitúcia bude pri svojom vstupe na sekundárny trh postupovať mimoriadne opatrne s cieľom zabrániť špekulatívnemu správaniu, ktoré by znížilo účinnosť programu OMT.

258. Námietka vnútroštátneho súdu by mala zmysel len vtedy, ak by sa ECB skutočne rozhodla pre politiku podrobnej komunikácie s verejnosťou, ktorá by vyvolala bezprostredné narušenie trhu v konkrétnom okamihu v dôsledku predchádzajúceho oznámenia ECB. Domnievam sa, že nemožno predpokladať, že ECB bude takto postupovať, čo potvrdzuje aj predchádzajúca prax ECB.

259. Vzhľadom na vyššie uvedené však treba opäť uznať, že skutočnosť, že uplatňovanie programu OMT do určitej miery podnecuje investorov na nadobúdanie dlhopisov na primárnom trhu, je vzhľadom na charakteristické znaky tohto programu takmer nevyhnutným dôsledkom. Ak je bezprostredným cieľom programu OMT zníženie úrokových sadzieb vyžadovaných v prípade určitých členských štátov na normálnu úroveň, pričom jednoznačným nepriamym cieľom je uvoľniť transmisné kanály menovej politiky, je zrejmé, že predpokladom takej normalizácie je väčší dopyt na primárnom trhu. Podnet na nadobúdanie je teda prakticky neoddeliteľnou súčasťou programu OMT.

260. Rozhodujúce je to, aby také účinky na hospodárske subjekty boli v súlade s cieľom, ktorý by mal program OMT prípadne dosiahnuť, čo opäť poukazuje na význam rešpektovania zásady proporcionality aj z hľadiska predmetného zákazu.

261. Vzhľadom na vyššie uvedené sa domnievam, že tlačová správa zo 6. septembra 2012 neobsahuje dostatok skutočností, ktoré by nasvedčovali tomu, že spustenie programu OMT by – v dôsledku jeho spustenia a oznámenia – vytvorilo neprimeraný podnet na nadobúdanie štátnych dlhopisov na primárnom trhu.

3.      Odpoveď na druhú prejudiciálnu otázku

262. V konečnom dôsledku sa v rámci odpovede na druhú prejudiciálnu otázku BVerfG domnievam, že program OMT je zlučiteľný s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ za predpokladu, že v prípade, ak dôjde k uplatneniu tohto programu, bude sa vykonávať za takých časových okolností, ktoré skutočne umožnia vytvorenie trhovej ceny štátnych dlhopisov.

VII – Návrh

263. Navrhujem teda, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Bundesverfassungsgericht, takto:

1.      Program Európskej centrálnej banky Outright Monetary Transactions (OMT), oznámený 6. septembra 2012, je zlučiteľný s článkom 119 ZFEÚ a článkom 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ za predpokladu, že Európska centrálna banka sa v prípade uplatnenia tohto programu

–      zdrží akýchkoľvek priamych zásahov do programov finančnej pomoci, na ktoré je program OMT viazaný,

–      a dôsledne dodrží povinnosť odôvodnenia a požiadavky vyplývajúce zo zásady proporcionality.

2.      Program OMT je zlučiteľný s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ za predpokladu, že v prípade, ak dôjde k uplatneniu tohto programu, bude sa vykonávať za takých časových okolností, ktoré skutočne umožnia vytvorenie trhovej ceny štátnych dlhopisov.

1 –      Jazyk prednesu: španielčina.

2 –      Rozsudok 126, 286, s. 303 a 304.

3 –      Prejav M. Draghiho znel doslovne takto: „Keď sa hovorí o zraniteľnosti eura a o rastúcej zraniteľnosti eura a možno aj o kríze eura, členské štáty, ktoré nie sú súčasťou eurozóny, alebo ich vedúci predstavitelia veľmi často podceňujú rozsah politického kapitálu, ktorý sa investuje do eura.

      A vnímame to tak – a nemyslím si, že sme nestranní pozorovatelia –, myslíme si, že euro je nezvratné…

      Ale chcel by som vám ešte oznámiť niečo iné.

      V rámci svojho mandátu je ECB pripravená urobiť všetko, čo bude potrebné na zachovanie eura. A verte mi, bude to stačiť.“

      Úplný prepis prejavu M. Draghiho je dostupný na http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html.

4 – Body 17 až 32.

5 – BVerfGE, 89, 155 (1992).

6 – 123 BVerfGE 267 (2009).

7 – 2 BvR 2661/06.

8 – Ako príklad stačí uviesť argumentáciu zameranú na odôvodnenie, prečo sa pojem „ústavná identita“ podľa vnútroštátneho práva nemôže zhodovať s „národnou identitou“ podľa článku 4 ods. 2 ZEÚ (bod 29 návrhu na začatie prejudiciálneho konania).

9 – Pozri odlišné stanoviská sudkyne Lübbe‑Wolffovej a sudcu Gerhardta k prejednávanému návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Pozri najmä argumenty sudkyne Lübbe‑Wolffovej (bod 28) a sudcu Gerhardta (body 14 až 18).

10 – Bod 25 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

11 – Body 26 a 27 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

12 – Pozri v tomto zmysle aj úvahu uvedenú v bode 11 už citovaného odlišného stanoviska sudkyne Lübbe‑Wolffovej.

13 – Súdny dvor viackrát konštatoval, že prejudiciálne konanie nemôže slúžiť na podávanie poradných stanovísk. Podľa judikatúry zmyslom návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je podávanie poradných stanovísk k všeobecným alebo hypotetickým otázkam, ale potreba efektívneho riešenia sporu týkajúceho sa práva Únie [pozri najmä rozsudky Djabali (C‑314/96, EU:C:1998:104, bod 19), Alabaster (C‑147/02, EU:C:2004:192, bod 54) a Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 42)].

14 – Pozri najmä CRAIG, P.: The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis. In: Common Market Law Review (2011) 48; KUMM, M.: Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe. In: Common Market Law Review (1999), 36; MILLET, F.‑X.: L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres. Paris: LGDJ, 2013; PAYANDEH, M.: Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice. In: Common Market Law Review (2011) 48.

15 – Pozri okrem rozhodnutí BVerfG už citovaných v poznámkach pod čiarou 5 až 7 najmä rozsudky francúzskej Ústavnej rady z 27. júla 2006 a 9. júna 2011 (rozhodnutia č. 2006‑540 DC a 2011‑631), vyhlásenie španielskeho Ústavného súdu z 13. decembra 2004, 1/2004; rozsudky talianskeho Ústavného súdu 183/1973 a 168/1991; rozsudok dánskeho Najvyššieho súdu zo 6. apríla 1998 (I 361/1997); rozsudok poľského Ústavného súdu z 11. mája 2005 (K 18/04) alebo rozsudok britského Najvyššieho súdu z 22. januára 2014 [(2014) UKSC 3].

16 – SUNSTEIN, C.: One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court. Cambridge: Harvard University Press, 2001.

17 – Pozri v tejto súvislosti MARTINICO, G.: Preliminary Reference and Constitutional Courts: are You in the Mood for Dialogue? In: FONTANELLI, F., MARTINICO, G., CARROZZA, P.: Shaping Rule of Law through Dialogue: International and Supranational Experiences. Groningen: Europa Law Publishing, 2010; ALONSO GARCÍA, R.: Justicia Constitucional y Unión Europea. 2. vyd. Madrid: Thomson‑Civitas, 2014; UKROW, J: Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen. Anmerkungen zur Vorlage‑Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Januar 2014. In: Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, s. 122; MAYER, F.: Multilevel Constitutional Jurisdiction. In: BOGDANDY, A., BAST, J. (ed.): Principles of European Constitutional Law. 2. vyd. Hart‑Beck‑Nomos, 2010, a KOMÁREK, J.: The Place of Constitutional Courts in the EU. In: European Constitutional Law Review (2013) 9.

18 – Pozri judikatúru BVerfG citovanú v bode 24 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

19 – Bod 33 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

20 – Bod 28 návrhu na začatie prejudiciálneho konania a tam uvedené zmienky o „ústavnej identite“.

21 – Tak je to doslovne uvedené v už citovanom rozsudku Honeywell a vnútroštátny súd to opakuje v bode 24 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

22 – Rozsudok Honeywell (už citovaný, bod 61).

23 – O prejudiciálnom konaní a jeho význame v súdnom systéme Únie pozri LECOURT, R.: L’Europe des juges. Bruxelles: Bruylant, 2008, a RUIZ‑JARABO COLOMER, D.: La Justicia de la Unión Europea. Madrid: Thomson‑Civitas, 2011.

24 – Body 5 až 12 písomných pripomienok talianskej vlády.

25 – Pozri formuláciu, ktorú uvádza FUNKE, A.: Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU‑Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold‑Urteil EuGH). In: Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, č. 2, 2011, s. 172. Pozri tiež HOBE, S.: Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell. In: SACHS, M., SIEKMANN, H.: Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat. Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag. Berlin: Duncker & Humblot, 2012, s. 753.

26 – Bod 26 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

27 – Podľa BVerfG v „hraničných prípadoch“ prekročenia právomocí zo strany Únie by sa hľadiská oboch súdov nemuseli „úplne“ zhodovať, keďže na jednej strane sú členské štáty naďalej „pánmi Zmlúv“ a na druhej strane právo Únie nemá rovnaké postavenie (prednosť alebo prednostné uplatnenie), aké má spolkové právo vo vzťahu k právu spolkových krajín (nadradenosť).

28 – Bod 27 návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

29 – Pozri PIZZORUSSO, A.: Il patrimonio costituzionale europeo. Bologna: Il Mulino, 2012, kapitoly IV a V.

30 – Pozri VOSSKUHLE, A.: Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund. TranState Working Papers No 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State. Bremen, 2009, s. 22, s odkazom na HÄBERLE, P.: Europäische Verfassungslehre. 6. vyd. Baden‑Baden: Nomos, 2009, s. 478 a nasl.

31 – Pozri iniciatívu skupiny 35 právnikov, ktorí navrhli doplniť do zákona o BVerfG ustanovenie, ktoré by reagovalo na neexistenciu zmienky o vzťahu spolupráce v rozsudku z 30. júna 2009. Táto iniciatíva je dostupná na www.europa‑union‑de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf.

32 – Pozri v tomto zmysle STREINZ, R.: Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon‑Urteil und dem Honeywell‑Beschluss. In: SACHS, M., SIEKMANN, H.: Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat, Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Berlin: Duncker & Humblot, 2012, s. 978.

33 – Tak to vyjadrila vláda Spolkovej republiky Nemecko vo svojich písomných a ústnych pripomienkach v tomto konaní, pričom zdôraznila, že je nevyhnutné, aby Súdny dvor podal v prejednávanej veci taký výklad Zmlúv, aby sa predišlo stretu medzi základnými prvkami ústavného poriadku členských štátov a právom Únie.

34 – Účinky ustanovenia o rešpektovaní národnej identity (článok 4 ods. 2 ZEÚ) v kontexte prípadného návrhu BVerfG na začatie prejudiciálneho konania sú stále predmetom diskusie (pozri DEDERER, H.‑G.: Die Grenzen des Vorrangs des Unionsrechts. In: JuristenZeitung, 7/2014). Pozri v tomto zmysle návrh Komisie týkajúci sa predchádzajúceho rozšírenia európskeho rámca skúmania, prípadne aj v ďalšom prejudiciálnom konaní, ak by nastal nepravdepodobný prípad, že BVerfG by konštatoval, že akt Únie bol prijatý ultra vires, napriek odpovedi Súdneho dvora, ktorá by potvrdila jeho legalitu (bod 37 pripomienok Komisie).

35 – V tomto zmysle sa BVerfG domnieva (bod 66 rozsudku Honeywell), že vzhľadom na ochranu zásady integrácie sa má preskúmanie ultra vires vykonávať spôsobom, ktorý on sám označuje za „zdržanlivý“ („zurückhaltend“). Bez ohľadu na vyššie uvedené by vnútroštátny súd vzhľadom na špecifickosť výkladových metód, ktoré používa Súdny dvor, nemal nahrádzať výkladové metódy, ktoré používa Súdny dvor, vlastnými výkladovými metódami. V tomto zmysle treba chápať konštatovanie vnútroštátneho súdu, že je odôvodnené, aby Súdny dvor „očakával“ určitú mieru tolerancie voči prípadným chybám („Anspruch auf Fehlertoleranz“).

36 – Pozri najmä rozsudky CBR a i./Komisia (8/66 až 11/66, EU:C:1967:7, bod 91), Sucrimex a Westzucker/Komisia (133/79, EU:C:1980:104, body 12 až 19) a Gauff Ingenieure/Komisia (182/80, EU:C:1982:78, bod 18).

37 – Rozsudok Friesland Coberco Dairy Foods (C‑11/05, EU:C:2006:312, body 38 až 41).

38 – Pozri judikatúru citovanú v poznámke pod čiarou 36.

39 – Pozri rozsudky Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646, body 8 a 9) a Deutsche Shell (C‑188/91, EU:C:1993:24, bod 18).

40 – 22/70, EU:C:1971:32.

41 – Tamže, bod 42.

42 – Tamže, bod 53.

43 – Tamže, bod 54.

44 – C‑366/88. EU:C:1990:348.

45 – Tamže, bod 10.

46 – Pozri BLINDER, A. S., EHRMANN, M., FRATZSCHER, M., de HANN, J., JANSEN, D.‑J.: Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence, a WOODFORD, M.: Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves? Columbia University, apríl 2013.

47 – Podľa názoru súčasnej predsedníčky Federálneho rezervného systému USA J. Yellenovej „účinky menovej politiky mimoriadne závisia od toho, aby verejnosť bola informovaná o tom, aká politika sa bude realizovať v nasledujúcich mesiacoch alebo rokoch“. Prejav v Society of American Business Editors and Writers 50th Anniversary Conference, Washington D. C., dostupný na http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.

48 – Európska centrálna banka: Menová politika ECB. Frankfurt, 2011, s. 94 a nasl.

49 – C‑370/12, EU:C:2012:756.

50 – Článok 119 ods. 2 ZFEÚ, článok 127 ods. 1 ZFEÚ, článok 282 ods. 2 ZFEÚ, ako aj článok 2 a článok 3 ods. 3.3 štatútu ESCB a ECB.

51 – Pozri najmä správu o hospodárskej a menovej únii v Európskom spoločenstve zo 17. apríla 1989, známu skôr ako Delorsova správa, najmä jej bod 32.

52 – Pozri najmä DYSON, K., FEATHERSTONE, K.: The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union. Oxford: Oxford University Press, 1999, s. 378 a nasl.; UNGERER, H.: A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU. Westport‑London: Quorum Books, 1997, s. 209 a nasl., a VIEBIG, J.: Der Vertrag von Maastricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts‑ und Währungsunion. Schäffer‑Poeschel, 1999, s. 150 a nasl.

53 – Článok 282 ods. 3 ZFEÚ: „Európska centrálna banka má právnu subjektivitu. Len ona môže povoľovať vydávanie eura. Je nezávislá pri vykonávaní svojich právomocí a pri spravovaní svojich financií. Inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie a vlády členských štátov rešpektujú túto nezávislosť.“

54 – De GRAUWE, P.: Economics of Monetary Union. 10. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2014, s. 156 až 159.

55 – Pozri SPARVE, R.: Central Bank Independence under European Union and other international standards. In: ECB: Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli. Frankfurt am Main, 2005.

56 – Tamže.

57 – O autonómnosti ECB a jej obmedzeniach pozri najmä ZILIOLI, C., SELMAYR, M.: The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law. In: Common Market Law Review, č. 37, 3, 2000, s. 591 a nasl.; DERNEDDE, I., Autonomie der Europäischen Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Hamburg: Verlag Dr. Kovač, 2002, a z porovnávacieho hľadiska AMTENBRINK, F.: The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Central Bank. Oxford‑Portland: Hart, 1999.

58 – Pozri – aj keď v iných oblastiach menovej politiky – rozsudky Sison/Rada (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, body 32 až 34), Arcelor Atlantique a Lorraine a i. (C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 57) a Vodafone a i. (C‑58/08, EU:C:2010:321, bod 52).

59 – Pozri v tomto zmysle LOUIS, J.‑V.: L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret. 3. vyd. Bruxelles: Université de l’Université de Bruxelles, 2009, s. 211; CRAIG, P.: EMU, the European Central Bank and Judicial Review. In: BEAUMONT, P., WALKER, N. (eds.): Legal Framework of the Single European Currency. Oxford‑Portland: Hart, 1999, s. 97 až 114, a MALATESTA, A.: La Banca Centrale Europea. Milano: Giuffrè, 2003, s. 183 a nasl.

60 – „Proces, ktorým rozhodnutia menovej politiky ovplyvňujú hospodárstvo ako celok a osobitne cenovú úroveň, je známy ako transmisný mechanizmus menovej politiky“. ECB: Menová politika ECB. Frankfurt am Main, 2011, s. 62. Pozri v tejto súvislosti ANGELONI, I., KASHYAP, A., MOJON, B. (eds.): Monetary Policy Transmission in the Euro Area. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, a SUARDI, M.: Monetary Policy Transmission in EMU. In: BUTI, M., SAPIR, A.: EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years. Cheltenham‑Northampton: E. Elgar, 2002.

61 – „Prenos impulzov menovej politiky do reálneho sektora hospodárstva je spojený s rôznymi mechanizmami a činnosťami hospodárskych subjektov v rôznych fázach tohto procesu. Opatrenia menovej politiky preto spravidla ovplyvňujú vývoj cien so značným časovým odstupom. Rozsah a intenzita jednotlivých účinkov sa môžu navyše meniť v závislosti od stavu hospodárstva, a preto je ťažké posúdiť konkrétny vplyv. Centrálne banky vo všeobecnosti spravidla musia pri vykonávaní menovej politiky čeliť značným oneskoreniam, ktoré sú navyše premenlivé a neisté“ – ECB: Menová politika ECB. Frankfurt am Main, 2011, s. 62 a 63. Pozri tiež ANGELONI, I., KASHYAP, A., MOJON, B. (eds.): c. d.

62 – Pozri v tejto súvislosti COUR‑THIMANN, P., WINKLER, B.: The ECB’s Non‑Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure. In: Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, s. 72 a nasl.

63 – Pozri porovnávací výklad, ktorý podávajú LENZA, M., PILL, H, REICHLIN, L.: Monetary Policy in Exceptional Times. In: Economic Policy, 2010, s. 62, a GARCÍA‑ANDRADE, J.: El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho. In: SALVADOR ARMENDÁRIZ, M. A. (ed.): Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho. Cizur Menor: Aranzadi, 2014.

64 – ECB využila v minulosti viaceré neštandardné opatrenia, ako napríklad poskytnutie likvidity s pevnou úrokovou sadzbou s úplným pridelením, rozšírenie zoznamu spôsobilých podkladových aktív, dlhodobejšie poskytnutie likvidity alebo nákup iných cenných papierov ako špecifických akcií. O týchto opatreniach pozri HINAREJOS, A.: The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective. Oxford: Oxford University Press, 2014, kapitola 3, bod 3.1.

65 – Rozsudok Pringle (EU:C:2012:756, bod 55).

66 – Rozsudok Pringle (EU:C:2012:756, bod 56) a návrhy, ktoré v tejto veci predniesla generálna advokátka Kokott (EU:C:2012:675, bod 85).

67 – Návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Pringle (EU:C:2012:675, body 142 a 143).

68 – V rozsudku Pringle (EU:C:2012:756, bod 135) sa konštatuje, že „dodržiavanie [rozpočtovej] disciplíny prispieva na úrovni Únie k realizácii vyššieho cieľa, ktorým je udržanie finančnej stability“.

69 – Ako Komisia zdôrazňuje vo svojich písomných pripomienkach, mesačné bulletiny ECB zo septembra a októbra 2012 opakovane potvrdzujú, že konečným cieľom programu OMT je obnovenie transmisných kanálov menovej politiky.

70 – V rozsahu, v akom sa podmienky, od ktorých závisí nákup dlhopisov, nemusia zhodovať s podmienkami stanovenými EFSF alebo ESM, funguje program ako určitá „paralelná záchrana“. Preto sa domnievam, že ide o dve pochybnosti, ktoré možno rozobrať súčasne.

71 – Podľa Krugmana a Wellsa výraz „morálne riziko“ vyjadruje, že jednotlivci berú na seba pri svojom rozhodovaní väčšie riziká, ak možné nepriaznivé následky svojich činov nebudú niesť oni, ale tretia osoba. Pozri v tejto súvislosti podrobnejšie KRUGMAN, P., WELLS, R.: Microeconomics. 3. vyd. Worth Publishers, 2012.

72 – Pozri konkrétne článok 4 ods. 4, článok 5 ods. 3 a 5 písm. g), článok 6 ods. 2, článok 13 ods. 1, 3 a 7 a článok 14 ods. 6 Zmluvy o zriadení ESM.

73 – O inštitucionálnej úlohe ECB v záchranných programoch pozri BEUKERS, T.: The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention. In: Common Market Law Review, roč. 50, 2013, č. 6, s. 1588 a nasl.

74 – Pozri konkrétne článok 13 ods. 3 a 7 zmluvy o ESM.

75 – Pozri napríklad všeobecné podmienky dohôd o finančnej pomoci, ktoré schválila Správna rada ESM 22. novembra 2012 (dostupné na internetovej stránke www.esm.europa.eu), ktoré potvrdzujú úlohu ECB pri dohľade nad programami finančnej pomoci (pozri konkrétne body 3.3.2, 3.4.2, 5.3.4, 5.12.1, 6.2.6, 9.6, 9.8.2 a 12.2).

76 – Doslovné znenie zmluvy o ESM skutočne dovoľuje zásah tohto druhu. Výraz „v spolupráci s“, použitý v článkoch 13 a 14 zmluvy o ESM, pripúšťa širokú škálu činností ECB v priebehu vykonávania programu finančnej pomoci, vrátane „pasívnych“ činností, ktoré sa tu navrhujú.

77 – Podľa judikatúry Súdneho dvora povinnosť odôvodnenia stanovená v Zmluve „nesleduje len formálny cieľ, ale má umožniť účastníkom konania brániť svoje práva, Súdnemu dvoru vykonať svoje preskúmanie a členským štátom, ako aj ktorémukoľvek dotknutému občanovi oboznámiť sa s okolnosťami, za ktorých [inštitúcia] uplatnila Zmluvu“. Pozri najmä rozsudky Nemecko/Komisia (24/62, EU:C:1963:14, s. 143) a DIR International Film a i./Komisia (C‑164/98 P, EU:C:2000:48, bod 33).

78 – Vyhlásenia predsedu ECB M. Draghiho na tlačovej konferencii zo 6. septembra 2012, dostupné na http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.

79 – Pozri v tomto zmysle rozsudky National Panasonic/Komisia (136/79, EU:C:1980:169, body 28 až 30) a Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, bod 77).

80 – Pozri najmä rozsudky Fedesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 13) a Holandsko/Komisia (C‑180/00, EU:C:2005:451, bod 103).

81 – Písomné pripomienky Francúzskej republiky, v ktorých sa uvádza, že povaha programu OMT je „ciblée et provisoire“ (bod 40).

82 – V tlačovej správe zo 6. septembra 2012 je podmienenosť programov finančnej pomoci označená za „nevyhnutnú podmienku“ a navyše sa v nej zdôrazňuje, že k pozastaveniu programu OMT dôjde na základe „diskrečného“ rozhodnutia Rady guvernérov, ale „v súlade s jej mandátom v oblasti menovej politiky“.

83 – Pozri TRIDIMAS, T.: The General Principles of EU Law. 2. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2010, kapitola 3.

84 – Pozri v tejto súvislosti SUNKEL, O., GRIFFITH‑JONES, S.: Debt and Development Crises in Latin America: The End of an Illusion. Oxford: Oxford University Press, 1989.

85 – Pozri Delorsovu správu, už citovanú v poznámke pod čiarou 51, najmä jej bod 30.

86 – Pozri SIEKMANN, H.: Law and Economics of Monetary Union. In: EGER, T., SCHÄFER, H.‑B.: Research Handbook, on the Economics of European Union Law. Cheltenham‑Northampton: E. Elgar, 2012, s. 370 a nasl.

87 – Rozsudok Pringle (EU:C:2012:756, bod 135).

88 – Tamže, bod 132.

89 – Porovnaj navrhované znenie vtedajšieho článku 104A ods. 1 písm. a) v návrhu zmluvy, ktorou sa mení a dopĺňa Zmluva o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva na účely vytvorenia hospodárskej a menovej únie (Bulletin Európskych spoločenstiev, príloha 2/91), s konečným znením tohto ustanovenia, ktoré sa zhoduje so znením článku 123 ZFEÚ platným v súčasnosti. O rokovaniach, ktoré viedli k zneniu súčasného článku 123 ZFEÚ, pozri CONTHE, M.: El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria. In: España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria. Colex, 1994, s. 295 až 297.

90 – O operáciách na voľnom trhu, ktoré povoľuje článok 18 ods. 1 štatútu, pozri usmernenie ECB 20. septembra 2011 o nástrojoch a postupoch menovej politiky Eurosystému v prepracovanom znení (ECB/2011/14).

91 – V článku 1 ods. 1 písm. b) bode ii) nariadenia č. 3603/93 sa ďalej uvádza, že „iné druhy úverov“ tvorí aj „každé financovanie záväzkov verejného sektora voči tretím stranám“.

92 – Podľa zmluvných ustanovení týkajúcich sa prípadov reštrukturalizácie (Collective Action Clauses, ďalej len „CAC“) je reštrukturalizácia podmienená pravidlom väčšiny veriteľov. Pokiaľ ide o ustanovenia CAC a úlohu ECB, pozri HOFMANN, C.: Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses. In: BAUER, K‑A., CAHN, A., KENADJIAN, S (eds.): Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt. Institute for Law and Finance Series. De Gruyter, 2013, s. 56 a nasl.

93 – Nielenže nie je stanovená povinnosť ponechať si dlhopisy až do ich splatnosti, ale podľa ECB návrh rozhodnutia týkajúceho sa OMT výslovne stanovuje možnosť, že ECB predá dlhopisy skôr.

94 – Ako poznamenáva ECB, je to tak v prípade Securities Market Programme (ďalej len „SMP“), v rámci ktorého si ECB nevyhnutne neponechala dlhopisy až do ich splatnosti.

95 – Ako ECB uvádza vo svojich písomných pripomienkach, program SMP, ktorý predchádzal programu OMT, tiež stanovoval obdobie zákazu obchodovania.